ECLI:CZ:NSS:2017:8.ADS.24.2017:55
sp. zn. 8 Ads 24/2017-55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: HOFMANN
WIZARD s.r.o., se sídlem Prešovská 4, Plzeň, zast. Mgr. Davidem Navrátilem, advokátem
se sídlem Hluboká 1336/55, Plzeň, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí,
se sídlem Na Poříčním právu 1/376, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2015,
čj. 2015/11260-421/1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně, proti rozsudku Krajského soudu
v Plzni ze dne 21. 12. 2016, čj. 30 A 109/2015-74,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Úřad práce České republiky – krajská pobočka v Plzni rozhodnutím ze dne 7. 1. 2015,
čj. MPSV-UP/64292/14-PM, stanovila žalobkyni z důvodu nesplnění povinnosti podle §81
odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (dále jen „zákon o zaměstnanosti“) za rok 2013
povinnost poukázat odvod do státního rozpočtu ve výši 1 667 525 Kč. Toto rozhodnutí bylo
shora specifikovaným rozhodnutím žalovaného změněno jen tak, že slova „…podle ustanovení §82
odst. 1 a 3 z. č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ‚zákon
o zaměstnanosti‘)…“ byla vypuštěna a nahrazena slovy „… zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,
ve znění účinném do 31. 12. 2014 (dále jen ‚zákon o zaměstnanosti‘)“; v ostatním zůstalo napadené
rozhodnutí beze změny.
[2] Správní orgány obou stupňů opřely svá rozhodnutí o zjištění, že žalobkyně
zprostředkovávající zaměstnání jako agentura práce, zaměstnávající v roce 2013 v průměrném
přepočteném stavu 729,41 osob, nesplnila povinnost zaměstnat z tohoto počtu 4 % (absolutně
29,18) osob se zdravotním postižením, neboť zaměstnávala jen 2,09 takovýchto osob.
V důsledku nesplnění uvedené povinnosti byla žalobkyni stanovena odvodová povinnost ve výši
shora uvedené. Námitky žalobkyně uplatněné v řízení před správním orgánem prvního stupně
i v rámci podaného odvolání, podle nichž ve vztahu k (tzv.) agenturním pracovníkům povinný
podíl zaměstnanců jsoucími osobami zdravotně postiženými zákon neukládal, odmítly správní
orgány jako bezdůvodnou.
[3] Žalobu proti rozhodnutí žalovaného krajský soud zamítl. Také krajský soud dospěl
k závěru, že §66 zákona o zaměstnanosti, z něhož žalobkyně dovozovala neexistenci své
povinnosti plnit u tzv. agenturních pracovníků povinný podíl zaměstnanců se zdravotním
postižením, nemůže mít povahu speciálního ustanovení k §81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti.
Žalobkyně, agentura práce v pozici zaměstnavatele s více než 25 zaměstnanci v pracovním
poměru, byla povinna zaměstnávat osoby se zdravotním postižením ve výši povinného podílu
těchto osob na celkovém počtu zaměstnanců zaměstnavatele. Tuto povinnost mohla agentura
práce plnit vzájemnou kombinací tří forem plnění stanovených v §81 zákona o zaměstnanosti
a nemohlo na ni mít vliv, že §66 zákona o zaměstnanosti neumožňoval agentuře práce dočasně
přidělit k výkonu práce u uživatele zaměstnance, který byl osobou se zdravotním postižením.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost.
[5] Stěžovatelka uvedla, že je přesvědčena o nesprávném právním posouzení věci jak
krajským soudem, tak správními orgány, neboť tyto vycházely z chybné interpretace §66 a §81
zákona o zaměstnanosti ve znění účinném do 31. 12. 2014. Byla-li v §81 zákona o zaměstnanosti
stanovena povinnost zaměstnávat osoby se zdravotním postižením a v §66 téhož zákona
byl uveden výslovný zákaz tzv. agenturního zaměstnávání týchž osob, šlo podle stěžovatelky
o poměr generality a speciality. Ustanovení §66 zákona o zaměstnanosti zakotvovalo zákaz pro
agentury práce plnit povinnost podle §81 téhož zákona. Skutečnost, že systematicky jsou obě
diskutovaná ustanovení zařazena v jiných částech zákona, nemůže hrát roli. Krajský soud
se podle stěžovatelky nevyrovnal s argumentací, podle které, nejsou-li obě ustanovení v poměru
generality a speciality, muselo by jít přinejmenším o zjevný, nikoli o domnělý, rozpor v právní
úpravě, který nelze vykládat k tíži adresáta právní normy. Krajský soud se také nevyrovnal
s námitkou rozhodování správních orgánů v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3
a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
[6] Stěžovatelka dále zopakovala argumentaci uplatněnou již v žalobě a týkající se vztahu
mezi §66 a §81 zákona o zaměstnanosti a způsobu plnění povinného podílu.
[7] Podle stěžovatelky se krajský soud nedostatečně vypořádal s jejím poukazem
na legislativní vývoj. Tento vývoj stěžovatelka shrnula a uvedla, že změna legislativní úpravy
dodatečně potvrdila její postup, neboť s účinností od 1. 1. 2015 se při stanovení přepočteného
stavu zaměstnanců vychází toliko z tzv. kmenových zaměstnanců agentury práce, a to dokonce
za situace, kdy byl zrušen zákaz zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Stěžovatelka
namítla, že krajský soud i správní orgány zvolily účelový přístup, na jehož základě došlo k odvodu
do státního rozpočtu stanoveného nezákonným způsobem.
[8] Stěžovatelka má za to, že byla jako zaměstnavatel postavena do nerovného postavení vůči
ostatním zaměstnavatelům. Rovněž upozornila na obsah repliky k vyjádření žalovaného v řízení
před krajským soudem. S argumentací zde uplatněnou se krajský soud také nevypořádal.
[9] Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na odůvodnění žalobou napadeného
rozhodnutí a vyjádření k žalobě, z něhož citoval. Žalovaný nesouhlasil s námitkou, podle které
příslušná ustanovení vykládal izolovaně, naopak zohlednil i další právní předpisy, např. zákoník
práce. Podle žalovaného se izolovaného gramatického výkladu dopustila stěžovatelka, protože
argumentovala zněním §81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, aniž by ho dala do souvislosti s §81
odst. 2 téhož zákona, definujícího, co je myšleno povinností zaměstnávat osoby se zdravotním
postižením.
[11] Žalovaný také vyloučil rozpor mezi §66 a §81 zákona o zaměstnanosti. Stěžovatelka
nebyla povinna zaměstnávat osoby se zdravotním postižením, neboť zákon jí dával možnost,
jak tuto povinnost splnil alternativním způsobem; zároveň nebyla omezena v možnosti tyto
osoby zaměstnat, pouze je nesměla zaměstnat za účelem vyslání k výkonu práce k uživateli.
Nelze proto dovozovat, že by stěžovatelka byla omezena na způsobu plnění povinného podílu
a že by tak docházelo k její diskriminaci.
[12] Tvrzení, že vývoj právní úpravy dává stěžovatelce za pravdu, je podle žalovaného
zavádějící. Smysl nové právní úpravy je podle žalovaného jiný, než se domnívá stěžovatelka;
v podrobnostech odkázal na vyjádření k žalobě.
[13] Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející
řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.].
[15] Podle §66 zákona o zaměstnanosti ve znění účinném od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2014
[z]prostředkováním zaměstnání agenturou práce podle §14 odst. 1 písm. b) se rozumí uzavření pracovního
poměru nebo dohody o pracovní činnosti mezi fyzickou osobou a agenturou práce za účelem výkonu práce
u uživatele. Agentura práce může svého zaměstnance dočasně přidělit k výkonu práce pro uživatele jen na základě
písemné dohody o dočasném přidělení zaměstnance uzavřené s uživatelem podle zvláštního právního předpisu.
Agentura práce nemůže dočasně přidělit k výkonu práce u uživatele zaměstnance, kterému byla vydána zelená
karta, modrá karta, nebo kterému bylo vydáno povolení k zaměstnání, anebo je osobou se zdravotním postižením.
[16] Podle §81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti ve znění účinném od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2014
[z]aměstnavatelé s více než 25 zaměstnanci v pracovním poměru jsou povinni zaměstnávat osoby se zdravotním
postižením ve výši povinného podílu těchto osob na celkovém počtu zaměstnanců zaměstnavatele. Povinný podíl
činí 4 %.
[17] Podle §81 odst. 2 zákona o zaměstnanosti ve znění účinném od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2014
[p]ovinnost uvedenou v odstavci 1 zaměstnavatelé plní a) zaměstnáváním v pracovním poměru, b) odebíráním
výrobků nebo služeb od zaměstnavatelů zaměstnávajících více než 50 % zaměstnanců, kteří jsou osobami
se zdravotním postižením, nebo zadáváním zakázek těmto zaměstnavatelům nebo odebíráním výrobků nebo
služeb od osob se zdravotním postižením, které jsou osobami samostatně výdělečně činnými a nezaměstnávají žádné
zaměstnance, nebo zadáváním zakázek těmto osobám, nebo c) odvodem do státního rozpočtu, nebo vzájemnou
kombinací způsobů uvedených v písmenech a) až c).
[18] V souzeném případě není sporu o tom, že stěžovatelka jakožto agentura práce v roce
2013 zaměstnávala v pracovním poměru v přepočteném stavu 729,41 zaměstnanců a že byla
povinna zaměstnávat osoby se zdravotním postižením (§81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti).
Spor spočívá v tom, zda měl být povinný podíl zaměstnaných osob se zdravotním postižením
stanoven jen vůči celkovému počtu tzv. „kmenových“ zaměstnanců stěžovatelky, nebo vůči
celkovému počtu všech, tj. „kmenových“ i tzv. „agenturních“, zaměstnanců. Uvedený spor
pramení z §66 zákona o zaměstnanosti, který agenturám práce v letech 2013 a 2014 zakazoval
dočasně přidělit k výkonu práce osoby se zdravotním postižením, v důsledku čehož stěžovatelka
při plnění povinnosti podle §81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti nemohla v uvedeném období
plně využít možnosti zaměstnávat tyto osoby v pracovním poměru [§81 odst. 2 písm. a) zákona
o zaměstnanosti].
[19] Nemožností využít všechny způsoby plnění povinnosti zaměstnávat osoby se zdravotním
postižením se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku ze dne 1. 8. 2013, čj. 4 Ads 44/2013-25.
V něm vyložil §81 odst. 3 zákona o zaměstnanosti ve znění účinném v roce 2009 [Zaměstnavatelé,
kteří jsou organizačními složkami státu nebo jsou zřízeni státem, nemohou plnit povinný podíl podle odstavce 2
písm. c).]
takto:„Jazykovým výkladem proto dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že větné spojení ‚nemohou
plnit‘ v §81 odst. 3 zákona o zaměstnanosti je nutné interpretovat jako vnitřní omezení rozhodování organizační
složky státu při výběru mezi možnostmi plnění povinného podílu podle §81 odst. 2 citovaného předpisu.
Organizační složka státu si může sama vybrat jednu z variant v rámci zúžené nabídky. Pokud ale povinnost
splnit povinný podíl podle §81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti nesplní dobrovolně jednou z možných variant, nic
nebrání tomu, aby jí byla povinnost uložena individuálním správním aktem. Ukládaná povinnost zde přichází
z vnějšku na základě zákonného zmocnění upraveného v §82 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, a není proto
v rozporu s faktem, že svým vlastním rozhodnutím by si organizační složka státu finanční plnění podle §81
odst. 2 písm. c) citovaného předpisu vybrat nemohla.“ Nejvyšší správní soud tak připustil, že některé
způsoby plnění povinného podílu podle §81 odst. 2 zákona o zaměstnanosti mohou být vůči
konkrétním typům zaměstnavatelů vyloučeny; v případě souzeném pod sp. zn. 4 Ads 44/2013
se jednalo o vyloučení odvodu do státního rozpočtu pro organizační složky státu. Takové
omezení však nebránilo tomu, aby zaměstnavateli byla, v případě neplnění povinnosti
zaměstnávat osoby se zdravotním postižením, stanovena povinnost poukázat odvod do státního
rozpočtu.
[20] V nyní souzeném případě nemohla stěžovatelka dočasně přidělovat k výkonu práce
své zaměstnance, kteří byli osobami se zdravotním postižením. Ve vztahu k „agenturním“
zaměstnancům tak byla fakticky vyloučena možnost, splnil povinnost podle §81 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti zaměstnáváním osob se zdravotním postižením. Pracovní poměr totiž fyzická
osoba a agentura práce uzavírají za účelem výkonu práce u uživatele, přičemž v případě osob
se zdravotním postižením nemohl být tento účel naplněn. Zaměstnání těchto osob jako
„agenturních“ zaměstnanců, bez následné možnosti dočasného přidělení k výkonu práce
u uživatele, by tak bylo v rozporu se smyslem podnikatelské činnosti agentur práce (zisk finančních
prostředků z odměn na poskytnutí pracovní síly). Na „kmenové“ zaměstnance se uvedené
omezení nevztahovalo.
[21] Krajský soud v napadeném rozsudku neakceptoval stěžovatelčin výklad, spočívající
v označení §66 zákona o zaměstnanosti jako speciálního ustanovení k §81 odst. 1 téhož zákona,
z čehož stěžovatelka dovozovala, že se „agenturních“ zaměstnanců netýkala povinnost
zaměstnávat osoby se zdravotním postižením. I s ohledem na výše citovanou judikaturu
se Nejvyšší správní soud s tímto závěrem krajského soudu ztotožňuje. Obdobně jako organizační
složky státu v případě souzeném pod sp. zn. 4 Ads 44/2013 byly agentury práce v letech 2013
a 2014 ve vztahu k „agenturním“ zaměstnancům omezeny v rozhodování při výběru mezi
možnostmi plnění povinného podílu podle §81 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. Agentury
práce si mohly vybrat pouze z variant v rámci zúžené nabídky; mohly využít možnost podle §81
odst. 2 písm. b) nebo písm. c) zákona o zaměstnanosti, případně vzájemnou kombinaci těchto
způsobů. Zároveň mohly osoby se zdravotním postižením zaměstnat v pracovním poměru jako
své „kmenové“ zaměstnance. I kdyby Nejvyšší správní soud připustil, že uvedené mohlo vést
k nerovnosti mezi agenturami práce a zaměstnavateli, kteří agenturami práce nebyli, neměnilo
by to nic na tom, že se stěžovatelčiným předmětem podnikání byla povinnost zaměstnávat osoby
se zdravotním postižením ve vyloženém rozsahu spojena; s různými předměty podnikání jsou
přitom spojeny různé povinnosti a jejich nerovnost automaticky neznamená diskriminaci.
[22] Zákaz spočívající v nemožnosti dočasně přidělit k výkonu práce u uživatele zaměstnance,
který je osobou se zdravotním postižením (§66 zákona o zaměstnanosti), tak nemohl mít žádný
vliv na stěžovatelčinu povinnost zaměstnávat osoby se zdravotním postižením (§81 odst. 1
zákona o zaměstnanosti). Povinný podíl se vypočetl z počtu všech zaměstnanců, tj. jak
„kmenových“, tak „agenturních“. Zákon o zaměstnanosti ani vyhláška Ministerstva práce
a sociálních věci č. 518/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti
(v části čtvrté upravuje výpočet průměrného ročního přepočteného počtu zaměstnanců a výpočet
plnění povinného podílu) totiž nestanovovaly, že by se do celkového počtu zaměstnanců
v pracovním poměru nezapočítávali zaměstnanci, kteří jsou dočasně přiděleni k výkonu práce
k uživateli (jako je tomu od 1. 1. 2015). Námitka nesprávného posouzení věci krajským soudem
proto není důvodná.
[23] Krajský soud dostatečným způsobem interpretoval rozhodnou právní úpravu, a to aniž
by v ní shledal jakýkoliv rozpor. Také neshledal, že by správní orgány postupovaly v rozporu
s ústavně zakotvenými principy uplatňování státní moci. Nebyl proto důvod, aby se výslovně
vyjadřoval k podpůrné žalobní argumentaci o rozporu v právní úpravě a o postupu v rozporu
s Ústavou a Listinou základních práv a svobod.
[24] Podle §75 odst. 1 s. ř. s. [p]ři přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního
stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Krajský soud proto zcela správně vycházel
z právní úpravy platné a účinné v roce 2013, tj. v roce kterého se týkala kontrola úřadu práce
zaměřená na plnění povinného podílu zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Doplnění
§81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti s účinností od 1. 1. 2015 o větu: U zaměstnavatelů, kteří jsou
agenturou práce podle §14 odst. 3 písm. b), se do celkového počtu zaměstnanců v pracovním poměru nezapočítají
zaměstnanci, kteří jsou dočasně přiděleni k výkonu práce k uživateli. nebylo pro souzenou věc relevantní.
[25] Pozdější (byť příznivější) právní úpravu nelze aplikovat na stěžovatelčin postup v době
předcházející novelizaci §81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti. Uvedené by bylo namístě v oblasti
správního trestání, v němž se může uplatnit princip, zakotvený v čl. 40 odst. 6 Listiny základních
práv a svobod (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, publ. pod
č. 461/2005 Sb. NSS). V souzeném případě však stěžovatelce nebyl uložen trest za porušení
zákona, bylo jí pouze uloženo splnění povinnosti plynoucí ze zákona bez jakéhokoliv dalšího
trestního postihu. Nezbývá než konstatovat, že v roce 2013 zákonodárce požadoval, aby agentury
práce podporovaly zaměstnání osob se zdravotním postižením (alespoň co se týče povinného
podílu podle §81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti) ve větší míře, než je tomu od 1. 1. 2015. Tuto
jeho vůli musí stěžovatelka, krajský soud i Nejvyšší správní soud respektovat.
[26] Argumentaci v replice stěžovatelka uplatnila pouze za účelem vyvrácení argumentace
žalovaného ve vyjádření k žalobě. Krajský soud nic z vyjádření žalovaného, které se týkalo
faktického vyloučení zaměstnání osob se zdravotním postižením u určitých profesí a plošného
zákazu agenturně zaměstnávat osoby se zdravotním postižením, v napadeném rozsudku nepoužil,
nebyl proto povinen vypořádat se s protikladnou argumentací stěžovatelky v replice.
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Pro uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná,
a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle
§109 odst. 2 s. ř. s.
[28] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. října 2017
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu