ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.234.2016:28
sp. zn. 9 As 234/2016 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: J. C.,
zast. JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem se sídlem Kořenského 1107/15, Praha 5,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 27. 2. 2015, č. j. MV-12730-5/KM-2015, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 8. 2016, č. j. 11 A 40/2015 – 34,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 8. 2016, č. j. 11 A 40/2015 – 34,
se z r ušuj e a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného
rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
žalovaného specifikovanému tamtéž. Tímto bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání a potvrzeno
rozhodnutí Policie České republiky, Policejního prezidia (dále jen „Policie“), ze dne 6. 1. 2015,
č. j. PPR-36811-2/ČJ-2014-990140, kterým byla odmítnuta stěžovatelova žádost o poskytnutí
„vymezení působnosti územních odborů a obvodních oddělení policie v elektronické podobě, konkrétně v systému
GIS, a zaslání těchto vymezení (vektorových vrstev) v podobě strojově čitelných prostorových dat, tedy ve formátu
shapefile či Esri Geodatabase (nikoli PDF) za celé období, za které je má policie k dispozici …“
[2] Důvodem odmítnutí žádosti byla skutečnost, že poskytnutím požadovaných
vektorových map by došlo k porušení ochrany autorských práv třetích osob ve smyslu
§11 odst. 2 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění
v době rozhodné (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“). Mapy dle správních
orgánů představují dílo vytvořené příslušníky policie, kteří nedali souhlas s jejich zveřejněním
v požadovaném formátu.
[3] Městský soud tomuto posouzení přisvědčil. Konstatoval, že žalobní námitky se omezují
na nesouhlas s posouzením žalovaného, který však v odůvodnění napadeného rozhodnutí
stěžovatelovy námitky dostatečně vypořádal a svůj názor na rozhodnutí Policie náležitě vyjádřil.
[4] Shodně jako žalovaný vycházel z toho, že k aplikaci citovaného ustanovení je třeba
dotčení autorských práv třetích osob. Byť v projednávané věci Policie k vektorovým mapám
vykonávala majetková práva, poskytnout je nemohla, jelikož rozsah jejich výkonu byl omezen
smluvní licencí autora díla, který s dalším šířením neprojevil souhlas (viz čestné prohlášení
Ing. V. B. z 16. 2. 2015).
II. Obsah kasační stížnosti
[5] Stěžovatel na prvém místě vyjádřil nesouhlas s tím, jaký význam byl připisován
zmíněnému čestnému prohlášení. Z §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím
dovozuje, že městský soud měl přezkoumávat důvodnost odmítnutí informace Policií a k důkazu
čestným prohlášením nepřihlížet, jelikož vzniklo až po vydání prvostupňového rozhodnutí.
Žalovaný nemohl do věci vnášet nová skutková tvrzení a skutková podstata, ze které vycházela
Policie, neměla oporu ve spise.
[6] Následně se věnoval povaze požadovaných informací. K tomu předně upozornil,
že se městský soud ani žalovaný správní orgán dostatečně nevypořádaly s jeho námitkou,
že nepožaduje hotovou mapu (kartografické autorské dílo), pouze zdrojová data v podobě
vektorových linií (vektorových map). Jednak je nepovažuje za jedinečný výsledek svobodného
tvůrčího výběru autora, tedy ani za dílo ve smyslu §2 zákona č. 121/2000 Sb., o právu
autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský
zákon), ve znění v době rozhodné (dále jen „autorský zákon“). Dále má za to, že naplňují znaky
přípravné úřední dokumentace. Navíc i kdyby se jednalo o jedinečný výsledek činnosti autora
spočívající v jeho tvůrčím výběru z různých možností shromáždění, třídění a vyhodnocování dat,
šlo by o databázi ve smyslu §2 odst. 2, věty druhé, autorského zákona, tj. dílo souborné,
pro které platí zvláštní omezení podle §36 téhož zákona.
[7] Naznačil, že důvody, pro které nebyly informace poskytnuty, považuje za účelový postup
sloužící k obejití informační povinnosti. Nikdo však nemůže odepřít plnění povinností
vyplývajících z Listiny základních práv a svobod na základě soukromoprávního jednání, Policie
proto měla informace poskytnout a nést případné soukromoprávní následky. Projednávanou věc
považuje za skutkově a právně odlišnou od situace, kterou Nejvyšší správní soud posuzoval
v rozsudku ze dne 20. 7. 2016, č. j. 3 As 159/2015 – 32.
[8] Navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému
soudu k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného
[9] Žalovaný rozporoval názor stěžovatele, dle kterého správní soudy přezkoumávají pouze
důvodnost odmítnutí žádosti o informace ze strany prvostupňového orgánu – za těchto okolností
by totiž postrádalo smysl, aby bylo žalováno rozhodnutí odvolacího orgánu. Nesouhlasí ani
s názorem na koncentraci správního řízení, naopak má za to, že i ve věci žádosti o poskytnutí
informace se uplatňuje koncepce jednoty řízení.
[10] Zdůraznil, že požadované informace nepředstavují úřední dokumentaci, kterou by Ing. B.
připravoval v rámci svých služebních povinností. Nelze aplikovat ani výjimky podle §36 či §91
autorského zákona. Ztotožnil se s názorem stěžovatele, že projednávaná věc není podobná situaci
řešené ve věci sp. zn. 3 As 159/2015, odmítá však námitku, že by docházelo ke snaze obejít
informační povinnost skrze soukromoprávní prostředky.
[11] Navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž
je podání kasační stížnosti přípustné, a stěžovatel je zastoupen advokátem. Poté přistoupil
k přezkumu rozsudku městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných
důvodů. Ověřil také, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
[§109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“)]. Přezkumem rozsudku v tomto rozsahu dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
[13] Předně se zabýval námitkou, dle které měl městský soud přezkoumávat důvody odmítnutí
informace, jež ve svém rozhodnutí uvedla Policie, nikoli důvody rozhodnutí žalovaného.
Je nasnadě, že pokud by tato výtka byla opodstatněná, bez dalšího by představovala důvod
ke zrušení napadeného rozsudku. Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k závěru, že důvodná
nebyla.
[14] Argumentace stěžovatele vychází z §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím, dle kterého [p]ři soudním přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě žaloby podle
zvláštního právního předpisu soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné
důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí
žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout.
[15] Z dikce citovaného ustanovení nevyplývá, že by předmětem přezkumu správních soudů
mělo být prvostupňové rozhodnutí, jak stěžovatel dovozuje, naopak. Je v něm výslovně uvedeno,
že soudní přezkum se týká rozhodnutí o odvolání, v projednávané věci tedy rozhodnutí žalovaného
a jeho důvody. V tomto ohledu nezavádí zvláštní pravidla oproti obecné úpravě soudního
přezkumu správních rozhodnutí podle s. ř. s.
[16] Význam ustanovení tkví v tom, že správní soud má povinnost sám posoudit, zda jsou
dány důvody pro odmítnutí žádosti, a pokud dospěje k závěru, že nikoli, zruší obě správní
rozhodnutí a povinnému subjektu nařídí informace poskytnout. V praxi to znamená, že nejprve
zhodnotí, zda obstojí důvody k odmítnutí žádosti podle napadeného rozhodnutí. Pokud nikoli,
nezávisle na obsahu napadeného rozhodnutí posoudí, zda poskytnutí informací nebrání ještě
nějaké jiné důvody. Teprve poté může povinnému subjektu nařídit poskytnutí
informací. V případě, kdy takto nepostupuje, je povinen v odůvodnění svého rozhodnutí
vysvětlit proč (srovnej zejména rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2010,
č. j. 1 As 8/2010 - 65, a ze dne 17. 6. 2010, č. j. 1 As 28/2010 – 86, publ. pod
č. 2128/2010 Sb. NSS).
[17] Lze tedy uzavřít, že z §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím nikterak
nevyplývá, že by předmětem přezkumu správních soudů bylo rozhodnutí o odmítnutí žádosti
ve smyslu §15 téhož zákona; zcela standardně jím je až rozhodnutí o odvolání dle §16. Městský
soud proto v souladu se zákonem přezkoumával důvody rozhodnutí žalovaného.
[18] Nejvyšší správní soud mohl následně přistoupit k námitkám, které se týkají podstaty
projednávané věci, tedy otázky, zda byl dán důvod k omezení práva na informace ve smyslu
§11 odst. 2 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím. Při tom nicméně zjistil,
že napadený rozsudek není způsobilý věcného přezkumu, jelikož městský soud nevypořádal
většinu žalobních bodů, a jeho rozsudek je tak nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (k tomuto důvodu nepřezkoumatelnosti srovnej
např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44,
publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS, či ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, publ. pod
č. 787/2006 Sb. NSS).
[19] Předně v tomto ohledu upozorňuje, že žalobní argumentace nepředstavovala pouhý
nesouhlas s právním názorem žalovaného, respektive irelevantní polemiku s ním, jak městský
soud zřejmě dovozoval. Stěžovatel v žalobě reagoval na důvody napadeného rozhodnutí
a prezentoval mnoho argumentů, kterými je zpochybňoval.
[20] Důvodem k omezení práva na informace byla dle žalovaného skutečnost,
že by poskytnutím vektorových map byla porušena ochrana práv třetích osob k předmětu práva autorského
nebo práv souvisejících s právem autorským (dále jen "právo autorské") podle §11 odst. 2 písm. c) zákona
o svobodném přístupu k informacím. V projednávané věci tedy šlo o to, zda je tu takové autorské
právo třetí osoby, jehož ochrana by byla poskytnutím vektorových map porušena.
[21] Stěžovatel zaprvé nesouhlasil s tím, že vektorové mapy jsou dílem ve smyslu
§2 autorského zákona, protože je nepovažuje za výsledek tvůrčí duševní činnosti autora. V reakci
na argumentaci žalovaného, dle které se má jednat o databázi ve smyslu odst. 2 zmíněného
ustanovení, uvedl, že požadoval pouze data o územní působnosti policejních služeben, která
nejsou výtvorem autora, ale předem pevně stanovená.
[22] Zadruhé vyložil názor, dle kterého i kdyby mapy dílem byly, jsou vyloučeny z autorské
ochrany na základě §3 odst. 1 písm. a) autorského zákona, jelikož se jedná o tzv. přípravnou
úřední dokumentaci a tedy o úřední dílo, u kterého je dána výjimka z ochrany podle práva
autorského ve veřejném zájmu.
[23] Zatřetí vznesl argumenty pro situaci, kdy by se městský soud neztotožnil ani s jednou
z předchozích úvah. Uvedl, že dílo by bylo tzv. zaměstnaneckým dílem ve smyslu
§58 autorského zákona (u těchto děl vykonává autorova majetková práva zaměstnavatel, není-li
stanoveno jinak). Vymezil se proti odůvodnění žalovaného, dle kterého se o tento typ díla
nejedná, neboť jeho vytvoření nespadá do služebních povinností Ing. B. a ze spisové
dokumentace nevyplývá, že by mu k vytvoření vektorových map byl dán příkaz, naopak (viz
zmiňované čestné prohlášení). Stěžovatel má za to, že tyto skutečnosti nevylučují naplnění
definice zaměstnaneckého díla dle citovaného ustanovení, tedy že dílo bylo vytvořeno ke splnění
povinností vyplývajících ze služebního vztahu. Za podstatné považuje, že se jedná o informace
vztahující se k Policii a k pracovní náplni Ing. B., že k jejich zpracování využil informace
a software zaměstnavatele. Navrhl také, aby se soud Ing. B. na okolnosti věci dotázal.
[24] Dále se vyjádřil ke zmiňovanému čestnému prohlášení, ze kterého má mj. vyplývat,
že Ing. B. omezil výkon majetkových práv Policie (tato skutečnost by byla relevantní jak v situaci,
kdy by se jednalo o zaměstnanecké dílo, tak tehdy, kdy by je Policie užívala na základě smluvní
licence, pozn. NSS). Celou tuto konstrukci označil za účelovou, protože o ní nesvědčí nic jiného,
než čestné prohlášení, které bylo podepsané až v reakci na stěžovatelovu žádost o poskytnutí
informací a po vydání rozhodnutí Policie. V této souvislosti upozornil na závěry rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2004, č. j. 6 A 136/2002 – 35. Svoji argumentaci dále
rozhojnil v kasační stížnosti, viz bod [7] tohoto rozsudku.
[25] Konečně zmínil, že i kdyby závěry žalovaného přijal, informaci by stejně bylo možné
poskytnout, a to např. formou licence podle §14a zákona o svobodném přístupu k informacím.
[26] Z výše uvedeného je zřejmé, že stěžovatel v žalobě prezentoval komplexní argumentaci.
Částečně sice byla převzata z odvolání, s ohledem na její obsah se však jednalo o relevantní
zpochybnění závěrů žalovaného, které navíc zahrnovalo reakci na jeho odůvodnění. Za těchto
okolností jí měl městský soud věnovat dostatečnou pozornost. V napadeném rozsudku však
v podstatě konstatoval pouze to, že se ztotožnil se závěry žalovaného a informaci nebylo možné
poskytnout s ohledem na smluvní licenci. Takové odůvodnění neskýtá dostatečnou odpověď
na stěžovatelovy námitky, a bude proto nutné, aby ji městský soud poskytl v dalším řízení.
Postupně se vyjádří ke všem otázkám, které stěžovatel v žalobě nastolil, a vyloží k nim vlastní
ucelený názor, podepřený srozumitelně a logicky formulovanými argumenty.
[27] Z výše uvedených důvodů se Nejvyšší správní soud nemohl v této fázi řízení zabývat
meritem věci. Pro úplnost dodává, že námitkami, dle kterých: (i) skutková podstata, ze které
vycházela Policie, neměla oporu ve spise, a příslušné podklady nepřípustně doplnil až žalovaný
a (ii) se u souborného díla, kterým je i databáze, uplatní zvláštní omezení, se nezabýval proto,
že byly nepřípustně uplatněny až v kasační stížnosti, přestože tak stěžovatel mohl učinit již
v řízení před městským soudem (§104 odst. 4 s. ř. s.).
V. Závěr a náklady řízení
[28] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, proto napadený
rozsudek městského soudu podle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. zrušil a vrátil mu věc k dalšímu
řízení. Městský soud v něm bude vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[29] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud (§110 odst.
3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. března 2017
JUDr. Radan Malík
předseda senátu