ECLI:CZ:NSS:2017:8.AS.132.2016:34
sp. zn. 8 As 132/2016-34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců Mgr. Petry Weissové a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobce: Ing. M. K.,
zastoupeného Mgr. Milanem Šikolou, advokátem se sídlem Jaselská 940/23, Brno, proti
žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 5. 2012, čj. 35724/ENV/12, 422/540/12, o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 4. 2016, čj. 6 A 76/2012-43,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. 4. 2016, čj. 6 A 76/2012-43, se zrušuje .
II. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 3. 5. 2012, čj. 35724/ENV/12, 422/540/12,
se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační
stížnosti ve výši 24 456 Kč, k rukám zástupce žalobce ve lhůtě 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 15. 2. 2012, čj. ČIŽP/51/OOV/SR01/0625967.005/12/LPL,
uložila Česká inspekce životního prostředí, Oblastní inspektorát Liberec, (dále jen „správní
orgán prvního stupně“) žalobci pokutu ve výši 190 000 Kč za spá chání správních deliktů
podle §125d odst. 4 písm. a) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých
zákonů (vodní zákon), neboť porušil povinnosti stanovené v §59 odst. 1 písm. a) téhož zákona.
Porušení povinností se žalobce dopustil jednak tím, že na malé vodní elektrárně Benešov
u Semil – Hradišťata, jez na řece Jizeře v ř. km. 111,865 (dále také jen „malá vodní elektrárna“)
ve dnech 25. 10. 2010, 3. 11. 2010 a 7. 12. 2010 nedodržel minimální zůstatkový průtok,
stanovený povolením k nakládání s povrchovými vodami vydaným Městským úřadem Semily,
odbor životního prostředí (dále jen „vodoprávní úřad“) ze dne 16. 8. 2006,
čj. ŽP/886/2006/VH-231/2-R109 (dále jen „povolení k nakládání s vodami“), a jednak tím,
že od 1. 1. 2009, kdy skončila platnost manipulačního řádu schváleného rozhodnutím
vodoprávního úřadu ze dne 30. 12. 2003, čj. MHaŽP/2359/2003/VH-231/2-R190, minimálně
do 21. 4. 2011, kdy byl sepsán protokol o kontrolním zjištění, provozoval malou vodní elektrárnu
bez schváleného manipulačního řádu.
[2] Odvolání žalobce směřující proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně žalovaný
v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí potvrdil.
II.
[3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji shora označeným rozsudkem zamítl. Ztotožnil se se závěry správních orgánů o tom,
že se žalobce svým jednáním, které spočívalo v nedodržení minimálního zůstatkového průtoku
na malé vodní elektrárně a dále v provozování této elektrárny bez schváleného manipulačního
řádu, dopustil správních deliktů podle §125d odst. 4 písm. a) vodního zákona. Nepřisvědčil
ani námitce, že výše uložené pokuty nebyla správními orgány řádně a přezkoumatelně
odůvodněna.
III.
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností
z důvodů vyplývajících z §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Navrhoval napadený rozsudek zrušit
a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
[5] Stěžovatel především namítal, že pověření zaměstnanci České inspekce životního
prostředí (dále jen „inspektoři ČIŽP“) neprovedli kontroly malé vodní elektrárny v souladu
s §12 odst. 2 písm. a) zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole (dále jen „zákon o státní
kontrole“), neboť jej o uskutečnění kontrol vůbec neinformovali a on tak nemohl být přítomen
šetření a kontrolovat způsob měření a získané výsledky. Informace, které byly při kontrolách
nezákonně získány, tudíž nemohly sloužit jako podklad ve správním řízení, ani při úvahách
o uložení pokuty a její výši. Stěžovatel se neztotožnil se závěry správních orgánů a městského
soudu, že vodní zákon v §112 a §114 obsahuje samostatnou a ucelenou úpravu týkající
se provádění kontrol, což vylučuje použití §12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole.
Stěžovatel také zpochybnil způsob, jakým bylo při kontrolách provedeno měření průtoku vody
v korytě řeky Jizery, a tedy i přesnost výsledných zjištění. Navíc podle stěžovatele při kontrole
dne 25. 10. 2010 na malé vodní elektrárně inspektoři ČIŽP vůbec žádné měření neprovedli.
[6] Stěžovatel dále v kasační stížnosti s poukazem na §125l odst. 1 vodního zákona uvedl,
že za správní delikt spočívající v nedodržení minimálního zůstatkového průtoku na malé vodní
elektrárně nemůže být odpovědný, ani kdyby správní orgány dospěly k závěru, že skutková
podstata tohoto deliktu byla naplněna. Stalo se tak v důsledku okolností, které byly na jeho vůli
nezávislé (porucha automatického řídicího systému, rekonstrukce elektrických rozvodů malé
vodní elektrárny, kolísání napětí v elektrizační soustavě, zkrat transformátoru v závodě
společnosti HYBLER INVEST, s. r. o., a dlouhodobá pracovní neschopnost stěžovatele),
což vylučuje jeho odpovědnost. Stěžovatel také namítl, že pro věc podstatný důkaz vyjádřením
společnosti HYBLER INVEST, s. r. o. ke kolísání napětí v elektrizační soustavě, který měl
prokázat existenci závady na jezovém čidle malé vodní elektrárny, správní orgány ani městský
soud neprovedly.
[7] Stěžovatel měl dále za to, že provozováním malé vodní elektrárny bez schváleného
manipulačního řádu neporušil povinnosti vyplývající z §59 odst. 1 písm. a) vodního zákona,
neboť mu po vypršení platnosti tohoto řádu dne 31. 12. 2008 vodoprávní úřad neuložil
povinnost nový manipulační řád zpracovat a ve stanovené lhůtě předložit.
[8] Ve vztahu ke správnímu deliktu spočívajícímu v nedodržení minimálního zůstatkového
průtoku na malé vodní elektrárně stěžovatel vyslovil nesouhlas i s výší uložené pokuty a s jejím
odůvodněním. Namítal, že správní orgán prvního stupně přihlédl zejména k hypotetickým
následkům, které mohly nastat nedodržením minimálního zůstatkového průtoku, ač měl
přihlédnout k následkům skutečným, a dále zohlednil i umístění malé vodní elektrárny
v chráněném území, ač všichni provozovatelé mají mít stejné povinnosti nehledě na to, v jaké
lokalitě je malá vodní elektrárna umístněna. V uvedeném stěžovatel spatřoval
nepřezkoumatelnost a vnitřní rozpornost napadeného rozhodnutí i rozsudku městského soudu.
IV.
[9] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry obsaženými v napadeném
rozsudku a setrval na svých úvahách vyslovených v napadeném rozhodnutí. Navrhoval kasační
stížnost zamítnout.
V.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost je důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud se nejprve věnoval kasační námitce týkající se tvrzené nezákonnosti
kontrol provedených na malé vodní elektrárně inspektory ČIŽP ve dnech 25. 10. 2010,
3. 11. 2010 a 7. 12. 2010, spočívající v tom, že jejich uskutečnění nebylo stěžovateli coby
kontrolované osobě oznámeno, což znemožnilo i jeho přítomnost u kontrolních šetření.
[13] Mezi účastníky je v tomto případě sporné, zda v době rozhodování správních orgánů
(srov. odst. [1]) obsahoval vodní zákon v §112 a §114 ucelenou úpravu provádění kontrolní
činnosti na úseku nakládání s vodami, nebo zda se v posuzovaném případě subsidiárně použije
též zákon o státní kontrole. Na rozdíl od správních orgánů obou stupňů i městského soudu měl
stěžovatel za to, že pokud jej inspektoři ČIŽP neuvědomili o provádění kontrol s poukazem
na to, že vodní zákon jim takovou povinnost neukládá, postupovali nezákonně; uvedená
povinnost podle stěžovatele vyplývá z §12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole,
který se v daném případě použije proto, že úpravu obsaženou v §112 a §114 vodního zákona
nelze považovat za úplnou, vylučující podpůrné použití zákona o státní kontrole.
[14] Nejvyšší správní soud v řešení uvedené sporné otázky přisvědčuje stěžovateli. Mezi
účastníky není sporu o tom, že Česká inspekce životního prostředí, jejíž pověření zaměstnanci
prováděli tři výše zmíněné kontroly na malé vodní elektrárně stěžovatele, byla kontrolním
orgánem podle §2 písm. d) zákona o státní kontrole. Výkon státní kontroly v rozhodné době
obecně upravoval zákon o státní kontrole, který v §8 odst. 2 stanovil, že kontrolní orgány podle
něj postupují pouze v těch případech, kdy zvláštní zákony nestanoví jiný postup. Vodní zákon
sice v §112 vymezuje kompetence ČIŽP a v §114 zakotvuje oprávnění a povinnosti inspektorů
ČIŽP, Nejvyšší správní soud však tuto úpravu nepovažuje za natolik úplnou, aby zcela vyloučila
subsidiární použití zákona o státní kontrole; to se týká právě i povinnosti inspektorů ČIŽP
uvědomit stěžovatele coby kontrolovanou osobu o zamýšlené kontrole. Ostatně uvedený závěr
je v souladu s dosavadní judikaturou kasačního soudu, která setrvale zdůrazňuje obecnou
povinnost informovat kontrolovanou osobu o prováděné kontrole.
[15] Co se týče úvahy žalovaného, podle níž by předchozí oznámení kontrol kontrolované
osobě zmařilo účel samotné kontroly, lze poukázat na závěry, které k podobné problematice
vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 10. 2006, čj. 2 As 71/2005-134. Dovodil,
že v takové situaci proti sobě stojí dva protichůdné zájmy, a to na jedné straně zájem pověřených
pracovníků na řádném provedení kontroly a na straně druhé zájem kontrolované osoby
na hodnověrnosti prováděného měření. V řadě případů by sice přítomnost kontrolované osoby,
či jejího zástupce, mohla účel kontroly zmařit (a to bez ohledu na to, byla-li zamýšlená kontrola
oznámena dopředu s větším časovým odstupem, nebo až těsně před jejím zahájením),
i přes to je ale nutné, aby kontrolovaná osoba měla k provedené kontrole důvěru. Tím spíše,
pokud je zápis z této kontroly jediným relevantním podkladem pro zahájení správního řízení
a následné uložení pokuty. K tomu, aby byla kontrola z pohledu kontrolované osoby vnímána
jako dostatečně objektivní a přesvědčivá, je nezbytné, aby tato osoba byla o konání a způsobu
provedení kontroly informována. Doba, kdy je úmysl o provedení kontroly kontrolované osobě
oznámen, se sice může lišit podle konkrétních okolností případu, a to z důvodu vyvážení
uvedeného střetu popsaných zájmů, a nelze vyloučit, že o zahájení kontroly je kontrolovaná
osoba informována podle okolností případu třeba až v průběhu provádění kontrolní činnosti.
Avšak pouze v případě, kdy kontrolovaná osoba nereaguje na oznámení kontrolních orgánů,
mohou kontrolní orgány provést kontrolu zcela bez jejího vědomí.
[16] Inspektoři ČIŽP proto stěžovateli měli oznámit zahájení kontroly, jak vyplývá
z §12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole, neboť vodní zákon jiná
pravidla pro jejich postup nestanoví (v obdobných případech srovnej např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005, čj. 4 As 42/2004-87, a ze dne 18. 10. 2006,
čj. 2 As 71/2005-134). V posuzovaném případě však inspektoři ČIŽP stěžovateli coby
kontrolované osobě zahájení kontroly vůbec neoznámili a tudíž povinnosti vyplývající
z §12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole nedostáli. Tato povinnost inspektorů ČIŽP
přitom směřuje k možnosti kontrolované osoby bránit svá práva v průběhu kontroly a je-li
to možné, tak také být přítomen jejímu průběhu. Za situace, kdy jsou zápisy z inspekčních šetření
týkajících se nesplnění zákonných požadavků ustavných vodním zákonem jedinými, či alespoň
určujícími důkazy, pak nezákonnost kontrol zakládá rovněž nezákonnost následného správního
řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2006, čj. 8 As 12/2005-51).
[17] Nejvyšší správní soud přisvědčil i stěžovatelově výtce, že jej inspektoři ČIŽP měli
informovat již o záměru uskutečnit první z kontrol dne 25. 10. 2010, a ne provést tři takové
kontroly, aniž by o jejich konání stěžovatele zpravili a aniž by jej průběžně seznamovali s výsledky
kontrolních šetření. Cílem kontrolní činnosti je totiž nejenom prověřit případné porušení zákona,
ale také zajistit, aby se takové jednání (porušení právní povinnosti) pokud možno
již neopakovalo. Byl-li by stěžovatel informován o kontrole prováděné dne 25. 10. 2010
a výsledcích při ní zjištěných, měl by možnost na vytýkaná porušení povinností stanovených
v §59 odst. 1 písm. a) vodního zákona ihned zareagovat a předejít tak případnému dalšímu
porušování zákona. Význam takového preventivního působení sdělení výsledků kontrolní
činnosti kontrolované osobě měli mít inspektoři ČIŽP na zřeteli tím spíše, pokud při nedodržení
minimálního zůstatkového průtoku hrozily natolik závažné důsledky pro vodní biocenózu,
jak správní orgán prvního stupně vyložil na str. 9 svého rozhodnutí.
[18] Na základě výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud shledal naplnění kasačního
důvodu podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.; při zjišťování skutkové podstaty, z níž žalovaný
v napadeném rozhodnutí vycházel, byl porušen zákon takovým způsobem, že to ovlivnilo
zákonnost tohoto rozhodnutí. Pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl rozhodnutí žalovaného
zrušit již městský soud. Výsledky a zjištění kontrol provedených nezákonných způsobem
(bez jejich oznámení stěžovateli) nemohl žalovaný použít jako podklad pro zahájení a vedení
správního řízení vůči stěžovateli a pro rozhodnutí o správním deliktu.
[19] Kasačními námitkami, týkajícími se způsobu provádění kontrolních měření, okolnostmi,
které měly dle stěžovatele vyloučit jeho odpovědnost za porušení povinnosti
spočívající v dodržování minimálního zůstatkového průtoku na malé vodní elektrárně podle
§59 odst. 1 písm. a) vodního zákona, a odůvodněním výše uložené pokuty za tento správní delikt
se s ohledem na předchozí závěry Nejvyšší správní soud již nezabýval, neboť to považoval
za předčasné.
[20] Nehledě na právě uvedené stěžovatel vznesl v kasační stížnosti i námitku týkající
se naplnění skutkové podstaty druhého ze správních deliktů (spočívajícího v provozování malé
vodní elektrárny bez schváleného manipulačního řádu v době nejméně od 1. 1. 2009
do 21. 4. 2011). Tu bylo možno posoudit nezávisle, neboť se zakládala na samostatných
a od předchozích námitek oddělitelných skutkových a právních otázkách, tedy byla samostatně
způsobilá kasačního přezkumu (srov. také usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-74). Nejvyšší správní soud ji však neshledal
důvodnou.
[21] Stěžovatel v kasační stížnosti tvrdil, že ze zákona nelze dovodit povinnost vlastníka
vodního díla mít schválený manipulační řád. Tato povinnost podle něj vzniká až tehdy, uloží-li
vodoprávní úřad vlastníkovi vodního díla zpracovat a předložit ve stanovené lhůtě ke schválení
manipulační řád podle §59 odst. 3 vodního zákona. Pokud tuto vodoprávním úřadem
stanovenou povinnost vlastník vodního díla poruší, teprve tehdy se dopustí správního deliktu
podle §125 odst. 4 písm. h) vodního zákona. Vodoprávní úřad však stěžovateli žádnou takovou
povinnost po vypršení platnosti manipulačního řádu dnem 31. 12. 2008 nestanovil.
[22] Nejvyšší správní soud v dané souvislosti odkazuje na §59 odst. 1 písm. a) vodního
zákona, z něhož stěžovateli jako vlastníku vodního díla vyplývá mimo jiné i povinnost dodržovat
podmínky a povinnosti, za kterých bylo vodní dílo povoleno a uvedeno do provozu, zejména
dodržovat provozní řád a schválený manipulační řád. Rozhodnutím o povolení k nakládání
s vodami ze dne 16. 8. 2006, čj. ŽP/886/2006/VH-231/2-R109, vodoprávní úřad stěžovateli
v podmínce č. 2 v části II stanovil povinnost provozovat vodní dílo řádně dle schváleného
manipulačního řádu, který je v souladu s uvedeným povolením k nakládání s vodami. I proto
vodoprávní úřad v rozhodnutí, kterým schválil manipulační řád platný do 31. 12. 2008, uložil
stěžovateli před uplynutím tohoto termínu provést revizi manipulačního řádu a následně požádat
o prodloužení jeho platnosti nebo předložit nový manipulační řád. Tyto podmínky stěžovatel
nesplnil, porušil tak povinnosti vyplývající ze shora citovaného ustanovení zákona o vodách
i z povolení k nakládání s vodami.
[23] Stěžovateli proto nelze v jeho námitkách přisvědčit, jelikož povinnost mít schválený
manipulační řád měl jako vlastník vodního díla uloženou právě rozhodnutím o schválení
manipulačního řádu, které správní orgán prvního stupně vydal podle §59 odst. 3 zákona
o vodách a které souviselo s povolením k nakládání s vodami ze dne 16. 8. 2006; na základě nich
totiž vodoprávní úřad ve smyslu §115 odst. 17 zákona o vodách svým rozhodnutím ze dne
30. 12. 2003 manipulační řád platný do 31. 12. 2008 schválil a současně stanovil podmínky,
za nichž tak činí (tj. nutnost před uplynutím platnosti manipulačního řádu požádat o prodloužení
jeho platnosti nebo o předložení nového manipulačního řádu). Správní orgán prvního stupně
proto nepochybil, když shledal stěžovatele vinným za provozování vodního díla v rozporu
s §59 odst. 1 písm. a) vodního zákona, konkrétně za provozování malé vodní elektrárny bez
schváleného manipulačního řádu. Nejvyšší správní soud se v posouzení této dílčí otázky
ztotožňuje se závěrem, k němuž v napadeném rozsudku dospěl i městský soud. Námitky k výši
pokuty uložené za tento správní delikt stěžovatel neuplatnil, proto se kasační soud výší uložené
pokuty nemohl zabývat (srov. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
VI.
[24] Nejvyšší správní soud na základě shora uvedeného dospěl k závěru, že kasační stížnost
je zčásti důvodná a napadený rozsudek proto zrušil. Jelikož již v řízení před městským soudem
byly dány podmínky pro zrušení napadeného rozhodnutí [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.], zrušil
kasační soud i rozhodnutí žalovaného a vrátil mu věc k dalšímu řízení (§78 odst. 4 s. ř. s.). V něm
je žalovaný vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§78 odst. 5 s. ř. s.).
[25] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 1 věty první ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel měl ve věci úspěch, a proto má vůči žalovanému právo na náhradu nákladů za řízení
před krajským soudem i za řízení o kasační stížnosti v celkové výši 24 456 Kč.
[26] Náklady řízení o žalobě sestávají ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč
za žalobu a dále z nákladů právního zastoupení ve výši 12 342 Kč. V řízení před krajským
soudem učinil zástupce stěžovatele tři úkony právní služby ve výši 3 100 Kč (příprava a převzetí
zastoupení, sepis žaloby a účast na jednání u krajského soudu) podle §7 bod 5., §9 odst. 4 písm. d)
a §11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), tj. celkem
9 300 Kč. Stěžovateli dále náleží tři paušální náhrady hotových výdajů související s těmito úkony
právní služby ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Jelikož zástupce stěžovatele
doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty, odměna a náhrada hotových výdajů se zvyšuje
o částku 2 142 Kč odpovídající této dani (21 % z částky 10 200 Kč). Za řízení před krajským
soudem má tedy stěžovatel právo na náhradu nákladů řízení ve výši 15 342 Kč.
[27] V řízení před Nejvyšším správním soudem náleží stěžovateli, vedle zaplaceného soudního
poplatku za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč, odměna za jeden úkon právní služby ve výši
3 100 Kč za sepis kasační stížnosti podle §7 bod 5., §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d)
advokátního tarifu a jedna paušální náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč
(§13 odst. 3 advokátního tarifu). Odměna a náhrada hotových výdajů ve výši 3 400 Kč byla opět
zvýšena o částku odpovídající 21% dani z přidané hodnoty ve výši 714 Kč. Náklady řízení
o kasační stížnosti činí celkem 9 114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 26. července 2017
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu