ECLI:CZ:NSS:2017:7.AS.201.2016:36
sp. zn. 7 As 201/2016 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: obec Louňovice,
se sídlem Horní náves 6, Louňovice, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje,
se sídlem Zborovská 11, Praha, za účasti osob zúčastněných na řízení: I. PhDr. M. J.,
zastoupena JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem se sídlem Kořenského 15, Praha, II. B. P.,
III. M. T., IV. A. T., v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I. proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 7. 9. 2016, č. j. 48 A 34/2014 – 71,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 9. 4. 2014, č. j. MUMN/1502/2014/vlat, Městský úřad
v Mnichovicích (dále jen „stavební úřad“) povolil dělení pozemků parc. č. X v k. ú. L. na díly A,
B a C a pozemku parc. č. X v k. ú. L. na díly D a E (výrok I.). Dále rozhodl o změně využití
území části A a B pozemku parc. č. X z druhu pozemku „ostatní plocha“, způsob využití „ostatní
komunikace“, na „orná“ (výrok II.). Dále rozhodl o umístění stavby oplocení na pozemku parc.
č. X a X (výrok III.).
[2] Rozhodnutím ze dne 2. 6. 2014, č. j. 094162/2014/KUSK, Krajský úřad Středočeského
kraje (dále jen „žalovaný“) k odvolání žalobkyně potvrdil výroky I. a II. rozhodnutí stavebního
úřadu [výrok a)] a zrušil jeho výrok III. a věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání
[výrok b)].
II.
[3] Žalobkyně podala proti výše uvedenému rozhodnutí žalobu ke Krajskému soudu v Praze.
Výrokem I. rozsudku ze dne 7. 9. 2016, č. j. 48 A 34/2014 – 71, krajský soud odmítl žalobu
v části, v níž směřuje proti výroku b) rozhodnutí žalovaného. Výrokem II. krajský soud zrušil
rozhodnutí žalovaného ve výroku a) a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Výrokem III. rozhodl
o náhradě nákladů řízení pro žalobkyni a výrokem IV. rozhodl o nepřiznání práva náhrady
nákladů řízení pro zúčastněné osoby.
[4] Krajský soud se nejprve zabýval otázkou, zda žalobkyni náleží aktivní žalobní legitimace.
Podle jeho názoru je z žaloby zřejmé, že žalobkyně hájí zájmy těch obyvatel, kteří musí k přístupu
ke svým nemovitým věcem užívat cestu na pozemku p. č. X, tedy zájem na zajištění
komunikačního spojení a dopravní obslužnosti všech staveb na území obce. Tento zájem přitom
nepochybně patří do samostatné působnosti obce. Krajský soud tedy dospěl k závěru,
že podmínky aktivní žalobní legitimace byly naplněny, resp. neshledal, že by žaloba byla podána
osobou zjevně neoprávněnou. Proto se žalobou věcně zabýval.
[5] Žalobní body, že žalovaný nerozhodl o odvolání žalobkyně proti výroku IV. a V.
rozhodnutí stavebního úřadu a že pracovníci Městského úřadu v Říčanech byli vyloučeni
z projednávání věci nezákonně, krajský soud neshledal důvodnými.
[6] Žalobní bod, že správní orgány v dané věci rozhodly o změně využití pozemku užívaného
jako pozemní komunikace, aniž si vyžádaly stanovisko silničního správního úřadu k tomu,
že se pozemní komunikace může změnit na ornou půdu, je však podle krajského soudu důvodný.
Podle účelové kategorizace pozemků byl pozemek p. č. X evidován v katastru nemovitostí jako
ostatní plocha se způsobem využití ostatní komunikace. Komunikace na tomto pozemku je
v pasportu komunikací vedena jako veřejně přístupná účelová komunikace, což není žalovaným
ani osobou zúčastněnou na řízení I. činěno sporným. Je tedy zřejmé, že pozemek p. č. X byl
v době vydání napadeného rozhodnutí (i rozhodnutí stavebního úřadu) formálně veden jako
účelová komunikace, přičemž napadeným rozhodnutím mělo dojít ke změně druhu pozemku
z ostatní plochy (dopravního charakteru) na druh pozemku orná půda (zemědělská půda).
Vzhledem k tomu, že záměrem osoby zúčastněné na řízení I. mělo dojít k dotčení formálně
právně existující účelové komunikace, náleželo silničnímu správnímu úřadu (obecnímu úřadu
obce s rozšířenou působností) postavení dotčeného orgánu. Stavební úřad tedy pochybil tím,
že vydal rozhodnutí o změně využití území, aniž oznámil dotčenému orgánu na úseku pozemních
komunikací zahájení tohoto řízení a vyrozuměl ho o lhůtě pro uplatnění závazného stanoviska.
Žalovaný pak měl k této vadě řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí,
přihlédnout i bez námitky podle §89 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů. Neučinil tak a neodstranil uvedenou vadu řízení. Důsledkem toho je,
že vada řízení může mít za následek i nezákonnost rozhodnutí žalovaného.
[7] Rovněž žalobní bod, že žalovaný dospěl k nesprávnému závěru, že přístup k chatám
na pozemcích p. č. X a X je zajištěn po pozemcích p. č. X, X, X a X (část C pozemku), je
důvodný. Krajský soud přisvědčil žalobkyni, že oba správní orgány vycházely při posuzování
nezbytnosti vedení přístupové cesty k chatám po pozemku p. č. X (komunikační potřeba) pouze
z obsahu územního plánu. Jiná skutková zjištění neučinily, což je třeba považovat za
nedostatečné. Správní orgány dospěly k závěru, že v době jejich rozhodování již není třeba, aby
pozemek p. č. X sloužil jako přístupová cesta k chatám, a může být přeměněn na ornou půdu,
neboť územní plán vytváří podmínky pro to, aby v budoucnu vedla k těmto nemovitostem
komunikace po pozemcích p. č. X, X, X a X (část C pozemku). Správní orgány však již neověřily,
zda tato přístupová cesta byla vybudována a zda ji vlastníci chat smí právně využívat, tedy zda
došlo k majetkoprávnímu vypořádání ve prospěch veřejného užívání těchto pozemků. Závěr
žalovaného, že vlastníci chat mohou k přístupu ke svým nemovitým věcem využít cestu po
uvedených pozemcích, tedy nemá oporu ve správním spisu.
[8] Žalobní bod, jímž žalobkyně napadla závěr žalovaného a stavebního úřadu, že osoba
zúčastněná na řízení I. nikdy nevyjádřila souhlas s užíváním pozemku p. č. X jako komunikace a
vždy vystupovala proti tomu, je rovněž důvodný. Správní orgány se vůbec nezabývaly tím, zda
v minulosti nebyl pozemek p. č. X věnován veřejnému užívání tehdejším vlastníkem pozemku,
resp. zda nezačal být veřejně užíván na základě alespoň konkludentního souhlasu vlastníka.
Stavební úřad se omezil pouze na konstatování, že současný vlastník pozemku, tj. osoba
zúčastněná na řízení I., s veřejným užíváním pozemku nesouhlasí, pominul však zcela otázku, zda
takový souhlas nebyl udělen v minulosti, tedy před tím, než k němu nabyla vlastnické právo
osoba zúčastněná na řízení I. Nevysvětlil, zda má nějaký význam skutečnost, že stávající vlastník
pozemku s veřejným užíváním nesouhlasí (odvolání souhlasu). Žalovaný se tímto aspektem vůbec
nezabýval, pouze citoval z nálezu Ústavního soudu, jenž pojednává o významu souhlasu vlastníka
pozemku, na němž se nachází pozemní komunikace, s jeho veřejným užíváním, aniž ovšem
vysvětlil, jak má být uvedený právní názor aplikován na tuto situaci. Krajský soud tedy uzavřel, že
v části, v níž správní orgány dospěly k závěru, že veřejné užívání pozemní komunikace na
pozemku p. č. X není možné z důvodu absence souhlasu osoby zúčastněné na řízení I., je
rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť správní orgány zcela pominuly
zkoumat pro věc významné skutečnosti.
[9] Vzhledem ke shora uvedenému krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného ve výroku a)
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Byť žalobkyně nenapadla zákonnost rozhodnutí o dělení
pozemku, pouze rozhodnutí o změně využití pozemku, rozhodl žalovaný výrokem a) souhrnně
o odvolání proti oběma částem rozhodnutí stavebního úřadu. Jelikož je výrok a) rozhodnutí
žalovaného nedělitelný, musel jej krajský soud zrušit jako celek, byť jím bylo rozhodnuto o dvou
odlišných otázkách, přičemž žalobní body směřovaly pouze proti jedné z nich.
[10] Závěrem krajský soud uvedl, že žalobkyně napadla žalobou rozhodnutí žalovaného
v celém rozsahu, tj. i výrok b), jímž bylo částečně zrušeno rozhodnutí stavebního úřadu a věc mu
vrácena k dalšímu projednání. V tomto rozsahu je žaloba nepřípustná, neboť rozhodnutí
o zrušení prvostupňového rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a je
ze soudního přezkumu vyloučeno na základě §70 písm. a) s. ř. s. Krajský soud proto žalobu
v této části odmítl.
III.
[11] Proti výrokům II., III. a IV. rozsudku krajského soudu podala osoba zúčastněná na řízení
I. (dále jen „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
[12] Stěžovatelka vyjádřila nesouhlas s právním hodnocením aktivní legitimace obce k podání
žaloby proti rozhodnutí žalovaného. Krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 11. 2012, č. j. 1 As 85/2012 - 41. Tento odkaz je nepřípadný, protože použitý
judikát řeší skutkově i právně jinou situaci.
[13] V nyní posuzovaném případě žalobkyně v řízení vystupovala velmi aktivně až do jeho
řádného skončení a nebyla porušena žádná její veřejná subjektivní práva. Rozhodnutím
žalovaného, které krajský soud zrušil, nebyla ani dotčena věcná práva žalobkyně.
[14] Krajský soud mechanicky aplikoval při zkoumání aktivní legitimace žalobkyně na danou
věc §2 odst. 2 a §35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), podle kterých obec dbá o potřeby svých občanů
a chrání při tom též veřejný zájem, a to tak, že v samostatné působnosti vytváří pro toto
uspokojování podmínky. Efektivním (tzn. i dostatečným) nástrojem k plnění těchto úkolů
samosprávy je formalizovaný proces územního plánování a závaznost jeho výsledků. V daném
případě krajský soud shledal, že územním plánem obec vymezila v lokalitě dopravní řešení,
kterému záměr stěžovatelky sice podle zjištění správních orgánů obou stupňů vyhovuje, avšak
že toto územním plánem definované dopravní řešení není naplněno z důvodů
soukromoprávních. Tím se však rozhodování ocitá ve sféře, která je daleko mimo působnost
obce samostatné i přenesené, a je i mimo působnost správního soudnictví.
[15] Rozhodnutím správního orgánu mají být (neprokázaně) dotčena práva nanejvýš tří
účastníků, přičemž žalobkyně za ně převzala aktivitu a jejich zájem prohlásila za veřejný zájem.
Ten má ale v kontextu stavebního práva úplně jiný význam, a jeho ochrana úplně jiné formální
projevy, než aktivistické počínání samosprávy, která podle vlastního uvážení konzumuje veřejná
subjektivní práva na místo občanů, kteří jsou v řízení víceméně pasivní. Pokud toto krajský soud
akceptuje, pak velmi extenzívním výkladem překonává restriktivní rámec actio popularis,
který zákonodárce vymezil v §66 s. ř. s. Obec jistě má legitimaci k řešení místní komunikační sítě,
nikoli ale tam, kde je veřejná komunikace předestírána jako řešení přístupu ke dvěma chatám.
[16] Dále stěžovatelka namítala nesprávnost úvahy krajského soudu, podle které mezi
účastníky nebylo sporu o tom, že předmětem řízení má být dotčení formálně právně existující
účelové komunikace. Nelze dovozovat formálně právní existenci z označení druhu pozemku
a způsobu jeho využití, jak je evidován v katastru nemovitostí. Nic takového jako formálně
právní existence účelové komunikace neexistuje do okamžiku, než o tom deklaratorně rozhodne
příslušný silniční úřad. O této otázce ostatně již probíhalo správní řízení a z jeho průběhu je
zřejmé, že rozhodně o jakékoli nespornosti byť i jen formálně právní existence nemůže být řeči.
[17] Stěžovatelka dále napadla závěr krajského soudu o tom, že v daném řízení byl stavební
úřad povinen vyžadovat závazné stanovisko orgánu státní správy, dotčeného podle §40 odst. 4
písm. d) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o pozemních komunikacích“). Stavební úřad na základě dokládaných skutečností
posoudil jako předběžnou otázku existenci všech znaků účelové komunikace a zjistil, že některý
ze znaků absentuje. Proto dospěl k oprávněnému závěru, že na pozemcích, o kterých vede řízení,
žádná účelová komunikace není. Neměl tedy důvod vyžadovat stanovisko silničního úřadu
k otázce ochrany veřejných komunikací.
[18] Stěžovatelka dále nesouhlasila s tím, že krajský soud napadené rozhodnutí posuzoval
pouze z pohledu výroku II. rozhodnutí stavebního úřadu. V odůvodnění rozsudku se krajský
soud věcně zabýval jen rozhodnutím o změně využití vzniklých dílů pozemku p. č. X, přičemž
zcela absentuje samostatné odůvodnění, proč zrušil i potvrzení rozhodnutí výroku I., kterým
stavební úřad rozhodl o dělení jak pozemku p. č. X, tak zejména p. č. X, jehož se sporná otázka
formálně právní existence účelové komunikace zjevně vůbec netýká. K samotnému dělení
pozemku silniční úřad nemá žádný důvod se vyjadřovat, byť by na něm i účelová komunikace
byla. Zejména pak není důvod, proč by se silniční úřad měl vyjadřovat k dělení orné půdy na
pozemku p. č. X. I když žalovaný shrnul výrok o potvrzení rozhodnutí stavebního úřadu v
částech I. a II. pod společný výrok a), není možné, aby případné pochybení, zjištěné pouze ve
vztahu k jednomu ze dvou zcela oddělitelných prvostupňových výroků, mělo za následek zrušení
rozhodnutí celého.
[19] Stěžovatelka rovněž nesouhlasila s tvrzením krajského soudu, že stavební úřad v průběhu
řízení věděl, že se u Obecního úřadu v L. vede správní řízení ve věci určení, zda se na pozemku p.
č. X nachází účelová komunikace. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí vydal stavební úřad dne 9. 4.
2014, a žádost o určení existence komunikace podala žalobkyně dne 22. 5. 2014, nemohl stavební
úřad vědět o tomto deklaratorním řízení (sp. zn. 125/2014). Pokud jde o řízení sp. zn. 57/2011,
zahájené v únoru 2011, jednalo se o řízení vedené z moci úřední o odstranění pevné překážky,
nikoli o určení existence komunikace. Skutečnost, že existence komunikace v tomto řízení
nemůže být nijak řešena, vyplynula z rozhodnutí jak správního soudu, který věc vrátil do řízení
žalovanému, tak z rozhodnutí žalovaného, který věc dne 11. 3. 2014 vrátil silničnímu úřadu se
závazným právním názorem.
[20] Podle názoru stěžovatelky správní orgány v řízení dostatečně prokázaly uspokojení
komunikační potřeby osob zúčastněných na řízení II., III. a IV. Ze spisového materiálu je zcela
zřejmé, že na pozemcích p. č. X, X a X je využívaná cesta, ve které jsou dokonce položeny
některé inženýrské sítě, a použití pro zúčastněnou osobu II. je zajištěno i věcným břemenem.
Oddělená část C pozemku p. č. X byla za tím účelem dokonce náhradním exekučním výkonem,
provedeným nezákonně obecním úřadem žalobkyně, upravena do (neoprávněně tvrzené)
potřebné šířky. Jedinou žalobní námitkou ve vztahu k této komunikační variantě je tvrzení
žalobkyně, že jde „pouze o pěšinu o šířce 4 metry“ a že „konfigurace terénu v místě návaznosti
na pozemek p. č. X neumožňuje technicky přijatelnou manipulaci s motorovým vozidlem“.
Námitka absence jiného přístupu je tedy ve skutečnosti pouze námitkou jeho nepohodlnosti,
nehledě k tomu, že vzdálenost rekreačních chat na pozemcích p. č. st. X a X od cesty je menší
než 50 metrů, požadovaných vyhláškou č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání
území, ve znění pozdějších předpisů.
[21] Krajský soud uvedl, že stěžovatelka měla v minulosti záměr rozšířit pozemní komunikaci
na pozemku p. č. X tak, aby splňovala technické parametry požadované právními předpisy,
a dovodil z toho, že proti využití předmětného pozemku jako pozemní komunikace stěžovatelka
nemá výhrady a brojí jen proti jejímu veřejnému využití. Toto hodnocení však neodpovídá
skutečnosti. K oddělení pozemku p. č. X za účelem rozšíření pruhovitého pozemku p. č. X
přistoupila stěžovatelka v době, kdy se pokoušela s žalobkyní jednat o svém soukromoprávním
příspěvku k řešení územně plánovacích záměrů obce, a nabízela komplex pozemkových směn
tak, aby ve výsledku pozemky její a pozemky obecní byly lépe využity podle představ obou
účastníků. Jako vstřícný projev vážnosti svých úmyslů stěžovatelka nechala provést předmětné
oddělení pozemku p. č. X za účelem zřízení budoucí komunikace. Takto formulovaným záměrem
nikdy nedala najevo jakýkoli svůj souhlas s dosavadním veřejným užitím svých pozemků,
připustila pouze tuto možnost do budoucna, a to výhradně za (nerealizovaného) předpokladu
širšího majetkového vypořádání.
[22] Závěrem stěžovatelka uvedla, že nesouhlasí s tvrzením krajského soudu, že se správní
orgány nevypořádaly s tím, zda v minulosti nebyl pozemek p. č. X věnován veřejnému užívání
tehdejším vlastníkem, resp. zda nezačal být veřejně užíván na základě alespoň konkludentního
souhlasu vlastníka. Stavební úřad v rozhodnutí č. j. MUMN/1502/2014/vlat výslovně uvedl, že
předmětný pozemek byl stěžovatelce vydán v restituci na základě rozhodnutí Městského soudu v
Praze, který otázky existence komunikací zkoumal a zamítl rozhodnutí pozemkového úřadu,
které se opíralo o stanovisko žalobkyně, že se jedná o komunikaci, která jediná slouží jako přístup
ke dvěma chatám. Městský soud shrnul, že se jedná jen o vyježděnou cestu, která se nestala
komunikací a nic nebrání jejímu vydání jako zemědělsky obhospodařovanou půdu, když přístup k
chatám je možno zajistit i jiným způsobem. K tomu pak stavební úřad uzavřel, že stěžovatelka po
získání pozemku v restituci nikdy nedala souhlas s jeho užíváním a vystupovala vždy aktivně proti
omezení svého vlastnického práva. Žalovaný se pak s otázkou souhlasu vlastníka vypořádal
dostatečně ve vztahu k rozsahu odvolacích námitek žalobkyně, která okolnosti podané a právně
vyhodnocené stavebním úřadem podrobněji nenapadla, a sám neměl úřední povinnost krajským
soudem nastolenou otázku zkoumat šíře.
[23] Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[24] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že při projednání věci zaujal názor,
že rozhodnutí stavebního úřadu ve výroku I. a ve výroku II. neodporuje zákonu a není na újmu
veřejným subjektivním právům.
[25] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka žádala o změnu využití pozemku z ostatní komunikace
na ornou, musela být si vědoma, že se na p ozemku p. č. X nachází veřejně přístupná účelová
komunikace. Ze spisu je zřejmé, že stěžovatelka prokazovala, že uvedený pozemek již nenaplňuje
znaky komunikace podle §7 zákona o pozemních komunikacích, že nikdy nedala souhlas
s užíváním pozemku jako komunikace, že změna ve využití území není v rozporu s územním
plánem a proto již není nutné dále omezovat její vlastnická práva k pozemku. Stavební úřad
se zabýval podmínkami, které musí účelová komunikace splňovat, a zda je oprávněné požadovat
omezení vlastnického práva ve prospěch veřejně přístupné účelové komunikace.
[26] Stavební úřad zjistil, že k pozemkům a chatám v okolí bude možný přístup po pozemcích,
které jsou v územním plánu určeny pro veřejně prospěšnou stavbu komunikace (jedná
se o pozemky p. č. X, X, X, X a část X). Jak je zřejmé z rozhodnutí stavebního úřadu, část
pozemku p. č. X označenou jako „C“ ponechal v režimu komunikace. Není tedy důvod, proč
omezovat práva vlastníka pozemku p. č. X podél lesa, když ke stejnému bodu je možné se dostat
po místní komunikaci a po pozemcích, které jsou v územním plánu pro komunikaci (veřejně
prospěšnou stavbu) vymezeny. Během řízení nebyl vznesen žádný požadavek vlastníků pozemků,
kteří by měli právní zájem na zachování přístupu po pozemku p. č. X.
[27] Na základě uvedeného právního zhodnocení dospěl žalovaný jako odvolací správní orgán
k závěru, že lze vydat rozhodnutí o změně využití pozemku, tak jak je uvedeno ve výroku.
K tomu poznamenal, že důvody dělení pozemků jsou zřejmé ze situace, kdy díl C zůstává
komunikací a díly A, B budou ornou půdou. Stavební úřad se vypořádal i se souladem žádosti
stěžovatelky s územním plánem obce.
V.
[28] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[29] Kasační stížnost není důvodná.
[30] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou, že krajský soud nesprávně posoudil
aktivní legitimaci žalobkyně k podání žaloby ve správním soudnictví podle §65 s. ř. s.
[31] Podle §85 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), je účastníkem
územního řízení obec, na jejímž území má být požadovaný záměr uskutečněn. Podle tohoto
ustanovení je obec společně se žadatelem zařazena mezi tzv. hlavní, esenciální účastníky
územního řízení. Je zřejmé, že takto koncipovaná právní úprava zdůrazňuje postavení obcí
v územním řízení právě pro ty případy, kdy obec není účastníkem územního řízení z titulu
vlastnictví k předmětným pozemkům (tj. tam, kde by její účastenství bylo založeno §85 odst. 2
stavebního zákona), avšak i přes tuto skutečnost je žádoucí, aby v řízení mohla hájit důležité
místní či veřejné zájmy.
[32] Žalobní legitimace v řízení o žalobách proti rozhodnutí správního orgánu je upravena
v §65 s. ř. s. Podle §65 odst. 1 s. ř. s. je k podání žaloby ve správním soudnictví aktivně
legitimován ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo
závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Žalobu proti rozhodnutí správního orgánu však může
podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1,
tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým
způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí (§65 odst. 2 s. ř. s.).
[33] Otázkou, zda obec vystupující jako účastník v předcházejícím územním řízení, je aktivně
legitimována k podání žaloby ve správním soudnictví, přestože vydaným rozhodnutím nebyla
přímo dotčena na svých právech, se Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací činnosti již
zabýval, a to v rozsudku ze dne 19. 11. 2009, č. j. 7 As 67/2009 - 219. Ačkoli Nejvyšší správní
soud v tomto rozhodnutí řešil námitku nedostatku aktivní legitimace obce Moravany,
která v územním řízení vystupovala jako účastník z titulu §34 odst. 3 starého stavebního zákona,
je možné z důvodu praktické totožnosti příslušných právních úprav závěry v něm obsažené
vztáhnout také na nyní posuzovaný případ. Právní úprava účastenství obce v územním řízení,
v současnosti obsažená v §85 odst. 1 písm. b) nového stavebního zákona, v tomto ohledu
nedostála žádných změn a svým obsahem navazuje na předchozí právní úpravu §34 odst. 3
starého stavebního zákona.
[34] Ve shora uvedeném rozhodnutí Nejvyšší správní soud při posuzování předmětné sporné
otázky vycházel především z usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42, publ. pod č. 906/2006 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud řešil
problematiku žalobní legitimace podle §65 odst. 1 s. ř. s. i podle odst. 2 tohoto ustanovení.
Ve vztahu k §65 odst. 1 s. ř. s. rozšířený senát vyslovil, že „žalobce musí tvrdit zkrácení na svých
vlastních subjektivních právech, tj. musí jít o subjektivní práva náležející žalobci, a nikoli osobě třetí.“ K žalobní
legitimaci podle §65 odst. 2 s. ř. s. pak konstatoval, že toto ustanovení „rozšiřuje žalobní legitimaci
i na účastníky řízení před správním orgánem, kteří nejsou k žalobě legitimováni podle §65 odst. 1 s. ř. s. –
neboť předmět správního řízení se nedotýkal jejich právní sféry, ale právní sféry někoho jiného – pokud tvrdí,
že postupem správního orgánu byli zkráceni na svých právech takovým způsobem, že to mohlo mít za následek
nezákonné rozhodnutí.“ Na rozdíl od žalobní legitimace podle odstavce prvého tak je základním
předpokladem aktivní legitimace podle §65 odst. 2 s. ř. s. předchozí účastenství ve správním
řízení. „Podmínka, podle níž žalobce není k žalobě oprávněn podle §65 odst. 1 s. ř. s., vystihuje to, proč
se tomuto typu žalobců říká zájemníci: ve správním řízení nemohli být dotčeni na své vlastní právní sféře,
a nemohou tedy žalovat podle odstavce prvého. Tyto osoby se však účastnily správního řízení z toho důvodu,
že v něm uplatňovaly určitý zájem.“
[35] V návaznosti na výše uvedené pak Nejvyšší správní soud ve shora označeném rozhodnutí
sedmého senátu dovodil, že obec v posuzovaném případě nejedná z titulu vlastnických práv
k případným pozemkům dotčeným ve správním řízení, ale v postavení územně samosprávného
celku, který hájí důležité místní či veřejné zájmy. Z povahy věci je tedy pro žalobní legitimaci
obce relevantní ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s., podle kterého je obec legitimována k podání
žaloby z titulu ochrany veřejného zájmu, který může být v konkrétní věci deklarován mimo jiné
i obsahem územního plánu.
[36] Od shora uvedených závěrů se Nejvyšší správní soud nemá důvod odchýlit ani v nyní
projednávané věci. Uložením povinnosti obcím pečovat o všestranný rozvoj svého území
a o potřeby svých občanů (srov. §2 odst. 2 zákona o obcích) je sledována vlastní podstata
samosprávného poslání obcí jakožto veřejnoprávních korporací. Při naplňování těchto cílů pak
logicky může docházet a v řadě případů i de facto dochází ke konfliktu zájmů, které obec hájí
z pozice samosprávného celku, se zájmy a cíli sledovanými správními orgány v rámci výkonu
přenesené působnosti (zde stavebním úřadem). Pokud obec uplatňuje konkrétní žalobní námitky,
v nichž poukazuje na nezákonnost vydaného správního rozhodnutí pro rozpor s potřebami svých
občanů, tj. namítá-li zkrácení na právech, která jí nepochybně ze zákona o obcích přísluší
a která hájí z pozice samosprávného územního celku, pak nelze oprávnění obce podat žalobu
ve správním soudnictví odmítnout. Navíc je třeba poukázat i na to, že žalobkyně v žalobě tvrdila,
že byla jako účastník řízení zkrácena na svých procesních právech, přičemž samotné tvrzení
o zkrácení na právech je dostatečné pro založení žalobní legitimace obce podle §65 odst. 2 s. ř. s.
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2007, č. j. 8 As 44/2005 – 70,
publ. pod č. 2051/2010 Sb. NSS). Závěr krajského soudu, že podmínky aktivní žalobní legitimace
žalobkyně byly naplněny, je proto správný.
[37] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou ohledně nesprávnosti úvahy krajského
soudu, podle které mezi účastníky nebylo sporu o tom, že předmětem řízení má být dotčení
formálně právně existující účelové komunikace.
[38] Závěr krajského soudu, že pozemek p. č. X byl v rozhodné době formálně veden jako
účelová komunikace, je v souladu se zjištěnými skutečnostmi. Jak krajský soud správně uvedl,
předmětný pozemek byl evidován v katastru nemovitostí jako ostatní plocha se způsobem využití
ostatní komunikace. Takto se označují pozemky, na nichž se nachází místní nebo účelová
komunikace, včetně zpevněné lesní komunikace, nebo její součásti. Současně komunikace
na tomto pozemku byla vedena v pasportu komunikací jako veřejně přístupná účelová
komunikace. Tyto skutečnosti stěžovatelka v průběhu řízení nezpochybnila. Uvedenému závěru
ostatně přisvědčuje i postup stěžovatelky, která v územním řízení žádala o změnu druhu
pozemku z ostatní plochy - komunikace na ornou půdu. Jak sama v žádosti ze dne 19. 4. 2010
uvedla, na předmětném pozemku se nachází vyježděná polní cesta, která se již od druhé poloviny
70. let 20. století využívá jako přístupová cesta k chatám, když původní cesta byla fyzicky scelena
do jednotného lánu orné půdy. Stěžovatelka má sice pravdu v tom, že pro vznik veřejně
přístupné účelové komunikace není podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace
nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti. K vzniku veřejně přístupné
účelové komunikace však není třeba ani rozhodnutí příslušného silničního správního úřadu.
Podstatné je, zda tento pozemek splňuje veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace
uvedené v §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy zda jde o dopravní cestu, určenou
k užití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí
pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními
pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. V případě
sporu, zda se skutečně jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, je však
až do pravomocného deklaratorního rozhodnutí třeba vycházet z toho, jak je předmětný
pozemek fakticky využíván a jak je veden v příslušných evidencích. Z uvedeného je tedy zřejmé,
že v rozhodné době se záměr stěžovatelky dotýkal formálně právně existující účelové
komunikace, přičemž spor byl zejména o tom, zda je veřejně přístupnou.
[39] Závěr krajského soudu, že v daném řízení byl stavební úřad povinen vyžadovat závazné
stanovisko příslušného silničního správního úřadu, je rovněž správný. Pokud se záměr
stěžovatelky dotýkal řešení účelové komunikace, pak byl v územním řízení nepochybně dotčeným
správním orgánem příslušný silniční správní úřad, jehož úkolem je mimo jiné chránit veřejný
zájem na ochraně pozemních komunikací. Za této situace byl stavební úřad povinen si vyžádat
závazné stanovisko příslušného silničního správního úřadu, tj. v daném případě obecního úřadu
obce s rozšířenou působností. Skutečnost, že tak stavební úřad neučinil, není v posuzované věci
sporná.
[40] Krajský soud rovněž nepochybil, když zrušil celý výrok a) žalobou napadeného
rozhodnutí. Není pravdou, že by v rozsudku krajského soudu chybělo odůvodnění, proč soud
rozhodl i o zrušení potvrzení výroku I. rozhodnutí stavebního úřadu. Na str. 14 v prvním
odstavci krajský soud uvedl, že „[v]zhledem ke shora uvedenému soud zrušil podle §76 odst. 1 písm. a), b)
i c) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného ve výroku pod písm. a) a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§78 odst. 4 s. ř. s.).
Byť žalobkyně nenapadla zákonnost rozhodnutí o dělení pozemku, pouze rozhodnutí o změně využití pozemku,
rozhodl žalovaný výrokem pod písm. a) souhrnně o odvolání proti oběma částem rozhodnutí správního orgánu I.
stupně (část I. – rozhodnutí o dělení pozemků, část II. – rozhodnutí o změně využití pozemku). Jelikož je výrok
pod písm. a) rozhodnutí žalovaného nedělitelný, musel jej soud zrušit jako celek, byť jím bylo rozhodnuto o dvou
odlišných otázkách, přičemž žalobní body směřovaly pouze proti jedné z nich.“ S tímto odůvodněním
se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Žalobkyně se v podané žalobě domáhala zrušení jak výroku
a), tak i výroku b) rozhodnutí žalovaného. Žalovaný přitom výrokem a) současně potvrdil výroky
I. a II. rozhodnutí stavebního úřadu. Jelikož výrok a) rozhodnutí žalovaného je gramaticky
nedělitelný, byl krajský soud nucen jej zrušit v celém rozsahu, ačkoliv jím shledané důvodné
žalobní body směřovaly pouze proti rozhodnutí stavebního úřadu o změně využití území (výrok
II.). Zrušil-li by krajský soud pouze část výroku a) rozhodnutí žalovaného, aniž by šlo
o oddělitelný výrok, zatížil by řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé, a byl by naplněn kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (srov. rozsudek
ze dne 30. 6. 2010, č. j. 4 Ads 97/2009 – 380, nebo ze dne 28. 8. 2013, č. j. 8 As 93/2012 - 41).
[41] Námitka stěžovatelky, kterou vyjádřila nesouhlas s tvrzením krajského soudu, že stavební
úřad v průběhu řízení věděl, že se u Obecního úřadu v L. vede správní řízení ve věci určení, zda
se na pozemku p. č. X nachází veřejně přístupná účelová komunikace, je pro danou věc
irelevantní. Krajský soud toto tvrzení uvedl pouze na úvod v rámci posouzení žalobních bodů,
které mířily proti závěru žalovaného, že účelová komunikace na předmětném pozemku není
veřejně přístupnou. Krajský soud přitom nezpochybnil oprávnění stavebního úřadu i žalovaného
učinit si úsudek o této předběžné otázce, aniž by tyto správní orgány musely obligatorně řízení
přerušit a vyčkat na vydání rozhodnutí silničního správního úřadu.
[42] Stěžovatelka dále namítala, že správní orgány v řízení dostatečně prokázaly uspokojení
komunikační potřeby majitelů rekreačních chat, tj. osob zúčastněných na řízení II., III. a IV.
Stavební úřad v odůvodnění územního rozhodnutí uvedl, že dne 20. 1. 2013 provedl místní
šetření. V jeho průběhu zjistil, že přístup k předmětným rekreačním chatám je možno realizovat
z komunikace umístěné na pozemku p. č. X přes pozemek p. č. X a X, přičemž tyto pozemky
jsou ve Změně územního plánu obce L. č. 3 uvedeny jako pozemky určené pro veřejně prospěšné
stavby – komunikace. Stavební úřad proto uzavřel, že přístup k rekreačním chatám přes pozemek
p. č. X není jediným a nenahraditelným přístupem. Žalovaný se s tímto závěrem ztotožnil, pouze
doplnil, že k přístupu bude nutno využít ještě pozemek p. č. X a část pozemku p. č. X. Krajský
soud v této souvislosti dospěl k závěru, že správní orgány vycházely při posuzování komunikační
potřeby pouze z obsahu územního plánu obce, aniž by si ověřily, zda územním plánem
předpokládaná přístupová cesta k chatám byla vybudována a zda ji vlastníci těchto nemovitostí
smí právně využívat. Nejvyšší správní soud s tímto závěrem souhlasí. Z obou správních
rozhodnutí sice vyplývá, že podle územního plánu obce bude možné k přístupu k rekreačním
chatám použít i jinou cestu, ale není z nich již zřejmé, zda tato alternativní přístupová cesta již
byla reálně vybudována a zda ji všichni vlastníci chat mohou legálně užívat, či zda se jedná pouze
o možnou variantu do budoucna. Z katastru nemovitostí přitom vyplývá, že pozemek p. č. X
(orná půda) je ve vlastnictví žalobkyně a pozemky p. č. X (orná půda) a p. č. X (ostatní plocha)
jsou ve spoluvlastnictví 4 fyzických osob odlišných od vlastníků chat. Závěr správních orgánů, že
vlastníci chat mohou k přístupu ke svým nemovitostem využít cestu po pozemcích p. č. X, X, X
a X (část C pozemku) proto nemá oporu ve správním spisu.
[43] Stěžovatelka dále nesouhlasila s tvrzením krajského soudu, že se správní orgány
nezabývaly tím, zda v minulosti nebyl pozemek p. č. X věnován veřejnému užívání tehdejším
vlastníkem, resp. zda nezačal být veřejně užíván na základě alespoň konkludentního souhlasu
vlastníka. V této souvislosti dále uvedla, že nikdy nedala najevo jakýkoli svůj souhlas
s dosavadním veřejným užitím svých pozemků.
[44] Tato stížní námitka je důvodná. Stavební úřad v územním rozhodnutí výslovně uvedl,
že předmětný pozemek byl stěžovatelce vydán v restituci na základě rozhodnutí Městského soudu
v Praze, a že stěžovatelka po získání pozemku v restituci nikdy nedala souhlas s jeho užíváním
a vystupovala vždy aktivně proti omezení svého vlastnického práva. Otázkou, zda je vlastník
pozemku vázán souhlasem svého právního předchůdce se Nejvyšší správní soud zabýval
v rozsudku ze dne 9. 6. 2011, č. j. 5 As 36/2010 – 204, publ. pod č. 2390/2011 Sb. NSS. Svůj
závěr formuloval do právní věty: „[v]lastník pozemku je vázán byť i konkludentním souhlasem svého
právního předchůdce s tím, aby byl tento pozemek užíván jako veřejná účelová komunikace ve smyslu §7 odst. 1
zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích; to však neplatí v případě, kdy k věnování pozemku
obecnému užívání jako veřejné cesty došlo v době, kdy byl tento pozemek protiprávně odňat původnímu vlastníkovi,
pokud byl posléze tomuto vlastníkovi nebo jeho právním nástupcům navrácen v restituci.“ Jak bylo výše
uvedeno a v dané věci je nesporné, pozemek č. p. X byl stěžovatelce vrácen v restituci. Cesta na
něm vznikla v 70. letech minulého století, tj. v době, kdy byl pozemek protiprávně odňat
původnímu vlastníkovi. Za této situace se správní orgány při posouzení předběžné otázky, zda
se na předmětném pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace, nemusely zabývat
tím, jestli byl pozemek v minulosti věnován tehdejším vlastníkem k veřejnému užívání,
neboť takovým souhlasem by stěžovatelka nebyla vázána.
[45] Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost jako celek důvodnou,
byť se neztotožnil s některými dílčími závěry a argumenty, které v přezkoumávaném rozsudku
uvedl krajský soud. Za dané situace však není třeba, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil, neboť krajský soud správně zrušil výrok a) rozhodnutí
žalovaného, přičemž důvody rozsudku krajského soudu v podstatné míře obstojí i přes uvedená
pochybení. Nesprávné důvody krajského soudu Nejvyšší správní soud nahradil svými a správní
orgány tak budou v dalším řízení vázány právní názorem krajského soudu korigovaným právním
názorem Nejvyššího správního soudu (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, publ. pod č. 1865/2009 Sb. NSS).
[46] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[47] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty
první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyni a žalovanému, jimž by jinak právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal. Důvodem je
skutečnost, že v řízení o kasační stížnosti žalobkyni žádné náklady řízení nevznikly, a žalovanému
nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
[48] Osoby zúčastněné na řízení II., III. a IV. nemají právo na náhradu nákladů řízení,
neboť jim soudem nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by jim náklady vznikly, a
ani právo na náhradu řízení neuplatnily (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 19. dubna 2017
Mgr. David Hipšr
předseda senátu