ECLI:CZ:NSS:2017:7.ADS.285.2016:35
sp. zn. 7 Ads 285/2016 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: A-ASKA
grafik s. r. o., se sídlem Optátova 244/35, Brno, zastoupeného Mgr. Petrem Žídkem, Ph.D.,
advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 13, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo práce
a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1/376, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 16. 9. 2016, č. j. 36 Ad 30/2014 – 73,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutími ze dne 1. 4. 2014, č. j. 2013/70345-421, ze dne 1. 4. 2014,
č. j. 2013/80914-421/1, ze dne 14. 3. 2014, č. j. 2013/60259-421/1, ze dne 12. 6. 2014,
č. j. 2014/24724-421/1, ze dne 12. 8. 2014, č. j. 2014/43729-421/1, ze dne 12. 1. 2015,
č. j. 2014/62917-421/1, ze dne 25. 3. 2015, č. j. 2014/82676-421/1, a ze dne 4. 6. 2015,
č. j. 2015/15892-421/1, Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen „žalovaný“) zamítlo
odvolání žalobce a potvrdilo rozhodnutí Úřadu práce České republiky – krajská pobočka v Brně
(dále jen „úřad práce“). Ten v jednotlivých případech podle §78 odst. 3 a 8 písm. e) zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o zaměstnanosti“), neposkytl žalobci příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním
postižením za 1. až 4. čtvrtletí roku 2013 a 1. až 4. čtvrtletí roku 2014 v požadované výši.
Konkrétně šlo o zvýšení tohoto příspěvku o náklady provozních zaměstnanců a pracovních
asistentů při pomoci zaměstnancům, kteří jsou osobami se zdravotním postižením.
II.
[2] Žalobce podal proti výše uvedeným rozhodnutím žaloby ke Krajskému soudu v Brně,
který je jako nepřípustné odmítl. Na základě podaných kasačních stížností Nejvyšší správní soud
zrušil usnesení krajského soudu a věci mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud následně řízení
o žalobách spojil ke společnému projednání. Rozsudkem ze dne 16. 9. 2016,
č. j. 36 Ad 30/2014 – 73, pak žaloby zamítl.
[3] V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že z §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti je
zřejmé, že splnění všech podmínek pro přiznání zvýšení příspěvku je nutno vztahovat
ke každému konkrétnímu zaměstnanci, za nějž zvýšení příspěvku náleží. Je-li tedy podle
citovaného zákona zvýšení příspěvku (stejně jako příspěvek sám) přiznáváno na konkrétního
zaměstnance se zdravotním postižením, nemůže být ve vztahu k němu splněna podmínka
plynoucí z §14a odst. 1 písm. b) bodu 1 vyhlášky č. 518/2004 Sb., kterou se provádí zákon
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „prováděcí vyhláška“),
o odpracování hodin při pomoci tomuto zaměstnanci, pokud tento byl po celý měsíc v pracovní
neschopnosti a nebylo mu tedy jak pomáhat. Shodný závěr žalovaného je proto zcela logický.
Nedostatečné je tak tvrzení žalobce, že postačí, pokud jeho provozní zaměstnanci či pracovní
asistenti pomáhají jakýmkoli zaměstnancům se zdravotním postižením. Pro přiznání zvýšení
příspěvku tak, jak je upraveno právními předpisy, je podstatné, aby se tato jejich pomoc
vztahovala ke konkrétnímu přítomnému zaměstnanci se zdravotním postižením.
[4] Pokud jde o časový rozměr, je logické, že správní orgány se zabývaly nepřítomností
zaměstnanců se zdravotním postižením po jednotlivých měsících, neboť ve vztahu k tomuto
časovému období je výše zvýšení příspěvku limitována v §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti.
[5] Vzhledem k podrobné specifikaci jednotlivých uplatnitelných dalších nákladů v prováděcí
vyhlášce je pak bez valného významu vzájemné srovnávání podmínek pro jejich uznávání. Je
na úvaze zákonodárce, zda umožní uznávání jakýchkoli takových nákladů v zásadě paušálním
způsobem či nikoli. Pokud tak u tzv. administrativních či správních nákladů [§14a odst. 1
písm. a) prováděcí vyhlášky] učinil a u mzdových nákladů provozních zaměstnanců a pracovních
asistentů nikoli, nelze z této odlišnosti dovozovat nezákonnost podmínek pro uznávání těchto
dalších mzdových nákladů.
III.
[6] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[7] Podle §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti je pro přiznání nároku na zvýšení příspěvku
rozhodující výhradně výše dalších nákladů vynaložených zaměstnavatelem a počet zaměstnanců
zaměstnavatele se zdravotním postižením. Počet zaměstnanců se zdravotním postižením,
kteří v daném kalendářním čtvrtletí byli přítomni v práci (tj. nebyli v dočasné pracovní
neschopnosti), není podle zákona pro výši příspěvku relevantní.
[8] Podle §14a odst. 1 písm. b) prováděcí vyhlášky je pro určení výše zvýšení příspěvku
rozhodná doba, ve které provozní zaměstnanci či pracovní asistenti pomáhají zaměstnancům
se zdravotním postižením, bez ohledu na to, kterým konkrétním zaměstnancům zaměstnavatele
je pomoc poskytována, a tedy i bez ohledu na to, že někteří zaměstnanci se zdravotním
postižením byli v té době v pracovní neschopnosti. Postačuje, pokud daný provozní zaměstnanec
či pracovní asistent pomáhal alespoň některým zaměstnancům daného zaměstnavatele, kteří jsou
osobami se zdravotním postižením.
[9] V předmětných případech stěžovatel požadoval poskytnutí příspěvku zvýšeného
o náklady na provozní zaměstnance a pracovní asistenty v rozsahu, v jakém tito zaměstnanci
skutečně poskytovali zaměstnancům se zdravotním postižením pomoc, což bylo doloženo
jednotlivými žádostmi o poskytnutí příspěvku a jejich přílohami. Zároveň stěžovatel nepožadoval
příspěvek převyšující stanovený zákonný limit 2 000 Kč měsíčně na jednoho jeho zaměstnance,
který je osobou se zdravotním postižením. Podmínky uvedené v zákoně o zaměstnanosti
i v prováděcí vyhlášce pro poskytnutí zvýšeného příspěvku byly proto splněny a stěžovatel má tak
nárok na poskytnutí příspěvku v celém uplatněném rozsahu.
[10] Krajský soud však k výše uvedené právní úpravě přidal další omezení, a to že nárok
na zvýšení příspěvku je nutno vztahovat ke konkrétnímu zaměstnanci, tedy nelze jej uplatnit
na zaměstnance, kteří byli po celý kalendářní měsíc v pracovní neschopnosti. Tento závěr však
není v napadeném rozsudku dostatečně odůvodněn. Podrobnější argumentace v tomto ohledu
chybí i v rozhodnutích správních orgánů. Z textu relevantní právní úpravy však výklad,
ke kterému dospěl krajský soud, bez dalšího zřejmý není. Podle názoru stěžovatele se naopak
jedná o výklad, který je v rozporu s textem právní úpravy.
[11] Je nezbytné, aby správní orgány respektovaly podmínky stanovené zákonodárcem
pro poskytnutí příspěvku a pro jeho případné zvýšení. Není možné, aby byly stanovené
podmínky modifikovány, dotvářeny či vykládány v neprospěch příjemců těchto příspěvků,
a to s ohledem na účel těchto příspěvků, kterým je podpora zaměstnávání osob se zdravotním
postižením. Výklad relevantních ustanovení podávaný krajským soudem je v neprospěch
příjemců, a tedy i osob se zdravotním postižením, majících zájem o zaměstnání, a jako takový jde
proti účelu této právní úpravy.
[12] Nedostatečné je i odůvodnění napadeného rozsudku ve vztahu ke skutečnosti,
že za rozhodné období nepřítomnosti zaměstnance v práci správní orgány určily jeden kalendářní
měsíc. Ustanovení §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti hovoří o době jednoho měsíce pouze
technicky za účelem vyjádření maximální výše zvýšeného příspěvku 2 000 Kč na jednoho
zaměstnance. Z tohoto ustanovení však nelze dovodit, že by se jednalo o vymezení rozhodného
období dlouhodobé pracovní neschopnosti zaměstnanců pro účely poskytnutí zvýšeného
příspěvku. Zvolené rozhodné období nepřítomnosti zaměstnance v práci tedy nemá oporu
v právní úpravě, resp. právní úprava žádné takové rozhodné období neobsahuje. Přitom lze
předpokládat, že pokud by zákonodárce skutečně zamýšlel toto omezení zvýšení příspěvku
uplatnit, výslovně by stanovil i rozhodné období pro účely jeho aplikace.
[13] Nesprávnost tohoto omezení vyniká i při srovnání kritérií pro zvýšení příspěvku podle
§14a odst. 1 písm. b) prováděcí vyhlášky s podmínkami pro zvýšení příspěvku o zvýšené správní
náklady podle písm. a) téhož ustanovení. Zatímco v prvém případě správní orgány odmítají
poskytnout příspěvek na zaměstnance, kteří byli v některém měsíci v dočasné pracovní
neschopnosti, ve druhém případě tomu tak není. Prováděcí vyhláška ani zákon o zaměstnanosti
však nedávají pro takové rozlišování jakýkoli důvod.
[14] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[15] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že pro posouzení věci je rozhodný
výklad §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti a §14a odst. 1 písm. b) bod 1 prováděcí vyhlášky.
Tedy zda lze náklady provozních zaměstnanců nebo pracovních asistentů zaměstnavatele
nárokovat paušálně či pouze na konkrétní zaměstnance, kteří byli v daném měsíci přítomni
v práci. Na základě výkladu těchto ustanovení je zřejmé, že splnění všech podmínek pro přiznání
zvýšení příspěvku je nutno vztahovat ke každému konkrétnímu zaměstnanci, na kterého je
zvýšený příspěvek nárokován. Nelze tak dovozovat splnění podmínek pro přiznání zvýšeného
příspěvku za situace, kdy osoba se zdravotním postižením, které měl provozní zaměstnanec nebo
pracovní asistent pomáhat, byla po celý měsíc v pracovní neschopnosti.
[16] Nelze ani přisvědčit námitce, že krajský soud uvedený závěr náležitě neodůvodnil.
Z rozsudku je zcela zřejmé, na základě jakých úvah krajský soud rozhodoval. Ze skutečnosti,
že se stěžovatel s tímto právním závěrem neztotožnil, nelze dovozovat nedostatečnost
odůvodnění rozsudku.
[17] Žalovaný odmítl, že by byl jeho výklad v rozporu s účelem předmětných ustanovení
zákona o zaměstnanosti a jeho prováděcí vyhlášky. Smyslem poskytnutí zvýšeného příspěvku
poskytnutého na základě nákladů na provozní zaměstnance a pracovní asistenty je pomoci
prostřednictvím zaměstnavatele osobám se zdravotním postižením. Tento účel by však zjevně
nebyl naplněn, pokud by byl zaměstnavateli poskytován zvýšený příspěvek na náklady
provozních zaměstnanců a pracovních asistentů za situace, kdy k žádné pomoci osobám
se zdravotním postižením docházet nemůže. Vynaložení prostředků ze státního rozpočtu by tak
bylo zcela bez spojení s deklarovaným účelem zvýšeného příspěvku.
[18] S ohledem na znění §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti je zřejmé, proč správní orgány
posuzovaly přítomnost jednotlivých zaměstnanců se zdravotním postižením na pracovišti
po jednotlivých měsících, protože pravě k tomuto období je výše příspěvku limitována.
[19] K namítanému porovnání zvýšených správních nákladů podle §14a odst. 1 písm. a)
prováděcí vyhlášky a nákladů provozních zaměstnanců a pracovních asistentů podle písm. b)
bod 1 téhož ustanovení žalovaný pouze uvedl, že se ztotožňuje s odůvodněním krajského soudu
v napadeném rozsudku.
[20] Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
V.
[21] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[22] Kasační stížnost není důvodná.
[23] Spornou otázkou v posuzované věci je to, zda zvýšení příspěvku na zaměstnávání osob
se zdravotním postižením o částku odpovídající nákladům na provozní zaměstnance a pracovní
asistenty lze uplatnit ve vztahu ke všem zaměstnancům se zdravotním postižením bez ohledu
na jejich přítomnost v práci v jednotlivých měsících, nebo pouze ve vztahu k těm, kteří v daném
měsíci byli přítomni v práci.
[24] Ze správních spisů vyplývá, že stěžovatel požádal úřad práce o příspěvek na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném místě a uplatnil i nárok na jeho
zvýšení o částku odpovídající prokázaným dalším nákladům, a to za jednotlivá čtvrtletí roku 2013
a 2014. Těmito dalšími náklady byly zvýšené správní náklady a náklady provozních zaměstnanců a
pracovních asistentů. Stěžovatel přitom další náklady, o které si lze zvýšit příspěvek, uplatnil
u všech svých zaměstnanců se zdravotním postižením. Stěžovatelem požadované zvýšení
příspěvku pak úřad práce snížil, neboť podle jeho názoru nelze poskytnout zvýšení příspěvku
na náklady provozních zaměstnanců a pracovních asistentů u těch zaměstnanců se zdravotním
postižením, kteří byli v daném čtvrtletí celý měsíc v pracovní neschopnosti.
[25] Podle §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti platí, že [p]o uplynutí 12 kalendářních měsíců
ode dne obsazení zřízeného chráněného pracovního místa nebo ode dne vymezení chráněného pracovního místa
může zaměstnavatel v žádosti o příspěvek za následující kalendářní čtvrtletí uplatnit nárok na zvýšení příspěvku
o částku odpovídající prokázaným dalším nákladům vynaloženým zaměstnavatelem na zaměstnávání osob
se zdravotním postižením v kalendářním čtvrtletí, za které o příspěvek žádá, nejvýše však o 2 000 Kč měsíčně
na jednoho zaměstnance, který je osobou se zdravotním postižením. Zvýšení příspěvku podle věty první nelze
uplatnit pro chráněné pracovní místo zřízené nebo vymezené mimo pracoviště zaměstnavatele.
[26] Podle §14a odst. 1 písm. b) bod 1 prováděcí vyhlášky se za další náklady, o které lze
zvýšit příspěvek podle §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, považují náklady provozních zaměstnanců
a pracovních asistentů, kterými jsou mzdové náklady provozních zaměstnanců a pracovních asistentů v základním
pracovněprávním vztahu k zaměstnavateli, a to v rozsahu odpovídajícím počtu hodin odpracovaných provozními
zaměstnanci nebo pracovními asistenty při pomoci zaměstnancům, kteří jsou osobami se zdravotním postižením.
[27] Je nesporné, že v případě stanovení výše příspěvku na podporu zaměstnávání osob
se zdravotním postižením je třeba vycházet ze skutečně vynaložených prostředků na mzdy nebo
platy zaměstnanců se zdravotním postižením v daném období (srov. §78 odst. 2 zákona
o zaměstnanosti). Zaměstnavateli proto může být příspěvek poskytnut pouze na ty zaměstnance
se zdravotním postižením, kteří v příslušném kalendářním měsíci byli přítomni v práci a vznikl
jim tak nárok na mzdu či plat. Jinak řečeno, zaměstnavateli nelze poskytnout příspěvek na toho
konkrétního zaměstnance se zdravotním postižením, který byl celý měsíc v pracovní
neschopnosti. Pokud jde o nárok na zvýšení tohoto příspěvku o částku odpovídající prokázaným
dalším nákladům vynaloženým zaměstnavatelem na zaměstnávání osob se zdravotním
postižením, zde je situace obdobná. Je třeba vycházet z toho, že nejde o samostatný nárok,
ale pouze o zvýšení již poskytnutého příspěvku, přičemž tento příspěvek je bezpochyby vázán
ke konkrétnímu zaměstnanci se zdravotním postižením.
[28] Pro stanovení rozsahu mzdových nákladů provozních zaměstnanců a pracovních
asistentů je určující počet hodin, které tito odpracovali při pomoci zaměstnancům se zdravotním
postižením. S ohledem na celkový počet zaměstnanců se zdravotním postižením u stěžovatele
(v rozhodných obdobích 41 až 52) lze předpokládat, že každý jednotlivý provozní zaměstnanec
a pracovní asistent mohl pomáhat více zdravotně postiženým osobám. Je tak zřejmé, že i když
bylo několik zaměstnanců se zdravotním postižením v pracovní neschopnosti po dobu delší než
jeden měsíc, provozní zaměstnanci a pracovní asistenti byli přítomni na pracovišti a mohli
poskytovat pomoc ostatním zaměstnancům se zdravotním postižením. V této souvislosti je však
třeba poukázat na skutečnost, že z celkového počtu provozních zaměstnanců a pracovních
asistentů (v rozhodných obdobích 7-10), pouze jediný (R. D.) měl v pracovní smlouvě uvedeno
jako jediné pracovní zařazení „asistent pro zdravotně postižené pracovníky“. Ostatní provozní
zaměstnanci a pracovní asistenti měli i další pracovní zařazení (obsluha strojů, vedoucí výroby,
ekonom a účetní, vedoucí střediska reklamy). Tito zaměstnanci tedy kromě pomoci osobám se
zdravotním postižením vykonávali i jinou práci. Z logiky věci je pak zřejmé, že dlouhodobá
nepřítomnost zaměstnanců se zdravotním postižením na pracovišti se musela projevit snížením
počtu odpracovaných hodin provozních zaměstnanců a pracovních asistentů při pomoci těmto
zdravotně postiženým osobám. Správní orgány proto nepochybily, když tuto skutečnost
zohlednily a přiměřeně snížily stěžovatelem uplatněný nárok na zvýšení příspěvku.
[29] Pokud jde o stanovení rozhodné doby pro posouzení nároku na zvýšení příspěvku v délce
jednoho měsíce nepřítomnosti zaměstnance se zdravotním postižením na pracovišti, lze souhlasit
se stěžovatelem v tom, že z citovaných právních předpisů tato přímo nevyplývá. Období jednoho
měsíce zmiňuje §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti toliko ve vztahu ke stanovení maximální
výše zvýšení příspěvku v příslušném období. Je však zřejmé, že doba jednoho měsíce byla
správními orgány zvolena jednak z praktických důvodů, ale zejména s ohledem na akcesorickou
povahu nároku na zvýšení příspěvku. Jestliže příspěvkem jsou nahrazovány skutečně vynaložené
prostředky na mzdy nebo platy zaměstnanců se zdravotním postižením za určitý kalendářní
měsíc, pak je nutno stejné období zohlednit i u nároku na zvýšení příspěvku na mzdové náklady
provozních zaměstnanců a pracovních asistentů.
[30] Skutečnost, že v případě nároku na zvýšení příspěvku o částku odpovídající zvýšeným
správním nákladům [§14a odst. 1 písm. a) prováděcí vyhlášky] úřad práce poskytl stěžovateli
zvýšený příspěvek v celé uplatněné výši bez ohledu na dlouhodobou nepřítomnost některých
zaměstnanců se zdravotním postižením, je pak pro posuzovanou věc nepodstatná. V daném
případě je třeba vycházet z toho, že účelem zvýšení příspěvku je částečná úhrada prokázaných
dalších nákladů vynaložených zaměstnavatelem na zaměstnávání osob se zdravotním postižením.
Taxativní výčet zvýšených správních nákladů, o které lze zvýšit příspěvek podle §78 odst. 3
zákona o zaměstnanosti, je uveden v §14a odst. 1 písm. a) prováděcí vyhlášky. Z povahy těchto
nákladů je zřejmé, že tyto zaměstnavateli vznikají bez ohledu na to, kolik zaměstnanců
se zdravotním postižením je přítomno na pracovišti. U mzdových nákladů provozních
zaměstnanců a pracovních asistentů, je naopak počet přítomných zaměstnanců se zdravotním
postižením určující. Proto správní orgány postupovaly u obou uplatněných druhů dalších nákladů
odlišně.
[31] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že krajský soud správně posoudil právní otázku
zákonných podmínek pro přiznání nároku na zvýšení příspěvku na zaměstnávání osob
se zdravotním postižením. V daném případě správní orgány nepochybily, pokud při posuzování
nároku na zvýšení příspěvku o částku odpovídající mzdovým nákladům provozních zaměstnanců
a pracovních asistentů zohlednily dočasnou pracovní neschopnost několika zaměstnanců
se zdravotním postižením.
[32] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[33] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2017
Mgr. David Hipšr
předseda senátu