ECLI:CZ:NSS:2017:7.ADS.153.2016:19
sp. zn. 7 Ads 153/2016 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: V. G., zastoupen
JUDr. Miloslavou Šmokovou, advokátkou se sídlem 28. října 976, Uherský Brod, proti žalované:
Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. 5. 2016,
č. j. 36 Ad 28/2013 – 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce se v červnu 2007 přestěhoval na Slovensko a požadoval vyplácet starobní
důchod z České republiky na svůj účet u slovenské banky. Žalobou ze dne 17. 7. 2013 se domáhal
ochrany před nezákonným zásahem žalované, která měla neoprávněně po žalobci vyžadovat
potvrzení o trvání podmínek pro výplatu důchodu – tzv. potvrzení o žití a neoprávněně vyplácet
dílčí starobní důchod zpětně za období, kterého se potvrzení o žití týkalo. Navrhl, aby soud určil,
že postup žalované při vyplácení starobního důchodu je nezákonný, a aby soud přikázal žalované
vyplácet přiznané dávky důchodového zabezpečení ve stanovených výplatních termínech
bez jakýchkoliv podmínek.
[2] Žalobce dále v dubnu 2013 zjistil, že podle čl. 11 sdělení Ministerstva zahraničí
č. 117/2002 Sb.m.s., Správního ujednání (dále „Správní ujednání“) o provádění Smlouvy
mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení (dále „Smlouva“),
vyplatí dávku nositel sociálního zabezpečení příslušný podle místa trvalého pobytu, je-li plátcem
sociální dávky nositel zabezpečení na území druhého smluvního státu. Důchod z České republiky
by proto měl žalobci vyplácet nositel sociálního zabezpečení Slovenské republiky.
Žalobce upozornil žalovanou na nesprávnost postupu dopisem ze dne 23. 5. 2013, na který však
žalovaná nereagovala a svůj postup nezměnila.
[3] Ve vztahu k nezákonnému zásahu, který žalobce vymezil jako „vyplácení důchodu
do Slovenské republiky přibližně od června 2007 na základě předkládání potvrzení o žití a zpětném vyplácení
důchodu“, krajský soud žalobu odmítl pro opožděnost. Žalobce totiž ani na výzvu soudu
nespecifikoval, proti kterému z konkrétních opakovaných zásahů žaloba směřuje, pouze
zopakoval, že nezákonné zásahy žalované trvají od června 2007. Poslední potvrzení o žití žalobce
předložil dne 26. 11. 2012. Žalobu proti nezákonnému zásahu lze podat ve lhůtě dvou měsíců
ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Žaloba ze dne 17. 7. 2013 tudíž byla
opožděná jak ve vztahu k červnu 2007, tak ve vztahu k 26. 11. 2012, kdy žalobce naposledy
předložil potvrzení o žití.
[4] Ve vztahu k nezákonnému zásahu spočívajícímu v postupu žalované při vyplácení
důchodu do Slovenské republiky v rozporu se Správním ujednáním krajský soud žalobu zamítl.
Přisvědčil žalované, že čl. 11 Správního ujednání se netýká dávek důchodového pojištění,
ale státních sociálních dávek podle čl. 17 Smlouvy. Komunitární předpisy ponechávají
na členských státech, aby vnitrostátními předpisy upravily podmínky vzniku nároku na jednotlivé
dávky i způsob jejich výplaty. Mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení mezi jednotlivými
členskými státy jsou nahrazeny nařízením Rady EHS č. 1408/71 a nařízením Rady EHS
č. 574/72 s výjimkou těch smluv, které jsou výslovně uvedeny v přílohách nařízení. Aplikační
přednost před nařízeními tedy mají pouze čl. 12, 20 a 33 Smlouvy a čl. 15 a 16 Správního
ujednání, které neupravují způsob výplaty důchodových dávek do jiného členského státu.
Uvedená nařízení také neupravují konkrétní podmínky, za kterých lze důchodovou dávku
vyplácet osobám bydlícím na území jiného členského státu. Podmínky nároku, výplaty a způsobu
výplaty jednotlivých dávek důchodového či sociálního zabezpečení tudíž upravují vnitrostátní
předpisy členských států. Krajský soud také neshledal, že by §116 odst. 3 zákona
č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů
(dále „zákon č. 582/1991 Sb.“) byl v rozporu s předpisy Evropské unie či v rozporu s ústavním
pořádkem, a proto nepostupoval podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Citované ustanovení se vztahuje
na všechny občany Evropské unie včetně českých občanů žijících trvale v cizině, a tudíž není vůči
žalobci diskriminační. Na řešenou věc nelze aplikovat závěry rozsudku Soudního dvora
ze dne 11. 9. 2008, sp. zn. C-228/07, neboť se týkaly typově odlišných dávek (šlo o dávky
v nezaměstnanosti pobírané osobami, které měly během svého posledního zaměstnání bydliště
na území jiného členského státu, než státu příslušného k výplatě dávky).
II.
[5] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Názor
krajského soudu o opožděnosti žaloby je v rozporu s názorem Nejvyššího správního soudu
vyjádřeným v rozsudku ze dne 4. 12. 2014, č. j. 7 Ads 242/2014 – 19, kterým kasační soud zrušil
předchozí usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby pro opožděnost v téže věci. Protože
se jedná o opakující se zásahy, běží lhůta k podání žaloby znovu od každého zásahu. Zásah
spočívá v tom, že žalovaná nevyplatí důchod v běžném výplatním termínu, ale až na základě
Potvrzení o žití. Závadné je jak zpětné vyplácení důchodu, tak nevyplacení žádného důchodu.
[6] Podle stěžovatele jsou důchody součástí systému státních dávek. Třetí kapitola Správního
ujednání hovoří o více typech dávek. Smlouva nepoužívá obecný pojem dávky. Z toho
podle stěžovatele plyne, že pokud čl. 11 Správního ujednání hovoří o „dávkách“ nebo „státních
dávkách“, má na mysli celý systém dávek včetně dávek vycházejících z pojištění (důchod) a dávek
nepojistných (dávky státní sociální podpory). Podle čl. 19 Správního ujednání si nositelé
zabezpečení navzájem sdělují informace pro posouzení dávkových nároků a rozhodování o nich.
[7] Z rozsudku Soudního dvora sp. zn. C-228/07 vyplývá, že výplata důchodu do zahraničí
není záležitost vnitrostátní právní úpravy. Pokud stěžovateli není důchod vyplácen jen proto,
že nebydlí v České republice, jedná se o pozastavení důchodu. Podle rozsudku Evropského
soudu pro lidská práva ve věci Pichkur proti Ukrajině již současná úroveň mezinárodní
spolupráce, úroveň bankovních služeb a informačních technologií pokročila natolik, že již nelze
omezovat přeshraniční platby dávek sociálního zabezpečení oprávněným osobám s poukazem
na technická omezení.
III.
[8] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
IV.
[9] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Nedůvodnou je kasační námitka, ve které stěžovatel nesouhlasí, že podal zásahovou
žalobu opožděně a krajskému soudu vytkl, že se neřídil pokyny Nejvyššího správního soudu
vyslovenými v předchozím rozsudku ze dne 4. 12. 2014, č. j. 7 Ads 242/2014 - 19. Stěžovatel
v žalobě požadoval, aby krajský soud vyslovil, že postup žalovaného při vyplácení starobního
důchodu byl nezákonný a současně žádal, aby soud žalované uložil povinnost „vyplácet žalobci
přiznané dávky důchodového zabezpečení ve stanovených výplatních termínech bez jakýchkoli podmínek“. Poté,
kdy krajský soud odmítl žalobu pro opožděnost, zrušil Nejvyšší správní soud jeho usnesení shora
označeným rozsudkem. Zdůraznil variabilitu v úvahu přicházejících nezákonných zásahů,
které mohou mít podobu jednorázového (případně trvajícího) zásahu či opakujících
se zásahů samostatně napadnutelných zásahovou žalobou. Uložil krajskému soudu povinnost
znovu se zabývat včasností podané žaloby se zřetelem k tomu, že žalobce na nesprávnost
postupu žalované upozornil až dopisem své zástupkyně ze dne 23. 5. 2013, avšak žalovaná
na dopis nereagovala a nedošlo ke změně její praxe při vyplácení důchodu.
[12] Krajský soud vyhověl pokynu nadřízeného soudu a při ústním jednání dne 10. 5. 2016
vyzval žalobce k úpravě jeho skutkových tvrzení se zřetelem k přesnějšímu vymezení,
co stěžovatel považuje za nezákonný zásah a kdy se o nezákonném zásahu dozvěděl. Jak vyplývá
ze záznamu o ústním jednání, předsedkyně senátu opakovaně stěžovatele poučila, že je třeba,
aby z jednotlivých skutkových tvrzení bylo bezpečně zřejmé, od jakého okamžiku stěžovatel
odvíjí běh subjektivní lhůty k podání zásahové žaloby. Na to zástupkyně stěžovatele uvedla:
„já se domnívám, že je to přesně uvedeno v žalobě, tak jak byla podána, protože k zásahu, ke změně vyplácení
důchodů, došlo okamžikem, kdy se žalobce odstěhoval na Slovensko (…) předkládáním potvrzení o žití dochází
k výplatě důchodů „pozadu“, což je v rozporu s předpisy Unie. Jedná se o skrytou diskriminaci.“ Druhý petit,
kterým se žalobce původně domáhal uložení povinnosti žalované vyplácet žalobci důchodové
dávky bez jakýchkoli podmínek, považovala jeho zástupkyně za přípustný. Po upozornění,
že žaloba v této části požaduje uložení povinnosti žalované a nekoresponduje tomu, jak lze
rozhodnout o zásahové žalobě (§87 odst. 2 s. ř. s.), stěžovatel prostřednictvím své zástupkyně
upřesnil, že „vyžaduje-li žalovaná při vyplácení důchodu žalobci potvrzení o žití, je tento postup v rozporu
se smlouvou mezi Českou a Slovenskou republikou a rozsudkem Soudního dvora C-228/2007“.
[13] Za této procesní situace nelze krajskému soudu vytýkat, že žalobu odmítl v části vztahující
se k praxi žalované od června 2007. Je třeba souhlasit, že se stěžovateli ani po opakovaném
soudním upozornění nepodařilo upravit žalobu o tvrzení, ze kterých by vyplývalo dodržení
subjektivní lhůty k podání zásahové žaloby ve vztahu ke všemu, co žalobce za nezákonný zásah
považuje. Stěžovatel setrval po celé ústní jednání dne 10. 5. 2016 v relativně obecné poloze
a přesvědčení, že postup žalované je v dnešní době díky technickému pokroku již
neakceptovatelný. Proto krajský soud postupoval správně, pokud žalobu v části odmítl
s poukazem na to, že je na žalobci, aby tvrzený zásah v podané žalobě dostatečně specifikoval.
[14] Teprve v kasační stížnosti stěžovatel upřesnil, že se jedná o opakující se tvrzení
(pozn. NSS: míněn patrně opakující se zásah), že lhůta běží od každého zásahu znovu
a že zásahem je to, že žalovaná nevyplatí důchod v běžném výplatním termínu,
ale až po potvrzení o žití. Nezbývá než konstatovat, že takto stručnou a výstižnou specifikaci
tvrzeného nezákonného zásahu neobsahovala ani žaloba a rovněž nezazněla ani při ústním
jednání, při kterém soud takové upřesnění požadoval. Nelze proto vytýkat krajskému soudu,
že z absence upřesnění dovodil nutnost žalobu částečně odmítnout.
[15] Stěžovateli se však dostalo věcného posouzení jeho žalobních tvrzení v odůvodnění
druhého výroku rozsudku, kterým soud zamítl žalobu ve vztahu k tvrzenému rozporu
se Správním ujednáním. Podle názoru stěžovatele jsou státními dávkami podle Smlouvy
i důchody, které jsou součástí systému státních dávek.
[16] Nejvyšší správní soud tomuto názoru nepřisvědčil. Již žalovaný a posléze i krajský soud
z textu Správního ujednání správně dovodili, že čl. 11 ujednání se vztahuje pouze na státní
sociální dávky. Stěžovatel se omezuje na strohé konstatování svého právního názoru o nutnosti
širšího výkladu čl. 11, nijak se však nevyjadřuje k již dříve zmíněnému vymezení působnosti
v čl. 2 Smlouvy. Z něj je nepochybné, že nelze pojem důchod (důchodové zabezpečení)
podřazovat pojmu státní dávka (státní sociální dávka), jak stručně žalobce uvádí. Dle čl. 2
Smlouvy se tato smlouva vztahuje jednak na důchodové zabezpečení [čl. 2 odst. 1 písm. a)]
a jednak na státní sociální dávky [čl. 2 odst. 1 písm. c)]. Žalovaný rovněž správně poukázal
na systematiku části III. Smlouvy, kde se v první hlavě upravují pravidla pro důchodové
zabezpečení a ve třetí hlavě státní sociální dávky. Již z uvedených důvodů nemůže stručná
námitka stěžovatele obstát. Není žádného důvodu, proč by terminologie čl. 11 Sdělení neměla
vycházet z pojmů užitých při vymezení působnosti Smlouvy a Správního ujednání a rovněž
systematika Smlouvy bezpečně nasvědčuje rozlišování důchodového zabezpečení a státních
sociálních dávek. Nelze pouze z toho, že je kapitola III. Správního ujednání (tzn. §§5-14)
označena termínem „dávky“ dovozovat jiný rozsah pravidla uvedeného v čl. 11 Správního
ujednání. Právě naopak, neboť naposledy uvedený článek se výslovně týká státních sociálních
dávek, tedy pojmu konkrétnějšího, u kterého není pochybnost, že nezahrnuje dávky
důchodového zabezpečení.
[17] Není příliš zřejmé, v jaké souvislosti stěžovatel argumentuje čl. 19 Správního ujednání,
podle kterého si (mimo jiné) nositelé zabezpečení rovněž navzájem sdělují informace rozhodné
pro posouzení dávkových nároků a rozhodování o nich. Stěžovatel uvozuje, že toto ustanovení
„stojí za pozornost“, blíže již však nevysvětluje, jak konkrétně podporuje jeho relativně stručný
a obecný názor o nadřazenosti pojmu „státní dávka“ nad pojmem „důchody“.
[18] Stěžovatel nesouhlasí s názorem, že výplata důchodů do zahraničí je záležitost vnitrostátní
právní úpravy. Podle §116 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb. se dávky důchodového pojištění do ciziny
vyplácejí pozadu nejvýše v tříměsíčních lhůtách po předchozím zaslání potvrzení o žití oprávněného; to platí
obdobně, vyplácí-li se dávka důchodového pojištění poživateli důchodu trvale žijícímu v cizině na účet u banky
v České republice. V důvodové zprávě k zákonu č. 424/2003 Sb., kterým byl mimo jiné doplněn
§216 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb., se k tomuto ustanovení uvádí, že se: navrhuje zavést
pro poukazování důchodů důchodcům trvale žijícím v cizině na účet vedený bankou v ČR stejný režim, jako
pro výplatu důchodů do ciziny, tj. ve stejné lhůtě a při splnění stejné podmínky – zaslání potvrzení o žití
oprávněného. Bez takového opatření nelze důchodcům žijícím v cizině poukazovat důchody na účet u bank v ČR,
neboť na rozdíl od důchodců žijících trvale v ČR neexistuje pro tyto případy žádný kontrolní mechanismus „žití“
důchodce, a docházelo by proto k neoprávněným výplatám na účty již nežijících důchodců.
[19] Z nařízení ES č. 883/2004, o koordinaci systémů sociálního zabezpečení, bezpečně
vyplývá, že uvedené nařízení spolu s nařízením č. 987/2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla
k nařízení o koordinaci systému sociálního zabezpečení, byla vydána s cílem koordinovat nikoli
harmonizovat vnitrostátní právní předpisy v oblasti sociálního zabezpečení a zdůrazňují,
že je nezbytné respektovat zvláštnosti vnitrostátních právních předpisů v oblasti sociálního
zabezpečení (bod 4 preambule nařízení č. 883/2004). Již krajský soud konstatoval, že tato
nařízení neupravují konkrétní podmínky, za kterých lze důchodovou dávku vyplácet osobám
bydlícím na území jiného státu. Nejde o pozastavení důchodu, stav, kdy by poživateli důchodu
zanikl jeho nárok v důsledku přestěhování do třetí země. Stěžovatel brojí proti způsobu, jakým
je řešena výplata důchodu do zahraničí. Je třeba rozlišovat mezi nárokem na důchod a nárokem
na výplatu důchodu (srov. např. rozsudek NSS ze dne 26. 8. 2009, č. j. 3 Ads 33/2009 - 67).
Již proto není případná stručná zmínka, ve které považuje stěžovatel zpětné vyplácení části
důchodu do zahraničí za pozastavení důchodu.
[20] Stanovení podmínek pro výplatu důchodu do třetí země je v právních řádech evropských
zemí zcela běžné. Tyto podmínky mohou mít podobu např. povinnosti předchozího bydliště
na území státu vyplácejícího důchod po relativně dlouhou dobu. V porovnání s takovou
podmínkou je požadavek pravidelně prokazovat, že příjemce je stále naživu, požadavkem
relativně mírným a je takto i charakterizován (podrobněji např. MISSOC Analysis 2013/2, External
aspects of social security coordination, November 2013). Obdobné potvrzení je vedle České republiky
vyžadováno též v Belgii, Řecku, Lotyšsku, Lichtenštejnsku, Lucembursku, Slovinsku
a na Slovensku. Nelze tedy tvrdit, že se v případě české právní úpravy jedná o anomálii zakládající
nepředvídatelnou diskriminaci stěžovatele při výplatě části důchodu.
[21] Krajskému soudu lze konečně přisvědčit ani pokud jde o interpretaci dopadu rozsudku
Soudního dvora EU ze dne 11. 9. 2008, Petersen v. Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice
Niederösterreich, C-228/07 na projednávanou věc. Ani stěžovatel netvrdil, že by skutkové okolnosti
v uvedené věci byly obdobné a rovněž v kasační stížnosti nebrojil proti názoru krajského soudu,
že v důsledku zcela odlišné posuzované dávky nelze uvedený rozsudek v této věci využít.
Nezbývá proto než rovněž stručně upozornit, že předmětem posouzení v uvedené věci bylo
splnění podmínek pro pobírání dávky v nezaměstnanosti na území v návaznosti na to, kde měl
příjemce dávky bydliště během svého posledního zaměstnání. Tedy skutková i právní situace
podstatně odlišná. Již proto není označený rozsudek případný pro stěžovatelovu argumentaci.
[22] Stěžovatel dále uvedl, že předkládá rovněž rozsudek Evropského soudu pro lidská práva,
který dle jeho názoru rovněž řeší obdobný případ. Žádný rozsudek však nepředložil.
Z připojeného shrnutí bylo možné určit, že má na mysli rozsudek ze dne 7. 11. 2013, Pichkur
v. Ukraine, stížnost 10441/06. I v této věci však byla podstata projednávané věci odlišná od nyní
projednávaného případu. Soud řešil případ ukrajinského státního občana, který pracoval 40 let
na Ukrajině a následně se rozhodl přesídlit na území Německa. Ukrajinská právní úprava
obsahovala, před jejím zrušením tamním Ústavním soudem, pravidlo, podle kterého (obecně)
ztrácí taková osoba právo na starobní důchod po dobu pobytu mimo území Ukrajiny. I přesto,
že byla tato úprava shledána neústavní, bylo třeba posoudit dopady této úpravy na situaci
uvedené osoby v období před jejím zrušením Ústavním soudem. V nyní projednávané věci
je situace jiná. Ani žalovaný nezpochybňuje, že přesídlením na území jiného státu stěžovateli
zůstalo zachováno právo na starobní důchod. Bezpečně to vyplývá z čl. 6 Smlouvy, podle kterého
peněžité dávky důchodového zabezpečení a nemocenského pojištění (zabezpečení), na které
je nárok podle právních předpisů jednoho smluvního státu, nebudou kráceny, měněny, zastaveny,
odňaty nebo zabaveny z důvodu, že se osoba zdržuje na území druhého smluvního státu. To však
současně neznamená, že zákonodárce není oprávněn stanovit pravidla pro výplatu dávek
důchodového zabezpečení do zahraničí, jak učinil v §216 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb.
Podpůrně lze rovněž poukázat např. na usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 6. 2010,
sp. zn. IV. ÚS 456/10, ve kterém soud implicitně vycházel při rozhodování věci z §216 odst. 3
a konstatoval podmíněnost výplaty starobního důchodu do ciziny pravidelným předkládáním
potvrzení o žití.
[23] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[24] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, které by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože jí v řízení o kasační
stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 22. června 2017
Mgr. David Hipšr
předseda senátu