ECLI:CZ:NSS:2017:7.AS.221.2017:40
sp. zn. 7 As 221/2017 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Pavla Molka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: WEIL, GOTSHAL
& MANGES, s. r. o., se sídlem Křížovnické nám. 193/2, Praha 1, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 21. 6. 2017, č. j. 30 A 42/2017 - 112,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce podal žalovanému návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele
v zadávacím řízení dle §113 a násl. tehdy účinného zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných
zakázkách. Zadavatelem veřejné zakázky „Poskytování právních služeb“ bylo Ředitelství silnic
a dálnic ČR (dále jen „osoba zúčastněná na řízení“). Žalovaný tento žalobcův návrh rozhodnutím
ze dne 30. 6. 2016, č. j. ÚOHS-S0310/2016/VZ-27620/2016/522/PKř, doručeným žalobci
dne 1. 7. 2016, zamítl, neboť nezjistil důvody pro uložení nápravného opatření podle §118
odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách.
[2] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 15. 7. 2016 rozklad, který zaslal žalovanému
prostřednictvím své datové schránky. Na rozklad zareagoval žalovaný sdělením
ze dne 29. 9. 2016, č. j. ÚOHS-S0310/2016/VZ-39708/2016/522/PKř, v němž sdělil, že rozklad
nebyl zaslán způsobem předpokládaným v §117c odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách,
tedy v elektronické podobě podepsané uznávaným elektronickým podpisem. Na tuto formu
přitom žalobce upozornil i v poučení rozhodnutí ze dne 30. 6. 2016. Vzhledem k tomu,
že žalobcovo podání nebylo opatřeno uznávaným elektronickým podpisem, nemohl se jím
předseda žalovaného zabývat.
[3] Žalobce zareagoval na toto sdělení nejprve žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti
podle §80 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, v němž trval na tom, že rozklad
ze dne 15. 7. 2016 učinil prostřednictvím datové schránky včas a v řádné, zákonem uznávané
formě, přesto zůstal předseda žalovaného ve věci tohoto návrhu nečinný. Předseda žalovaného
v přípisu ze dne 27. 12. 2016, č. j. ÚOHS-45668/2016/323/PMo, neshledal důvody pro vydání
opatření proti nečinnosti sebe sama.
II.
[4] Popsaný postup napadl žalobce žalobou proti nečinnosti. V ní upozornil jednak
na dopady §18 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi
dokumentů (dále jen „zákon o elektronických úkonech“), jednak na skutečnost, že proti jinému
rozhodnutí žalovaného podal již dne 9. 6. 2016 taktéž prostřednictvím datové schránky rozklad,
který předseda žalovaného posoudil v rámci téhož správního řízení jako rozklad podaný v řádné
formě a rozhodnutím ze dne 6. 9. 2016, č. j. ÚOHS-R0171/2016/VZ-36903/2016/322/KBe, jej
věcně posoudil, přičemž se výslovně vyjádřil k tomu, že rozklad byl doručen v zákonné lhůtě.
Nynějším přístupem žalovaného tak bylo ve smyslu §2 odst. 4 správního řádu narušeno
žalobcovo legitimní očekávání, že bude žalovaný postupovat stejně. Žalobce také zdůraznil,
že datovou schránku mají povinně a zdarma takřka všechny subjekty, které mohou být účastníky
řízení před žalovaným, naopak vystavení uznávaného elektronického podpisu je nepovinné a je
zpoplatněno. Řada účastníků by si tak musela uznávaný elektronický podpis zřídit jen za účelem
provedení jediného procesního úkonu adresovaného žalovanému.
[5] Krajský soud žalobě vyhověl a rozsudkem ze dne 21. 6. 2017 nařídil předsedovi
žalovaného, aby o žalobcově rozkladu rozhodl do 45 dnů od právní moci rozsudku. Krajský soud
vyšel analogicky z principů práva na přístup k soudu vyjádřených v nálezu ze dne 25. 8. 2005,
sp. zn. IV. ÚS 281/04. Ze zákona o elektronických úkonech krajský soud dovodil, že bylo-li
podání doručeno prostřednictvím datové schránky, má stejnou kvalitu, jako by bylo podáno
např. písemně a podepsáno, případně podáno elektronicky s elektronickým zaručeným podpisem,
a není tedy třeba speciálně elektronického podpisu. Podmínku pro formu podání rozkladu
uvedenou v §117c odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách nelze vykládat čistě
formalisticky, tedy tak že rozklad lze podat skutečně pouze s uznávaným elektronickým
podpisem. Je naopak nutné zkoumat účel takového ustanovení, kterým podle krajského soudu je
v souladu s elektronizací veřejné správy stanovit elektronickou formu rozkladu, ovšem se
zárukou jasné identifikace podávající osoby. Tuto podmínku však rozklad podaný
prostřednictvím datové schránky splňuje, neboť tím, z jaké datové schránky je úkon vůči
žalovanému učiněn, je zajištěna jednoznačná identifikace osoby, která úkon učinila. Opačný
výklad by směřoval k absurdní povinnosti podat rozklad elektronicky, ale pouze s uznávaným
elektronickým podpisem, který však oproti podání prostřednictvím datové schránky fakticky
nezaručuje žádnou jinou objektivní výhodu. Oba dva typy totiž zaručují jasnou a prakticky
stejnou či blízce podobnou identifikaci osoby podávajícího. Krajský soud proto uzavřel,
že postup žalovaného byl čistě formalistický a rozporný s principy spravedlnosti, přestože přísně
vzato dostál citovanému ustanovení zákona o veřejných zakázkách.
[6] Obdobný postup ostatně zvolil i pozdější zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných
zakázek, kterým byl zrušen zákon o veřejných zakázkách. Naopak sporné ustanovení zákona
o veřejných zakázkách bylo do tohoto zákona vneseno zákonem č. 40/2015 Sb., kterým se mění
zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Jednalo se
o tzv. technickou novelu, jež v původním návrhu formu podání rozkladu nikterak neřešila.
Až v průběhu projednávání předmětné novely a bez dalšího racionálního odůvodnění ohledně
nemožnosti podání rozkladu prostřednictvím datové schránky došlo ke změně původně
navrhovaného znění §117c zákona o veřejných zakázkách. Podle krajského soudu tedy nebylo
sofistikovaným záměrem zákonodárce striktně omezit formy pro podání rozkladu jen na podání
pouze elektronicky s uznávaným elektronickým podpisem.
III.
[7] Žalovaný (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[8] Stěžovatel nesouhlasil s tím, jak krajský soud vyložil §117c odst. 1 písm. b) zákona
o veřejných zakázkách, neboť jeho výklad je v přímém rozporu s textem tohoto ustanovení, které
tím popírá. Svým údajným zohledněním účelu a svým výkladem „úkolu“ vykládaného ustanovení
krajský soud fakticky nahradil záměr zákonodárce vyjádřený textem daného ustanovení. Přitom
pro odchýlení se od znění daného ustanovení nebyly splněny podmínky. Stěžovatel zdůraznil,
že zákon o veřejných zakázkách v některých jiných ustanoveních, například v §114 odst. 8,
rozlišoval mezi podáním prostřednictvím datové schránky a podáním elektronicky se zaručeným
podpisem. Ustanovení §117c odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách ovšem připouštělo
pouze jednu z těchto forem, což svědčí o jasném záměru zákonodárce. Za zcela nesprávný pak
stěžovatel označil podpůrný argument krajského soudu založený na znění pozdějšího zákona
č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek.
[9] Krajský soud ve svém rozsudku vůbec nezpochybnil stěžovatelův názor, že §117c odst. 1
písm. b) zákona o veřejných zakázkách je v postavení legis specialis vůči §18 zákona
o elektronických úkonech. Při podání rozkladu žalovanému je proto třeba dodržovat tyto
nadstandardní požadavky zvláštního zákona.
[10] Za nepřiměřeně krátkou pak označil stěžovatel lhůtu, kterou mu krajský soud stanovil
k vydání rozhodnutí o žalobcově rozkladu, neboť lhůta 45 dnů nerespektuje maximální možnou
dobu na rozhodnutí vyplývající z §71 odst. 3 písm. a) a §88 odst. 1 správního řádu. Přitom
ke splnění krajským soudem uložené povinnosti je potřebné nejen provedení všech obvyklých
úkonů, ale i dalších procesních úkonů s ohledem na stav zadávacího řízení veřejné zakázky.
Vzhledem k tomu, že stanovenou lhůtu krajský soud ani nijak neodůvodnil, je jeho rozsudek
stižen také nepřezkoumatelností.
[11] Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby byl rozsudek krajského soudu zrušen a věc mu
byla vrácena k dalšímu řízení. Zároveň navrhl přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
IV.
[12] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti souhlasil s krajským soudem v tom, že při
výkladu §117c odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách není možné pouze mechanicky
následovat jeho text, nýbrž je třeba zohlednit také jeho účel a související předpisy, tedy zejména
§18 zákona o elektronických úkonech. Trval na tom, že pouze v důsledku zákonodárcova
opomenutí není i v §117c odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách jasně zdůrazněno, že
podání tam uvedená lze učinit také prostřednictvím datové schránky. Z judikatury správních
soudů navíc jasně plyne, že ustanovení procesních předpisů upravujících přípustné formy podání
účastníků řízení nemají přednost před ustanoveními zákona o elektronických úkonech. Konečně
žalobce upozornil na skutečnost, že předseda stěžovatele dne 14. 8. 2017 o tomto žalobcově
rozkladu rozhodl, což svědčí o tom, že lhůta uložená pro jeho rozhodnutí krajským soudem byla
přiměřená. Žalobce ostatně podal rozklad již dne 15. 7. 2016, takže od podání rozkladu k vydání
rozsudku uplynul téměř celý rok a předseda stěžovatele měl dostatek času, aby se s podaným
rozkladem seznámil. Z těchto důvodů žalobce navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta,
a navrhl také zamítnutí stěžovatelova návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
V.
[13] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Stěžovatel nesouhlasil s tím, jak krajský soud vyložil §117c odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách, který zněl:
„(1) V elektronické podobě podepsané uznávaným elektronickým podpisem se činí:
a) podání účastníků v řízeních o přezkoumání úkonů zadavatele zahájených z moci úřední,
b) rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu.“
Citované ustanovení bylo do zákona o veřejných zakázkách vloženo novelou č. 40/2015 Sb.,
účinnou od 6. 3. 2015, a účinnosti pozbylo ke dni 1. 10. 2016, kdy byl celý zákon o veřejných
zakázkách zrušen zákonem č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek.
[16] Zatímco podle žalobce a krajského soudu připouští citované ustanovení i podání rozkladu
pomocí datové schránky, stěžovatel se rozhodl k rozkladu, který žalobce poslal prostřednictvím
své datové schránky, nepřihlížet, protože podle něj nebyl učiněn přípustnou formou. Krajskému
soudu poté v kasační stížnosti vytýkal, že svým výkladem fakticky nahradil záměr zákonodárce
vyjádřený textem daného ustanovení.
[17] Stěžovateli je třeba přisvědčit, že soud nemůže jít svým výkladem proti textu zákona,
neboť je zákonem ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy vázán. Stejně tak je třeba mu přisvědčit v tom,
že jedinou formou, kterou citované ustanovení výslovně připouští pro rozklad a další podání
účastníků učiněná v řízení o rozkladu je elektronická podoba podepsaná uznávaným
elektronickým podpisem. Z toho však ještě nutně neplyne, že by bylo tímto ustanovením podání
rozkladu prostřednictvím datové schránky přímo vyloučeno a že by důsledkem podání rozkladu
prostřednictvím datové schránky mělo být, že stěžovatel k takovému podání vůbec nepřihlíží.
[18] Na tyto otázky je nutno odpovědět na základě systematického a teleologického výkladu.
Systematicky je citované ustanovení zařazeno v části páté (Ochrana proti nesprávnému postupu
zadavatele) hlavě II (Dohled nad dodržováním zákona) dílu 2 (Řízení o přezkoumání úkonů
zadavatele) daného zákona. Marginální rubrika daného ustanovení zní „Zvláštní ustanovení
o průběhu řízení“. Z toho je zjevné, že zde mají být upraveny některé odchylky řízení
o přezkoumání úkonů zadavatele oproti obecné úpravě, kterou obsahuje správní řád. Ten
ve svém §37 odst. 4 v rozhodné době (tedy ve znění účinném do 18. 9. 2016) zakotvoval,
že „[p]odání je možno učinit písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě podepsané uznávaným
elektronickým podpisem. Za podmínky, že podání je do 5 dnů potvrzeno, popřípadě doplněno způsobem uvedeným
ve větě první, je možno je učinit pomocí jiných technických prostředků, zejména prostřednictvím dálnopisu, telefaxu
nebo veřejné datové sítě bez použití uznávaného elektronického podpisu.“ Jinak řečeno, zakotvoval tři formy
podání, které již není třeba dále doplňovat.
[19] Pokud §117c odst. 1 zákona o veřejných zakázkách jako ustanovení speciální vůči obecné
úpravě správního řádu uváděl jako jedinou předpokládanou formu elektronickou podobu
podepsanou uznávaným elektronickým podpisem, je z toho patrné, že chtěl vyloučit dvě další
formy, které jsou obecně předpokládány správním řádem, tedy formu písemnou a ústní
do protokolu. Nijak z toho však neplyne, že mělo být výslovně vyloučeno také podání
prostřednictvím datové schránky, které §18 zákona o elektronických úkonech označuje
za plnohodnotnou formu, kterou může fyzická osoba, podnikající fyzická osoba a právnická
osoba provádět úkony vůči orgánu veřejné moci, přičemž v odstavci 2 ponechává prostor
pro jedinou výjimku: „ledaže jiný právní předpis nebo vnitřní předpis požaduje společný úkon více z uvedených
osob.“
[20] Vyloučení podání rozkladu prostřednictvím datové schránky neplyne z textu zákona.
Stěžovatel sice upozornil na to, že na jiných místech zákona o veřejných zakázkách bylo podání
prostřednictvím datové schránky uvedeno samotně vedle podání elektronicky se zaručeným
podpisem. Tak v například v §114 odst. 8 zákona o veřejných zakázkách bylo uvedeno: „Návrh,
vyjádření k obdrženému návrhu, další podání účastníků řízení, zadávací podmínky vyjma netextové části zadávací
dokumentace nebo soutěže o návrh, popřípadě dodatečné informace k zadávacím podmínkám, které zadavatel
poskytl podle §49, je zadavatel povinen zaslat Úřadu výhradně prostřednictvím datové schránky nebo jako
datovou zprávu podepsanou uznávaným elektronickým podpisem.“ Ze skutečnosti, že v právě citovaném
ustanovení jsou uvedeny obě možnosti výslovně, zatímco v §117c odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách je uvedena pouze jedna z těchto forem podání, však ještě nutně neplyne, zda chtěl
zákonodárce druhou formu vyloučit, nebo zda šlo pouze o jeho opomenutí.
[21] Úmysl zákonodárce vyloučit podání prostřednictvím datové schránky neplyne ani
z kontextu přijímání dané úpravy. Ze záznamu o projednávání návrhu zákona, který byl nakonec
publikován pod č. 40/2015 Sb., v Poslanecké sněmovně (záznam dostupný na stránkách
https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?T=300&O=7), plyne, že šlo o parlamentní tisk č. 300:
vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění
pozdějších předpisů, a zákonné opatření Senátu č. 341/2013 Sb., kterým se mění zákon
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 55/2012 Sb.,
kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů.
Nové ustanovení §117c odst. 1 bylo do tohoto vládního návrhu zákona vloženo jako poslanecký
pozměňovací návrh obsažený jako bod 8 v usnesení hospodářského výboru č. 103 ze 14. schůze
konané dne 20. 11. 2014 (tisk 300/3). Tento pozměňovací návrh byl schválen na schůzi
Poslanecké sněmovny dne 12. 12. 2014 jako bod č. 92, přičemž jediné dostupné odůvodnění
k němu v parlamentní rozpravě uvedl poslanec Ladislav Okleštěk coby zpravodaj zákona: „Dále
budeme hlasovat pozměňovací návrhy pod písmenem B z usnesení hospodářského výboru, a to body 6 až 10. Jedná
se o elektronizaci komunikace s Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže. (Stanovisko ministryně
i zpravodaje je souhlasné.)“ (viz záznam z tohoto jednání dostupný na stránkách
https://www.psp.cz/eknih/2013ps/stenprot/023schuz/s023286.htm). Vzhledem k tomu, že šlo
o poslanecký pozměňovací návrh, nelze z důvodové zprávy k návrhu zákona shledat podrobnější
důvody pro vložení §117c odst. 1. Ze stručného vyjádření zpravodaje tohoto parlamentního
tisku v Poslanecké sněmovně nicméně plyne, že smyslem měla být elektronizace komunikace
s Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže. I úmysl zákonodárce tak stejně jako výše provedený
výklad systematický nasvědčuje tomu, že smyslem vložení vykládaného ustanovení bylo omezit
formy podání rozkladu a dalších podání účastníků učiněných v řízení o rozkladu z trojice forem
obecně předpokládaných správním řádem pouze na formu elektronickou, tedy tu, která byla
v dané době v §37 odst. 4 správního řádu označena jako podání „v elektronické podobě podepsané
uznávaným elektronickým podpisem.“
[22] Ani systematický, ani teleologický výklad však nenasvědčují tomu, že by mělo být
vyloučeno podání prostřednictvím datové schránky. Tato forma naplňuje stejně jako podání
v elektronické podobě podepsané uznávaným elektronickým podpisem účel elektronizace
komunikace se stěžovatelem. V době přijímání zákona na ni výslovně nepamatoval ani správní
řád, nicméně podle konstantní judikatury všech tří vrcholných českých soudů je třeba tuto formu
pokládat za zcela rovnocennou podání učiněnému v elektronické podobě podepsané uznávaným
elektronickým podpisem.
[23] Žalobce poukazoval na nález Ústavního soudu ze dne 19. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 3042/14.
V něm Ústavní soud jasně potvrdil rovnocennost obou těchto forem podání z hlediska
jednoznačnosti identifikace autora daného podání: „Požadavek elektronické podoby podání podle §59
odst. 1 věty druhé trestního řádu je dodržen i v případě, je-li podání učiněno osobou oprávněnou podle §8 zákona
č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, do datové schránky příslušného
soudu, a tento soud měl podle identifikátoru datové schránky možnost tuto skutečnost ověřit. V takovém případě
se již podle §18 odst. 2 tohoto zákona nevyžaduje elektronický podpis, jak tomu musí být v případě jiného
elektronického podání na základě zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu, ve znění pozdějších
předpisů; opačný postup by se jako přepjatě formalistický dostal do rozporu s požadavkem ústavně konformní
interpretace těchto ustanovení, a tím i do rozporu se základním právem na přístup k soudu.“
[24] I Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 2. 2012, č. j. 8 As 89/2011 - 31, potvrdil
zbytečnost dalšího potvrzování podání zasílaných prostřednictvím datové schránky pomocí
elektronického podpisu: „Úkon učiněný prostřednictvím datové schránky osobou oprávněnou či osobou
pověřenou, která doložila své pověření, má podle §18 odst. 2 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických
úkonech a autorizované konverzi dokumentů, stejné účinky jako úkon učiněný písemně a podepsaný, proto nemusí
být podepsaný elektronickým podpisem ve smyslu zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu, ani jej není
třeba potvrzovat písemným podáním shodného obsahu či předložením jeho originálu dle §37 odst. 2 věty druhé
s. ř. s.“
[25] Ke stejnému závěru dospěl i Nejvyšší soud, a to ve svém stanovisku ze dne 5. 1. 2017,
sp. zn. Plsn 1/2015, kde vyložil podobnosti mezi oběma těmito formami: „39. V ustanovení §18
odst. 1 zákona o elektronických úkonech se uvádí, že fyzická osoba, podnikající fyzická osoba a právnická osoba
může provádět úkon vůči orgánu veřejné moci, má-li zpřístupněnu svou datovou schránku a umožňuje-li to povaha
tohoto úkonu, prostřednictvím datové schránky. Podle §18 odst. 2 zákona o elektronických úkonech úkon
učiněný prostřednictvím datové schránky fyzickou osobou, pro niž byla datová schránka zřízena, nebo podnikající
fyzickou osobou, pro niž byla datová schránka zřízena, nebo statutárním orgánem právnické osoby, členem
statutárního orgánu právnické osoby nebo vedoucím organizační složky obchodního závodu zahraniční právnické
osoby, pro něž byla datová schránka zřízena, anebo pověřenou osobou, pokud k tomu byla pověřena, má stejné
účinky jako úkon učiněný písemně a podepsaný, ledaže jiný právní předpis nebo vnitřní předpis požaduje společný
úkon více z uvedených osob. Posledně citované ustanovení tedy vyjadřuje ‚fikci podpisu‘ podání (úkonu) určité
v zákoně stanovené osoby, pro kterou byla zřízena datová schránka, protože elektronické podání učiněné
prostřednictvím datové schránky osoby, pro niž byla tato datová schránka zřízena, má
stejné právní účinky jako elektronické podání podepsané uznávaným elektronickým
podpisem této osoby. Řečeno tedy jinak, uskutečnění elektronického podání prostřednictvím datové schránky
znamená ‚nahrazení‘ uznávaného elektronického podpisu, který se jinak (při jiném způsobu elektronického
podání) vyžaduje jako náležitost podání.“ (zvýraznil Nejvyšší správní soud)
[26] Je tedy možno uzavřít, že ze systematického i teleologického výkladu plyne, že smyslem
vložení §117c odst. 1 písm. b) do zákona o veřejných zakázkách byla elektronizace zasílání
podání týkajících se rozkladu ve věcech řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, tedy oproti §37
odst. 4 správního řádu vyloučení toho, aby tato podání byla učiněna písemně nebo ústně
do protokolu. Tento smysl podle shodné judikatury všech tří vrcholných soudů naplňuje stejně
účinně podání v elektronické podobě podepsané uznávaným elektronickým podpisem jako
podání prostřednictvím datové schránky a ani text zákona, ani procedura jeho příjímání, ani výše
uvedený účel nenasvědčují tomu, že by tato forma měla být z jakéhokoli důvodu vyloučena. Lze
tedy uzavřít, že podání podle §117c odst. 1 zákona o veřejných zakázkách bylo možné učinit
i prostřednictvím datové schránky.
[27] Pokud by pak mohl mít žalobce o tomto výkladu jakékoli pochybnosti, ty byly nutně
vyvráceny stěžovatelovým rozhodnutím ze dne 6. 9. 2016, č. j. ÚOHS-R0171/2016/VZ-
-36903/2016/322/KBe. Jím stěžovatel meritorně posoudil jiný rozklad téhož žalobce, který byl
taktéž zaslán datovou schránkou, a to dne 9. 6. 2016. Nejvyšší správní soud se nedomnívá,
že toto jediné rozhodnutí stěžovatele mohlo samo o sobě založit „ustálenou správní praxi“.
Tu definoval rozšířený senát Nejvyššího správního v usnesení ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 6 Ads 88/2006 - 132, publ. pod č. 1915/2009 Sb. NSS, následovně: „Správní praxe zakládající
legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která
opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Lze ji
změnit, pokud je změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně
odůvodněna závažnými okolnostmi.“ Stěžovatelovo přijetí žalobcova rozkladu podaného
dne 9. 6. 2016 datovou schránkou bylo plně souladné se zákonem, nepředstavovalo však samo
o sobě „ustálenou, jednotnou a dlouhodobou činnost“. Na druhou stranu však zjevně založilo
legitimní očekávání žalobce, že procesně stejně bude naloženo i s dalším rozkladem, který žalobce
učinil o měsíc později stejným způsobem, tedy způsobem odpovídajícím výše provedenému
výkladu zákona. Nejvyšší správní soud nemůže akceptovat takový postup stěžovatele, kterým
v červnu 2016 jeden rozklad podaný prostřednictvím datové schránky přijal k věcnému
projednání, zatímco v červenci 2016 jiný rozklad téhož žalobce učiněný stejnou formou
ve stejném typu řízení vůbec nevnímal jako platně učiněné podání. Akceptace takového postupu
by ponechávala prostor pro svévoli stěžovatele, který by si takto mohl arbitrárně určovat, kterými
rozklady se zabývat chce a kterých se naopak lehce zbaví tím, že je označí jako procesně
nepřípustné.
[28] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že stěžovatel pochybil, pokud žalobcův rozklad
podaný dne 15. 7. 2016 označil jako nepřípustný. Shoduje se zároveň s krajským soudem i v tom,
že věcné neposouzení tohoto rozkladu založilo nepřípustnou nečinnost stěžovatele. Krajský soud
tedy postupoval správně, když stěžovateli uložil tuto nečinnost ukončit a o žalobcově rozkladu
rozhodnout.
[29] Nejvyšší správní soud nepřitakal ani stěžovatelově námitce, že lhůta 45 dní, kterou mu
krajský soud určil pro rozhodnutí o rozkladu, byla nepřiměřeně krátká. Nejvyšší správní soud
souhlasí se stěžovatelem v tom, že určení lhůty by mělo být krajským soudem odůvodněno
podrobněji než jen poukazem na to, že jde o lhůtu přiměřenou ve smyslu §81 odst. 2 s. ř. s.
Nicméně za situace, kdy stěžovatel polemizuje ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. i s tím,
jakou konkrétní lhůtu mu krajský soud určil, není podle Nejvyššího správního soudu namístě, aby
rozsudek krajského soudu rušil pro nepřezkoumatelnost, nýbrž aby jej ve světle stěžovatelových
námitek věcně přezkoumal.
[30] Stěžovatel dovodil z §71 odst. 3 písm. a) správního řádu, že maximální celková lhůta
pro rozhodnutí měla činit šedesát dnů, k čemuž bylo třeba připočíst ještě maximální možnou
délku lhůty podle §88 odst. 1 správního řádu, tedy dalších 30 dnů. Od takto stanovené
maximální možné délky lhůty se pak krajský soud podle stěžovatele nepochopitelně odchýlil.
[31] Je třeba připomenout, že podle §71 odst. 1 správního řádu je správní orgán povinen
vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu, a podle odst. 3, pokud nelze rozhodnutí vydat
bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení.
Teprve jestliže je zapotřebí nařídit ústní jednání nebo místní šetření, je-li třeba někoho předvolat,
někoho nechat předvést nebo doručovat veřejnou vyhláškou nebo jde-li o zvlášť složitý případ,
prodlužuje se tato lhůta o dalších 30 dnů na celkových 60 dnů. Stěžovatel sice poukázal ještě
na §88 odst. 1 správního řádu, ten však upravuje lhůtu pro předání spisu správního orgánu
I. stupně správnímu orgánu odvolacímu, což je ustanovení jen obtížně použitelné v situaci, kdy je
řízení vedeno v rámci jediného správního orgánu, který navíc měl v době rozhodnutí krajského
soudu spis už takřka rok ve své dispozici.
[32] Za této situace není podle Nejvyššího správního soudu nepřiměřené, pokud krajský soud
stanovil stěžovateli na rozhodnutí lhůtu 45 dnů odpovídající maximální délce 30 dnů a polovině
z dalších 30 dní, o něž je možno tuto lhůtu prodloužit, jde-li o zvlášť složitý případ. Stěžovatel
v tom sice spatřuje „nevysvětlené odchýlení se od maximální možné délky lhůty stanovené zákonem“, ovšem
podle §81 odst. 2 s. ř. s. má soud pro vydání rozhodnutí stanovit žalovanému „přiměřenou lhůtu,
ne však delší, než kterou určuje zvláštní zákon.“ Krajský soud má tedy stanovit lhůtu přiměřenou,
nikoli maximálně možnou. Limit stanovený zvláštním zákonem představuje pouze horní hranici
pro uvážení krajského soudu. Z výše uvedených důvodů se přitom určená lhůta odpovídající
maximální možné základní lhůtě a polovině lhůty připočítávané ve zvlášť složitých případech zdá
být přiměřená. O přiměřenosti této lhůty svědčí i skutečnost, že na jejím konci stihl stěžovatel
rozhodnout, a to rozhodnutím ze dne 14. 8. 2017, č. j. ÚOHS-R191/2016/VZ-
-23446/2017/323/EBr, které stěžovatel následně zaslal Nejvyššímu správnímu soudu.
[33] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s. in fine).
[34] Nejvyšší správní soud samostatně nerozhodoval o stěžovatelově návrhu na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti, protože o tomto mimořádném opravném prostředku bylo
rozhodnuto bez zbytečného prodlení po nezbytném poučení účastníků řízení a obstarání dalších
podkladů nutných pro rozhodnutí.
[35] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobce, jemuž by jinak právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože nebyl
právně zastoupen a žádné náklady nepožadoval.
[36] Osobě zúčastněné na řízení soud neuložil žádnou povinnost, s jejímž splněním by byly
spojeny náklady, proto též nemá právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 5 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s.)
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. září 2017
Mgr. David Hipšr
předseda senátu