ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.230.2016:48
sp. zn. 6 As 230/2016 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců Mgr. Jany Brothánkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: Ing. G. G.,
zastoupen JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem, se sídlem Lidická 57, Brno, proti
žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 12. 2014, č. j. 2036/500/13, 60365/ENV/13, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 8. 2016, č. j. 11 A
39/2015 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 24. 8. 2016, č. j. 11 A 39/2015 - 32, kterým byla zamítnuta
jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 12. 2014, č. j. 2036/500/13, 60365/ENV/13,
(dále jen „napadené rozhodnutí“). Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce
proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorátu Praha (dále
jen „ČIŽP“) ze dne 8. 7. 2013, č. j. ČIŽP/41/OOL/SR01/1212485.005/13/PJO, kterým byla
žalobci dle ustanovení §19 odst. 1 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o státní kontrole“), uložena pořádková pokuta ve výši 20.000 Kč,
za porušení ustanovení §14 zákona o státní kontrole. Toho se měl dopustit tím, že nevyhověl
výzvě správního orgánu a v daném termínu nedoložil požadované doklady a písemnosti
ke jmenovitým kontrolovaným pozemkům.
Žalobce v obsáhlé žalobě zejména namítal, že napadené rozhodnutí je v rozporu
s ustanovením §19 odst. 1 zákona o státní kontrole, neboť citované ustanovení umožňuje
pokutovat pouze osoby odlišné od kontrolované osoby. Zákonná úprava nadto počítá s tím,
že se jedná o subjektivní odpovědnost; žalobce přitom v řízení prokázal, že z důvodu
svých zdravotních komplikací nemohl výzvu ČIŽP splnit, tudíž zde nemohlo být jeho zavinění.
Zdůrazňoval, že část požadovaných dokumentů nebyl vůbec povinen uchovávat a archivovat,
část nebyl povinen ve vyžadované struktuře ani vytvářet, proto nemohl zavinit jejich nevydání.
Některé požadované dokumenty byly v minulosti předloženy jiným orgánům, od nichž si je
mohla ČIŽP vyžádat. Pokud bylo postupováno jinak, došlo k porušení základních zásad činnosti
správních orgánů a ustanovení §21 zákona o státní kontrole, jelikož ke kontrole byly přizvány
další orgány, a tyto požadovanými dokumenty podle žalobce disponovaly. Žalobci přitom bylo
známo, že ČIŽP se pokoušela získat dokumenty od SZIF, avšak ten s ní odmítl spolupracovat.
Tyto rozpory mezi správními orgány však nelze klást k jeho tíži. Vyslovil názor, že si ČIŽP
svůj neúspěch u jiných orgánů sanovala uložením pořádkové pokuty. Nikdo se přitom dostatečně
nezabýval tím, zda žalobce disponoval všemi požadovanými dokumenty a zda měl povinnost
je vůbec držet. Správní orgány nadto porušily zákaz sebeobviňování, neboť bylo zřejmé,
že požadované dokumenty budou vůči žalobci použity ve správním řízení o správním deliktu.
Napadeným rozsudkem ze dne 24. 8. 2016, č. j. 11 A 39/2015 - 32, městský soud žalobu
zamítl. Ztotožnil s výkladem žalované, že pokutu dle ustanovení §19 zákona o státní kontrole lze
uložit i kontrolované osobě, která nesplnila povinnost podle §14 téhož předpisu, a to s ohledem
na smysl citovaných ustanovení, který spatřuje v zabezpečení řádného provedení kontroly.
Nemusí se tedy jednat jen o zaměstnance kontrolované osoby, komu je ukládána pokuta.
Podmínkou pouze je, aby fyzické osoby byly objektivně schopny vyžadované povinnosti splnit;
v opačném případě by nemohly odpovídat za tento správní delikt. Soud nepřisvědčil argumentaci
žalobce o tom, že jej ve vztahu k požadovaným dokumentům nikterak nestíhala evidenční
a archivační povinnost podle lesního zákona. Zdůraznil, že žalobce nebyl sankcionován za to,
že by porušil povinnost při vedení těchto evidencí, ale za nedostatečnou součinnost v rámci
prováděné kontroly. Otázka nezbytnosti vést předmětné evidence nebyla důvodem vydání
rozhodnutí o uložení pokuty, tudíž je pro posouzení věci irelevantní, jelikož soud se musel
zaměřit na vyřešení toho, zda byly splněny zákonem stanovené podmínky pro uložení pokuty
pro absentující či nedostatečnou součinnost s orgánem provádějícím kontrolu. Zavinění žalobce
bylo dle soudu jednoznačně prokázáno, jelikož ten odmítl jednat s inspektory ČIŽP. Odmítavým
postojem k započaté kontrole žalobce neposkytl součinnost podle zákona o státní kontrole,
čímž naplnil skutkovou podstatu podle §19 odst. 1 zákona o státní kontrole. Pokud žalobce
namítá, že byl porušen zákon, když se kontroly účastnily další orgány, není soudu zřejmé,
čeho se stěžovatel domáhá, jestliže mu byla uložena pořádková pokuta orgány inspekce životního
prostředí za neposkytnutí součinnosti. Není zřejmé, jakou roli mohla mít přítomnost případných
přizvaných jiných orgánů veřejné správy na protiprávnost jednání žalobce. Soud se rovněž
neztotožnil s tím, že by byla porušena zásada zákazu sebeobviňování, neboť námitka žalobce
je ryze obecná, přičemž musí být zřejmé, do kterého jeho práva mělo být zasaženo
a jakým způsobem. Soud proto uzavřel, že se správní orgány daným případem řádně zaobíraly
a že své závěry dostatečným a vnitrně souladným způsobem vysvětlily.
II. Kasační stížnost a vyjádření
Kasační stížnost stěžovatel pojal, obdobně jako žalobu, taktéž značně obsáhle,
přičemž ji podal s odvoláním na důvody vymezené v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Zejména
uvedl, že městský soud se podstatou jeho námitek vůbec nezabýval. Setrval na své argumentaci,
že §19 odst. 1 zákona o státní kontrole neumožňuje uložit pokutu kontrolované osobě,
neboť zákon rozlišuje mezi kontrolovanou osobou a fyzickou osobou, na níž dopadá citované
ustanovení. Kontrolovaná osoba totiž může svou vlastní povinnost pouze nesplnit, nemůže
však nesplnění své vlastní povinnosti způsobit. Zopakoval, že porušení povinnosti nezavinil,
neboť mu v tom bránila pracovní neschopnost související s jeho hospitalizací po srdeční příhodě.
Absence zavinění rovněž vyplývá z toho, že požadované dokumenty nebyl povinen uchovávat
a archivovat, resp. v případě lesní hospodářské evidence ani pořizovat v požadované struktuře.
Zdůraznil, že nezabránil provedení kontroly, neboť výzva k předložení dokumentů byla učiněna
až po provedení vlastní kontroly. Sama ČIŽP přitom dospěla k závěru, že přes nepředložení
požadovaných dokumentů byly pořízeny dostatečné dílčí protokoly pro zjištění spáchání
správního deliktu. Požadované dokumenty tedy ČIŽP následně ani nepotřebovala. Připustil,
že od samého započetí kontroly v září 2012 měl vůči ČIŽP rezervovaný postoj,
ale to jen kvůli tomu, že její postup považoval za šikanu, neboť si byl jist, že se jej snaží
pokutovat za jakékoli porušení zákona. Jeho přístup však samotnou kontrolu nijak neohrozil.
Jestliže požadované dokumenty neměl povinnost uchovávat a archivovat, potom nepředložení
těchto nepovinných dokumentů nemůže představovat neposkytnutí součinnosti. Správní orgány
nadto jednotlivé evidence zaměňují za jiné. Právní předpisy rovněž blíže nevysvětlují pojem
„vylepšování“ použitý ve výzvě ČIŽP. V takovém případě měla ČŽIP tento pojem blíže vysvětlit,
aby stěžovatel mohl svou povinnost řádně splnit. Dovolával se rovněž toho, že většinu
požadovaných dokumentů předložil v minulosti jiným orgánům veřejné moci, od nichž je měla
ČIŽP vyžádat a spolupracovat s nimi, čímž by naplnila základní zásady činnosti správních orgánů
a nezatěžovala by samotného stěžovatele. Právní řád přitom nezná postavení jakýchsi
„přizvaných orgánů dotčených kontrolovanou problematikou“, proto přítomnost pracovníků
jiných orgánů při kontrole představuje výkon státní kontroly. Stěžovatel v neposlední řadě
namítal, že napadené rozhodnutí porušuje zákaz sebeobviňování, neboť je jím donucován
ke spolupráci na svém usvědčení z protiprávního jednání. Příp. moderaci výše uložené
pořádkové pokuty stěžovatel nenavrhl.
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil v podání ze dne 28. 12. 2016, v němž se plně
ztotožnil se závěry městského soudu. Zopakoval, že stěžovateli mohla být uložena pokuta,
neboť jej jako kontrolovanou osobu stíhala povinnost spolupracovat s kontrolním orgánem.
K hospitalizaci stěžovatele žalovaný uvedl, že ta netrvala po celou dobu, kdy jej ČIŽP vyzývala
k předložení požadovaných dokumentů. Byť mu výzva z listopadu 2012 byla doručena fikcí,
nezprošťuje to odpovědnosti stěžovatele, zvláště když ten z minulosti věděl, že je u něj vedena
kontrola. Výzvu z ledna 2013 si nadto stěžovatel již osobně převzal. Zdůraznil přitom,
že kontrola probíhala i po projednání protokolu z provedené kontroly (po šetření v terénu).
Zopakoval, že ČIŽP byla oprávněna požadované dokumenty žádat. Za podstatné označil to,
že pro uložení pořádkové pokuty postačuje podle jeho názoru, že Č IŽP mohla požadovat
aspoň část dokumentů. Nesouhlasil s tím, že by kontrolní oprávnění byla vázána
pouze na situace, kdy by požadované informace nebylo možné získat od jiných orgánů veřejné
moci. Vyslovil názor, že požadované dokumenty měly obsahovat základní informace
o kontrolované činnosti stěžovatele, tudíž by je měl mít na požádání prakticky
okamžitě k dispozici. Stěžovatel nadto tvrdil, že u jiných správních orgánů se nachází pouze část
požadovaných dokumentů. Ve vztahu k zákazu sebeobviňování žalovaný uvedl, že tento princip
se uplatní výlučně ve vztahu k pravomoci kontrolního orgánu dle ustanovení §11 písm. d)
zákona o státní kontrole, nikoli ve vztahu k jiným oprávněním kontrolního orgánu dle citovaného
zákona, nevztahuje se tedy na povinnost předložit příslušné dokumenty.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána včas, osobou oprávněnou, jež splňuje podmínky ustanovení §105
odst. 2 s. ř. s., a je proti napadenému rozsudku přípustná za podmínek ustanovení §102 a §104
s. ř. s.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatele v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že napadené usnesení takovými vadami netrpí a že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozhodnutí městského soudu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal,
tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Má-li rozhodnutí soudu projít testem
přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí
srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů podporujících výrok rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75),
nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74). Za nepřezkoumatelná
pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné
náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto;
která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ
zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek); jejichž výrok je v rozporu
s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových
okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
V případě napadeného rozsudku se městský soud nedopustil výše uvedené
nesrozumitelnosti v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění,
nezjistitelnosti jeho adresátů či nevhodné formulace, protože napadený rozsudek jasně
a přehledně obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti. Ostatně samotný stěžovatel
jeho obsahu porozuměl, neboť s jeho závěry věcně polemizuje ve velmi obsáhlé kasační stížnosti
(čítající 26 stran), v níž podrobně namítá nesprávné posouzení otázky důvodnosti žaloby
proti rozhodnutí žalovaného, jímž bylo rozhodnuto ve věci pořádkové pokuty. Nelze
tudíž hovořit o tom, že by rozsudek městského soudu byl nesrozumitelný. Skutečnost,
že stěžovatel se závěry soudu nesouhlasí a požaduje jiné, podrobnější odůvodnění,
které by nadto plně odpovídalo jeho postoji, nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného
rozsudku pro jeho údajnou nesrozumitelnost.
Pokud jde o nepřezkoumatelnost rozhodnutí městského soudu pro nedostatek důvodů,
pod tento termín spadají rovněž nedostatky důvodů skutkových. Bude se typicky jednat
o případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně
zjištěné v rozporu se zákonem, anebo kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly
provedeny.
Ani v tomto směru nezjistil Nejvyšší správní soud žádné pochybení městského soudu,
neboť ten uvedl, z jakého důvodu má za to, že žalobě nemůže vyhovět. Městské soud
pouze vyjádřil svůj právní názor ohledně důvodnosti žaloby proti rozhodnutí žalovaného,
jímž bylo rozhodnuto ve věci pořádkové pokuty, s ohledem na okolnosti případu, a to i odkazem
na recentní judikaturu správních soudů; z faktu, že nepřisvědčil argumentaci stěžovatele
a že dospěl k závěrům, se kterými nesouhlasí, nelze dovozovat nepřezkoumatelnost rozsudku,
zvláště když samotný stěžovatel nevysvětluje, kterou žalobní argumentaci městský soud opomněl
zvážit, neboť fakticky napadá pouze to, že závěry městského jsou nesprávné, resp. že městský
soud nesprávně „uchopil podstatu“ jeho žalobní argumentace či ji nedostatečně zohlednil.
Napadený rozsudek městského soudu tedy i s ohledem na obsah kasační stížnosti dává odpověď
na všechny stěžovatelem uplatněné námitky; posouzení toho, zda se jedná o závěry správné,
však naplňuje stížní důvod dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
K věci samé a naplnění stížnostního důvodu dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
uvádí Nejvyšší správní soud následující:
Podle ustanovení §11 písm. b) zákona o státní kontrole „Kontrolní pracovníci jsou
při provádění kontroly oprávněni požadovat na kontrolovaných osobách, aby ve stanovených lhůtách předložily
originální doklady a další písemnosti, záznamy dat na paměťových médiích prostředků výpočetní techniky,
jejich výpisy a zdrojové kódy programů, vzorky výrobků nebo jiného zboží (dále jen "doklady").“
Podle ustanovení §14 odst. 1 zákona o státní kontrole „Kontrolované osoby jsou povinny vytvořit
základní podmínky k provedení kontroly, zejména jsou povinny poskytnout součinnost odpovídající oprávněním
kontrolních pracovníků uvedeným v §11 písm. a) až f) a h) tohoto zákona. Fyzické osoby nemají povinnost
podle §11 písm. d) tohoto zákona v případech, kdyby jejím splněním způsobily nebezpečí trestního stíhání sobě
nebo osobám blízkým.“ Podle ustanovení §19 odst. 1 zákona o státní kontrole „Fyzické osobě, která
způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle §14 tohoto zákona, může kontrolní orgán uložit
pořádkovou pokutu až do výše 50.000 Kč.“
Z obsahu předloženého správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že ČIŽP, oblastní
inspektorát Praha, oddělení ochrany lesa, dopisem ze dne 26. 11. 2012 (který byl stěžovateli
vložen do schránky dne 10. 12. 2012, fikce doručení však nastala již 7. 12. 2012) oznámila
stěžovateli, že dne 10. 12. 2012 proběhne v sídle inspekce projednání Protokolu z provedené
kontroly v katastrálních územích Č., S., K., vše na pozemcích, které vlastní nebo má pronajaté.
Stěžovatel byl vyzván, aby se on nebo jeho zástupce zúčastnil projednání protokolu a aby k
uvedeným kontrolovaným pozemkům doložil lesní hospodářskou evidenci, týkající se zalesnění a
vylepšování lesních pozemků podle jednotlivých let (počet sazenic, druh dřeviny, rok zalesnění,
vylepšování), zařazení pozemků do souboru lesních typů zpracované Ústavem pro hospodářskou
úpravu lesů, průvodní listy použitého reprodukčního materiálu lesních dřevin (zalesnění,
vylepšování) s konkrétním počtem a lokalizací na každý lesní pozemek, projekty zalesnění a
nájemní smlouvy u pozemků, která jsou předmětem nájmu. Stěžovatel se po omluvě projednání
protokolu nezúčastnil a žádné doklady inspekci neposkytl, proto ČIŽP výzvou ze dne 8. 1. 2013
(doručenou stěžovateli dne 17. 1. 2013) vyzvala stěžovatele k doložení dokladů a písemností ke
kontrolovaným pozemkům ve lhůtě do pěti pracovních dnů od doručení výzvy. V závěru své
výzvy inspekce poučila účastníka o tom, že v případě neposkytnutí součinnosti a nedoložení výše
uvedených dokladů a písemností a neposkytnutí pravdivých informací, může kontrolní orgán
uložit pořádkovou pokutu až do výše 50.000,- Kč, a to i opakovaně. Stěžovatel dne 21. 1. 2013
k předmětné výzvě sdělil, že je v dlouhodobé pracovní neschopnosti kvůli operaci na kardiologii
v nemocnici Na Homolce v Praze. Rozhodnutím ze dne 8. 7. 2013 ČIŽP uložila účastníku řízení
podle ustanovení §19 odstavec 1 zákona o státní kontrole pořádkovou pokutu ve výši 20.000 Kč
za porušení ustanovení §14 odstavec 1 téhož zákona, kterého se dopustil tím, že nesplnil výzvu
inspekce a v daném termínu nedoložil požadované doklady a písemnosti k uvedeným
kontrolovaným pozemkům.
Žalovaný své potvrzující rozhodnutí odůvodnil s odvoláním na relevantní právní úpravu.
Zejména uvedl, že lesní hospodářskou evidenci o plnění závazných ustanovení plánu a evidenci
o provedené obnově lesa v jednotlivých porostech ukládá ustanovení §40 odst. 1 lesního zákona
vlastníku lesa. Dle ustanovení §29 odst. 3 téhož zákona je vlastníku lesa uloženo vést evidenci
o původu selektovaného, kvalifikovaného a testovaného reprodukčního materiálu použitého
při obnově lesa a zalesňování (tato musí být uchovávána minimálně po dobu 20 let od obnovy
lesa nebo zalesnění). Způsob vedení evidence o původu reprodukčního materiálu, je obsažen
v ustanovení §3 vyhlášky č. 139/2004 Sb. Ve vztahu k požadavku na předložení průvodních listů
žalovaný vycházel z ustanovení §8 zákona č. 149/2003 Sb., podle něhož je pro uvádění
reprodukčního materiálu do oběhu stanovena podmínka, že ke každému oddílu je dodavatelem
vystaven a připojen průvodní list, ve kterém jsou vedle údajů uvedených v §5 odst. 2 dále
uvedeny některé další údaje. Podrobnosti o obsahu průvodního listu jsou upraveny v §5 vyhlášky
č. 29/2004 Sb. Ze žádného ustanovení právního předpisu sice nevyplývá povinnost předmětné
průvodní listy jako takové archivovat, smyslem výzvy ČIŽP však bylo požadovat od žalobce
informace o konkrétním počtu a lokalizaci užitého reprodukčního materiálu lesních dřevin.
S požadovanými skutečnostmi se lze seznámit nejen z příslušného průvodního listu, ale právě
i z evidence o původu selektovaného, kvalifikovaného a testovaného reprodukčního materiálu
dle ustanovení §29 odst. 3 lesního zákona, v níž musí být, s ohledem na požadavky kladené
na tuto evidenci vyhláškou č. 139/2004 Sb., požadované skutečnosti evidovány. Žalovaný dále
dospěl k závěru, že i poslední požadavek ČIŽP na předložení informací byl oprávněný,
jelikož dle vyhlášky č. 139/2004 Sb. je při zalesňování projekt zalesnění vždy obligatorně
zpracováván.
Nadto je i součástí žádosti o poskytnutí dotace na zalesnění.
Nejvyšší správní soud považuje za podstatné nejprve vymezit, co stěžovatel učinil
předmětem soudního řízení, tj. soudního přezkumu. Žalobou ze dne 28. 2. 2015 stěžovatel
napadl rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 12. 2014, č. j. 2036/500/13, 60365/ENV/13,
kterým bylo zamítnuto odvolání proti rozhodnutí ČIŽP, jímž byla žalobci uložena pořádková
pokuta za porušení ustanovení §14 odst. 1 zákona o státní kontrole (podle kterého „„Kontrolované
osoby jsou povinny vytvořit základní podmínky k provedení kontroly, zejména jsou povinny poskytnout součinnost
odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků uvedeným v §11 písm. a) až f) a h) tohoto zákona.“),
kterého se dopustil tím, že nesplnil výzvu inspekce a v daném termínu nedoložil požadované
doklady a písemnosti k uvedeným kontrolovaným pozemkům. Touto žalobou stěžovatel určil,
co požaduje přezkoumat, čímž uplatnil své právo na přístup k soudu. Petitem této žaloby jsou
správní soudy vázány – srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009,
č. j. 7 Aps 2/2009 – 197.
Napadeným rozhodnutím (s ohledem na znění výroku rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně) bylo rozhodnuto ve věci pořádkové pokuty za nesplnění povinnosti součinnosti
odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků. Nebylo tedy rozhodnuto o tom, zda stěžovatel
měl uchovávat či pořizovat předmětné dokumenty a evidence, zda je vedl správně
nebo zda se dopustil správního deliktu na úseku životního prostředí (správy lesa)
či jiného protiprávního jednání. Rozsah relevantních žalobních i kasačních námitek
se podle názoru Nejvyššího správního soudu proto musí týkat právě toho, zda byla naplněna
skutková podstata pořádkového deliktu dle ustanovení §19 odst. 1 zákona o státní kontrole,
nikoli jiných skutečností, které stěžovatel sice značně obsáhle namítá, ale nemají s projednávanou
věcí (napadeným rozhodnutím) zásadně nic společného. Je tak zejména irelevantní
jeho argumentace, že některé doklady neměl za povinnost vést, archivovat či pořizovat,
neboť mu žalovaný a ČIŽP dle výroku správních rozhodnutí nevytýkaly, že by tyto dokumenty
nevedl, ač by je vést měl.
Skutkovou podstatou pořádkového deliktu stěžovatele bylo neposkytnutí součinnosti
kontrolnímu orgánu. Tato součinnost přitom mohla probíhat i tak, že stěžovatel v inkriminované
době, kdy byl vyzván k předložení požadovaných dokumentů, by na tuto výzvu dílem
požadované dokumenty předložil a dále sdělil, že část požadovaných dokumentů nemá
k dispozici, protože je doložil jiným správním orgánům, nebo že jimi nedisponuje, protože žádný
právní předpis či smluvně převzatá povinnost mu toto neukládá. Pokud takto stěžovatel
v inkriminované době nejednal, tj. nereagoval na výzvu kontrolních orgánů obsaženou v dopisu
ze dne 26. 11. 2012 a v následné výzvě ze dne 8. 1. 2013, nemůže následně namítat,
že později na výzvu reagoval, resp. poukazoval na to, že požadované dokumenty mají
(byť i v jiném rozsahu) orgány veřejné moci odlišné od ČIŽP.
Aplikací tohoto přístupu má Nejvyšší správní soud za to, že pro posouzení naplnění
předmětné skutkové podstaty pořádkového deliktu je nutné posoudit, zda správní orgány byly
oprávněny po stěžovateli předmětné dokumenty požadovat a zda stěžovatel na tuto výzvu řádně
a včas reagoval. První podmínku (i s ohledem na argumentaci stěžovatele ohledně porušení
zákazu sebeobviňování, viz dále) má Nejvyšší správní soud za splněnou, neboť ČIŽP je zjevně
oprávněna kontrolovat dodržování ustanovení právních předpisů a rozhodnutí týkajících se
funkcí lesů jako složky životního prostředí – srov. §2 zákona č. 282/1991 Sb. Na požadavku
na předložení výše popsaných dokumentů Nejvyšší správní soud neshledává nic nezákonného,
excesivního či šikanózního. Rovněž tak má Nejvyšší správní soud za to, že stěžovatel
na opakovanou výzvu ČIŽP řádně a včas nereagoval. Skutečnost, že předmětné dokumenty
se u něj nenachází, resp. že žádné takové dokumenty nikdy neexistovaly, jak nyní dovozuje, měl
stěžovatel uplatnit v době, kdy mu plynula lhůta dle výzev ČIŽP, nikoli až v rámci odvolacího
řízení, resp. v řízení před správními soudy.
Námitce stěžovatele, že nemohl naplnit skutkovou podstatu dle ustanovení §19 odst. 1
zákona o státní kontrole, neboť citovaný zákon podle jeho názoru umožňuje sankcionovat
pouze osoby rozdílné od kontrolované osoby, Nejvyšší správní soud také nemůže přisvědčit.
Citované ustanovení §19 odst. 1 zákona o státní kontrole obecně umožňuje udělit pokutu
jakékoli fyzické osobě, která způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost dle §14
citovaného zákona. Smyslem citovaného ustanovení je umožnit kontrolním orgánům ukládat
pořádkové pokuty komukoli (jakékoli fyzické osobě), která způsobila nesplnění povinnosti
součinnosti – srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 80/2013 - 49 ze dne
30. 9. 2013. V tomto směru tedy městský soud správně rozvedl, že je možné ukládat pořádkovou
pokutu velice široké množině subjektů.
Nejvyšší správní soud přitom neshledává jakýkoli důvod pro to, aby z této množiny osob,
kterým lze uložit pořádkovou pokutu, byla vyloučena sama kontrolovaná osoba,
neboť tím by otevřel zjevně účelovou možnost, jak se kontrolovaná osoba, která by byla zároveň
fyzickou osobou jednající s kontrolním orgánem, vyhnula povinnostem plynoucích ze zákona
o státní kontrole. Samotný zákon přitom pouze stanoví, že kontrolovaná osoba může být
buď fyzická nebo právnická osoba (srov. §8 odst. 1 zákona o státní kontrole), jedná se
pouze o legislativní zkratku pro daný předpis, nijak tyto kontrolované fyzické osoby nevyčleňuje
z okruhu fyzických osob dle obecných soukromoprávních předpisů. Nejvyšší správní soud
tedy má za to, že i kontrolovaná osoba může být pokutována pořádkovou pokutou
dle ustanovení §19 odst. 1 zákona o státní kontrole, neboť nic nebrání, aby naplnila tam uvedené
znaky.
Jestliže se stěžovatel dovolává toho, že ve splnění zákonné povinnosti mu bránila
překážka zdravotního stavu, musí Nejvyšší správní soud s ohledem na obsah správního spisu
konstatovat, že tato překážka u stěžovatele sice existovala, ale nepůsobila po celou dobu,
neboť stěžovatel byl hospitalizován pouze v období od 2. 12. 2012 do 9. 12. 2012.
Ačkoli stěžovatel nedoložil, zda se jednalo o plánovanou operaci, nebo akutní neočekávatelný
případ, nelze z jedné lékařské zprávy dovodit, že po dobu svého následného pobytu v domácím
ošetření za klidového režimu nebyl schopen téměř po dobu 2 měsíců zmocnit žádnou osobu,
která by byla schopná na výzvu ČIŽP výše uvedeným způsobem reagovat. A to zvláště za situace,
kdy stěžovatel minimálně od září 2012 věděl, že ČIŽP provádí ve vztahu k předmětným
pozemkům kontrolu, přičemž mohl více než předpokládat, že tato kontrola bude pokračovat
i v průběhu prosince 2012 až ledna 2013. Nelze tedy hovořit o tom, že by stěžovatel ani nevěděl,
že svým jednáním může porušit nebo ohrozit zájem chráněný zákonem, ač to vzhledem
k okolnostem a svým osobním poměrům vědět měl a mohl.
Nejvyšší správní soud rovněž nemůže přisvědčit argumentaci stěžovatele, že jeho zavinění
k otázce zavinění u pořádkového deliktu srovnej rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne
4. 7. 2001, č. j. 7 A 16/2000 - 29, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2009,
č. j. 2 As 57/2009 - 62, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2010,
č. j. 1 As 2/2010 - 80) vylučuje skutečnost, že neměl za povinnost požadované dokumenty
obstarávat, uchovávat, archivovat či vůbec pořizovat. Neexistence této povinnosti jednak
nedopadala na všechny z požadovaných dokumentů, a dále pak zejména skutková podstata
pořádkového deliktu, který je stěžovateli kladen za vinu, nespočívá (jak bylo výše uvedeno)
v tom, že by tyto dokumenty nevedl, ale v tom, že nereagoval na výzvu správního orgánu
v příslušné lhůtě, tj. že neposkytl patřičnou součinnost. To, že někomu právní předpis neukládá
vést či udržovat nějakou evidenci nebo uchovávat určité dokumenty, ještě nevylučuje,
aby dotyčná osoba některé z těchto dokumentů ve své dispozici příp. měla. Byl-li stěžovatel
v rámci kontroly k předložení jmenovitých dokumentů vyzván, potom měl dokumenty,
k jejichž vedení byl povinen, ČIŽP poskytnout, a skutečnost, že některými z požadovaných
dokumentů reálně nedisponuje, jí měl přinejmenším sdělit. Ostatně samotný stěžovatel uvádí,
že některé doklady se vytváří pouze za určitých okolností. Tyto okolnosti přitom může znát
pouze kontrolovaná osoba, tudíž nelze vytýkat kontrolním orgánům, že se dotazují na předložení
dokumentů, o kterých se následně zjistí, že kontrolovaná osoba je v dispozici reálně nemá,
neboť kontrolní orgán tuto skutečnost nemůže bez součinnosti kontrolované osoby
v některých případech vůbec zjistit.
Svým jednáním tedy stěžovatel zaviněně ztížil provedení kontroly ve vztahu
k jím vlastněným či užívaným lesům, jelikož ČIŽP nepředložil na základě předchozí výzvy
požadované dokumenty, a ani jinak na tuto výzvu nereagoval. Skutečnost, zda tímto jednáním
zcela vyloučil či znemožnil celkové provedení kontroly ČIŽP, není pro posouzení věci podstatná,
neboť stěžovateli nebylo vytýkáno celkové znemožnění kontroly, ale pouze nerespektování výzvy
k předložení dokumentů a nereagenci na ni. V tomto smyslu (v podobě znemožnění kontroly
ohledně požadovaných dokumentů) potom Nejvyšší správní soud také vnímá závěr městského
soudu, že „žalobce zabránil provedení vlastní kontroly orgánem dozoru“.
Odpovědnost stěžovatele za pořádkový delikt nevylučuje ani jeho tvrzení, že ČIŽP
si mohla požadované dokumenty vyžádat o jiných správních orgánů v souladu se základními
zásadami činnosti správních orgánů, neboť jak Nejvyšší správní soud již výše uvedl, byl
to stěžovatel, kdo měl na výzvu kontrolního orgánu reagovat a kdo mu měl sdělit, že převážná
část jím požadovaných dokumentů (které podle jiné části kasační argumentace stěžovatel neměl
povinnost vytvářet, archivovat či jí disponovat) je předána jiným orgánům, u kterých je možné
si tyto dokumenty vyžádat, přičemž stěžovatel již žádnými dalšími doklady nedisponuje,
jelikož předal originály. Tato skutečnost zůstává bez vlivu na to, že se předmětný delikt stal,
neboť stěžovatel tato tvrzení řádně a včas kontrolnímu orgánu nesdělil. Na věci rovněž
ničeho nemění, že pracovníci těchto jiných orgánů (Městského úřadu Rakovník a Státního
zemědělského intervenčního fondu) měli být přítomni projednání dílčího protokolu
dne 10. 12. 2012, neboť tyto orgány kontrolu samotnou neprováděly, pouze k ní byly přizvány
jako dotčené orgány ve smyslu §136 správního řádu. Výzvy k předložení dokumentů byly
samotnou ČIŽP adresovány stěžovateli, přičemž v období prosinec 2012 až leden 2013
zjevně nemohl nikdo jiný vědět, že požadované dokumenty se nacházejí údajně
pouze jen u těchto dotčených orgánů. Uplatnění základních zásad činnosti správních orgánů
ve spojení s institutem součinnosti nijak nevylučuje, aby kontrolní orgán požadoval informace
od kontrolované osoby, o nichž v danou chvíli s určitostí neví, zda existují a zda je má
kontrolovaná osoba reálně k dispozici. Tomu také plně koresponduje představa postupu,
kdy kontrolovaná osoba (stěžovatel) řádně a včas sdělí, že se požadované informace nacházejí
pouze u jmenovitého orgánu veřejné správy, a tudíž by si je kontrolní orgán měl vyžádat
od tohoto orgánu.
Ve vztahu k poslední námitce stěžovatele ohledně porušení zákazu sebeobviňování
Nejvyšší správní soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2016,
č. j. 2 As 254/2016 – 39, podle něhož „Zákaz sebeobviňování je vykládán jako součást práva
na spravedlivý proces plynoucí z čl. 6 Úmluvy z čl. 37 odst. 1 Listiny. Ač obě ustanovení zaručující právo
na spravedlivý proces hovoří o ochraně v trestním řízení, je pravdou, že se v důsledku dlouhodobé konstantní
judikatury vztahují na veškerá řízení trestněprávní povahy, tj. i na správní trestání. …..Městský soud …. citoval
z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2015, č. j. 6 As 159/2014 - 52, ……. že orgán
dohledu je i pod hrozbou sankce oprávněn zavázat účastníka řízení k poskytnutí potřebných informací,
a to i v případě, že mohou sloužit k prokázání protiprávního jednání i vůči němu. Samotná povinnost předložení
existujících dokumentů tak není sebeobviněním, neboť adresátovi povinnosti nic nebrání se v řízení hájit
a zpochybnit předložené listiny či význam, který jim správní orgán přiznal. ……. Nejvyšší správní soud tak je
názoru, že povinnost provozovatele vysílání předložit Radě na její výzvu záznam odvysílaného pořadu
je poskytnutím součinnosti předložením existujícího dokumentu a není v rozporu se zákazem sebeobvinění.
Opačný názor by znamenal eliminaci kontrolní činnosti orgány veřejné moci.“
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené uzavírá, že výzva kontrolované osobě
k předložení informací (zde dokumentů) k předmětu prováděné kontroly v jejím průběhu není
porušením zákazu sebeobviňování. I tato námitka je proto nedůvodná.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je zjevně nedůvodná,
a v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji zamítl.
IV. Závěr a náklady řízení
O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel nebyl ve věci úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení; žalovaný,
který měl ve věci úspěch, žádné náklady nad rámec běžné správní činnosti nevynaložil,
proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že se žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. března 2017
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu