ECLI:CZ:NSS:2017:7.AS.235.2016:50
sp. zn. 7 As 235/2016 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: ZIMBO CZECHIA
s. r. o., se sídlem Na Zátorách 8/613, Praha 7, zastoupený JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem
se sídlem Šaldova 34/466, Praha 8, proti žalované: Státní veterinární správa, Ústřední
veterinární správa, se sídlem Slezská 7/100, Praha 2, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 31. 8. 2016, č. j. 31 A 32/2015 - 161,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce požádal Krajskou veterinární správu Státní veterinární správy pro Kraj Vysočina
(dále též „KVS“) o udělení výjimky ze zvláštní četnosti odběru vzorků masných polotovarů
stanovené v příloze I kapitola 3 bod 3.2 nařízení Komise (ES) č. 2073/2005, o mikrobiologických
kritériích pro potraviny (dále jen „nařízení č. 2073/2005“), a to ve vztahu k maloobchodním
provozovnám Novák maso uzeniny ve městech Telč, Velké Meziříčí, Žďár nad Sázavou,
Moravské Budějovice a Nové Město na Moravě, v nichž usiloval o snížení frekvence z týdenní
na nižší. KVS rozhodnutím ze dne 3. 9. 2014, č. j. SVS/2014/065657-J, žádost zčásti zamítla
ve vztahu ke zpracování mletých masných polotovarů v provozovnách ve Žďáru nad Sázavou,
Moravských Budějovicích a Novém Městě na Moravě, neboť podle jejích zjištění v těchto
provozovnách nebyly mleté masné polotovary vyráběny v malém množství, tedy do 500 kg
měsíčně, nýbrž v množstvích 1 200 kg, 1 250 kg a 1 400 kg měsíčně. Naopak ve vztahu
k provozovnám v Telči a Velkém Meziříčí KVS vyhověla i ohledně zpracování mletých masných
polotovarů; co se týče masných polotovarů marinovaných a masných polotovarů smíšených,
vyhověla ve vztahu ke všem pěti provozovnám. Rozhodnutím ze dne 5. 11. 2014,
č. j. SVS/2014/082500-G, žalovaná zrušila pro procesní pochybení zamítavý výrok II tohoto
prvního rozhodnutí KVS.
[2] KVS vydala nové rozhodnutí ze dne 19. 1. 2015, č. j. SVS/2015/005756-J, kterým žádost
opět zamítla ve vztahu k provozovnám ve Žďáru nad Sázavou, Moravských Budějovicích
a Novém Městě na Moravě. Žalobce napadl i toto nové rozhodnutí odvoláním, v reakci
na něž žalovaná vydala rozhodnutí ze dne 18. 3. 2015, č. j. SVS/2015/021628-G, kterým
formulačně mírně pozměnila výrok rozhodnutí KVS, když opravila chybu v kompetenčním
ustanovení uvedeném v tomto výroku, a ve zbytku toto rozhodnutí potvrdila. Žalovaná
připomněla, že pojem „malé množství masných polotovarů“ není v nařízení č. 2073/2005
definován, nicméně limit 500 kg měsíčně ve vztahu k jednotlivým druhům masných polotovarů
je uplatňován ustálenou rozhodovací praxí orgánů veterinární správy a vychází ze zásad
předběžné opatrnosti a přijatelného rizika. Přísná kontrola výrobků vyráběných v množství
nad tento limit je nutná zejména proto, že by v případě závadnosti takové množství
již potenciálně ohrožovalo velmi početnou skupinu spotřebitelů. Žalované ostatně nebyl znám
žádný případ, kdy by byla výjimka nad rámec takto určeného limitu udělena. Navíc v případě
žalobce nebyly kontroly samoúčelným opatřením, jak ukázal nález původce nákazy Salmonella
Derby ve vzorku odebraném v červnu 2014 v jedné ze žalobcových provozoven. Ze skutečnosti,
že jsou dotčené provozovny „maloobchodem“ ve smyslu právní úpravy, nelze podle žalované
dovodit, že vyrábějí jen malé množství masných polotovarů.
II.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Brně, který
ji rozsudkem ze dne 31. 8. 2016 zamítl. Krajský soud v napadeném rozhodnutí neshledal žádné
pochybení, které by vedlo k jeho nepřezkoumatelnosti. Neztotožnil se ani s námitkou nicotnosti
napadeného rozhodnutí z důvodu vnitřní rozpornosti dle §77 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu, neboť napadené rozhodnutí neobsahovalo vnitřní rozpornost, na kterou žalobce
poukazoval. Za dostatečné označil krajský soud to, že bylo rozhodnutí elektronicky podepsáno
formou vloženého ověřeného podpisu ve formátu pdf, a to 1. náměstkem ústředního ředitele
jako osobou oprávněnou. Návrh žalobce na doložení nepřítomnosti ústředního ředitele označil
krajský soud za bezpředmětný a nadbytečný.
[4] V samotné otázce snížení frekvence odběru vzorků krajský soud připomněl,
že pro snížení počtu odběru vzorků je nutné splnění kumulativně stanovených požadavků,
které v projednávaném případě nebyly splněny. V případě žalobce se nejednalo o zařízení
vyrábějící malé množství mletého masa a masných polotovarů, proto nebylo možno uvažovat
o vynětí, ani o snížení, které by muselo být navíc podloženo a prokázáno vyhovujícími výsledky
na výskyt mikroorganismů po stanovenou dobu. Co se týče pojmu „malé množství“ masných
polotovarů a mletého masa, jeho interpretace je úlohou správního orgánu a nesmí překročit meze
libovůle. Žalovanou zvolená hranice definující malé množství, tedy 500 kg masných polotovarů
a mletého masa za měsíc, je dostatečně odůvodněná a souladná s vnitrostátními i evropskými
právními předpisy, interními akty a zavedenou správní praxí. Správní orgány vysvětlily, že takové
množství představuje zvýšené riziko pro lidské zdraví v důsledku vyššího výskytu
mikrobiologických rizik. Krajský soud odmítl možnost použití analogie iuris ustanovení §24a
zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární
zákon), neboť limity v něm uvedené jsou definovány pro vymezení provozoven maloobchodu,
na které se vztahují předpisy EU upravující zvláštní hygienická pravidla pro potraviny
živočišného původu a organizaci úředních kontrol živočišných produktů. Nejedná se tedy
o vymezení limitu pro odběr vzorků. Krajský soud odmítl i žalobcovu námitku, že limit 500 kg
je nepřiměřený, jelikož vyhláškou č. 128/2009 Sb., o přizpůsobení veterinárních a hygienických
požadavků pro některé potravinářské podniky, v nichž se zachází se živočišnými produkty,
je vymezen u podniku s malým množstvím výroby limit nejvýše 2 tuny masa týdně. Vyhláška
neobsahuje vymezení malého objemu výroby pro maloobchodní prodej a výrobu mletého masa
a polotovarů, nýbrž definuje malý objem výroby pro jatky a potravinářský podnik s drůbežími
jatkami.
[5] Za nedůvodnou označil krajský soud i námitku špatného rozdělení skupin (druhů),
které mají splňovat výše uvedený limit. Sám žalobce v žádosti uvedl následující rozdělení
u jednotlivých provozoven: Žďár nad Sázavou (mleté masné polotovary – 1 200 kg, masné
polotovary marinované – 200 kg a masné polotovary smíšené – 170 kg), Moravské Budějovice
(mleté masné polotovary – 1 250 kg, masné polotovary marinované – 245 kg a masné polotovary
smíšené – 150 kg) a Nové Město na Moravě (mleté masné polotovary – 1 400 kg, masné
polotovary marinované – 210 kg a masné polotovary smíšené – 310 kg). Jak vyplývá ze soudního
spisu, žalovaná rozděluje druh masa v projednávaném případě dle technologické výroby. Podle
krajského soudu není možné definovat druhy (skupiny) masných polotovarů jen dle názvu
či sortimentu výrobku. Vymezení skupin (druhů) provedená žalovanou jsou zcela v souladu
s právními předpisy potravinového práva. Podrobnější rozdělování těchto skupin nemá z hlediska
hygienických a veterinárních předpisů opodstatnění a rozmělnění produkce masa téhož
technologického postupu do více podskupin, když právě konkrétní společný technologický
postup s sebou nese typická hygienická rizika, by vedlo k obcházení právní úpravy o četnosti
odběru vzorků, neboť pouhým rozdělením do podskupin by byla domněle snížena produkce
mletého masa v jednotlivých skupinách (druzích), aby byl splněn základní předpoklad „malého
množství“ pro udělení výjimky z četnosti odběru vzorků.
[6] Žalovaná nepochybila ani tím, že neprovedla listinný důkaz Metodickým návodem Státní
veterinární správy č. 3/2011, k ujednocení uplatňování pružnosti dané nařízeními hygienického
balíčku (dále též „metodický návod“), z nějž mělo vyplývat, že provozovny žalobce splňují
podmínky pro snížení četnosti odběru vzorků, jelikož se jedná o malé porcovny. Za malé
porcovny metodický návod sice považuje porcovny, v nichž se porcují týdně nejvýše 2 tuny masa,
podle krajského soudu však bylo podstatné, že i podle metodického návodu musí být u mletého
masa a masných polotovarů prováděna kontrola nejméně jednou týdně, přičemž četnost odběru
vzorků je možné snížit, pouze pokud to schválí krajská veterinární správa. V části metodického
návodu týkající se odběru vzorků je uvedena možnost snížení četnosti odběru vzorků dle objemu
výroby v uvedené tabulce. Nejvyšší možný limit je uveden v rozmezí 250 – 500 kg za měsíc.
Z tabulky vyplývá, že i dle metodického návodu je stanoven limit, do kterého je možné uvažovat
o případném snížení četnosti odběru vzorků. Z tabulky obsažené v metodickém návodu tedy
vyplývá povinnost splnit stanovené limity, které jsou specifičtější a pro posuzování snížení
četnosti odběru vzorků zásadnější než obecně uvedená definice porcovny. Námitku neprovedení
důkazu metodickým návodem tedy krajský soud označil za nedůvodnou, jelikož veškeré
informace správní orgán odůvodnil a bylo by nadbytečné tyto informace opět prokazovat
důkazem, který uvádí totéž.
[7] Za nedůvodnou označil i námitku nesrozumitelnosti rozhodnutí v otázce registrovaných
a schválených provozoven ve vztahu k hygienickým pravidlům i námitku údajného porušení
zásady dvojinstančnosti. To mělo spočívat v tom, že KVS převzala argumentaci z odůvodnění
odvolacího rozhodnutí žalované týkajícího se žádosti žalobce o udělení výjimky ze zvláštní
četnosti odběru vzorků masných polotovarů ve vztahu k jeho provozovně v Holicích ze dne
5. 1. 2015, č. j. SVS/2014/096523-G. Krajský soud připomněl, že skutečnost, že se prvostupňový
správní orgán v napadeném rozhodnutí ztotožnil s právním názorem odvolacího orgánu,
který rozhodl ve věci obdobné a přebral stejnou právní úvahu, nelze považovat za porušení
zásady dvojinstančnosti, o které lze hovořit pouze v případě jednání prvostupňového
a druhostupňového orgánu v téže věci.
III.
[8] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[9] Stěžovatel připomněl, že pojem „mleté maso a masné polotovary v malých množstvích“
není vyjádřením správního uvážení, nýbrž neurčitým právním pojmem, jehož výklad je plně
přezkoumatelný soudem ve správním soudnictví, neboť definice neurčitého právního pojmu
je otázkou právní, nikoliv odbornou. Krajský soud ovšem pouze nepřezkoumatelným způsobem
uvedl, že žalovanou zvolená hranice 500 kg je v souladu s vnitrostátními i evropskými právními
předpisy, interními akty a zavedenou správní praxí; neuvedl však, se kterými konkrétními
ustanoveními má být tato hranice v souladu. Opřel se pouze o princip předběžné opatrnosti,
aniž by uvedl, v čem má oporu. Krajský soud navíc sice správně uvedl, že jde o neurčitý
právní pojem, z jiných pasáží napadeného rozsudku je však zřejmé, že žalovanou nastavenou
hranici 500 kg měsíčně posuzoval jako správní uvážení, když uváděl, že by zasáhl pouze tehdy,
kdyby došlo k libovůli při stanovení této hranice. Stěžovatel přitom neměl šanci rozpoznat,
proč je hranice nastavena právě takto a ne jinak. Bez o dezvy krajského soudu zůstaly
i jeho poukazy na zásadu in dubio mitius, kterou bylo namístě uplatnit už proto, že samy orgány
veterinární správy uznávají nejasnost a nejednoznačnost nařízení č. 2073/2005, a na uplatnění
analogie iuris, neboť při interpretaci neurčitého právního pojmu, který není v nařízení
č. 2073/2005 vyložen, je třeba přihlédnout k tomu, jak je malé množství masa definováno
v jiných předpisech. Krajský soud měl proto zohlednit definice obsažené v §5 odst. 1 písm. c)
a g) a v §8 odst. 1 písm. a) bodu 3 vyhlášky č. 128/2009 Sb., o přizpůsobení veterinárních
a hygienických požadavků pro některé potravinářské podniky, kde jsou potravinářské podniky
s malým objemem výroby definovány mnohem větším množstvím zpracovávaného masa.
Stěžovatel legitimně, leč marně, očekával, že touto vyhláškou stanovená hranice několika jednotek
tun masa týdně jako hranice malých množství masa bude použita i v souvislosti s řízením
o udělení výjimky z četnosti odběru vzorků. Odkazují-li žalovaná i krajský soud na veřejný zájem
na ochraně lidského zdraví, pak měly provést test proporcionality, kde by na straně jedné zvážily
veřejný zájem na ochraně veřejného zdraví, na straně druhé pak vlastnické právo stěžovatele
a jeho právo podnikat dle čl. 11 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
K poukazu krajského soudu na zavedenou správní praxi stěžovatel připomněl, že tato správní
praxe musí být v souladu se zákonem, jak plyne z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 - 132, publ. pod č. 1915/2009 Sb. NSS.
Krajský soud se tak s touto klíčovou námitkou vypořádal jednak nesprávně a jednak
nepřezkoumatelně, čímž zároveň došlo k porušení práva na spravedlivý proces, zaručeného čl. 36
odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod.
[10] Stěžovatel dále upozornil, že v ostatních členských státech Evropské unie se pojem
„mleté maso a masné polotovary v malých množstvích“ vykládá naprosto odlišně, jak ukazuje
výklad uplatňovaný v Německu, doložený e-mailovou odpovědí od zástupce úřadu Bundesamt für
Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (Spolkový úřad pro ochranu spotřebitele a potravinovou
bezpečnost), podle nějž by v Německu měla být možnost schválení výjimky ohraničena zejména
na ty podniky, které vyrábí mleté maso v množství ne větším než 2,5 tuny týdně a masné
polotovary v množství ne větším než 5 tun týdně. Zástupkyně Österreichische Agentur für Gesundheit
und Ernährungssicherheit - Institut für Lebensmittelsicherheit Wien (Rakouská agentura pro zdraví
a bezpečnost výživy - Institut pro bezpečnost potravin Vídeň) zaslala právnímu zástupci
stěžovatele e-mailovou odpověď na dotaz, v níž uvedla, že malá množství mletého masa
a masných polotovarů nejsou definována; podniky vyrábějící mleté maso a masné polotovary,
které tyto produkty vyrábějí v místě prodeje výhradně pro přímý prodej v den výroby konečnému
spotřebiteli, jsou z četnosti odběrů vyňaty. Jak německý, tak rakouský výklad nařízení
č. 2073/2005 je tedy zásadně mírnější ve vztahu k udělování výjimek z četnosti odběru
mikrobiologických vzorků. Kdyby se předmětné stěžovatelovy prodejny nacházely na území
Spolkové republiky Německo nebo Rakouské republiky, povinnost provádět odběry vzorků
by stěžovatele nestíhala zdaleka v takové četnosti, jako tomu je na území České republiky.
Stěžovatel připustil, že výklad neurčitého právního pojmu „mleté maso a masné polotovary
v malých množstvích“ je do jisté míry věcí každého jednotlivého členského státu Evropské unie.
Je-li ale tento pojem definován v každé členské zemi diametrálně odlišně, provozovatelé
potravinářských podniků v České republice jsou značně znevýhodněni např. oproti německým
či rakouským provozovatelům, což vede k popření principů volného pohybu zboží a kapitálu,
jak vyplývají z primárního práva EU. Stěžovatel proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
položil Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku, zda 1 400 kg mletých masných
polotovarů měsíčně představuje „mleté maso a masné polotovary v malých množstvích“
ve smyslu poslední věty přílohy I nařízení č. 2073/2005.
[11] Krajský soud si navíc v napadeném rozsudku protiřečí, když v bodě 24 uvádí, že aby bylo
možno snížit četnost odběru vzorků, musí být kumulativně splněna podmínka výroby malého
množství mletého masa a masných polotovarů a podmínka vyhovujících výsledků analýzy rizik.
Jestliže tedy potravinářský podnik nevyrábí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích,
není splněna první podmínka a nemusí se provádět analýza rizik. Na straně druhé však krajský
soud v bodě 26 napadeného rozsudku uvedl, že „[s]právní orgán mimo to, že zvolil uvedenou hranici
(která je zavedena praxí), musí zvažovat, jaký dopad a v jaké míře by mohlo mít povolení na lidské zdraví
v individuálním případě, zde v případě provozoven žalobce“. Krajský soud tedy na jednu stranu uvedl,
že nesplnění první podmínky samo o sobě znamená zamítnutí žádosti, přičemž posuzovat
druhou podmínku je nadbytečné, na stranu druhou však hovořil o jakési nutnosti zvažovat
dopad na lidské zdraví, tedy provádění analýzy rizik jako zkoumání, zda byla splněna druhá
podmínka. Obdobně i žalovaná v některých svých rozhodnutích zmiňuje i analýzu rizik, v jiných
však zohledňuje pouze množství zpracovávaného masa. Orgány veterinární správy tak sice hovoří
o analýze rizik, avšak fakticky ji nikdy neprovádějí a jediným kritériem pro udělení výjimky
je otázka, zda dochází k výrobě malých množství masných polotovarů. Tam, kde je splněna
podmínka malého množství masných polotovarů, tam analýza rizik ani není prováděna a výjimka
je udělena. Tam, kde orgány veterinární správy mají za to, že podmínka malých množství splněna
nebyla, žádost o udělení výjimky bez dalšího zamítají. Takové rozhodování, při němž nejsou
brány v potaz všechny skutečnosti rozhodné pro udělení či neudělení výjimky, však neodpovídá
základním zásadám správního řízení.
[12] Stěžovatel připomněl, že v předmětných maloobchodních provozovnách Novák maso –
uzeniny se vyrábí průměrně zhruba 1 200 kg, 1 250 kg a 1 400 kg mletých masných polotovarů
za měsíc, ovšem nikoli jednorázově, neboť jejich výroba je rozložena od pondělí do pátku, často
i včetně soboty. Průměrné množství vyrobených polotovarů přepočtené na dny je tedy podstatně
nižší a nižší je logicky i riziko případného ohrožení spotřebitelů v případě výroby zdravotně
závadného polotovaru. Pokud však někdo vyrábí jednorázově jednou měsíčně 495 kg masných
polotovarů, bude mu výjimka pravděpodobně povolena, neboť nepřekročí stanovenou měsíční
kapacitu výroby. Provozovatel potravinářského podniku, který vyrábí masné polotovary
nepřetržitě, přitom musí mít propracované mechanismy pro zabránění kontaminace
jím prodávaných potravin, a tedy průběžně snižuje riziko prodeje zdravotně závadné potraviny
spotřebiteli. S rostoucím objemem výroby pak stoupá četnost kontrol prováděných ze strany
orgánů veterinární správy. Jestliže z rozhodnutí žalované fakticky vyplývá, že povaha masných
a zejména mletých masných polotovarů má za následek větší ohrožení spotřebitele,
pak je zvláštní, že tato povaha neohrožuje spotřebitele v objemu do 500 kg, ale v objemu větším
již ano. Stěžovatel upozornil na rozpor spočívající v tom, že podle žalované množství mletých
masných polotovarů o hmotnosti např. 480 kg ohrožuje spotřebitele méně než o hmotnosti
501 kg a více, přestože jejich povaha již sama osobě může zdraví spotřebitelů ohrozit.
[13] Stěžovatel dále upozornil na nesrozumitelnost tvrzení žalované, že na prodejnu
potravin provádějící výrobu masných polotovarů k přímé spotřebě, jež je pouze registrována,
jsou legislativou kladeny podstatně mírnější požadavky než na specializovanou výrobnu
masných polotovarů. Zároveň však žalovaná fakticky klade na zvláštní hygienická pravidla důraz,
když se sofistikovaným způsobem snaží odůvodnit, proč stěžovateli nepovolila nižší frekvenci
odběru vzorků. V metodickém návodu je navíc definován pojem malá porcovna jako porcovna,
v níž se týdně porcují nejvýše 2 tuny masa. Předmětné stěžovatelovy prodejny jsou registrovány
i jako porcovny, takže je třeba pokládat je za malé porcovny, a tudíž v nich má být možné snížit
četnost odběru vzorků.
[14] Stěžovatel nesouhlasil také s tím, že žalovaná dělí jednotlivé druhy masných polotovarů
do skupin, ačkoliv dle její vlastní argumentace se hranice ve výši 500 kg měsíčně vztahuje
na každý jednotlivý druh, nikoliv skupinu masných polotovarů. Stěžovatel již na začátku roku
2013 ve svých žádostech adresovaných orgánům veterinární správy rozděloval svoje polotovary
na jednotlivé druhy (vepřová směs, hovězí směs, míchaná směs, Novákova krkovička
ke grilování, Novákův bok ke grilování, masový karbanátek a podobně), jichž vyrábí v každé
své prodejně nanejvýše 500 kg. Orgány veterinární správy však rozdělily tyto polotovary
na skupinu mletých masných polotovarů, skupinu masných polotovarů marinovaných a skupinu
masných polotovarů smíšených. Stěžovatel poukázal na své žádosti adresované jednotlivým
krajským veterinárním správám, jež jsou založeny ve správním spise, a navrhl jejich provedení
jako důkaz. KVS tyto vyráběné polotovary začala ve svých výzvách k odstranění vad podání
rozdělovat do jednotlivých skupin, přičemž nikdy nepoužila termín druh, naopak při rozhodování
o nepovolení snížení četnosti odběru vzorků uváděla, že množství 500 kg měsíčně
jako maximální možná hranice pro umožnění snížení četnosti odběru vzorků se týká každého
jednotlivého druhu masných polotovarů, a neuváděla pojem skupina, takže to, co nyní označuje
za „druh“, dříve označovala pouze jako „skupinu“. Stěžovatel trval na tom, že v každé předmětné
prodejně vždy vyráběl méně než 500 kg každého jednotlivého „druhu“ masných polotovarů,
takže i kdyby přijal hranici 500 kg pro každý jednotlivý druh masného polotovaru jako správnou,
pak tuto podmínku splnil a snížení četnosti odběru vzorků mu mělo být povoleno. Již před
krajským soudem přitom podpořil svůj názor klasifikací organismů v jiných odvětvích přírodních
věd, přičemž tato svoje tvrzení podložil důkazy. Ty však krajský soud bez odůvodnění neprovedl,
pouze uvedl, že „[n]ení možné dle názvu či sortimentu výrobku samotného definovat druhy (skupiny) masných
polotovarů. Vymezení skupin (druhů) jsou dle názoru zdejšího soudu zcela v souladu s právními předpisy
potravinového práva.“ Nevypořádal se tedy s námitkou, že druh a skupina není totéž. Rozsudek
krajského soudu je v tomto bodě nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů rozhodnutí, jakož
i pro jinou vadu řízení, neboť se krajský soud vůbec nevypořádal s těmito námitkami
ani s důkazními návrhy. Zejména pak stěžovatel trval na tom, že skupina je jakési seskupení, tedy
množství více jednotlivin, kdežto „druh“ je právě pouhá jednotlivost. Druh je tedy podmnožinou
skupiny, což stěžovatel dokládal na příkladech z taxonomie v přírodních vědách, zejména
na taxonomickém zařazení topolu, akvarijních krevetek a na taxonomických systémech bakterií,
přičemž vycházel z internetových zdrojů, jejichž provedení navrhl jako důkaz. Hranice 500 kg
měsíčně byla v jednotlivých provozovnách překročena pouze ve vztahu k celým skupinám,
obsahujícím více druhů, nikoliv ve vztahu k jednotlivým druhům. Pokud ve vztahu k těmto
provozovnám nebyla stěžovateli udělena výjimka, jde o postup rozporný se stranou 15
metodického návodu, tedy interního předpisu, kterého se stěžovatel může podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2011, č. j. 8 Ao 4/2011 - 22, publ. pod č. 2443/2011
Sb. NSS, dovolávat ve správním řízení i ve správním soudnictví.
[15] Stěžovatel dále upozornil, že se krajský soud nevypořádal s mnoha jeho důkazními
návrhy. V žalobě totiž navrhoval provedení důkazu rozhodnutím žalované ze dne 5. 1. 2015,
č. j. SVS/2014/096523-G, jímž prokazoval, že KVS „opsala“ odůvodnění svého rozhodnutí
z tohoto rozhodnutí žalované; dále navrhoval důkaz svými žádostmi o udělení výjimek ze dne
24. 4. 2013 a následnými výzvami Krajské veterinární správy Státní veterinární správy
pro Pardubický kraj a Krajské veterinární správy Státní veterinární správy pro Královéhradecký
kraj ze dne 24. 5. 2013; dále výše zmíněnými webovými stránkami o taxonomii topolu,
akvarijních krevetek a bakterií. S těmito návrhy se krajský soud nevypořádal, čímž došlo
jak k porušení procesních předpisů, tak k porušení práva na spravedlivý proces, zaručeného
čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod.
[16] Stěžovatel dále připomněl, že KVS ve svém rozhodnutí ze dne 19. 1. 2015 doslovně
okopírovala značnou část odůvodnění z rozhodnutí žalované ze dne 5. 1. 2015, č. j. SVS/2014/
096523-G, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Krajské veterinární správy Státní veterinární správy
pro Pardubický kraj, čímž porušila zásadu dvojinstančnosti správního řízení, tak jak je vyložena
v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel připomněl, že má právo, aby prvostupňový
správní orgán uvedl ve svém rozhodnutí vlastní úvahy, které k případnému odvolání přezkoumá
žalovaná jako odvolací správní orgán. V nyní posuzovaném případě však žalovaná fakticky
„přezkoumávala“ své vlastní úvahy, se kterými pochopitelně souhlasila. Stěžovatel tak byl zkrácen
na právu na posouzení projednávané věci „dvěma páry očí“. Přitom k porušení zásady
dvojinstančnosti správního řízení může dojít nehledě na to, zda je „přejímaný“ názor správný
či nikoliv.
[17] Konečně stěžovatel připomněl, že vnitřní předpisy žalované a KVS opravňují náměstka
ředitele KVS k podepisování rozhodnutí za ředitele KVS, respektive 1. náměstka za ústředního
ředitele žalované, pouze v době jeho nepřítomnosti nebo zaneprázdněnosti. Pokud k tomu
krajský soud uvedl, že 1. náměstek je oprávněn zastupovat ústředního ředitele žalované nejen
v době nepřítomnosti, ale i zaneprázdněnosti, a stěžovatelův požadavek na prokázání
nepřítomnosti ústředního ředitele označil za nadbytečný, měl se zabývat tím, zda byl ústřední
ředitel žalované v den podpisu zaneprázdněn. Jedině tak lze zjistit, zda došlo k naplnění vnitřním
předpisem stanovené podmínky. Stěžovatel si je vědom, že Nejvyšší správní soud již v rozsudku
ze dne 24. 6. 2015, č. j. 10 As 1/2014 - 187, zaujal odlišný právní názor. Tímto výkladem
je ovšem popřen smysl existence vnitřních předpisů správních orgánů, takže stěžovatel navrhl,
aby byla tato právní otázka podle §17 odst. 1 s. ř. s. postoupena rozšířenému senátu.
[18] Upozornil také, že jemu doručené rozhodnutí žalované ani rozhodnutí KVS
neobsahovalo zaručený elektronický podpis osoby, která za písemné vyhotovení rozhodnutí
odpovídá, čímž došlo k porušení §69 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Na tento
nedostatek ve vztahu k rozhodnutím obou stupňů upozorňoval již v žalobě, krajský soud se však
vyjádřil pouze k tomu, zda bylo elektronicky podepsáno rozhodnutí žalované; k tomu, zda bylo
elektronicky podepsáno rozhodnutí KVS, se nevyjádřil.
[19] S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení
mu věci k dalšímu řízení, alternativně pak navrhl, aby bylo zrušeno také rozhodnutí žalované
a rozhodnutí KVS.
IV.
[20] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
V.
[21] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[22] Kasační stížnost není důvodná.
[23] Klíčové spojení „mleté maso a masné polotovary v malých množstvích“ je obsaženo
v příloze I kapitola 3 bod 3.2 nařízení č. 2073/2005. Příloha upravuje mikrobiologická kritéria
pro potraviny, její kapitola 3 obsahuje pravidla pro odběr vzorků a přípravu zkušebních vzorků,
její bod 3. 2. pak konkrétně odběr vzorků na jatkách a v závodech vyrábějících mleté maso
a masné polotovary k bakteriologickému vyšetření. Část upravující četnost odběru vzorků
u jatečně upravených těl, mletého masa, masných polotovarů a mechanicky oddělovaného masa
zní následovně:
„Provozovatelé potravinářských podniků provozující jatky či zařízení, která vyrábějí mleté maso, masné
polotovary nebo mechanicky oddělované maso odeberou vzorky pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně.
Den odběru vzorků se každý týden mění, aby se zajistilo pokrytí každého dne v týdnu.
U odběru vzorků mletého masa a masných polotovarů pro účely vyšetření na E. coli a na počet kolonií aerobních
mikroorganismů a u odběru vzorků jatečně upravených těl pro účely vyšetření na Enterobacteriaceae a na počet
kolonií aerobních mikroorganismů může být četnost snížena na vyšetření jednou za čtrnáct dní, pokud jsou po šest
po sobě jdoucích týdnů získávány vyhovující výsledky.
U odběru vzorků mletého masa, masných polotovarů a jatečně upravených těl pro účely vyšetření na salmonely
může být četnost snížena na čtrnáctidenní, pokud jsou po třicet po sobě jdoucích týdnů získávány vyhovující
výsledky. Četnost odběru vzorků u salmonel může být snížena také tehdy, pokud je uplatňován celostátní nebo
regionální program tlumení salmonel a pokud tento program zahrnuje vyšetření, které nahrazuje výše uvedené
vzorkování. Četnost odběru vzorků může být ještě více snížena, pokud se v rámci tohoto celostátního nebo
regionálního programu tlumení salmonel prokáže, že zvířata, která jatky nakupují, vykazují nízké rozšíření
salmonel.
Je-li to však na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to následně příslušný orgán, mohou být malé jatky
a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích, z požadavků na četnost odběru
vzorků vyňaty.“
[24] Nařízení je z definice přímo aplikovatelným právním předpisem. Unijnímu normotvůrci
nic nebránilo, aby zvolil konstrukci, která neponechá vnitrostátním orgánům žádný prostor
pro výklad. Mohl stanovit konkrétní množství mletého masa a masných polotovarů, při jejichž
zpracovávání by měly vnitrostátní orgány povinnost vyjmout daného zpracovatele z požadavků
na četnost odběru vzorků. To se však nestalo. Unijní normotvůrce namísto toho zvolil takovou
konstrukci právní normy, že pokud dané zařízení vyrábí pouze takové množství mletého masa
a masných polotovarů, které označuje neurčitým právním pojmem „malé množství“, a pokud
je to zároveň opodstatněné na základě analýzy rizik, pak „mohou“ být taková zařízení vyňata
z požadavků na četnost odběru vzorků. Jinak řečeno, unijní zákonodárce ponechal vnitrostátním
správním orgánům značnou volnost v rozhodování, která zařízení z požadavků na četnost
odběru vzorků vyjmou. Tuto volnost vyjádřil kombinací neurčitého právního pojmu „malé
množství“, k němuž kumulativně přistupuje podmínka opodstatněnosti analýzou rizik, a dále
prostorem pro správní uvážení vyjádřeným slovesem „mohou“. Krajský soud měl tedy pravdu,
pokud vykládal spojení „malé množství“ jako neurčitý právní pojem, zároveň ovšem nejde
při aplikaci citovaného ustanovení pouze o aplikaci neurčitého právního pojmu, nýbrž je zde také
prostor pro správní uvážení.
[25] Za situace, kdy unijní normotvůrce nevyužil možnost přesněji vymezit, jaké množství
má být vnitrostátními orgány pokládáno za „malé množství“, jinak řečeno, kdy rezignoval
na unifikaci této dílčí otázky a ponechal její řešení na vnitrostátních orgánech, není důvod
pokládat předběžnou otázku Soudnímu dvoru EU či cokoli vyvozovat z praxe jiných členských
států EU a stěžovatelem získané dokumenty vyjadřující se k této praxi provádět jako důkaz.
[26] Toto odmlčení se unijního normotvůrce přitom není nijak překvapivé, naopak vyplývá
z účelu nařízení č. 2073/2005. Tím je podle bodu 1 preambule zabezpečení vysokého stupně
ochrany veřejného zdraví a zároveň umožnění toho, aby při splnění společných standardů
chránících veřejné zdraví mohlo být obecně možno dodávat výrobky z jednoho členského státu
i do jiných členských států (viz bod 29 preambule a contrario), a tedy naplnit zásadu volného
pohybu zboží. Pro naplnění této zásady je pochopitelně klíčové, aby potraviny z různých
členských států splňovaly obdobná mikrobiologická kritéria, což je zabezpečeno obdobností
postupů při kontrole splnění těchto kritérií v různých členských státech. K naplnění této zásady
však již není potřebné unifikovat i otázku, jaké konkrétní množství vyráběného mletého masa
a masných polotovarů je dostatečně malé na to, aby vnitrostátní orgán veterinární správy mohl
rozhodnout o snížení frekvence provádění těchto kontrol. Je tudíž třeba odmítnout i stěžovatelův
argument, že odlišné stanovení tohoto množství v různých členských státech EU může
představovat zásah do volného pohybu zboží. Nejvyšší správní soud se nedomnívá, že by do této
základní svobody mohla relevantně zasáhnout skutečnost, že v případě českého zpracovatele,
který zpracovává 1 200 kg mletých masných polotovarů měsíčně, jako tomu bylo v jedné
ze stěžovatelových provozoven, nebude vynětí z frekvence odebírání vzorků umožněno, zatímco
u jiného zpracovatele, který by fungoval ve státě, v němž je za malé množství pokládána třeba
hranice 1 500 kg za měsíc, by takové vynětí možné bylo.
[27] Samotné nařízení č. 2073/2005 tedy českou veterinární správu v otázce určení tohoto
„malého množství“ příliš nesvazuje. Stěžovatel má ovšem pravdu, že ji při jeho určení svazují
principy používané při výkladu neurčitých právních pojmů. Ústavní principy zákazu libovůle,
zákazu diskriminace a dalších ji pak omezují při navazující aplikaci správního uvážení vyjádřeného
slovem „mohou“ v citovaném nařízení, jak plyne z judikatury Nejvyššího správního soudu
ke správnímu uvážení (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005,
č. j. 2 Azs 36/2005 - 48). Tato omezení přitom při aplikaci citovaného ustanovení působí
souběžně, proto není namístě je od sebe absolutně oddělovat, jak se o to snaží stěžovatel.
Ani Nejvyšší správní soud se ovšem nedomnívá, že by žalovaná a předtím KVS těmto
požadavkům nedostály.
[28] Co se týče výkladu pojmu „malé množství“, ztotožňuje se Nejvyšší správní soud
s krajským soudem, že analogické použití vyhlášky č. 128/2009 Sb., o přizpůsobení veterinárních
a hygienických požadavků pro některé potravinářské podniky, v nichž se zachází se živočišnými
produkty, nebylo namístě. Sám stěžovatel ostatně uznává, že jím uváděná ustanovení upravují
něco jiného než „malé množství“ pro účely nyní aplikovaného nařízení: §5 odst. 1 citované
vyhlášky definuje „potravinářský podnik s malým objemem výroby“, §8 pak určuje, při jakých
objemech výroby představuje dodávání masa nebo masných výrobků jinému maloobchodnímu
zařízení „okrajovou a omezenou činnost“. Nelze označit za vhodné použití analogie iuris
stěžovatelovu úvahu, že pokud samotné nařízení č. 2073/2005 neupravuje, co se rozumí „malým
množstvím“ masa, stačí najít jiný právní předpis, který se také týká zpracování masa a pro zcela
jiné účely, než je stanovení frekvence odběrů, upravuje nějaká jiná „malá množství masa“,
a tato zde uvedená jiná malá množství masa vztáhnout i do nyní řešené oblasti.
[29] Naopak lze zcela přitakat postupu žalované, která na základě dlouholeté praxe
a vědeckých poznatků (viz zejména str. 6 rozhodnutí žalované) určila, že pro účely vynětí
z požadavků na četnost odběru bude pokládat za mezní hodnotu právě 500 kg masných
polotovarů. Podstatné je, že tato hranice není nijak excesivní, naopak je opřena o vědecké
poznatky, takže ani podle Nejvyššího správního soudu nejde o chybný výklad tohoto neurčitého
právního pojmu. Nelze přitom souhlasit se stěžovatelem, že neurčité právní pojmy je třeba
vykládat pouze na základě jiných právních předpisů a že vědecké a obdobné poznatky jsou
pro jejich výklad irelevantní. Nejvyšší správní soud například nedávno v rozsudku ze dne
19. 1. 2017, č. j. 7 As 302/2016 - 28, přitakal tomu, že výklad pojmu „být pod vlivem
jiné návykové látky“ obsaženého v §5 odst. 2 písm. b) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích, je svěřen podzákonnému předpisu, v němž se odrazí aktuální
vědecká zjištění, nikoli jen čistě právní úvahy. Krom toho je třeba podotknout, že ve vykládaném
ustanovení je kromě neurčitého právního pojmu, o nějž je mezi žalovanou a stěžovatelem
především veden spor, zakotveno také správní uvážení a právě tím, že tuto mezní hranici
žalovaná uplatňuje konstantně a předvídatelně, což vyjadřuje svými interními předpisy i ustálenou
praxí, naplňuje v návazném správním uvážení vyjádřeném slovem „mohou“ výše zmíněný
požadavek zákazu libovůle a diskriminace.
[30] Postup žalované obstojí i pohledem testu proporcionality, jehož provedení se stěžovatel
dožaduje. V nálezu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, popsal Ústavní soud tento test
následovně: „Vzájemné poměřování ve vzájemné kolizi stojících základních práv a svobod spočívá
v následujících kritériích: Prvním je kritérium vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zdali institut, omezující určité
základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva). (…) Druhým kritériem
poměřování základních práv a svobod je kritérium potřebnosti, spočívající v porovnávání legislativního prostředku,
omezujícího základní právo resp. svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak
nedotýkajícími se základních práv a svobod. (…) Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících
základních práv. (…) Porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv (po splnění podmínky vhodnosti
a potřebnosti) spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů.“
Stěžovatel má pravdu, že odebírání vzorků představuje pro zpracovatele masa a výrobků
z něj jistou zátěž, a tedy v omezené míře i zásah do svobody podnikání garantované článkem 26
Listiny základních práv a svobod. Naopak ve vztahu k tvrzenému zásahu do ochrany vlastnictví
garantované článkem 11 Listiny je sporné, zda vůbec o zásah jde, neboť ani stěžovatel konkrétně
netvrdí, v čem má zásah do jeho vlastnictví spočívat. Lze pochybovat o tom, zda je velikost
odebíraných vzorků taková, aby ji stěžovatel mohl při objemu své výroby jakkoli pocítit.
[31] Do stěžovatelovy svobody podnikání je zasahováno v zájmu legitimního důvodu ochrany
veřejného zdraví a náplní nařízení č. 2073/2005 je vyložení postupů, kterými provádění odběrů
napomáhá splnění tohoto legitimního účelu, který je i účelem celého nařízení. První krok testu
proporcionality je tedy splněn, neboť provádění odběrů v dané četnosti chrání veřejné zdraví.
Co se týče této četnosti, je zjevné, že čím jsou odběry četnější, tím lépe je ochráněno veřejné
zdraví, takže zmenšení četnosti by sledovaný legitimní cíl naplnilo méně než odběry prováděné
v nynější četnosti. Odmítnutí KVS vyjmout dotčené stěžovatelovy provozovny ze zvláštní
četnosti odběru vzorků tedy obstojí i pohledem druhého kroku testu proporcionality. V jeho
třetím kroku je pak poměřován zájem ochrany veřejného zdraví před mikrobiologickými
hrozbami na straně jedné a každotýdenní povinnost stěžovatele odebírat vzorky na straně druhé.
Při vědomí závažnosti rizik, která pro lidské zdraví představují mikrobiální nákazy v mase,
a při vědomí značného množství zákazníků, kterých by se tato rizika týkala v případě zpracovatele
zpracovávajícího v jednotlivých provozovnách víc než 500 kg mletých masných polotovarů
měsíčně, nemůže Nejvyšší správní soud dospět k závěru, že by zásah do stěžovatelovy svobody
podnikání v tomto poměřování neobstál.
[32] Na těchto závěrech nemohou nic změnit stěžovatelovy hypotetické příklady výrobcem
vyrábějícím jednou za měsíc 495 kg masných polotovarů a výrobcem vyrábějícím měsíčně 501 kg
masných polotovarů, už proto, že jde o příklady nijak se netýkající stěžovatelových provozoven,
v nichž bylo v rozhodné době zpracováváno více než 1 200 kg mletých masných polotovarů
měsíčně. V právním řádu a rozhodovací praxi správních orgánů jsou někdy určeny jasné limity,
hodnoty, množství či lhůty (takovou je ostatně i striktně dvoutýdenní lhůta pro podání nyní
posuzované kasační stížnosti obsažená v §106 odst. 2 s. ř. s.) a v samotném jejich stanovení
a vynucování jejich striktního dodržování nelze obecně spatřovat nic protiprávního.
[33] S otázkou registrovaných a schválených provozoven se krajský soud dostatečně vypořádal
v bodech 37 a 38 svého rozsudku a Nejvyšší správní soud se s jeho hodnocením plně ztotožňuje,
ostatně stěžovatel pouze opakuje, že pokládá vyjádření žalované v této otázce za nesrozumitelné.
I zdejší soud tak pouze zdůrazňuje, že nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004,
kterým se stanoví zvláštní hygienická pravidla pro potraviny živočišného původu, upravuje jiné
otázky než snižování četnosti odběru vzorků. Vztahuje se totiž ke strukturálním požadavkům
na činnost potravinářského provozu a ne k povolení výjimky z četnosti odběru vzorků, která
se posuzuje dle nařízení č. 2073/2005.
[34] Co se týče stěžovatelova odlišování „druhu“ a „skupiny“ masných polotovarů, nezbývá
Nejvyššímu správnímu soudu než tuto část kasační stížnosti označit za pouhou hru se slovy,
jak ostatně ukazují i jím zvolené příklady. Stěžovatel sice poukazoval na měnící se používání
těchto dvou termínů ze strany KVS, pro věc je však podle zdejšího soudu podstatné jediné:
na straně 15 metodického návodu, který je součástí správního spisu, je v bodě (iv), nadepsaném
„Mleté maso, masné polotovary, SOM“, obsažena tabulka č. 6: „Četnost odběru vzorků – mleté maso, masné
polotovary, SOM“, z níž plyne, že při objemu výroby 250 – 500 kg za měsíc mají být kontroly
prováděny čtyřikrát ročně. Dále se zde uvádí: „Množství uvedená v tabulce č. 6 se vztahují na každý
jednotlivý druh vyráběného polotovaru, mletého masa a SOM.“ Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem
krajského soudu, že druh vyráběného polotovaru, mletého masa a SOM (tedy strojně odděleného
masa) je specifikován výrobou a technologií provedené výroby, nemyslí se tím druh sortimentu,
jak tvrdí stěžovatel. Nelze rozdělovat druhy masných výrobků podle toho, jak je pojmenuje
samotný výrobce, ale pouze dle stanovené technologie výroby. Nejvyšší správní soud
k tomu dodává, že stěžovatelův výklad by vedl k absurdnímu důsledku, že by sám výrobce mohl
kdykoli splnit podmínky stanovené metodickým návodem pro snížení frekvence odběrů prostě
tím, že by svůj sortiment rozčlenil do vícera druhů, bez ohledu na to, jak podobné by si byly
jejich výrobní procesy či zda by dokonce prodával totožné produkty jen pod různými
označeními. Takový výklad je třeba odmítnout už proto, že jeho připuštění by vedlo
k nezdůvodněnému snížení frekvence odběrů vzorků, a potenciálně tedy i k menší intenzitě
ochrany veřejného zdraví.
[35] Používání pojmů „druh“ a „skupina“ v biologické taxonomii, na něž stěžovatel
poukazoval, nemá s projednávanou věcí, tedy s výkladem slova „druh“ ve zcela jiném kontextu,
vůbec žádnou souvislost, takže krajský soud nepochybil, pokud jako důkaz neprovedl internetové
stránky vysvětlující taxonomické zařazení topolu, akvarijních krevetek a taxonomický systém
bakterií. Ze stejného důvodu, tedy z důvodu absence jakékoli spojitosti s projednávaným
případem, nebude tyto důkazy provádět ani Nejvyšší správní soud.
[36] Co se týče dalších stěžovatelových důkazních návrhů uplatněných v žalobě, zejména
důkazů stěžovatelovými žádostmi a správními rozhodnutími a přípisy v jiných řízeních týkajících
se stěžovatele, krajský soud se s nimi dostatečně vypořádal již tím, že vyložil, proč nemají
pro nyní posuzovanou věc relevanci, tedy proč jsou tvrzení, na jejichž podporu chtěl stěžovatel
tyto důkazy provést, natolik neobhajitelná (viz např. bod 40 rozsudku krajského soudu),
že provedení navržených důkazů by na věci nemohlo nic změnit. S tímto hodnocením
se ztotožňuje i Nejvyšší správní soud, pročež ani on nebude tyto navrhované důkazy provádět.
V takovém postupu rozhodně nelze spatřovat stěžovatelem namítané porušení práva
na spravedlivý proces, zaručeného čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 6
odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
[37] Nelze přitakat ani námitce, že byla porušena zásada dvojinstančnosti tím, že KVS
ve svém rozhodnutí okopírovala značnou část odůvodnění z rozhodnutí žalované ze dne
5. 1. 2015, č. j. SVS/2014/096523-G, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Krajské veterinární správy
Státní veterinární správy pro Pardubický kraj. Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje s názorem
krajského soudu, že není porušením této zásady, která ostatně nemá ve správním řízení absolutní
povahu, pokud prvostupňový správní orgán převezme právní názor vyjádřený odvolacím
orgánem v jiném řízení v obdobné věci ve vztahu k jinému obvodu. Naopak, takový postup
podporuje jednotu a předvídatelnost rozhodování státní správy, a tak zamezuje libovůli. Není
nic protiprávního na tom, pokud se prvostupňové správní orgány nesnaží být v každém případě
originální, ale postupují způsobem, který již v jiné předchozí věci jim nadřízený správní orgán
schválil. Uvedený postup je zcela odlišný od předběžné konzultace kritizované Nejvyšším
správním soudem ve stěžovatelem zmiňovaném rozsudku ze dne 29. 6. 2006, č. j. 2 Afs
143/2004 - 105, publ. pod č. 1628/2006 Sb. NSS: „Pokud pracovník finančního úřadu konzultuje
své rozhodnutí v konkrétní věci s pracovníkem finančního ředitelství, který bude rozhodovat o případném odvolání
daňového subjektu, jedná se o porušení zásady dvojinstančnosti daňového řízení. Tím dochází k podstatnému
porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které může mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního.“
[38] Co se týče námitky neprokázání nepřítomnosti či zaneprázdněnosti příslušného náměstka
KVS, respektive žalované, kterou stěžovatel podmínil platnost podpisu na příslušném
rozhodnutí, sám stěžovatel si je vědom toho, že tuto právní otázku již Nejvyšší správní soud
posoudil odlišně, a to v rozsudku ze dne 24. 6. 2015, č. j. 10 As 1/2014 - 187: „30. Zdejší soud
nepřisvědčil námitce stěžovatelky, podle které měla žalovaná povinnost prokázat nepřítomnost ústředního ředitele
v době podpisu rozhodnutí, pokud měl jeho podpis nahradit někdo jiný. Takový požadavek zákon nestanoví,
pro správní orgány by tato praxe byla nerealizovatelná. Činnost správního orgánu musí být plynulá a efektivní,
pro její zajištění je funkční zastupování vedoucích pracovníků při jejich nepřítomnosti nezbytné. Správní orgán
je tedy povinen mít transparentní pravidla pro zastoupení při podpisu rozhodnutí, účastník řízení může
zpochybnit, že buď neexistovala, nebo v jeho věci nebyla dodržena. Musí však přednést relevantní tvrzení
o v úvahu přicházejících pochybnostech. To se v průběhu předmětného správního řízení nestalo a správní orgán
nebyl automaticky povinen v rozhodnutí odůvodňovat dodržení jeho interních pokynů a předpisů ohledně podpisu
rozhodnutí.“ Nyní rozhodující senát se zcela ztotožňuje se zde vyjádřeným právním názorem, takže
není důvod ke stěžovatelem navrhovanému postupu dle §17 s. ř. s. Nelze ostatně přehlédnout,
že se tato námitka vztahuje pouze k rozhodnutí žalované, naopak rozhodnutí KVS podepsal
přímo ředitel MVDr. Božek Vejmelka.
[39] Stěžovatel konečně brojil proti tomu, že se krajský soud nevypořádal s námitkou absence
elektronického podpisu v rozhodnutí KVS. K tomu je však třeba připomenout, že i stěžovatel
v žalobě (viz její stranu 21) napadal absenci elektronického podpisu souběžně v rozhodnutí
žalované i KVS, neuplatňoval vůči nim odlišné právní argumenty, takže i argumentace krajského
soudu v bodě 20 jeho rozsudku, jakkoli se výslovně vztahuje pouze k rozhodnutí žalované,
je plně použitelná i na rozhodnutí KVS.
[40] S poukazem na shora uvedené důvody dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[41] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, nemá
tedy právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, jíž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože jí podle obsahu
spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. března 2017
Mgr. David Hipšr
předseda senátu