ECLI:CZ:NSS:2017:8.AS.126.2017:45
sp. zn. 8 As 126/2017-45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: AUTO
GAMES, a. s., se sídlem V Potočkách 1020/6, Praha 4, zastoupené Mgr. Michalem Varmužou,
advokátem se sídlem Kozinova 2, Šumperk, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem
Letenská 15, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Statutární město Frýdek-Místek,
se sídlem Radniční 1148, Frýdek-Místek, proti rozhodnutí ministra financí ze dne 16. 10. 2015,
čj. MF-1123/2015/34-12/2901-RK, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze, ze dne 24. 5. 2017, čj. 3 Af 62/2015-62,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Statutární město Frýdek-Místek přijalo dne 5. 12. 2011 obecně závaznou vyhlášku
č. 8/2011, účinnou od 1. 1. 2012 (dále jen „vyhláška“), v jejímž článku 1 zakázalo na území
celého města provozování loterijní činnosti, tj. provozování sázkových her podle §2 písm. e), g),
i), l), m) a n) tehdy účinného zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále
jen „loterijní zákon“), a loterií a jiných podobných her podle §2 písm. j) a §50 odst. 3 loterijního
zákona.
[2] Žalovaný v návaznosti na výše citovanou vyhlášku rozhodnutím ze dne 2. 4. 2015,
čj. MF-1123/2015/34-9, výroky I. až IX. zrušil 9 rozhodnutí z let 2007–2011 v částech, jimiž
žalobkyni povolil provozování loterií nebo jiných podobných her. Ministr financí rozhodnutím
ze dne 16. 10. 2015, čj. MF-1123/2015/34-12/2901-RK, rozhodnutí žalovaného zrušil
ve výrocích VIII. a IX. a řízení v částech týkajících se těchto výroků zastavil; ve vztahu
ke zbývajícím výrokům ministr financí rozklad zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil.
[3] Proti rozhodnutí ministra financí podala žalobkyně žalobu k Městskému soudu v Praze,
který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl.
[4] Žalobkyně namítala, že vydáním napadených rozhodnutí došlo k retroaktivní aplikaci
§43 a §50 loterijního zákona, neboť vyhláška v době vydání zrušených rozhodnutí neexistovala.
Městský soud k tomu poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015,
čj. 6 As 285/2014-32, publ. pod č. 3194/2015 Sb. NSS, a uvedl, že ve světle závěrů tohoto
rozsudku se v daném případě nejedná ani o pravou retroaktivitu, ani o nepřípustnou nepravou
retroaktivitu. K námitce porušení legitimního očekávání městský soud poukázal na nález
Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, v němž Ústavní soud vyložil, že obcím
vyplývalo právo regulovat hazardní hry z §10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, dávno předtím,
než byla přijata novela zákona o loteriích č. 300/2011 Sb. Žalobkyně si proto podle městského
soudu musela být od samého počátku vědoma toho, že její podnikatelský záměr může být
zastupitelstvem města limitován, a legitimní očekávání jí tudíž nikdy nevzniklo.
[5] Rozhodnutí žalovaného bylo podle žalobkyně rovněž v rozporu s unijním právem.
Z judikatury Soudního dvora Evropské unie a Evropského soudu pro lidská práva totiž podle
ní vyplývá povinnost států poskytnout držitelům povolení k provozování loterijních her
dostatečně dlouhé přechodné období k přizpůsobení se nové situaci, anebo případně zakotvit
systém přiměřené náhrady. Městský soud nicméně dospěl k závěru, že unijní právo
na projednávaný případ nedopadá, neboť v něm chybí unijní prvek. Regulace loterií a sázek totiž
není předmětem žádného přímo aplikovatelného unijního předpisu a ani loterijní zákon není
předpisem provádějícím unijní právo. Na případ nelze aplikovat ani svobodu usazování podle
čl. 49 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) nebo volný pohyb služeb podle
čl. 56 SFEU. Žalobkyně totiž nerealizuje svobodu usazování, neboť je českou společností sídlící
v České republice. Volný pohyb služeb se pak týká především svobody poskytovat služby v jiném
členském státě (čl. 56 a 57 SFEU), práva osob přijímat službu v jiném členském státě (rozsudek
SDEU ze dne 31. 1. 1984 ve věci Graziana Luisi a Giuseppe Carbone proti Ministero del Tesoro,
C 286/82), případně situace, kdy poskytovatel služby se sídlem v jednom členském státě poskytne
službu příjemci v jiném členském státě, aniž by se přemístil (rozsudky SDEU ze dne 10. 5. 1995
ve věci Alpine Investments BV proti Minister van Financiën, C-384/93, a ze dne 6. 11. 2003 ve věci
Piergiorgio Gambelli a další, C-243/01). Žalobkyně však jako česká společnost nabízí služby pouze
na území České republiky, nemůže se tudíž dovolávat unijního práva pouze na základě toho,
že její zákazníci pocházejí z jiného členského státu, pokud jim své služby záměrně nenabízela.
Ke stejným závěrům pak podle městského soudu dospěl také Nejvyšší správní soud v rozsudcích
ze dne 22. 7. 2015, čj. 10 As 62/2015-170, a ze dne 20. 1. 2016, čj. 1 As 297/2015-77.
II.
Argumenty kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[7] Napadená rozhodnutí jsou podle stěžovatelky projevem nepřípustné pravé retroaktivity,
neboť přijetí vyhlášky není okolností, v souvislosti s níž by ve smyslu §43 loterijního zákona bylo
možné zrušit již vydaná povolení k provozování loterie; takovou okolností by mohla být pouze
okolnost, jež by mohla být stěžovatelce objektivně známa v době udělení povolení a v rámci
správního řízení byla opomenuta. Přijetí vyhlášky však nastalo až po vydání povolení.
Stěžovatelce mělo být také s ohledem na ochranu práv nabytých v dobré víře, zásadu legitimního
očekávání a množství prostředků, které do činnosti investovala, poskytnuto buď přechodné
období, po které by mohla svou činnost provozovat, anebo případně finanční náhrada.
Stěžovatelka konečně nesouhlasila se závěrem městského soudu, podle kterého v projednávaném
případě chybí unijní prvek. Takový přístup je podle stěžovatelky diskriminační, neboť pokud
by se ochrany unijního práva dovolával zahraniční subjekt, byla by mu poskytnuta. Stěžovatelce
je však ochrana na úrovni unijního práva upřena pouze proto, že se jedná o tuzemský subjekt.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že §43 loterijního zákona umožňuje
zohlednit nově nastalé okolnosti, přičemž pro svůj postup měl žalovaný oporu rovněž
v judikatuře Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. Provozovatelé si tudíž musí být
vědomi, že mohou být povolení v průběhu jeho platnosti zbaveni.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[9] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Stěžovatelka předně tvrdí, že uplatněním §43 loterijního zákona došlo v jejím případě
ke zcela nepřípustné pravé retroaktivitě. Tak tomu však nebylo. O pravou retroaktivitu se totiž
jedná tehdy, projeví-li se změna relevantní právní úpravy ex tunc. K takové situaci
by ve stěžovatelčině případě dojít ani nemohlo, neboť by to znamenalo, že by v důsledku zrušení
povolení nebyla oprávněna k provozování loterie již od samého počátku, a v období od vydání
povolení do jejich zrušení je tedy provozovala v rozporu se zákonem. Stěžovatelka však
k provozování loterie až do zrušení příslušných povolení oprávněna nepochybně byla,
což nerozporuje ani ona sama, ani městský soud. V projednávaném případě se proto jedná
o retroaktivitu nepravou, jejíž účinky se projevují ex nunc, a která je zásadně přípustná. Touto
problematikou se ostatně ve vztahu k §43 loterijního zákona Nejvyšší správní soud již zabýval
v rozsudku čj. 6 As 285/2014-32, v němž uzavřel, že vydání obecně závazné vyhlášky zakazující
provoz loterií a jiných podobných her může být důvodem ke zrušení již vydaného povolení
k provozování těchto her. Příslušné pasáže tohoto rozsudku městský soud ostatně sám citoval.
Vzhledem k tomu, že stěžovatelka se závěry Nejvyššího správního soudu nikterak nepolemizuje,
neshledal soud důvod se v projednávaném případě od těchto závěrů odchýlit.
[12] Městský soud podle Nejvyššího správního soudu dostatečně vypořádal také
stěžovatelčinu námitku týkající se legitimního očekávání a ochrany práv nabytých v dobré
víře. Touto otázkou se zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, v němž uvedl,
že „[a]ni nálezy Ústavního soudu ani souběžně s nimi realizovaný novelizační počin zákonodárce již dříve
existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily. Již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních
videoloterních terminálů hovořit o existenci legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být
chráněné) spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím
obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů – stejně jako každý jiný
subjekt práva – si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí,
změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně
obecně závazných vyhlášek). To ostatně plyne i z ustálené judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález
sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 [N 13/7 SbNU 87 (96); 63/1997 Sb.], v němž Ústavní soud
konstatoval, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti
a ochrany důvěry občana v právo. Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za legitimní očekávání
nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů, že správní praxe ministerstva
spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat.“ Na tento nález Nejvyšší správní soud
navázal v rozsudku čj. 6 As 285/2014-32, v němž konstatoval, že „[a]rgument, že ani očekávání
založené zákonem nemusí být za určitých okolností legitimní, zní vskutku neuvěřitelně, v daném případě však
nutno vnímat kontext, který byl dán sérií předcházejících nálezů Ústavního soudu, jež silou čl. 89 odst. 2 Ústavy
opakovaně uznávaly a potvrzovaly ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění
a provoz výherních hracích přístrojů, včetně interaktivních videoloterních terminálů na svém území.“ Městský
soud proto v souladu s uvedenou judikaturou správně uzavřel, že stěžovatelce žádné legitimní
očekávání, že povolení provozování loterií a jiných her zůstanou v platnosti po celou dobu,
nevzniklo; stěžovatelka přitom opět nepředkládá žádné argumenty, které by závěry judikatury
vyvracely. Nevzniklo-li stěžovatelce legitimní očekávání, je lichý rovněž její požadavek, aby jí bylo
poskytnuto přechodné období po zrušení povolení či peněžitá náhrada, který nadto nemá oporu
v právní úpravě ani judikatuře. Ani tuto námitku proto Nejvyšší správní soud neshledal
důvodnou.
[13] Stěžovatelka konečně brojí proti názoru městského soudu, že na projednávaný případ
nedopadá unijní právo, neboť je toho názoru, že se v důsledku uvedeného závěru ocitá v méně
výhodném postavení, než subjekty, na něž unijní právo dopadá. Nejvyšší správní soud nejprve
uvádí, že městský soud posoudil aplikovatelnost unijního práva zcela v souladu s judikaturou
Nejvyššího správního soudu vztahující se k analogickým případům (viz rozsudky
čj. 6 As 285/2014-32, body 40-41, čj. 10 As 62/2015-170, body 10–21, a čj. 1 As 297/2015-77,
body 27–31). V důsledku závěru, že se jedná čistě o vnitrostátní záležitost, pak skutečně může
dojít k tzv. obrácené diskriminaci (reverse discrimination), to však nezakládá důvod k tomu,
aby i na případy, kde unijní prvek chybí, bylo aplikováno unijní právo. Shledal-li tedy městský
soud, že na projednávaný případ unijní právo aplikovatelné není, bylo zcela na místě použít čistě
vnitrostátní právní úpravu. Řešení případných rozdílů mezi postavením vnitrostátních
a zahraničních provozovatelů loterií a jiných her pak již není úlohou soudů, ale zákonodárce
(srov. obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2013, čj. 8 As 46/2013-55,
bod 26). Ani poslední námitku proto Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.
[14] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu
byla před vydáním nynějšího rozhodnutí předložena ve věci sp. zn. 5 As 177/2016 následující
právní otázka: „Mohou se provozovatelé loterií či jiných podobných her, jimž bylo správním orgánem odňato
povolení k provozování těchto her na základě obecně závazné vyhlášky obce, kteří prokáží, že mezi jejich
zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských zemí EU, dovolávat unijního práva, konkrétně
ustanovení SFEU o svobodě pohybu služeb a k tomu se vztahující judikatury Soudního dvora?“ Takto
formulovaná otázka byla sice předložena v řízení, které se také týká aplikace práva
EU na provozování loterií a jiných podobných her, ovšem reagovala na argumentaci zcela
odlišnou od argumentace v nyní posuzované věci. Stěžovatel ve věci sp. zn. 5 As 177/2016 tvrdil,
že se na něj má právo EU vztahovat proto, že je u něj unijní prvek přítomen, neboť mezi jeho
zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských zemí EU, na což reaguje otázka
předložená rozšířenému senátu. Oproti tomu v nyní posuzované věci stěžovatelka namítla pouze
to, že je nepřípustně diskriminační, aby na ni nebylo vztahováno právo EU ve věci volného
pohybu služeb jen proto, že je tuzemským subjektem a v jejím podnikání unijní prvek chybí.
Stěžovatelka tedy vůbec netvrdila, že unijní prvek je v nyní posuzované věci přítomen; ostatně
kdyby to namítala až v kasační stížnosti, šlo by o skutečnost uplatněnou poté, kdy bylo vydáno
napadené rozhodnutí, tedy o námitku nepřípustnou podle §109 odst. 5 s. ř. s.
IV.
Závěr a náklady řízení
[15] Pro uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná,
a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle
§109 odst. 2 s. ř. s. Důvody, pro něž byla kasační stížnost zamítnuta, nemohou být pro
stěžovatelku překvapivé, neboť věrně následují stěžovatelce známé závěry Nejvyššího správního
soudu vyjádřené v obdobné právní věci týchž účastníků rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 8. 2017, čj. 7 As 186/2017-38. V nyní projednávané věci necítil Nejvyšší správní soud
žádnou potřebu jakkoliv se odchýlit od právních názorů v tomto rozsudku vyjádřených;
k postupu dle §17 s. ř. s. nebyl proto založen zákonem předpokládaný důvod.
[16] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty
první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[17] Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení o kasační stížnosti
nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
[18] Výrok o náhradě nákladů řízení v případě osoby zúčastněné na řízení se opírá
o §60 odst. 5, větu první, s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého osoba zúčastněná na řízení
má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti,
kterou jí soud uložil. Protože soud v dané věci osobě zúčastněné na řízení žádné povinnosti
neuložil, rozhodl tak, že tato osoba nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 27. září 2017
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu