ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.231.2016:40
sp. zn. 6 As 231/2016 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce:
PEVEKO, spol. s r. o., IČO 155 27 409, se sídlem Pivovarská 545, Uherské Hradiště, zastoupen
JUDr. Radkem Adámkem, advokátem, se sídlem Cihlářská 19, Brno, proti žalovanému:
Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: ČEZ Distribuce, a. s., IČO 247 29 035, se sídlem Teplická 8, Děčín,
týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 5. 2016, č. j. KUOK 46519/2016,
o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě –
pobočka v Olomouci ze dne 16. 8. 2016, č. j. 65 A 42/2016 – 41,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 16. 8. 2016,
č. j. 65 A 42/2016 – 41, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Městský úřad Šternberk (dále jen „stavební úřad“) rozhodnutím ze dne 15. 10. 2015,
č. j. MEST 58599/2015, Sp. zn.: OS 503/2015 zat, k žádosti osoby zúčastněné na řízení rozhodl
o umístění stavby podzemního kabelového vedení NN na ulici Dvorská ve Šternberku
„Šternberk, Dvorská, JK Tool – nové NNk“ (dále jen „stavba“). Stavba byla umístěna krom
dalšího též na pozemcích ve vlastnictví žalobce, konkrétně na pozemcích p. č. x a p. č. x v k. ú.
Šternberk. Odvolání žalobce proti rozhodnutí stavebního úřadu zamítl žalovaný rozhodnutím ze
dne 10. 5. 2016, č. j. KUOK 46519/2016 (dále jen „napadené rozhodnutí“) a odvoláním
napadené rozhodnutí potvrdil. Správní orgány shodně dospěly k závěru, že pro umístění stavby
nebylo nutné, aby osoba zúčastněná na řízení doložila souhlas žalobce coby vlastníka pozemku,
který byl stavbou dotčen. Jedná se totiž o stavbu, pro kterou lze vyvlastnit dle §86 odst. 3 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) [dále jen „stavební
zákon“] ve spojení s §25 odst. 3 písm. e) a §25 odst. 4 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách
podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů
(energetický zákon) [dále jen „energetický zákon“]. Územní řízení musí předcházet řízení o
vyvlastnění, jelikož územní rozhodnutí je podkladem pro vyvlastnění.
[2] Proti napadenému rozhodnutí brojil žalobce žalobou u Krajského soudu v Ostravě –
pobočka v Olomouci (dále jen „krajský soud“), který rozsudkem ze dne 16. 8. 2016,
č. j. 65 A 42/2016 – 41 (dále jen „napadený rozsudek“), napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 3. 2007, č. j. 7 As 67/2005 – 43, dovodil, že po nabytí právní moci rozhodnutí o umístění
stavby lze stavbu fakticky provést bez sankce či výslovného zákonného zákazu či rozporu
s konkrétním ustanovením zákona. V případě absence souhlasu vlastníka s umístěním stavby
musí stavební úřad již v řízení o vydání územního rozhodnutí předběžně posoudit, zda jsou dány
zákonem předepsané předpoklady pro zřízení věcného břemene. O této otázce si tedy správní
orgán v rámci řízení o vydání územního rozhodnutí musí učinit úsudek jako o předběžné otázce.
V územním řízení má vlastník pozemku rovněž možnost hájit svá práva například i tvrzením,
že nejsou dány podmínky pro zřízení věcného břemene pro absenci veřejného zájmu.
[3] Ustanovení §25 odst. 4 energetického zákona stanoví podmínku, která musí být splněna
současně s absencí souhlasu vlastníka dotčeného pozemku, a to existenci podmínek pro omezení
vlastnického práva k pozemku či stavbě. Tyto podmínky stanoví zejména §3 odst. 1 a 2 zákona
č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě
[dále jen „zákon o vyvlastnění“]. Podmínky pro vyvlastnění dle citovaného zákona však žalovaný
nezkoumal, ačkoliv měl otázku jejich splnění předběžně posoudit již v řízení o umístění stavby.
Krajský soud zavázal správní orgány, aby v dalším řízení vyřešily jako předběžnou otázku to,
zda jsou v daném případě splněny podmínky pro zřízení věcného břemene.
II.
Kasační stížnost
[4] Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení napadli rozsudek krajského soudu kasační
stížností. Kasační stížnost žalovaného byla odmítnuta pro opožděnost usnesením Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2016, č. j. 6 As 231/2016 – 30.
[5] Osoba zúčastněná na řízení (dále též „stěžovatel“) v kasační stížnosti poukazuje
na nesprávné právní posouzení věci ze strany krajského soudu. Upozorňuje na ustanovení §18
odst. 3 písm. b) zákona o vyvlastnění, podle něhož je žadatel k žádosti o vyvlastnění povinen
připojit územní rozhodnutí, vyžaduje-li jeho vydání pro daný účel vyvlastnění zvláštní právní
předpis. Stěžovatel nemůže, a ani nemá v úmyslu zahájit stavbu již na základě územního
rozhodnutí bez oprávnění k pozemku, jelikož by se jednalo o neoprávněnou stavbu a vlastník
pozemku by se zcela po právu mohl domáhat jejího odstranění. Bez předchozího zřízení věcného
břemene navíc stěžovateli ani nesvědčí veřejné právo zřizovat a provozovat na cizích
nemovitostech zařízení distribuční soustavy ve smyslu §25 odst. 3 písm. e) energetického zákona.
[6] Stěžovatel se dále domnívá, že pro omezení vlastnických práv k pozemkům není nezbytné
splnění podmínek §170 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, je-li dán účel vyvlastnění
podle zvláštního právního předpisu, kterým je také např. §25 odst. 4 energetického zákona.
Citace uvedeného ustanovení stavebního zákona krajským soudem by mohla vést k dojmu,
že žalovaný by se měl zabývat také naplněním podmínek tohoto ustanovení.
[7] Stavební úřad je samozřejmě povinen si jako předběžnou otázku vyhodnotit,
zda je možno pozemek nebo stavbu vyvlastnit, nikoliv však (jak se domnívá krajský soud),
zda jsou splněny podmínky pro vyvlastnění dle zákona o vyvlastnění. Ustanovení §25 odst. 4
energetického zákona, podle něhož jsou-li dány podmínky pro omezení vlastnického práva
k pozemku nebo ke stavbě podle zvláštního právního předpisu, vydá příslušný vyvlastňovací úřad
na návrh provozovatele distribuční soustavy rozhodnutí o zřízení věcného břemene
umožňujícího využití této nemovitosti nebo její části, je nutné chápat právě až ve vztahu
k vyvlastňovacímu řízení, nikoliv již k územnímu řízení. V územním řízení by se měl stavební
úřad omezit na zjištění, zda se jedná o stavbu, pro kterou lze vyvlastnit, a nikoliv zkoumat splnění
všech podmínek dle §3 – 5 zákona o vyvlastnění.
[8] Výklad krajského soudu by vedl k tomu, že stavební úřad by musel v rámci územního
řízení provést celou řadu „předběžných vyvlastňovacích řízení“, v nichž by zkoumal adekvátnost
náhrady, posuzoval převahu veřejného zájmu nad soukromým, alternativní možnosti provedení
stavby, zda bylo s vlastníkem dostatečně jednáno, apod. K takovému posuzování je však
příslušný vyvlastňovací úřad. Posouzení stavebního úřadu by bylo duplicitní a pro pozdější
posouzení ve vyvlastňovacím řízení by nebylo žádným způsobem závazné. Právní názor
stěžovatele podporuje i znění ustanovení §18 odst. 2 písm. b) zákona o vyvlastnění,
podle něhož žádost o zahájení vyvlastňovacího řízení musí obsahovat doložení skutečností
nasvědčujících tomu, že byly splněny podmínky pro vyvlastnění dle §3 až 5 tohoto zákona.
Je tedy nelogické, aby o těchto otázkách bylo již rozhodnuto v územním řízení.
[9] Předestřený výklad nijak nepoškozuje vlastníky pozemků ani je nezkracuje na jejich
právech. Vydáním územního rozhodnutí sice může dojít k určitým omezením (např. vznik
ochranného pásma), primárně je však rozhodováno pouze o povolení stavby v režimu stavebního
zákona. K ochraně soukromých práv vlastníků pozemků z pohledu podmínek pro vyvlastnění
je určeno až vyvlastňovací řízení.
III.
Vyjádření žalobce
[10] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti upozorňuje na ust. §104 odst. 4 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), podle něhož kasační stížnost není přípustná,
opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v §103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení
před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Osoba zúčastněná na řízení
zůstala po dobu řízení před krajským soudem pasivní a neuplatňovala žádné argumenty
pro zamítnutí žaloby. Je tedy na místě zkoumat, zda není kasační stížnost nepřípustná ve smyslu
citovaného ustanovení.
[11] Od počátku správního řízení i ve správní žalobě poukazoval žalobce na fakt, že v daném
případě nejsou splněny podmínky pro zřízení věcného břemene umožňujícího využití jeho
pozemků za účelem provedení stavby. Plánovaná stavba má toliko vést k duplicitnímu připojení
areálu J. K., podnikajícího pod firmou JK TOOL J. K. s.r.o., k distribuční soustavě. Pro takový
postup nejsou ovšem žádné důvody a nemůže nikdy vést k tomu, aby bylo zasaženo do
vlastnického práva žalobce a proti jeho vůli byla na jeho pozemku umístěna stavba elektrického
vedení. Za takové situace se jeví jako nesmyslné a odporující principu dobré správy, aby správní
orgán vydával rozhodnutí o umístění stavby s vědomím, že toto rozhodnutí nikdy nebude
naplněno.
[12] Se stěžovatelem lze souhlasit v tom směru, že možnost vyvlastnit pozemek nevyplývá
výlučně z ust. §170 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, jak možná nepřesně uvedl správní soud
ve svém rozsudku, neboť naroveň tomuto ustanovení jsou postavena i jiná ustanovení
speciálních zákonů. Přesto, i podle tohoto ustanovení lze omezit práva k pozemkům potřebná
pro uskutečnění staveb pouze tehdy, pokud se jedná o veřejně prospěšné stavby dopravní
a technické infrastruktury vymezené ve vydané územně plánovací dokumentaci. Ne každá stavba
technické infrastruktury je ovšem stavbou veřejně prospěšnou. Ustanovení §2 odst. 1 písm. k)
stavebního zákona definuje toliko veřejnou infrastrukturu, což ovšem není totéž,
co infrastruktura veřejně prospěšná. V daném případě stěžovatel ani správní orgány neuvádějí,
že by předmětná stavba kabelového vedení byla veřejně prospěšnou stavbou, která by byla navíc
in concreto zakreslena v územně plánovací dokumentaci.
[13] Krajský soud správně zkonstatoval, že to, zda lze určitou stavbu dle §86 odst. 3
stavebního zákona vyvlastnit či nikoliv, je třeba zjistit výkladem zvláštního zákona, kterým je
zejména ust. §25 odst. 4 energetického zákona, podle něhož vydá vyvlastňovací úřad rozhodnutí
o zřízení věcného břemene, jsou-li dány podmínky pro omezení vlastnického práva
podle zvláštního předpisu, kterým je zákon o vyvlastnění. Stavební úřad tedy musí v územním
řízení zkoumat splnění podmínek §3 – 5 zákona o vyvlastnění jako předběžnou otázku.
[14] Ustanovení §18 odst. 3 písm. b) zákona o vyvlastnění, podle něhož k žádosti o zahájení
vyvlastňovacího řízení připojí žadatel územní rozhodnutí, vykládá stěžovatel nesprávně
a izolovaně. Správný výklad však není jednoznačný, neboť energetický zákon, stavební zákon
a zákon o vyvlastnění obsahují vzájemné křížové odkazy, které vedou k pohybu „v kruhu“
a rozhodnout o správné interpretaci a aplikaci nelze pouze gramatickým výkladem. Zejména není
zřejmé, co se rozumí spojením „lze-li vyvlastnit“, zda postačuje teoretická možnost,
nebo zda se musí jednat o možnost zcela objektivní založenou na pravomocném vyvlastňovacím
rozhodnutí, nebo se připouští nějaká vyšší míra pravděpodobnosti založená na předběžném
posouzení.
[15] Ve shodě s žalovaným má žalobce pochybnost o tom, zda lze bezvýhradně přijmout
právní názory vyjádřené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 3. 2007, č. j. 7 As 67/2005 – 43. Tyto závěry se vztahují k již zrušenému zákonu
č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích. Zásadní rozdíl oproti nyní posuzovanému případu spočívá
v tom, že v režimu citovaného zákona byl stavební úřad zároveň úřadem, který zřizoval věcné
břemeno. Oproti žalovanému má však žalobce za to, že v roce 2016 je na místě přijmout oproti
uvedenému rozhodnutí rozšířeného senátu přísnější výklad, který bude více respektovat ústavou
chráněné právo vlastnické. Žalobce zastává názor, že vyvlastňovací řízení musí předcházet řízení
územnímu. Na podporu tohoto názoru uvádí žalobce řadu argumentů, které vyzdvihují zejména
složitost vyvlastňovacího řízení, ochranu vlastnického práva a skutečnost, že v případě
elektrického vedení není třeba stavebního povolení a stavebník může stavbu zahájit již na základě
územního rozhodnutí.
IV.
Posouzení kasační stížnosti
[16] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[17] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[18] Nejvyšší správní soud předně neshledal důvodnou argumentaci žalobce o nepřípustnosti
námitek stěžovatele dle §104 odst. 4 s. ř. s., jelikož stěžovatel byl v řízení před krajským soudem
pasivní a žádné argumenty nevznášel. V rozsudku ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 – 104,
Nejvyšší správní soud uvedl, že zákaz uvádět v řízení o kasační stížnosti nové právní důvody, které nebyly
uplatněny v řízení před krajským soudem (§104 odst. 4 s. ř. s.), dopadá pouze na takového stěžovatele,
který byl v řízení před krajským soudem žalobcem. Žalovaný správní orgán, který podává kasační stížnost,
může argumentovat jakýmikoli právními důvody, a to bez ohledu na to, jakou procesní obranu uplatnil
ve vyjádření k žalobě a zda takové vyjádření vůbec podal. Uvedený závěr (který lze jistě vztáhnout
přiměřeně i k osobě zúčastněné na řízení) vyplývá zejména z aplikace dispoziční zásady,
jelikož nikoliv žalovaný nebo osoba zúčastněná na řízení, ale právě žalobce uplatněnými
žalobními body určuje rozsah přezkumu napadeného rozhodnutí krajským soudem. Kasační
stížnost tedy nelze hodnotit jako nepřípustnou.
[19] Nejvyšší správní soud taktéž nesdílí právní názor žalobce, že vyvlastňovací řízení
dle zákona o vyvlastnění musí předcházet územnímu řízení. Ve skutečnosti je tomu právě
naopak, stavební zákon i ostatní právní předpisy předpokládají, že v případě staveb, pro které
lze vyvlastnit, se nejprve rozhoduje o jejich umístění v územním řízení. Teprve poté
(pokud k žádosti o územní rozhodnutí nebyl předložen souhlas vlastníka pozemku) je možné vést
řízení vyvlastňovací, jehož předmětem je úplné posouzení podmínek pro vyvlastnění dle §3 – 5
zákona o vyvlastnění. Tyto závěry jsou podpořeny i výslovným zněním dotčených právních
předpisů. Dle §86 odst. 3 stavebního zákona ve vztahu k žádosti o územní rozhodnutí platí,
že jestliže žadatel nemá vlastnické právo, smlouvu nebo doklad o právu provést stavbu nebo opatření k pozemku
nebo stavbě, předloží souhlas jejich vlastníka; to neplatí, lze-li pozemek nebo stavbu vyvlastnit. Pokud by mělo
být o vyvlastnění rozhodnuto již před vydáním územního rozhodnutí, nedávalo by žádný smysl
v územním řízení posuzovat, zda lze pozemek nebo stavbu vyvlastnit. Zákon by jednoduše uložil
žadateli povinnost předložit v územním řízení předchozí rozhodnutí o vyvlastnění. Takto
je ostatně koncipován §18 odst. 3 písm. b) zákona o vyvlastnění, podle něhož je k žádosti
o vyvlastnění třeba připojit územní rozhodnutí, vyžaduje-li jeho vydání pro daný účel vyvlastnění zvláštní
právní předpis a není-li stavební úřad, který je vydal, současně vyvlastňovacím úřadem. V okamžiku podání
žádosti o vyvlastnění tudíž musí žadatel disponovat pravomocným územním rozhodnutím.
Pravomocné územní rozhodnutí tak představuje předpoklad pro následné zahájení
vyvlastňovacího řízení, což potvrdil ve své judikatuře i Nejvyšší správní soud (z aktuálních
rozhodnutí např. v rozsudku ze dne 26. 7. 2016, č. j. 2 As 21/2016 – 83, nebo ze dne 2. 3. 2017,
č. j. 10 As 294/2016 – 29). Ani argumentace vznesená žalobcem nemůže na těchto závěrech nic
změnit. Co se týče složitosti řízení (územní oproti vyvlastňovacímu), nelze obecně stanovit,
které z nich bude složitější. To bude záležet na okolnostech konkrétního případu. Obecně
však lze poznamenat, že ve vztahu k ochraně ústavně zaručeného vlastnického práva vlastníka
dotčeného pozemku se jeví vhodnějším takové řešení, při němž je nejprve rozhodováno v řízení,
které do tohoto vlastnického práva zasahuje mírnějším způsobem. Takovým řízením
je nepochybně řízení územní. Teprve poté, až je postaveno najisto, že stavbu lze v předpokládané
podobě na konkrétních pozemcích z hlediska zájmů chráněných stavebními předpisy umístit,
je na místě přistoupit k vyvlastnění (resp. zřízení věcného břemene), které je citelnějším zásahem
do vlastnického práva vlastníka pozemku. Pravomocné rozhodnutí o umístění stavby tak stanoví,
které pozemky a v jakém rozsahu, nedojde-li k dohodě s vlastníkem, mohou být předmětem
následného řízení o vyvlastnění. Žalobce se mýlí i v názoru, že stavbu lze provést již na základě
územního rozhodnutí bez odpovídajícího práva k pozemku, na němž má být provedena
(k tomu viz níže).
[20] V samotné kasační stížnosti stěžovatel napadá zejména právní názor krajského soudu,
podle něhož je stavební úřad již v územním řízení o umístění stavby povinen předběžně
posoudit, zda jsou v daném případě naplněny podmínky pro zřízení věcného břemene dle §3
a násl. zákona o vyvlastnění.
[21] Dle §86 odst. 3 stavebního zákona k umístění stavby není třeba souhlasu vlastníka
pozemku, lze-li pozemek nebo stavbu vyvlastnit. Stavební úřad v řízení o umístění stavby musí
zkoumat, zda je dán vyvlastňovací titul, na jehož základě lze pozemek pro konkrétní stavbu
vyvlastnit. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku ze dne 26. 7. 2016,
č. j. 2 As 21/2016 – 83, o vyvlastnění však není rozhodováno v územním řízení, ale je o něm zahajováno
samostatné vyvlastňovací řízení (srov. §18 zákona o vyvlastnění). Pro účely územního řízení a aplikace §86
odst. 3 část věty za středníkem stavebního zákona je tak pouze třeba posoudit předběžnou otázku, zda teoreticky
lze pozemek, k němuž žadatel nemá majetkoprávní titul ani souhlas vlastníka, vyvlastnit. O takové předběžné
otázce si přitom stavební úřad v územním řízení může v souladu s §57 odst. 1 písm. c) správního řádu sám
učinit úsudek, čímž ovšem není nikterak předjímán výsledek případného vyvlastňovacího řízení. V otázce
předběžného posouzení, zda lze pozemek nebo stavbu vyvlastnit, je pro stavební úřad v územním řízení rozhodné
zejména znění §170 stavebního zákona a zde uvedené účely, pro které lze k vyvlastnění přistoupit.
Zda je skutečně dán veřejný zájem na dosažení takového účelu a zda jsou naplněny ostatní v zákoně o vyvlastnění
uvedené podmínky, ovšem není třeba v územním řízení zvláště zkoumat, neboť to není jeho předmětem…
Stavební úřad (popř. žalovaný) již dále nemusel zkoumat, zda jsou fakticky splněny všechny podmínky
podle zákona o vyvlastnění, a nebylo jeho úkolem odůvodňovat, v čem spatřuje veřejný zájem ve smyslu §3 odst. 1
tohoto zákona, neboť tím by vybočil z předmětu územního řízení.
[22] V právě citovaném případě se jednalo umístění stavby komunikace, vodovodu, splaškové
kanalizace, dešťové kanalizace, veřejného osvětlení a terénních úprav, přičemž pozemky
pro umístění stavby byly v územním plánu vymezeny jako plochy místní komunikace a veřejně
prospěšná stavba. Stavební úřad tak mohl konstatovat, že vyvlastňovací titul byl dán
již samotným §170 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, podle něhož práva k pozemkům a stavbám,
potřebná pro uskutečnění staveb nebo jiných veřejně prospěšných opatření podle tohoto zákona, lze odejmout
nebo omezit, jsou-li vymezeny ve vydané územně plánovací dokumentaci a jde-li o veřejně prospěšnou stavbu
dopravní a technické infrastruktury, včetně plochy nezbytné k zajištění její výstavby a řádného užívání
pro stanovený účel. Stavební zákon však není jediným předpisem, který stanoví právní titul
vyvlastnění. Účel vyvlastnění může být dán i podle jiného zvláštního zákona.
[23] Starý stavební zákon (zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu)
obsahoval komplexní úpravu vyvlastnění, včetně taxativního výčtu možných účelů vyvlastnění.
Podle §108 odst. 2 tohoto zákona bylo možné vyvlastnit jen ve veřejném zájmu pro a) veřejně
prospěšné stavby podle schválené územně plánovací dokumentace; b) vytvoření hygienických, bezpečnostních a jiných
ochranných pásem a chráněných území a pro zajištění podmínek jejich ochrany; c) provedení asanace sídelního
útvaru nebo jeho asanačních úprav podle schválené územně plánovací dokumentace; d) vytvoření podmínek
pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě; e) vytvoření podmínek pro umístění nebo řádný provoz zařízení státní
pozorovací sítě, kterou se zjišťuje stav životního prostředí; f) účely vymezené zvláštními zákony.
[24] Současný stavební zákon tuto koncepci opustil a úprava řízení o vyvlastnění práv
k pozemkům a stavbám, příslušnost k jeho vedení a podmínky vyvlastnění je autonomně řešena
zákonem o vyvlastnění (srov. §170 odst. 3 stavebního zákona). Některé účely vyvlastnění však
ve stavebním zákoně zůstaly zachovány. Podle §170 stavebního zákona tak nadále lze vyvlastnit
pro stavby, které jsou v územně plánovací dokumentaci vymezeny jako veřejně prospěšné stavby
dopravní a technické infrastruktury, veřejně prospěšná opatření, stavby a opatření k zajišťování
obrany a bezpečnosti státu či asanaci (ozdravění) území; a dále práva k vytvoření podmínek
pro nezbytný přístup, řádné užívání stavby nebo příjezd k pozemku nebo stavbě. Ze stavebního
zákona byla též vypuštěna podmínka veřejného zájmu, což lze chápat tak, že konkrétní veřejný
zájem má být posuzován až ve vyvlastňovacím řízení, čemuž odpovídá i znění §4 odst. 2 zákona
o vyvlastnění, podle něhož veřejný zájem na vyvlastnění musí být prokázán ve vyvlastňovacím řízení.
Důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu dále uvádí, že ve stavebním zákoně se specifikují
pouze účely vyvlastnění, které souvisí s uskutečňováním staveb a jiných opatření v území na základě a podle
stavebního zákona. Jiné, specifické účely vyvlastnění, obsahují zvláštní zákony (např. zákon o pozemních
komunikacích, o ochraně přírody a krajiny, o státní památkové péči, o vodách). Na tuto úpravu navazuje §3
zákona o vyvlastnění, podle něhož je vyvlastnění přípustné jen pro účel vyvlastnění stanovený
zvláštním zákonem. Zvláštní zákon představuje mimo jiné též energetický zákon.
[25] Podle §3 odst. 2 energetického zákona přenos elektřiny, přeprava plynu, distribuce elektřiny
a distribuce plynu, uskladňování plynu, výroba a rozvod tepelné energie se uskutečňují ve veřejném zájmu.
Pro provádění stavby sloužící k vyvedení výkonu z výrobny elektřiny zřizované a provozované ve veřejném zájmu
nebo stavby, která je součástí přenosové soustavy, přepravní soustavy, distribuční soustavy, zásobníku plynu,
rozvodného tepelného zařízení nebo zdroje tepelné energie připojeného k rozvodnému tepelnému zařízení,
lze vlastnické právo ke stavbě, pozemku a zařízení vyvlastnit podle zákona o vyvlastnění.
[26] Podle §2 odst. 2 písm. a) bod 1. energetického zákona se distribuční soustavou rozumí
vzájemně propojený soubor vedení a zařízení o napětí 110 kV, s výjimkou vybraných vedení a zařízení o napětí
110 kV, která jsou součástí přenosové soustavy, a vedení a zařízení o napětí 0,4/0,23 kV, 1,5 kV, 3 kV, 6
kV, 10 kV, 22 kV, 25 kV nebo 35 kV sloužící k zajištění distribuce elektřiny na vymezeném území České
republiky, včetně systémů měřicí, ochranné, řídicí, zabezpečovací, informační a telekomunikační techniky včetně
elektrických přípojek ve vlastnictví provozovatele distribuční soustavy; distribuční soustava je zřizována
a provozována ve veřejném zájmu.
[27] První z citovaných ustanovení stanoví, že distribuce elektřiny se uskutečňuje ve veřejném
zájmu a pro stavbu, která je součástí přenosové, přepravní a distribuční soustavy, lze vlastnické
právo k pozemku vyvlastnit podle zákona o vyvlastnění. Druhé ustanovení definuje distribuční
soustavu elektrické energie a v podstatě opakuje, že distribuční soustava je zřizována
a provozována ve veřejném zájmu.
[28] Podle §25 odst. 3 písm. e) energetického zákona provozovatel distribuční soustavy má právo
v souladu se zvláštním právním předpisem zřizovat a provozovat na cizích nemovitostech zařízení distribuční
soustavy, přetínat tyto nemovitosti vodiči a umísťovat v nich vedení. Uvedené ustanovení zakotvuje právo
provozovatele distribuční soustavy zřizovat a provozovat na cizích nemovitostech zařízení
distribuční soustavy za podmínek stanovených zvláštním zákonem. Tímto zvláštním zákonem
je stavební zákon, provozovatel distribuční soustavy musí pro realizaci citovaného oprávnění
nejprve splnit podmínky stavebního zákona, tedy zejména dosáhnout vydání územního
rozhodnutí či stavebního povolení (je-li jich dle stavebního zákona třeba). Jedná se však toliko
o veřejnoprávní podmínky, které musí provozovatel distribuční soustavy pro realizaci
požadovaného záměru splnit.
[29] K tomu, aby provozovatel distribuční soustavy získal právo zřídit na cizí nemovitosti
zařízení distribuční soustavy nebo ji např. přetnul vodičem, nepostačuje samotný energetický
zákon a rozhodnutí provozovatele distribuční soustavy, ale je třeba získat příslušný
soukromoprávní titul (srov. též Eichlerová, K. Energetický zákon: komentář. Praha: Wolters Kluwer,
2016). Tím bude typicky smlouva s vlastníkem pozemku nebo rozhodnutí o omezení
vlastnického práva dle zákona o vyvlastnění. Tomu odpovídá znění §25 odst. 4 energetického
zákona, podle něhož provozovatel distribuční soustavy je povinen zřídit věcné břemeno umožňující využití cizí
nemovitosti nebo její části pro účely uvedené v odstavci 3 písm. e), a to smluvně s vlastníkem nemovitosti; v případě,
že vlastník není znám nebo určen nebo proto, že je prokazatelně nedosažitelný nebo nečinný nebo nedošlo k dohodě
s ním a jsou -li dány podmínky pro omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě podle zvláštního
právního předpisu, vydá příslušný vyvlastňovací úřad na návrh příslušného provozovatele distribuční soustavy
rozhodnutí o zřízení věcného břemene umožňujícího využití této nemovitosti nebo její části. Energetický zákon
upřednostňuje dohodu provozovatele distribuční soustavy a vlastníka dotčené nemovitosti.
Teprve pokud není dosažení dohody z objektivních příčin možné, může provozovatel distribuční
soustavy přistoupit k podání návrhu na zřízení věcného břemene u příslušného vyvlastňovacího
úřadu. Vyvlastňovací úřad v takto zahájeném řízení zkoumá, zda jsou splněny podmínky
pro omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě dle zákona o vyvlastnění.
[30] Z výše uvedeného vyplývá, že stavební úřad v územním řízení zkoumá základní
podmínky pro možnost vyvlastnění, tedy zda je pro konkrétní navrhovanou stavbu dán
stavebním zákonem nebo jiným zvláštním zákonem vyvlastňovací titul v tom smyslu, že pro daný
účel zákon připouští možnost pozemek i vyvlastnit, resp. možnost zřízení věcného břemene
rozhodnutím vydaným v řízení o vyvlastnění pro případ, že nelze téhož dosáhnout smlouvou
s vlastníkem pozemku. V projednávané věci je tedy rozhodující, zda se v posuzovaném případě
jedná o stavbu distribuční soustavy ve smyslu energetického zákona. Zkoumat konkrétní
podmínky pro omezení vlastnického práva k pozemku dle §3 – 5 zákona o vyvlastnění nepřísluší
stavebnímu úřadu v územním řízení, ale vyvlastňovacímu úřadu v následném řízení vedeném
dle zákona o vyvlastnění.
[31] K provedení stavby na cizím pozemku je třeba současně disponovat pravomocným
územním rozhodnutím (popř. i stavebním povolením, je-li třeba dle stavebního zákona)
a soukromoprávním titulem (jímž může být dohoda o zřízení věcného břemene nebo rozhodnutí
o omezení vlastnického práva). V případě absence soukromoprávního titulu nelze stavbu provést,
jelikož by se jednalo o stavbu neoprávněnou. Vlastník pozemku by se mohl domáhat odstranění
takové stavby prostředky soukromého práva (včetně případného návrhu na vydání předběžného
opatření, kterým by bylo stavebníkovi uloženo nepokračovat v realizaci stavby) a popř. i náhrady
škody. Chybný je tak i předpoklad krajského soudu, že po nabytí právní moci rozhodnutí
o umístění stavby lze stavbu fakticky provést bez sankce či výslovného zákonného zákazu.
Skutečnost, že veřejnoprávní předpis (stavební zákon ani energetický zákon) nesankcionuje
porušení povinnosti zřídit věcné břemeno zakotvené v §25 odst. 4 energetického zákona,
neznamená, že je zákonem dovoleno stavbu provést, aniž by došlo ke splnění uvedené
povinnosti. Obsahuje-li zákon výslovný příkaz, a contrario zakazuje jednat jinak. Nesplnění
zákonné povinnosti zřídit věcné břemeno v daném případě toliko nenese s sebou důsledky
ve veřejnoprávní sféře, protože má dopad do vztahu soukromého práva.
[32] Krajský soud v napadeném rozsudku nesprávně aplikoval závěry Nejvyššího správního
soudu, vyslovené v usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 3. 2007, č. j. 7 As 67/2005 – 43.
Rozšířený senát se v citované věci primárně zabýval právní otázkou, zda je stavební úřad
(který byl dle tehdy platných předpisů zároveň vyvlastňovacím úřadem) oprávněn
ve vyvlastňovacím řízení zamítnout návrh na zřízení věcného břemene pouze z toho důvodu,
že byl podán držitelem telekomunikační licence poté, co podzemní vedení telekomunikační sítě
již bylo zřízeno. Dospěl k závěru, že nikoliv, a v odůvodnění rozhodnutí mimo jiné uvedl,
že stavební úřad již v řízení o vydání územního rozhodnutí musí předběžně posoudit,
zda jsou dány zákonem předepsané předpoklady pro zřízení věcného břemene ve prospěch
držitele telekomunikační licence. O tom si musí učinit úsudek jako o předběžné otázce,
přičemž v územním řízení má vlastník pozemku rovněž možnost hájit svá práva například
i tvrzením, že nejsou dány podmínky pro zřízení věcného břemene pro absenci veřejného zájmu.
Předběžným posouzením zákonných předpokladů pro zřízení věcného břemene je však nutno
i podle tehdy platných předpisů rozumět zejména posouzení otázky existence vyvlastňovacího
titulu. V územním řízení je podmínka veřejného zájmu naplněna, sleduje-li účel vyvlastnění
v obecné rovině naplnění veřejného zájmu chráněného zvláštním právním předpisem (např. §2
odst. 2 písm. a) bod 1. energetického zákona).
[33] Otázka prokázání veřejného zájmu na realizaci konkrétní stavby a poměřování tohoto
zájmu se soukromým zájmem dotčeného vlastníka není předmětem posuzování v řízení o žádosti
o vydání územního rozhodnutí. Tato otázka naopak bude stěžejní v řízení o vyvlastnění, stejně
jako otázka posouzení naplnění rozsahu, který je nezbytný k dosažení účelu vyvlastnění
nebo hodnocení předchozího jednání o uzavření smlouvy o získání práv k pozemku.
[34] Krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, když zrušil napadené rozhodnutí
výhradně z důvodu, že se žalovaný ani stavební úřad nezabývaly v územním řízení tím,
zda byly splněny podmínky pro omezení vlastnického práva dle §3 a násl. zákona o vyvlastnění,
a zavázal správní orgány, aby se těmito otázkami zabývaly.
V.
Závěr a náklady řízení
[35] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu
podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[36] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. března 2017
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu