ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.340.2016:59
sp. zn. 9 As 340/2016 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně: Dial
Telecom, a.s., se sídlem Křižíkova 36a/237, Praha 8, zast. Mgr. Andreou Stachovou,
advokátkou se sídlem Valentinská 92/3, Praha 1, proti žalovanému: Český telekomunikační
úřad, se sídlem Sokolovská 58/219, Praha 9, proti rozhodnutí předsedy Rady
Českého telekomunikačního úřadu ze dne 29. 4. 2013, č. j. ČTÚ-245 120/2012-603, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 11. 2016,
č. j. 10 A 142/2013 – 57,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
v celkové výši 4 114 Kč, k rukám její zástupkyně Mgr. Andrey Stachové, advokátce
se sídlem Valentinská 92/3, Praha 1, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla dle §78
odst. 1 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“), zrušena rozhodnutí předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne
29. 4. 2013, č. j. ČTÚ-245 120/2012-603 (dále jen „rozhodnutí předsedy žalovaného“)
a rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu ze dne 30. 10. 2012, č. j. ČTÚ-134 965/2012-
613/III. vyř. (dále jen „rozhodnutí žalovaného“).
[2] Rozhodnutím předsedy žalovaného byl zamítnut rozklad proti rozhodnutí žalovaného,
kterým byla zamítnuta žádost původní žalobkyně (společnost STAR 21 Networks, a.s.) o vrácení
části licenčního poplatku ve výši 3 000 000 Kč. Poplatek byl uhrazen dne 29. 9. 2004 za udělení
telekomunikační licence ke zřizování a provozování veřejné pevné telekomunikační sítě. Původní
žalobkyně v průběhu řízení zanikla fúzí sloučením se společností Dial Telecom, a.s. Městský
soud usnesením ze dne 29. 7. 2016, č. j. 10 A 142/2013 – 26, rozhodl, že v řízení bude jako
s žalobkyní pokračováno s druhou jmenovanou společností. Obě uvedené společnosti jsou dále
označovány jako „žalobkyně“.
[3] Ze spisového materiálu městský soud ověřil, že oznámením předsedy žalovaného ze dne
8. 12. 2003, č. j. 31 552/2003-610, zveřejněným v Telekomunikačním věstníku č. 1/2004, bylo dle
§19 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, ve znění účinném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o telekomunikacích“), vyhlášeno výběrové řízení
na udělení telekomunikačních licencí ke zřizování a provozování veřejných telekomunikačních sítí
typu P-MP v pásmu 28 GHz ve vymezeném geografickém území. V bodě 9 oznámení bylo
uvedeno: „Licenční poplatek je stanoven ve výši 3 miliony Kč.“
V čl. 8 „Udělení telekomunikačních licencí“ je uvedeno: a) Podmínkou udělení
telekomunikačních licencí vítězům výběrového řízení podle bodu 7 písm. c) je úhrada licenčního poplatku za právo
dlouhodobě využívat telekomunikační licencí přidělené kmitočtové spektrum.
b) Pro potřebu úhrady licenčního poplatku podle písm. a) vítězové výběrového řízení, kterým vzniklo
právo na udělení telekomunikační licence a o udělení telekomunikační licence mají i nadále zájem, uzavřou
s Úřadem smlouvu podle §269 odst. 2 obchodního zákoníku. Smlouva bude obsahovat závazky obou stran
včetně povinnosti uhradit stanovený licenční poplatek, termín a způsob úhrady tohoto poplatku, případně další
podmínky týkající se provozování sítí FWA v pásmu 28 GHz a poskytování jejich prostřednictvím
telekomunikačních služeb, jakož i další nezbytné údaje.
[4] Žalobkyně na základě výběrového řízení telekomunikační licenci v roce 2004 obdržela
a poplatek uhradila. Následně byla v roce 2005 licence změněna na příděl rádiových kmitočtů
podle nové právní úpravy a v roce 2011 byl tento příděl žalobkyni odejmut. K odnětí došlo dle
§22b odst. 4 písm. a) zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o elektronických komunikacích“), neboť to bylo nezbytné
pro dodržování závazků České republiky v rámci Evropské konference poštovních
a telekomunikačních správ (CEPT).
[5] Žalobkyně poplatek zaplatila s očekáváním jeho návratnosti v době platnosti licence, tedy
do 4. 11. 2014. Jestliže stěžovatel platnost licence předčasně ukončil, měl přistoupit k vrácení
poměrné části zaplaceného poplatku. Tento nárok žalobkyně uplatnila v žádosti ze dne
23. 7. 2012, avšak stěžovatel žádost zamítl s tím, že se nejedná o správní poplatek, a jako takový
jej tedy nelze vrátit. Dále uvedl, že i kdyby se o správní poplatek jednalo, bylo by jeho vrácení již
promlčeno ve smyslu §155 odst. 7 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění účinném
pro projednávanou věc (dále jen „daňový řád“).
[6] Městský soud konstatoval, že podle čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod lze
daně a poplatky ukládat jen na základě zákona. Daní a poplatkem se rozumí daň v širším smyslu,
tedy jakákoliv platební povinnost, kterou stát stanoví k získání příjmů pro úhradu
celospolečenských potřeb, tj. pro veřejný rozpočet (srov. Bakeš, M., Karfíková, M.: Finanční
právo. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 154).
[7] V souvislosti s udělením telekomunikační licence zaplatila žalobkyně správní poplatek
ve výši 100 000 Kč, který byl stanoven na základě položky 158 části XI sazebníku zákona
č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění účinném pro projednávanou věc. Je tedy
zřejmé, že sporná platba zaplacená nad rámec uvedeného poplatku správním poplatkem nebyla.
[8] Zákon o telekomunikacích ve znění ke dni udělení telekomunikační licence žalobkyni
upravoval některé zvláštní poplatky, jejichž výčet je uveden v §101 odst. 1 písm. b) tohoto
zákona. Jednalo se o poplatek za přidělené kmitočty (§65), poplatek za krátkodobé povolení
k provozování vysílacích rádiových zařízení (§66), poplatek za přidělení čísla (§75) a poplatek
za poskytnutí veřejné telekomunikační služby (§82). Sporná platba nebyla ani jedním z těchto
poplatků.
[9] Městský soud dospěl k závěru, že v době, kdy se žalobkyně účastnila výběrového řízení,
žádné zákonné ustanovení neumožňovalo, aby součástí podmínek získání licence byla jakákoliv
úhrada nad rámec správního poplatku. Nebylo proto možné stanovit a vybrat cenu za právo
k využívání rádiových kmitočtů. Ostatně ani sám stěžovatel v průběhu řízení nepoukázal
na žádné konkrétní zákonné ustanovení, na základě kterého zaplacení „licenčního poplatku“
žalobkyni uložil.
[10] Vzhledem k veřejnoprávní povaze řízení o udělení telekomunikační licence nelze absenci
zákonného zmocnění ke stanovení licenčního poplatku nahradit soukromoprávními instituty, zde
smlouvou o úhradě licenčního poplatku ve smyslu čl. 8 písm. b) podmínek výběrového řízení,
neboť by se jednalo o obcházení čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Proto soud
ke smlouvě o úhradě licenčního poplatku v dané věci nijak nepřihlédl, její účinky spatřuje pouze
v rozsahu určení místa plnění licenčního poplatku. Odlišná situace je za současné právní úpravy,
neboť zákon o elektronických komunikacích ve svém §21 odst. 5 písm. f) stanoví, že součástí
podmínek výběrového řízení má být „výše ceny za udělení práva k využívání rádiových kmitočtů“.
[11] Stěžovatel v obou napadených rozhodnutích uvedl, že žádost o vrácení uhrazené platby
je třeba posoudit podle jejího obsahu. Pochybil však, pokud uzavřel, že neexistuje ustanovení
právního řádu, podle něhož by bylo možné platbu vrátit. Stěžovatel opomněl zvážit aplikaci
zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále
jen „zákon o správě daní a poplatků“), jehož §1 odst. 4 stanoví, že „je-li rozhodnutím vydaným
orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku nebo jiným orgánem, právnickou nebo fyzickou
osobou, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy (dále jen
"správní orgán"), soudem nebo jiným státním orgánem podle tohoto nebo jiného zákona, uložena platební
povinnost do státního rozpočtu, územních rozpočtů nebo fondů, nebo vznikla-li povinnost tohoto plnění přímo
ze zákona bez vydání rozhodnutí (dále jen "platební povinnost"), postupuje se při jejím placení, které zahrnuje
evidování a vybrání, popřípadě vymáhání, podle části šesté tohoto zákona jako při placení daní, s výjimkou
ustanovení §63, §67 až 69, §71 a 72, a s tím, že ustanovení ostatních částí tohoto zákona se použijí, pokud
jsou k uplatnění části šesté nezbytná; to platí za podmínky, že zákon, podle kterého byla platební povinnost
uložena, nestanoví jinak. Správní orgán, soud nebo jiný státní orgán, věcně příslušný ke správě placení platební
povinnosti, je považován za správce daně.“
[12] Podmínky uvedeného ustanovení zákona o správě daní a poplatků byly v tomto případě
naplněny. Povinnost uhradit poplatek (cenu) za využívání rádiových kmitočtů byla sice
stěžovatelem uložena bez zákonného podkladu, avšak to nic nemění na skutečnosti, že k jejímu
uložení došlo na základě správního aktu stěžovatele vydaného na základě zákona
o telekomunikacích, a to oznámením č. j. 31 552/2003-610. V podmínkách výběrového řízení
se výslovně uvádí, že zaplacení sporné platby je podmínkou získání licence. Z materiálního
hlediska lze tedy říci, že uvedeným oznámením byla žalobkyni uložena povinnost danou platbu
zaplatit. Jednalo se tedy o platební povinnost do státního rozpočtu, která byla uložena
rozhodnutím vydaným orgánem moci výkonné podle jiného zákona ve smyslu §1 odst. 4 zákona
o správě daní a poplatků.
[13] Pro vrácení sporné platby není představitelný jiný režim než veřejnoprávní. Pokud
by nebylo možné takto nezákonně vybranou platbu vrátit na základě obecného předpisu o správě
daní, bylo by třeba ji posoudit jako bezdůvodné obohacení státu. Takový závěr by však zjevně
odporoval povaze vybrané platby, která byla jednoznačně veřejnoprávní, jestliže žalobkyně
platbu provedla v rámci veřejnoprávního formalizovaného postupu stěžovatele a na základě
jím vydaného správního aktu. Pokud by žalobkyně „licenční poplatek“ nezaplatila, nebyla
by úspěšná ve výběrovém řízení. Jak plyne z judikatury zvláštního senátu zřízeného podle
zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, při posuzování
hranice mezi soukromoprávními a veřejnoprávními vztahy je třeba vzít v úvahu více možných
teorií, a to zejména teorii zájmovou, mocenskou, organickou a metodu právního
regulování (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 4. 2. 2005, č. j. Konf 108/2004 - 21,
č. 601/2005 Sb. NSS).
[14] Platba měla sloužit zájmu veřejnému, neboť byla vybrána v rámci regulační činnosti,
jejímž účelem je zajistit efektivní využívání rádiových frekvencí. K totožnému závěru lze dojít
prostřednictvím teorie mocenské, neboť ve vztahu mezi žalobkyní a stěžovatelem vystupoval
stěžovatel v postavení vrchnostenského vykonavatele státní správy, který žalobkyni povinnost
uhradit spornou platbu autoritativně uložil. I z hlediska organické teorie se jedná o platbu
veřejnoprávní, neboť žalobkyně platbu uhradila z důvodu, že chce svou podnikatelskou činnost
provozovat na území České republiky a musí se tedy podrobit regulaci státu jako veřejnoprávního
svazku; nejednalo se o platbu za plnění poskytnuté Českou republikou žalobkyni v rámci
rovnocenného vztahu. Metodu právního regulování lze v dané situaci aplikovat obtížně, neboť
stěžovatel vybral od žalobkyně platbu, která neměla podklad v žádném právním předpisu
(k jednotlivým teoriím odlišení práva veřejného a soukromého viz podrobněji usnesení zvláštního
senátu ze dne 12. 3. 2015, č. j. Konf 8/2014 - 25, č. 3227/2015 Sb. NSS, část IV.). Lze tedy
uzavřít, že sporná platba měla bezpochyby charakter veřejnoprávní, a proto je třeba její vrácení
posoudit za přiměřené aplikace předpisů o správě daní. Dospěl-li tedy předseda stěžovatele
k závěru, že na věc předpisy o správě daní uplatnit nelze, zatížil své rozhodnutí vadou
nezákonnosti.
[15] Jelikož správním aktem v materiálním slova smyslu (oznámením č. j. 31 552/2003-610)
byla žalobkyni uložena povinnost uhradit licenční poplatek, aniž by však byla dána pravomoc
úřadu takovou povinnost stanovit, je v části stanovení licenčního poplatku takovýto správní akt
nicotný pro nedostatek věcné příslušnosti.
[16] Ke vzniku přeplatku došlo již splněním nezákonně uložené platební povinnosti, tedy dne
29. 9. 2004 (viz odůvodnění rozhodnutí o udělení licence). Ustanovení §266 daňového řádu
nabylo účinnosti až dne 1. 1. 2011, pro vrácení přeplatku se proto použije zákon o správě daní
a poplatků.
[17] Na základě výše uvedených závěrů bylo namístě aplikovat ustanovení týkající se přeplatku
na dani, tedy §64 zákona o správě daní a poplatků. Podle §64 odst. 4 zákona o správě daní
a poplatků „požádá-li daňový dlužník o vrácení přeplatku, přeplatek se vrátí, činí-li více než 50 Kč a nemá-li
současně daňový dlužník nedoplatek na jiné dani u téhož správce daně, nebo neuplatnil-li podle odstavce 2
požadavek na úhradu nedoplatku jiný správce daně, a to do třiceti dnů od doručení žádosti, pokud zvláštní
předpis nestanoví jinak.“ Skutečnost, že v dané věci nemá být použit daňový řád, plyne z jeho
přechodného ustanovení §264 odst. 10, dle nějž „jestliže lhůta stanovená pro vrácení vratitelného
přeplatku započala běžet do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, postupuje se při jeho vracení podle dosavadních
právních předpisů.“ Lhůta pro vrácení přeplatku zaviněného správcem daně, v tomto případě
stěžovatelem, činí dle §64 odst. 6, věty první, zákona o správě daní a poplatků 15 dnů od jeho
vzniku.
[18] Podle §64 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků k prekluzi dojde do šesti let od konce
roku, v němž se stal pravomocným poslední předpis daně. Při přiměřené aplikaci tohoto
ustanovení na projednávaný případ je třeba dospět k závěru, že prekluzivní lhůta by počala
plynout okamžikem právní moci rozhodnutí, jímž stěžovatel žalobkyni uložil povinnost uhradit
cenu za přístup k rádiovým kmitočtům. Jak bylo uvedeno výše, tímto rozhodnutím bylo
v materiálním smyslu rozhodnutí o udělení licence v kombinaci s podmínkami výběrového řízení.
[19] Správní akt, kterým stěžovatel uložil žalobkyni uhradit platbu, která neměla žádnou právní
oporu, trpěl absolutním nedostatkem pravomoci orgánu, který jej vydal, a proto byl nicotný
(zde oznámení č. j. 31 552/2003-610). O právní moci rozhodnutí nicotného, tedy paaktu,
však v žádném případě nelze hovořit, neboť takový akt „vůbec není schopen vyvolat
žádné právní účinky“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2008,
č. j. 8 Afs 78/2006 - 74, č. 1629/2008 Sb. NSS, a též usnesení rozšířeného senátu ze dne
12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 - 65, č. 2837/2013 Sb. NSS, bod 29 a zdroje tam citované).
[20] Prekluzivní lhůta pro uplatnění nároku žalobkyně nezačala běžet, neboť správní akt,
kterým byla uložena povinnost spornou platbu zaplatit, nikdy nenabyl právní moci z důvodu
nicotnosti. Pokud správní akt stěžovatele z důvodu nicotnosti neexistuje, nezačala ani běžet lhůta
dle §64 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků, nárok žalobkyně na vrácení 3 000 000 Kč není
prekludován.
[21] Lze tedy uzavřít, že stěžovatel má povinnost vrátit platbu uhrazenou v souvislosti
s udělením telekomunikační licence bez ohledu na dobu, která uplynula od zaplacení. V dalším
řízení je povinen platbu vrátit v rozsahu požadovaném žalobkyní, pokud uplatněný nárok
nerozšíří na částku 3 000 000 Kč.
II. Kasační stížnost a vyjádření ke kasační stížnosti
[22] Stěžovatel napadá rozsudek městského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[23] Je přesvědčen, že podle §19 odst. 4 zákona o telekomunikacích byl nadán pravomocí
stanovit podmínky výběrového řízení včetně sporné platby za výhradní právo využívat
telekomunikační licencí stanovený úsek kmitočtového spektra. Žalobkyně svým dobrovolným
rozhodnutím účastnit se výběrového řízení bez výhrad přijala podmínky výběrového řízení,
včetně podmínky uhradit spornou platbu.
[24] Odůvodnění městského soudu trpí logickým rozporem. Soud na jedné straně dovozuje,
že stěžovatel uložil žalobkyni povinnost zaplatit částku nezákonně, resp. že stěžovatel překročil
svou pravomoc a „rozhodl“ o této povinnosti bez zákonného zmocnění a současně dochází
k závěru, že vrácení takové platby je možné/nutné v režimu zákona o správě daní a poplatků
s tím, že prekluzivní lhůta v důsledku nicotnosti správního aktu nikdy nepočala běžet. Jinými
slovy žalobkyně by se mohla bez jakéhokoliv časového omezení domáhat vrácení zaplacené
úhrady.
[25] Oznámení ze dne 8. 12. 2003 (podmínky výběrového řízení) není individuálním správním
aktem, kterým by se jeho adresátům ukládala povinnost k dobrovolné úhradě sporného poplatku.
Uvedené oznámení neřeší konkrétní právní poměry jmenovitě určených osob (adresátů).
Nejedná-li se o individuální správní akt, nemůže trpět nicotností.
[26] Vzhledem k tomu, že pravomoc stanovit podmínky výběrového řízení byla stěžovateli
jednoznačně zákonem dána, mohlo by se nanejvýš jednat o překročení rozsahu této pravomoci,
a tedy o nezákonnost postupu žalovaného, nikoliv však o nulitu správního aktu. Stěžovatel
odkazuje na závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2015, č. j. 4
Afs 54/2015 – 21, kde se mimo jiné uvádí, že nicotné rozhodnutí není běžným rozhodnutím
nezákonným, nýbrž rozhodnutím, které pro jeho vady vůbec nelze za veřejnomocenské
rozhodnutí správního orgánu považovat a které není způsobilé vyvolat veřejnoprávní účinky.
Z toho plyne, že jakékoliv úvahy soudu o možnosti aplikace zákona o správě daní a poplatků jsou
v případě současného závěru o nicotnosti správního aktu zcela liché.
[27] Nicotné správní rozhodnutí nevyvolává účinky veřejnoprávní, ale je nanejvýše schopno
vyvolat účinky soukromoprávní, a tak založit případný nárok na náhradu škody způsobené jeho
vydáním (viz POTĚŠIL, Lukáš. Nicotné správní rozhodnutí ve světle správního práva
a správního řádu. epravo.cz [online].). Veřejnoprávní nárok žalobkyně na vrácení sporné platby
proto nemohl vůbec vzniknout.
[28] Stěžovatel napadá také závěr soudu, že v posuzované věci se jednalo o nedobrovolnou
úhradu. Základem sporné úhrady je dobrovolná volba žalobkyně vstoupit do výběrového řízení
za stěžovatelem stanovených podmínek. Pokud by k úhradě nedošlo, žalobkyně by nesplnila
jednu z podmínek nezbytných k účasti ve výběrovém řízení. Platba se vztahuje k okamžiku
výběrového řízení. Nakolik a jakým způsobem byla následně získaná telekomunikační licence
využívaná, není pro účely této úhrady relevantní.
[29] Pravomoc stanovit podmínky a postup výběrového řízení jednoznačně vyplývá z §19
odst. 4 zákona o telekomunikacích.
[30] Z uvedených důvodů navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu
k dalšímu řízení.
[31] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyně namítá, že nicotné správní rozhodnutí
skutečně nemůže vyvolat veřejnoprávní účinky, k nimž bylo vydáno, nicméně totéž neplatí
o nároku na náhradu škody nicotným správním rozhodnutím způsobené. Primárně samozřejmě
přichází v úvahu náhrada škody dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti státu za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci, přičemž už z názvu daného zákona lze dovodit, že se zcela
jistě jedná o nárok veřejnoprávní.
[32] Pokud by se nárok na náhradu způsobené škody odvozoval přímo z čl. 11 Listiny, ani
zde nelze uvažovat o soukromoprávním vztahu mezi stěžovatelem a žalobkyní, protože čl. 11
Listiny zaručuje všem občanům právo vlastnit majetek a povinnost státu zdržet se zasahování
do majetku občanů nad rámec zákona. Posouzení nároku na vrácení sporné platby jako nároku
veřejnoprávního je zcela správné.
[33] Stěžovatelem provedená citace internetového článku svědčí o nepochopení této
problematiky a nepochopení citovaného článku. Stěžovatel zřejmě v argumentační nouzi vytrhl
danou větu z kontextu celého článku a neobratně ji vložil do své stížnosti.
[34] Je zcela nesporné, že provedená úhrada byla nedobrovolnou platbou do státního
rozpočtu a naplňuje tak definici daně v širším slova smyslu. Povinnost k veřejnoprávní platbě lze
stanovit toliko na základě zákona. Skutečnost, že se vyhlášené výběrové řízení přiměřeně řídilo
tehdy účinným obchodním zákoníkem, nelze ani v nejmenším považovat za zákonné zmocnění
k uložení povinnosti uhradit daň v širším slova smyslu. I když se žalobkyně zúčastnila vypsaného
výběrového řízení dobrovolně, nelze považovat spornou platbu za dobrovolnou, neboť jejím
zaplacením bylo podmíněno udělení licence, ke které se mohla žalobkyně dostat pouze skrze
dané výběrové řízení. Soud zcela správně dospěl k závěru, že stěžovatel neměl pravomoc stanovit
takovou podmínku výběrového řízení. Vztah mezi stěžovatelem a žalobkyní ve věci úhrady
sporného poplatku i jeho vrácení je vztahem veřejnoprávním. K prekluzi nároku na vrácení
tohoto poplatku dle zákona o správě daní a poplatků nedošlo.
[35] Žalobkyně navrhuje kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[36] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná pověřená osoba ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal napadený
rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Nezbytnou
podmínkou výkonu státní moci v podmínkách demokratického právního státu je podřízení státní
moci obecným pravidlům právního řádu. Proto ani při zásazích do práv a povinností soukromých
osob v oblasti udělování telekomunikačních licencí ke zřizování a provozování veřejné pevné
telekomunikační sítě nemohou jednat státní orgány bez omezení.
[37] Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje se závěrem městského soudu, že sporná platba
ve výši 3 000 000 Kč je platbou veřejnoprávní, která byla stěžovatelem uložena nad rámec tehdy
účinné zákonné úpravy. Oprávnění vybrat „poplatek za udělení práv k využívání rádiových kmitočtů“
bylo zákonem stanoveno až s účinností od 1. 5. 2005, a to v §21 odst. 5 písm. e) zákona
o elektronických komunikacích. Této skutečnosti si zřejmě stěžovatel byl vědom, neboť absenci
zákonného podkladu v rozhodné době nahradil v oznámení ze dne 8. 12. 2003 (podmínky
výběrového řízení) povinností vítězného uchazeče uzavřít na úhradu sporné platby
tzv. nepojmenovanou smlouvu dle §269 odst. 2 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku,
ve znění účinném pro projednávanou věc. S ohledem na skutečnost, že uvedená smlouva nebyla
součástí správního ani soudního spisu, vyzval soud výzvou ze dne 1. 8. 2017 stěžovatele
k doložení této smlouvy, případně ke sdělení, že žádná taková smlouva uzavřena nebyla.
Písemností ze dne 7. 8. 2017 stěžovatel soudu sdělil, že se mu smlouvu nepodařilo dohledat. Pro
informaci proto přiložil pouze obecný návrh smlouvy, který byl přílohou zadávací dokumentace.
Smlouvu se nepodařilo dohledat ani žalobkyni (viz úřední záznam ze dne 1. 8. 2017, založený
na č. l. 45 soudního spisu NSS). Uzavřením smlouvy o úhradě poplatku proto argumentovat
nelze. Bez ohledu na výše uvedené lze souhlasit se závěrem městského soudu, že povinnost
uzavřít pro účely úhrady veřejnoprávního poplatku soukromoprávní smlouvu (stanovená v bodu
8 oznámení ze dne 8. 12. 2003) nemůže nahradit chybějící zákonný podklad pro výběr poplatku.
[38] S argumentací stěžovatele, dle které jde o dobrovolnou platbu, která se vztahuje
k okamžiku výběrového řízení, do kterého žalobkyně vstoupila výhradně o své vůli, také nelze
souhlasit. Úhrada sporné platby, označené v podmínkách výběrového řízení jako „licenční poplatek
za právo dlouhodobě využívat telekomunikační licencí přidělené kmitočtové spektrum“, se týká pouze vítězů
výběrového řízení a zejména je stěžovatelem stanovenou podmínkou pro udělení licence. Jinými
slovy, neuhradil-li by vítěz výběrového řízení požadovaný poplatek, licenci by nezískal.
O dobrovolnou úhradu se proto nejedná. Ostatně sám stěžovatel v jiných částech kasační
stížnosti opakovaně uvádí, že spornou platbu mohl uložit jako podmínku výběrového řízení
ve smyslu §19 odst. 4 zákona o telekomunikacích. Tato platba se nevztahuje ani k okamžiku
výběrového řízení, neboť stěžovatel vázal povinnost její úhrady pouze na udělení licence
vítěznému uchazeči. Poplatek nebyli povinni uhradit účastníci výběrového řízení, ale pouze jeho
vítězové, a to za právo udělenou licenci využívat.
[39] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl, městský soud velmi správně dovodil, že povaha
vybrané platby byla jednoznačně veřejnoprávní, protože žalobkyně platbu provedla v rámci
veřejnoprávního formalizovaného postupu stěžovatele, který touto platbou podmínil vydání
správního rozhodnutí – udělení telekomunikační licence ke zřizování a provozování veřejných
telekomunikačních sítí typu P-MP v pásmu 28 GHz ve vymezeném geografickém území. Pro
vrácení sporné platby proto není představitelný jiný režim než veřejnoprávní.
[40] Stěžovatel v rozhodné době označoval spornou platbu jako licenční poplatek, žalobkyně
jako poplatek správní. Z vývoje legislativní úpravy lze dovodit, že sám zákonodárce považoval
platbu za udělení práv k využívání rádiových kmitočtů za druh určitého poplatku (srov. odstavec
[37] tohoto rozhodnutí), a to prokazatelně od 1. 5. 2005 až do 30. 6. 2010. K 1. 7. 2010
se zákonem č. 153/2010 Sb., kterým se mj. mění zákon o elektronických komunikacích, v §21
odst. 5 písm. e) zákona o elektronických komunikacích nahradila dosavadní slova „výše poplatku“
slovy „výše částky“. Z důvodové zprávy k této změně (viz sněmovní tisk č. 125/0, 5. volební
období, 2006 – 2010) se podává, že jde o legislativně technickou úpravu zohledňující skutečnost,
že platba za udělení práv k využívání kmitočtů je svým charakterem cenou, nikoli poplatkem,
jak stanoví dosavadní právní úprava. Teprve s účinností od 1. 1. 2012 se sporná platba označuje
v §21 odst. 5 písm. f) zákona o elektronických komunikacích výslovně jako výše ceny za udělení
práva k využívání rádiových kmitočtů.
[41] Bez ohledu na výše uvedené je nepochybné, že zákonný podklad pro stanovení tohoto
druhu poplatku (později ceny) stěžovatel v rozhodné době neměl. Pokud žalobkyně požadavku
stěžovatele vyhověla, a to je mezi stranami nesporné, k úhradě poplatku došlo dne 29. 9. 2004,
mohla se u správního orgánu následně domáhat vrácení nezákonně vybraného poplatku, a to bez
ohledu na skutečnost, že takový postup nebyl v zákoně o telekomunikacích výslovně upraven.
Není žádného rozumného důvodu domnívat se, že by vrácení nezákonně vybraného poplatku
mělo být upraveno v zásadě odlišně, než bylo v rozhodné době upraveno vrácení přeplatku
na dani v širším slova smyslu (srov. §1 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků, kdy se daní
rozumí daně, poplatky, odvody, zálohy na tyto příjmy a odvody za porušení rozpočtové kázně,
které jsou mj. příjmem státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo rezervních fondů
organizačních složek státu, zvýraznění provedeno NSS).
[42] Jestliže stěžovatel na základě §19 odst. 4 zákona o telekomunikacích uložil žalobkyni jako
podmínku pro získání licence (tj. podmínku pro vydání rozhodnutí ze dne 15. 10. 2004 o udělení
licence) uhradit „licenční poplatek“, který navíc sám zákonodárce po dobu cca 5 let považoval
za druh poplatku, je stěžovatel ve smyslu §1 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků pro účely
placení takového poplatku správcem daně, bez ohledu na skutečnost, že uložení sporného
poplatku odůvodnil extenzivním výkladem §19 odst. 4 zákona o telekomunikacích.
[43] Výklad dovozující, že jednou nezákonně vybranou veřejnoprávní platbu není možné
vrátit jinak, než postupem dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při
výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, není
správný. V situaci, kdy zákon o telekomunikacích postup pro vrácení zaviněného přeplatku
na poplatku neupravuje, považuje Nejvyšší správní soud za zcela legitimní postupovat v souladu
s §4 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků ve spojení s přechodným ustanovením §264
odst. 10 daňového řádu dle §64 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků. Lhůta pro vrácení
nezákonně vybraného poplatku počala běžet v roce 2004, tj. cca o 7 let dříve než nabyl účinnosti
daňový řád. Závěry městského soudu o aplikaci zákona o správě daní a poplatků proto zcela
obstojí.
[44] Stěžovateli lze však přisvědčit v tom, že oznámení ze dne 8. 12. 2003 (podmínky
výběrového řízení) není rozhodnutím, a to ani z materiálního hlediska. Chybí zde
individualizovaný adresát tohoto oznámení, o jehož právech či povinnostech by správní orgán
autoritativně rozhodoval. Navazující závěr městského soudu „[j]elikož správním aktem v materiálním
slova smyslu (oznámením č. j. 31 552/2003-610) byla žalobkyni uložena povinnost uhradit licenční poplatek,
aniž by však byla dána pravomoc úřadu takovou povinnost stanovit, je v části stanovení licenčního poplatku
takovýto správní akt nicotný pro nedostatek věcné příslušnosti,“ proto není správný. Správný není ani
závěr městského soudu, že rozhodnutím, kterým byla uložena platební povinnost, bylo
„v materiálním smyslu rozhodnutí o udělení licence v kombinaci s podmínkami výběrového řízení“
(srov. poslední odstavec na str. 9 napadeného rozsudku). Rozhodnutím ze dne 15. 10. 2004
o udělení licence nebyla žalobkyni stanovena povinnost licenční poplatek uhradit, pouze se v něm
konstatuje, že žalobkyně tuto povinnost splnila. Uhrazení poplatku nad rámec zákona pak
nepochybně nemělo samo o sobě vliv na zákonnost či účinky rozhodnutí o udělení licence.
[45] Bez ohledu na výše uvedené soud souhlasí se stěžovatelem, že pokud by tato platba byla
skutečně uložena rozhodnutím, pak by s ohledem na zákonem stanovenou pravomoc stěžovatele
stanovit podmínky výběrového řízení její uložení nezpůsobilo nicotnost rozhodnutí, ale toliko
jeho nezákonnost. Tento závěr však vzhledem k absenci správního rozhodnutí, kterým by byl
sporný poplatek uložen, není pro posouzení věci rozhodující.
[30] Účelem práva je zjednat spravedlnost, dostat fakticitu do souladu s požadavky právních
norem, ale též nastolit právní jistotu. Tyto jednotlivé účely mohou být někdy v protikladu. Proto
právo používá mimo jiné čas jako nejvýznamnější objektivní (mimovolní) právní skutečnost
a s jeho plynutím spojuje právní následky. Kdyby tomu tak nebylo, nemohla by společnost řádně
fungovat nebo se dále rozvíjet, neboť veškeré právní akty či úkony by mohly být stále
relativizovány a zpochybňovány.
[46] Zásahy veřejné moci do soukromé sféry jsou proto vždy limitovány během času. Stejně
tak je během času podmíněna i náprava nepravostí, protiprávností, uvedení stavu faktického do
souladu s požadavky práva. Rozhodnou otázkou pro posouzení zákonnosti žalobou napadeného
rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vrácení přeplatku a tím i zákonnosti výroku městského soudu
je tak otázka, zda nárok žalobkyně na vrácení sporného poplatku je či není prekludován.
[47] Na rozdíl od daňového řádu, který váže šestiletou prekluzivní lhůtu pro vrácení přeplatku
na jeho vznik (srov. §155 odst. 7 daňového řádu), nárok na vrácení přeplatku dle §64 odst. 5
zákona o správě daní a poplatků zaniká, nepožádá-li daňový dlužník, jehož daňová povinnost již
zcela zanikla, o jeho vrácení do šesti let od konce roku, v němž se stal pravomocným poslední
předpis daně, na které je přeplatek. Zákon tedy prekluzi nároku na vrácení daňového přeplatku
váže na dvě skutečnosti: a) zánik daňové povinnosti a b) právní moc posledního předpisu daně,
na které přeplatek vznikl. Výše uvedené podmínky je nutno vyložit v kontextu posuzované věci.
[48] V projednávané věci nevznikl žalobkyni přeplatek na dani, ale v souvislosti s rozhodnutím
o udělení licence, resp. bez uhrazení sporné platby by vůbec nebylo rozhodnutí o udělení licence
vítěznému uchazeči výběrového řízení vydáno. Licence byla následně žalobkyni v důsledku
změny právních předpisů v roce 2011 odňata. Lze tedy konstatovat, že právo využívat přidělené
kmitočty, za jehož udělení žalobkyně sporný poplatek uhradila, odejmutím licence zaniklo.
Prekluzivní lhůtu pro vrácení přeplatku je proto nutno odvíjet od právní moci posledního
rozhodnutí souvisejícího s licencovanou činností žalobkyně.
[49] V souladu s §64 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků mohla žalobkyně o vrácení
přeplatku legitimně požádat do šesti let od konce roku, ve kterém se stalo pravomocné poslední
rozhodnutí týkající se telekomunikační licence, s jejímž udělením stěžovatel spojil výběr
posuzovaného poplatku.
[50] Ze soudního spisu je zřejmé, že rozhodnutí o telekomunikační licenci bylo vydáno dne
15. 10. 2004. Následně bylo v souladu s přechodným ustanovením §136 odst. 6 zákona
o elektronických komunikacích vydáno rozhodnutí ze dne 29. 7. 2005, č. j. 26830/2005-613/II.
Tímto rozhodnutím byl žalobkyni udělen příděl rádiových kmitočtů, obsahující ve stejném
rozsahu stejná práva a povinnosti, která byla k těmto kmitočtům udělena v telekomunikační
licenci vydané dle zákona o telekomunikacích. Posledním rozhodnutím ve věci telekomunikační
licence, se kterou souvisí vznik sporného přeplatku, bylo rozhodnutí o odnětí telekomunikační
licence ze dne 7. 3. 2011, č. j. ČTÚ 135 645/2010-613, které nabylo právní moci dne 25. 3. 2011.
V souladu s §64 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků počala šestiletá prekluzivní lhůta pro
uplatnění nároku na vrácení posuzovaného přeplatku běžet od 31. 12. 2011.
[51] S ohledem na skutečnost, že žalobkyně o vrácení přeplatku požádala dne 25. 7. 2012, bylo
povinností stěžovatele této žádosti vyhovět.
[52] Městský soud sice dospěl k nesprávnému závěru ohledně povahy správního aktu, kterým
byla uložena povinnost nezákonné platby, a jeho nicotnosti (k nicotnosti rozhodnutí je správní
soud povinen přihlížet z úřední povinnosti, bez ohledu na žalobní námitky); všechny jeho ostatní
závěry však jednoznačně obstojí [i) jde o veřejnoprávní platbu, ii) platba není správním
poplatkem, ale je daní v širším slova smyslu, iii) platba byla uložena stěžovatelem bez zákonného
podkladu v rozporu s č. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, iv) na postup stěžovatele
se v souladu s §1 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků ve spojení s §264 odst. 10 daňového
řádu použije §64 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků, v) právo žalobkyně na vrácení
přeplatku nezaniklo].
[53] Za této procesní situace vycházel nyní rozhodující senát při posuzování důvodnosti
kasační stížnosti z usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 – 75,
č. 1865/2009 Sb. NSS, ve kterém tento senát vyslovil, že „[z]ruší-li správně krajský soud rozhodnutí
správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení
rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení. Obstojí-li však důvody v podstatné míře,
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak
závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“
[54] Nejvyšší správní soud uzavírá, že ačkoli odůvodnění rozsudku městského soudu trpí
několika vadami, v podstatné míře obstojí. Městský soud dospěl ke správnému závěru, že žalobou
napadená rozhodnutí, kterými nebylo vyhověno žádosti žalobkyně o vrácení přeplatku, jsou
nezákonná, pročež je zrušil a věc vrátil stěžovateli k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud
se proto zcela ztotožnil s výrokem napadeného rozsudku a v souladu se shora citovaným
závěrem rozšířeného senátu částečně korigoval jeho odůvodnění.
IV. Závěr a náklady řízení
[55] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto jí podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem
podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud
zpravidla bez jednání.
[56] Stěžovatel, který neměl v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobkyně měla ve věci plný
úspěch, proto ji soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., přiznal náhradu nákladů
řízení proti stěžovateli.
[57] Zástupkyně žalobkyně v řízení o kasační stížnosti učinila jeden úkon právní služby,
kterým je písemné podání soudu ve věci samé (vyjádření ke kasační stížnosti) [§11 odst. 1
písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)].
Za tento úkon právní služby v dané věci náleží mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč, zvýšená
o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu, celkem tedy
za jeden úkon právní služby náleží 3 400 Kč.
[58] Mgr. Andrea Stachová doložila osvědčení o registraci k DPH. K nákladům řízení se tedy
přičítá DPH v sazbě platné ke dni ukončení řízení o kasační stížnosti, tj. ve výši 714 Kč. Náhrada
nákladů řízení tak činí 4 114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. srpna 2017
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu