ECLI:CZ:NSS:2017:8.AS.112.2016:60
sp. zn. 8 As 112/2016-60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Miloslava
Výborného a soudců Mgr. Petry Weissové a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobců:
a) Ing. J. L., b) I. L., zastoupených Mgr. Jaromírem Kalužíkem, LL.M., advokátem se sídlem Na
Příkopě 583/15, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu
642/2a, Liberec, za účasti: HAVOS s. r. o., se sídlem Kateřinská 495, Stráž nad Nisou,
zastoupené JUDr. Alexandrem Šoljakem, advokátem se sídlem U Soudu 363/10, Liberec, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 10. 2014, čj. OÚPSŘ 308/2014-330, o kasační stížnosti
žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočce v Liberci ze dne 22. 3.
2016, čj. 59 A 111/2014-93,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce a), žalobkyně b) a osoba zúčastněná na řízení n e m a j í právo na náhradu
nákladů řízení.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 3. 6. 2014, čj. SURR/7130/000241/13-So vydal Magistrát města
Liberec, odbor stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“) k žádosti osoby zúčastněné na řízení
stavební povolení stavby „Výrobní a skladovací hala, přístřešek, zpevněné plochy, opěrná zeď
(…) na pozemku parc. č. X, X, X, X v katastrálním území X“ (dále také jen „stavební povolení“).
Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci odvolání, které žalovaný v záhlaví označeným
rozhodnutím zamítl a rozhodnutí potvrdil.
II.
[2] Žalobci se proti napadenému rozhodnutí bránili žalobou u Krajského soudu v Ústí nad
Labem, pobočky v Liberci, který ji shora uvedeným rozsudkem zamítl. Nepřisvědčil stěžejní
námitce žalobců, podle níž pro vydání stavebního povolení nebyly splněny podmínky, neboť jeho
podkladem bylo územní rozhodnutí, které pozbylo platnosti uplynutím dvouleté lhůty podle §93
odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění účinném do 31. 12. 2012 (dále jen „stavební zákon“). Ve shodě s žalovaným krajský
soud uzavřel, že územní rozhodnutí o umístění stavby „Výrobní a skladovací haly“ ze dne
21. 5. 2009, čj. SUUR/7120/018676/08-Ka, které nabylo právní moci dne 1. 7. 2009 (dále jen
„územní rozhodnutí“) platnosti nepozbylo. Ve lhůtě jeho platnosti (do 1. 7. 2011) totiž podala
osoba zúčastněná na řízení (stavebník) žádost o stavební povolení na stavbu dešťové kanalizace,
jíž Magistrát města Liberec, odbor životního prostředí (dále jen „vodoprávní úřad“) vyhověl
rozhodnutím ze dne 25. 1. 2011, čj. ZPVU/4330/070583/10-Se, které v této lhůtě také nabylo
právní moci. Tím byly naplněny požadavky §93 odst. 4 stavebního zákona k zachování platnosti
územního rozhodnutí. Podle krajského soudu je nerozhodné, že se nejednalo o stavební povolení
týkající se výrobní a skladovací haly (dále také jen „stavba hlavní“). Územním rozhodnutím totiž
byla umístěna nejen stavba haly, ale i elektrická přípojka, plynovod a přípojka plynu, vodovodní
přípojka, splašková kanalizační přípojka, dešťová kanalizace, zpevněná plocha dvora, přeložka
stožáru veřejného osvětlení, opěrné stěny, oplocení a sadové úpravy (dále také jen „soubor
staveb“). Krajský soud proto dospěl k závěru, „že i když nebyla ve lhůtě platnosti územního rozhodnutí
podána žádost o stavební povolení výrobní a skladovací haly, tj. stavby hlavní (respektive řízení o žádosti podané
ve lhůtě platnosti územního rozhodnutí bylo zastaveno), lze s ohledem na zásadu ochrany legitimních očekávání
účastníků řízení dovodit, že územní rozhodnutí v této části nepozbylo platnosti, neboť bylo z důvodu podání
žádosti o stavební povolení na společně umísťovanou stavbu dešťové kanalizace čerpáno nepřímo, z důvodu
funkční a časové podmíněnosti staveb.“
III.
[3] Rozsudek krajského soudu napadli žalobci (dále jen „stěžovatelé“) včasnou kasační
stížností z důvodu vyplývajícího z §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Navrhli napadený rozsudek zrušit
a vrátit věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[4] Stěžovatelé považovali úvahy krajského soudu týkající se platnosti územního rozhodnutí
za zcela nesprávné. Měli za to, že územní rozhodnutí pozbylo podle §93 odst. 4 stavebního
zákona platnosti marným uplynutím dvouleté lhůty plynoucí ode dne, kdy nabylo právní moci.
Na podkladě neplatného územního rozhodnutí proto nebylo možné vydat dne 3. 6. 2014
stavební povolení pro stavbu „Výrobní a skladovací hala, přístřešek, zpevněné plochy, opěrná
zeď (…) na pozemku parc. č. X, X, X, X v katastrálním území X“. Stěžovatelé se domnívali, že
nepostačí „k zachování platnosti územního rozhodnutí jako funkčního celku, rozhodnutí vodoprávního úřadu o
stavebním povolení na stavbu dešťové kanalizace, aniž by žadatel současně v souladu se stavebním zákonem
požádal o vydání stavebního povolení ke stavbě hlavní, tj. výrobní a skladovací haly.“
[5] Výklad, který provedl krajský soud v napadeném rozsudku, považují stěžovatelé za příliš
extenzivní, rozporný s účelem a smyslem stavebního zákona, zasahující do subjektivních práv
účastníků a jejich právní jistoty.
IV.
[6] Ve vyjádření ke kasační stížnosti se žalovaný ztotožnil se závěry krajského soudu
uvedenými v napadeném rozsudku a navrhl kasační stížnost zamítnout.
V.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Stěžejní otázkou v projednávané věci je, zda zanikla platnost územního rozhodnutí
týkajícího se souboru staveb (viz odst. [2]) v důsledku uplynutí dvouleté zákonné lhůty jeho
platnosti za předpokladu, že stavebník v této lhůtě požádal a bylo mu vydáno stavební povolení
pro jednu ze souboru společně umisťovaných staveb (stavbu dešťové kanalizace).
[10] Stěžovatelé tvrdili, že platnost územního rozhodnutí ve vztahu ke stavbě hlavní
(tj. k výrobní a skladovací hale) po uplynutí dvouleté lhůty mohla být ve smyslu §93 odst. 4
stavebního zákona zachována, jen pokud by v této lhůtě stavebník podal úplnou žádost
o stavební povolení týkající se stavby hlavní, nebo nedošlo-li by k zastavení stavebního řízení
po uplynutí lhůty platnosti územního rozhodnutí. Tyto předpoklady v nynější věci podle
stěžovatelů nenastaly. Stavební úřad tedy vydal stavební povolení nezákonně, na základě
neplatného územního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se s uvedenou kasační námitkou
neztotožňuje.
[11] Doba platnosti územních rozhodnutí je podle §93 odst. 1 stavebního zákona stanovena
na dva roky ode dne nabytí právní moci takového rozhodnutí. Stavební úřad má možnost
stanovit v odůvodněných případech lhůtu delší; zákon tak vylučuje, aby stavební úřad lhůtu
platnosti územního rozhodnutí zkrátil. Stavební zákon v souladu s výše uvedenou dvouletou fikcí
trvanlivosti vztahů v území stanoví rovněž podmínky pro prodloužení doby platnosti územního
rozhodnutí (srov. §93 odst. 3 stavebního zákona). Dále ve svém §93 odst. 4 stanoví, že [ú]zemní
rozhodnutí pozbývá platnosti, nebyla-li ve lhůtě platnosti podána úplná žádost o stavební povolení, ohlášení nebo
jiné obdobné rozhodnutí podle tohoto zákona nebo zvláštních právních předpisů, nebylo-li započato s využitím
území pro stanovený účel, nebo bylo-li stavební nebo jiné povolovací řízení zastaveno anebo byla-li podaná žádost
zamítnuta po lhůtě platnosti územního rozhodnutí.
[12] Lze tak obecně přisvědčit stěžovatelům, že z §93 odst. 4 stavebního zákona vyplývá,
že územní rozhodnutí pozbude své platnosti nejen tehdy, pokud není podána úplná žádost
o stavební povolení ve lhůtě platnosti územního rozhodnutí, ale i tehdy, pokud bylo stavební
řízení zastaveno po lhůtě platnosti územního rozhodnutí. Obě tyto skutečnosti v posuzované
věci nastaly. Z obsahu správního spisu se totiž podává, že osoba zúčastněná na řízení (stavebník)
podala dne 21. 3. 2011 neúplnou žádost o stavební povolení „Výrobní a skladovací haly
‚1 ETAPA‘ na pozemku parc. č. X, X, X, X“. Řízení o této žádosti bylo následně rozhodnutím
stavebního úřadu ze dne 2. 5. 2012, čj. SURR/7130/051718/11-So, které nabylo právní moci dne
5. 6. 2012, zastaveno, jelikož osoba zúčastněná na řízení (stavebník) přes výzvu ve stanovené
lhůtě neodstranila vady žádosti.
[13] Byla-li by v daném případě územním rozhodnutím umístěna pouze stavba výrobní
a skladovací haly (stavby hlavní), byl by závěr o zániku platnosti územního rozhodnutí v důsledku
zastavení řízení o žádosti o stavební povolení po uplynutí dvouleté lhůty jeho platnosti,
resp. pro nepodání úplné žádosti o stavební povolení v této lhůtě jistě na místě (viz citovaný §93
odst. 4 stavebního zákona).
[14] V projednávané věci je však situace odlišná. Stavba výrobní a skladovací haly byla
umisťována jako stavba (hlavní) v rámci celého souboru staveb (viz odst. [2]). Pojem „soubor
staveb“ sice stavební zákon nedefinuje, jedná se však o ustálený výraz označující více staveb
vzájemně funkčně a prostorově souvisejících, v nichž lze rozlišit stavbu hlavní a vedlejší či doplňkovou. Stavby
vedlejší či doplňkové stavbě hlavní slouží, doplňují ji a zabezpečují její funkčnost (Potěšil, L., Roztočil, A.,
Hrůšová, K., Lachmann, M.: Stavební zákon - online komentář. 4. aktualizace. Praha : C. H. Beck,
4/2015). Územním rozhodnutím byla v souzené věci umístěna nejen stavba haly, ale i elektrická
přípojka, plynovod a přípojka plynu, vodovodní přípojka, splašková kanalizační přípojka, dešťová
kanalizace, zpevněná plocha dvora, přeložka stožáru veřejného osvětlení, opěrné stěny, oplocení
a sadové úpravy. Z uvedeného je zřejmé, že stavbou hlavní je v projednávané věci právě výrobní
a skladovací hala. Potřeba umístění a následného provedení ostatních (vedlejších, souvisejících
či doplňkových) staveb byla vyvolána právě umístěním a předpokládanou výstavbou výrobní
a skladovací haly; tyto stavby totiž zabezpečovaly funkčnost stavby hlavní pro sledovaný účel
(viz I. výrok územního rozhodnutí). Mezi vedlejší či doplňkové stavby náležející do souboru
územním rozhodnutím umisťovaných staveb patří v souzené věci také stavba dešťové kanalizace.
[15] Územní rozhodnutí o umístění výše specifikovaného souboru staveb nabylo právní moci
dne 1. 7. 2009. Dvouletá lhůta jeho platnosti by proto ve smyslu §93 odst. 1 stavebního zákona
bez dalšího uplynula dne 1. 7. 2011. Avšak v průběhu této lhůty, a to považuje Nejvyšší správní
soud ve shodě s krajským soudem za zásadní, bylo vydáno stavební povolení ze dne 25. 1. 2011,
čj. ZPVU/4330/070583/10-Se, kterým vodoprávní úřad na základě žádosti osoby zúčastněné
na řízení (stavebníka) povolil provedení stavby vodního díla „Výrobní a skladovací haly, Dešťová
kanalizace na p. p. č. X v k. ú. X“. Tato stavba představovala dešťovou kanalizaci v délce 220
metrů se čtyřmi sorpčními vpustmi pro předčištění dešťových vod sváděných z ploch parkoviště
v odlučovači ropných látek a s retenční nádrží s regulovaným odtokem do místní vodoteče.
[16] Potřeba vybudování dešťové kanalizace s retenční nádrží spolu se stavbou výrobní
a skladovací haly vyvstala již v územním řízení. V něm sami stěžovatelé opakovaně namítali,
že stavba hlavní významně ovlivní odtokové poměry v území, které je již tak ohroženo záplavami
způsobenými rozvodňováním toku Slunného potoka při vydatnějších deštích. I proto stavebník
upravil projektovou dokumentaci a zohlednil v ní tyto stěžovateli namítané skutečnosti (viz obsah
územního rozhodnutí). Ke zpomalení odtoku vyššího množství srážek z pozemku do vodoteče
má sloužit právě retenční nádrž, do níž budou sváděny dešťové vody ze zpevněných ploch
a střech povolovaných staveb.
[17] Umístění a vybudování dešťové kanalizace tak nepochybně bezprostředně souvisí
s umístěním výrobní a skladovací haly, z jejíž střechy mají být dešťové vody odváděny
do dešťové kanalizace (konkrétně do vodoteče u východní hranice pozemku), jak vyplývá
z územního rozhodnutí. Je proto zcela logické, že stavba dešťové kanalizace musela předcházet
provedení stavby výrobní a skladovací haly, ale i dalších zpevněných ploch (jež byly také
předmětem řízení o stavebním povolení). Vzájemná funkční podmíněnost zmíněných staveb
je zřejmá též z textové části projektové dokumentace vztahující se ke stavbě dešťové kanalizace
(2b. Voda, kanalizace, plyn), podle níž „[v]ody ze střech jsou svedena do příkopu z betonových žlabovek,
který vody svádí do horských vpustí. Vpusti jsou napojeny do dešťové kanalizace.“ Stavba výrobní
a skladovací haly je tedy funkčně podmíněna provedením stavby dešťové kanalizace. Na základě
žádosti o stavební povolení pro stavbu dešťové kanalizace na územním rozhodnutím dotčených
pozemcích proto došlo k „využití“ (části) územního rozhodnutí v době jeho platnosti.
[18] Provedení „dílčí“ stavby dešťové kanalizace v souladu s vydaným stavebním povolením
ze dne 25. 1. 2011 funkčně podmiňovalo výstavbu stavby hlavní. Jestliže platnost územního
rozhodnutí zůstala zachována ve vztahu ke stavbě dešťové kanalizace, což není rozporováno,
je v souzené věci vzhledem ke zmíněné vzájemné podmíněnosti staveb dešťové kanalizace
a výrobní a skladovací haly zachována též platnost územního rozhodnutí pro účely žádosti
o stavební povolení podané dne 28. 12. 2012 právě i vůči stavbě hlavní, přestože stěžovatelé
setrvale namítali opak.
[19] Nad rámec potřebného odůvodnění Nejvyšší správní soud doplňuje, že též další
ve stavebním řízení povolované stavby (přístřešek, zpevněné plochy, opěrná zeď) jsou stavbami,
které doplňují a zabezpečují funkčnost stavby hlavní (viz odst. [14]), jejichž umístění a poté
i samotná výstavba má význam právě a jen spolu s provedením výrobní a skladovací haly. Závěr
o zachování platnosti územního rozhodnutí v nyní posuzované věci (srov. odst. [17]) z toho
důvodu platí i pro tyto další vedlejší a doplňkové stavby, jichž se řízení o stavebním povolení také
týká. Platnost územního rozhodnutí ve vztahu k těmto stavbám opět vyplývá z jejich funkční
a prostorové souvislosti se stavbou hlavní, s níž totiž tvoří jeden funkční celek.
[20] Nejvyšší správní soud si je vědom závěrů, jež vyslovil v rozsudku ze dne 2 9. 6. 2011,
čj. 9 As 33/2011-151, na nějž poukazovali i stěžovatelé, že „[s]myslem zákonem stanovené doby
platnosti územního rozhodnutí je vymezení časové lhůty, po kterou se nepředpokládá, že by mohlo dojít
k zásadním změnám v území, a po tuto dobu je proto nastolena fikce trvanlivosti vztahů v území ve vztahu
k umísťované stavbě. Za dobu delší než dva roky je změna podmínek již pravděpodobná, pokud by tedy
předmětná stavba nezačala být realizována a územní rozhodnutí tedy nebylo využito, je vhodné její umístění
z hlediska cílů a úkolů územního plánování znovu posoudit (…).“ Otázku zachování platnosti územního
rozhodnutí je však třeba posuzovat vždy s ohledem na individuální okolnosti případu. Za situace,
kdy jsou na základě platného územního rozhodnutí pravomocně povoleny některé vedlejší stavby
funkčně, prostorově, ale i časově související se stavbou hlavní, v tomto konkrétním případě
v podstatě podmiňující její provedení, neshledal Nejvyšší správní soud rozumné důvody, pro
které by mělo být vyvoláno nové územní řízení o umístění stavby „Výrobní a skladovací hala,
přístřešek, zpevněné plochy, opěrná zeď (…) na pozemku parc. č. X, X, X, X v katastrálním
území X“, jež byla předmětem řízení o stavebním povolení.
[21] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že v posuzovaném případě vzhledem k právě
uvedeným skutečnostem nepozbylo územní rozhodnutí platnosti uplynutím dvouleté lhůty podle
§93 odst. 4 stavebního zákona. Krajský soud při jeho výkladu nepochybil a správně shledal,
že stavební povolení bylo vydáno na základě územního rozhodnutí, jehož platnost vůči
povolované stavbě byla zachována.
VI.
[22] Ze všech výše popsaných důvodů Nejvyšší správní soud podanou kasační stížnost
v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. posoudil jako nedůvodnou a zamítl ji.
[23] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelé nebyli v řízení o kasační
stížnosti úspěšní, proto nemají právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti svědčilo, soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly.
[24] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu pouze těch
nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti uložené soudem. Z důvodů zvláštního
zřetele hodných jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení.
V projednávané věci Nejvyšší správní soud neuložil osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost
a osoba zúčastněná na řízení podle obsahu spisu také žádnou náhradu nákladů řízení
nepožadovala.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 29. červena 2017
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu