ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.74.2017:27
sp. zn. 6 As 74/2017 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu a soudce zpravodaje
JUDr. Tomáše Langáška a soudců JUDr. Petra Průchy a Mgr. Ondřeje Mrákoty
v právní věci žalobce: M. H., zastoupeného Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem, se sídlem
Lublaňská 398/18, 120 00 Praha 2 – Vinohrady, proti žalovanému: Krajský úřad Kraje
Vysočina, se sídlem Žižkova 57, 587 33 Jihlava, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 7. července 2015, č. j.: KUJI 47057/2015, sp. zn. OUP 202/2015 Ši-2, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 10. února 2017,
č. j. 30 A 98/2015 - 36,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamí t á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] V roce 2011 vydal Městský úřad Havlíčkův Brod (dále též „městský úřad“) územní
rozhodnutí, jímž umístil do území stavbu silnice „I/38 Havlíčkův Brod – Jihovýchodní obchvat
Havlíčkův Brod“ v katastrálních územích Havlíčkův Brod, Termesivy, Suchá u Havlíčkova Brodu
a Šmolovy u Havlíčkova Brodu (dále též „obchvat“). Žalobce, jakožto vlastník zemědělských
pozemků, přes něž má plánovaný obchvat vést a s nimiž má sousedit, se proti tomuto rozhodnutí
neodvolal, protože je nezaznamenal včas na úřední desce. Dne 19. března 2015 vydal městský
úřad rozhodnutí č. j.: ST/523/2013/Ve JID: 20267/2015/muhb, jímž prodloužil na základě
žádosti Ředitelství silnic a dálnic ČR platnost uvedeného územního rozhodnutí o 5 let
(do roku 2020). Žalobce se proti rozhodnutí městského úřadu odvolal s tím, že jednak odmítá
umístění obchvatu na svých pozemcích a jednak že dojde k narušení zemědělské výroby
na jeho pozemcích sousedících s plánovým obchvatem. Poukazoval taktéž na jiné varianty
umístění obchvatu zvažované v minulosti.
[2] Krajský úřad Kraje Vysočina (žalovaný) podané odvolání zamítl a rozhodnutí městského
úřadu potvrdil rozhodnutím označeným v návětí. Odvolací rozhodnutí napadl žalobce správní
žalobou, v níž argumentoval zejména tím, že kvůli nárůstu intenzity dopravy na pozemních
komunikacích, z nichž by měl plánovaný obchvat dopravu odvést, se stala neaktuálními původní
závazná stanoviska dotčených orgánů i závěr zjišťovacího řízení – posouzení vlivu záměru
na životní prostředí (EIA). Krajský soud v Hradci Králové (dále též „krajský soud“) však žalobu
zamítl rozsudkem označeným v návětí. V něm uvedl, že rozhodování o prodloužení platnosti
územního rozhodnutí nemá být novým územním řízením. Původní územní rozhodnutí vycházelo
z odhadů intenzity dopravy až do roku 2020 a jeho soulad s aktuálními podklady potvrzuje i fakt,
že umístění obchvatu odpovídá územnímu plánu města Havlíčkův Brod, který nabyl účinnosti
v říjnu 2014. Vývody žalobce týkající se intenzity dopravy označil krajský soud za spekulativní
s ohledem na to, že žalobce vycházel z měření intenzity dopravy v letech 2000 – 2010 v centru
města Havlíčkův Brod. Krajský soud upozornil, že městský úřad všechny dotčené orgány
s návrhem na prodloužení platnosti územního rozhodnutí řádně obeslal a žádný z nich neuplatnil
námitky ani nevydal nové závazné stanovisko. Žalobce se podle něj stylizuje do role veřejného
žalobce, neboť jeho vlastnická práva by nemohla být údajnými nezákonnostmi v postupu
žalovaného jakkoliv dotčena. Konečně poukázal krajský soud též na to, že v průběhu správního
řízení žalobce své námitky neuplatnil.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[3] Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podal žalobce
(dále též „stěžovatel“) včas kasační stížnost. V ní se především ohradil proti závěru krajského
soudu, že umístění stavby v minulosti akceptoval tím, že se proti územnímu rozhodnutí
neodvolal. Ve skutečnosti bylo jeho nekonání důsledkem faktu, že městský úřad doručoval
rozhodnutí prostřednictvím úřední desky, což stěžovatel označil za „protiúčastnický diskurz“,
který v poslední době ve stavebním právu převládá a který následoval též krajský soud.
Dále uvedl, že smyslem řízení o prodloužení platnosti územního rozhodnutí je posoudit,
zda (mj.) nedošlo ke změně podmínek v území, které by odůvodňovaly neprodloužení platnosti
územního rozhodnutí. To podle něj vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 4 As 232/2015 - 46, který se sice týkal prodloužení platnosti stavebního povolení,
ovšem argumentem od menšího k většímu (a minori ad maius) je nutno tuto úvahu vztáhnout
i na prodlužování platnosti rozhodnutí územního, neboť těžiště posuzování vlivu stavby
na území leží právě v územním řízení. Tuto argumentaci krajský soud nevyslyšel a opřel se místo
toho o rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 111/2014 - 43, ačkoliv s tímto rozsudkem
stěžovatel výše uvedenou argumentací polemizoval. Řízení o prodloužení platnosti územního
rozhodnutí nemůže podle stěžovatele být jen pouhým administrativním rozhodováním,
v němž by se úřad zabýval pouze důvody, proč stavebník nestihl požádat o stavební povolení.
Stěžovatel poukázal na konkrétní skutečnosti, z nichž vyplývá zvýšení intenzity
dopravy a tedy neaktuálnost původních odhadů. Krajský soud je označil za spekulativní
bez jakékoliv argumentace. Soud vyšel také z nesprávného předpokladu, že zdrojem imisí
je provoz vozidel, nikoliv samotná stavba – umístěním stavby do území se však do něj přivádí
doprava, která je zdrojem imisí, proto je třeba její intenzitu při územním rozhodování zkoumat.
[4] Ze spisu podle stěžovatele dále nevyplývá, že by městský úřad obeslaným dotčeným
orgánům zaslal podklady ke změně podmínek v území a stěžovatelovy námitky. Věc tedy nebyla
s dotčenými orgány řádně projednána a žalovaný měl buď zrušit napadené rozhodnutí, nebo měl
jejich mlčky vydaná stanoviska předložit k přezkumu jejich nadřízeným orgánům podle §149
odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Ke svému dotčení
na právech stěžovatel poznamenává, že namítal neexistenci povinného odborného podkladu
(stanoviska EIA), který by popisoval vliv stavby mj. i na jeho zemědělské pozemky. Své námitky
proti nezohlednění nárůstu intenzity dopravy neuplatnil stěžovatel v odvolání proto, že spoléhal
na to, že žalovaný bude postupovat zákonně a sám odhalí nezákonnosti, jež vyplývají ze spisu
a z napadeného rozhodnutí. Konečně namítá stěžovatel nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku v tom směru, že krajský soud se nevypořádal s jeho požadavkem, aby přezkoumal
zákonnost závazných stanovisek uvedených v bodu 22 stěžovatelovy žaloby.
[5] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti omezil jen na odkaz na odůvodnění
napadeného rozhodnutí a na svá dřívější vyjádření v této věci a dodal, že dotčeným orgánům
stanovil v oznámení o pokračování v řízení ze dne 25. června 2014, resp. 11. února 2015 lhůtu
k podání vyjádření či uplatnění závazného stanoviska, přičemž tyto orgány si podle §136
správního řádu samy vyhodnocují, zda jsou jimi vydaná závazná stanoviska stále platná a aktuální.
Podané vyjádření Nejvyšší správní soud zaslal na vědomí stěžovateli k případné replice.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl
k závěru, že není důvodná.
[7] Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů, uvádí v §93 odst. 3: „Dobu platnosti územního rozhodnutí může stavební
úřad na odůvodněnou žádost prodloužit; podáním žádosti se běh lhůty platnosti rozhodnutí staví. Na řízení
o prodloužení lhůty platnosti rozhodnutí se vztahují přiměřeně ustanovení o územním řízení s tím, že veřejné ústní
jednání se nekoná a závazná stanoviska, námitky nebo připomínky lze podat ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení
oznámení o zahájení řízení, jinak se k nim nepřihlíží.“ Je tedy zřejmé, že zákon nestanovuje výslovně
žádná hlediska, která by měl stavební úřad brát v úvahu, když posuzuje žádost o prodloužení
doby platnosti územního rozhodnutí. Z jeho textu lze pouze dovodit, že stavební úřad musí
zahájení řízení oznámit těm osobám, které jsou oprávněny vydat závazné stanovisko či podat
námitku nebo připomínku. Pro úplnost dodejme, že a nalogické ustanovení pro prodloužení
platnosti stavebního povolení se nachází v §115 odst. 4 stavebního zákona.
[8] Krajský soud v Hradci Králové správně vyšel z toho, že řízení o prodloužení
doby platnosti územního rozhodnutí nepředstavuje nové územní řízení. Nezkoumají
se v něm tedy znovu ty otázky, o nichž již stavební úřad pravomocně rozhodl v minulosti
při umisťování stavby do území, zejména se automaticky neprovádí nové posouzení vlivů stavby
na životní prostředí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. srpna 2014,
č. j. 7 As 111/2014 - 43, všechna zde citovaná rozhodnutí jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Z toho vyplývá, že krajský soud nemohl přezkoumávat závazná stanoviska ani závěr zjišťovacího
řízení vydané v původním územním řízení, jak požadoval v bodě 22 své žaloby stěžovatel.
[9] To ale neznamená, že by řízení o prodloužení doby platnosti územního rozhodnutí
(a analogicky stavebního povolení) bylo ryze formálním procesem, v němž by stavební úřad
pouze vyhodnotil, zda žadatel nabídl uspokojivé vysvětlení toho, proč v době platnosti územního
rozhodnutí nepodal žádost o stavební povolení, resp. proč na základě vydaného stavebního
povolení nezahájil stavbu. Smyslem zákonného omezení doby platnosti územních rozhodnutí
a stavebních povolení totiž je, aby rozvoj území dlouhodobě právně neblokovaly umístěné
či povolené stavby, od jejichž faktické realizace však již stavebník upustil nebo jejichž parametry
neodpovídají změněným podmínkám v území (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. září 2012, č. j. 9 As 74/2012 - 39). Stavební úřad proto logicky musí v řízení o prodloužení
platnosti takového rozhodnutí posoudit, zda se podmínky v území během uplynulé doby
nezměnily natolik podstatně, že původní územní rozhodnutí či stavební povolení
jim už neodpovídá. Typickým příkladem je zjištění výskytu chráněného živočicha v místě budoucí
stavby v situaci, kdy vliv stavby na jeho vývoj nebyl v původním řízení brán v úvahu
(srov. analogicky ve vztahu k prodloužení platnosti stavebního povolení rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. prosince 2015, č. j. 4 As 232/2015 - 46). V takovém případě nemůže
stavební úřad dobu platnosti původního rozhodnutí prodloužit a žádost zamítne. Bude-li mít
stavebník zájem na provedení stavby, bude muset projít procesem nového územního
či stavebního řízení. V tom má tedy stěžovatel naprostou pravdu, krajský soud však tento náhled
svým rozhodnutím nijak nepopřel. V nyní posuzovaném případě totiž stěžovatel netvrdil,
že by došlo k takto zásadní změně podmínek v území.
[10] Především nelze přehlédnout fakt, na který upozornil též krajský soud, že stěžovatel
po celou dobu správního řízení – včetně řízení odvolacího – namítal neaktuálnost původního
závěru zjišťovacího řízení EIA zcela nekonkrétně, neboť upozorňoval jen na uplynulý čas
od jeho vydání. Teprve před krajským soudem přišel s konkrétnějším poukazem na nárůst
intenzity dopravy oproti sčítání, které proběhlo v roce 2000 a z něhož vycházel závěr
zjišťovacího řízení EIA. Stěžovatel ovšem upozornil jen na výsledek sčítání dopravy
na Masarykově ulici v Havlíčkově Brodě a porovnával jej s intenzitou dopravy na tomtéž místě
uvedenou na str. 12 oznámení záměru výstavby obchvatu pro účely EIA. Hodnoty příkladmo
uvedené na str. 12 oznámení pro ulice Humpoleckou a Masarykovu mají však pouze dokladovat
tehdejší dopravní zátěž centra Havlíčkova Brodu a tím pádem nezbytnost výstavby obchvatu.
Jak upozornil žalovaný ve svém vyjádření k žalobě, komplexní odhady budoucí intenzity dopravy
na stávajících pozemních komunikacích v okolí Havlíčkova Brodu, z nichž by měla být doprava
převedena na plánovaný obchvat, se nacházejí na str. 72 – 75 oznámení záměru (výhledové
koeficienty růstu silniční dopravy do r. 2030 a z nich provedená prognóza růstu dopravní zátěže
do roku 2020) a na str. 84 a násl. (modelování vlivu dopravy pro rok 2020). Stěžovatel
se s těmito konkrétními odkazy žalovaného nijak argumentačně nevyrovnal (netvrdí například,
že aktuální výsledky sčítání dopravy výrazně překračují intenzitu předpokládanou v uvedených
odhadech). Proto jen pro dokreslení Nejvyšší správní soud uvádí, že počet vozidel naměřený
v roce 2010 ve stěžovatelem odkazovaném úseku silnice I/38 (úsek 5-1813) byl 20 793 vozidel
za 24 hod, stěžovatel jej pro rok 2015 extrapoloval svým vlastním odhadem na více než 22 000
vozidel a prognóza na str. 74 oznámení záměru počítala pro rok 2020 s hodnotou 22 949
vozidel. Rozdíly jsou tedy zanedbatelné. Podkladem pro územní rozhodnutí nadto byla
nejen prognóza dopravní intenzity pro různé varianty obchvatu Havlíčkova Brodu z roku 2002,
ale též aktuálnější sčítání dopravy z roku 2005 (viz průvodní zpráva k obchvatu v aktualizované
podobě z března 2010 založená ve spise). Nelze tedy než uzavřít společně s krajským soudem,
že námitky stěžovatele jsou nepodložené a spekulativní.
[11] Kromě toho vzal Nejvyšší správní soud v úvahu též fakt, že stěžovatelem tvrzené zvýšení
intenzity dopravy nepředstavuje nárůst mimořádný, způsobený nějakou výjimečnou okolností
či realizací určitého záměru v území (nebo alespoň stěžovatel nic takového netvrdí), nýbrž jde
o nárůst kontinuální, přičitatelný většímu množství zakoupených a provozovaných automobilů,
jehož příčinou je tudíž všeobecně rostoucí blahobyt a mobilita české společnosti. S takovýmto
plynulým nárůstem intenzity dopravy pochopitelně odhady zpracovávané pro účely posouzení
vlivu stavby na životní prostředí počítají. I z tohoto důvodu tak stěžovatel nemohl být
se svou námitkou v této podobě úspěšný. Jinak by tomu teoreticky mohlo být v případě, že by šlo
o prodloužení doby platnosti územního rozhodnutí v době, která horizont předložených odhadů
a prognóz, z nichž správní orgány vycházely, překračuje (v daném případě po roce 2020).
V takové situaci se však stěžovatel ani správní orgány nyní nenacházely.
[12] Jak už Nejvyšší správní soud výše uvedl, zásadní změny podmínek v území
jsou hlediskem, které musí stavební úřad brát při prodlužování doby platnosti územních
rozhodnutí (resp. stavebních povolení) v úvahu. Právě proto stavební úřad v tomto řízení
oslovuje dotčené orgány. Ty by jej měly na základě jeho výzvy upozornit, že určitá změna
podmínek je natolik závažná, že jejich původní závazné stanovisko již není aktuální,
neboť veřejný zájem, který dotčený orgán chrání, může být zasažen v podstatně větší míře
či odlišným způsobem, než tomu bylo v době umisťování či povolování stavby. Svou povinnost
oslovit dotčené orgány stavební úřad v nyní posuzovaném případě prokazatelně naplnil, žádné
reakce se však od nich nedočkal. Důvodně tedy předpokládal, že jejich dřívější závazná stanoviska
zůstávají v platnosti a dotčení veřejného zájmu zůstává oproti původnímu stavu beze změny.
Samozřejmě, že pokud by obdržel od účastníka řízení námitku proti prodloužení doby platnosti
rozhodnutí, která by směřovala do gesce některého z dotčených orgánů, měl by stavební úřad
příslušný dotčený orgán s touto námitkou seznámit a ten by na ni měl reagovat. Stěžovatel
však stavebnímu úřadu žádnou takovou námitku v průběhu správního řízení neadresoval, vznesl
ji až před krajským soudem. Sám tedy zavinil, že správní soudy neměly v tomto řízení k dispozici
explicitně vyjádřený názor příslušného silničního správního úřadu či orgánu ochrany přírody
a krajiny na údajný intenzivní nárůst dopravy. Nelze však tvrdit, že by dotčené orgány
stěžovatelem namítaná fakta přehlédly. Spíše můžeme předpokládat, že s ohledem na to,
že v území nedošlo ke změnám, jež by vedly k mimořádnému (dříve nepředpokládanému)
nárůstu intenzity dopravy, vyhodnotily svá dřívější stanoviska jako stále platná, jak ostatně uvedl
ve svém rozsudku i krajský soud. V tomto směru krajský soud konkludentně daná stanoviska
dotčených orgánů fakticky přezkoumal a neshledal na jejich postupu nic závadného.
[13] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud zhodnotil věc správně.
Jelikož doposavad uvedené důvody postačují k označení kasační stížnosti za nedůvodnou,
nepovažoval Nejvyšší správní soud za potřebné se vyjadřovat ke stěžovatelově polemice
s názorem krajského soudu (vysloveným nad rámec nutného odůvodnění), že stěžovatel nebyl
fakticky dotčen vydaným rozhodnutím o prodloužení doby platnosti územního rozhodnutí
na svých právech. Proto vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s.
jako nedůvodnou a zamítl ji.
IV. Náklady řízení
[14] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1, 7 s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch,
nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Žalovaný měl ve věci
úspěch, podle obsahu spisu mu však žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. srpna 2017
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu