ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.83.2017:32
sp. zn. 9 As 83/2017 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Tomáše Rychlého, v právní věci žalobce: F. S., zast. Mgr.
Martinou Šamlotovou, advokátkou se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalovanému: Státní úřad
inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 4.
2015, č. j. 417/1.30/15-3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 9. 3. 2017, č. j. 36 Ad 17/2015 – 52,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla jako
nedůvodná podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
účinném pro projednávanou věc (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta jeho žaloba proti shora
uvedenému rozhodnutí žalovaného. Rozhodnutím žalovaného bylo zamítnuto odvolání proti
rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj ze dne
27. 11. 2014, č. j. 14798/9.30/14-8 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).
[2] Prvostupňovým rozhodnutím byla stěžovateli uložena pokuta ve výši 60 000 Kč
za správní delikt na úseku bezpečnosti práce ve smyslu §30 odst. 1 písm. f) a písm. r) zákona
č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále
jen „zákon o inspekci práce“). Toho se stěžovatel dopustil tím, že ke dni 26. 2. 2014 na pracovišti
– provozovně BIG FOOD POINT v Brně, porušil povinnost vytvářet bezpečné a zdraví
neohrožující pracovní prostředí a pracovní podmínky vhodnou organizací bezpečnosti a ochrany
zdraví při práci a přijímáním opatření k předcházení rizikům a dále povinnosti při zajištění
řádného stavu používaných výrobních a pracovních prostředků a zařízení stanovené v zákoně
o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a v nařízení vlády, kterým
se stanoví bližší požadavky na bezpečný provoz a používání strojů, technických zařízení, přístrojů
a nářadí.
[3] Krajský soud nejprve ověřil, že argumentace uvedená v odůvodnění rozhodnutí
žalovaného zcela odpovídá kritériím přezkoumatelného správního rozhodnutí. S odvolacími
námitkami, jež se v podstatných rysech shodují s námitkami žalobními, se žalovaný vypořádal
dostatečně. Jeho závěry se opírají o skutková zjištění zachycená ve správním spisu, která
stěžovatel ostatně ani nerozporoval.
[4] Zjištění popsaná v protokolu o kontrole a pořízené fotografie dokumentují stav
pracovního prostředí v kontrolované provozovně a dostatečně dokládají, že stěžovatel, coby
provozovatel provozovny a podnikající fyzická osoba, naplnil skutkovou podstatu správních
deliktů na úseku bezpečnosti práce.
[5] Z kontrolních zjištění je zřejmé, že zaměstnanci (pracovníci) stěžovatele nebyli chráněni
před nebezpečím úrazu elektrickým proudem (elektrickým obloukem nebo účinky statické
elektřiny), neboť elektrická zásuvka nebyla dostatečně zajištěna ochranným krytem živých částí
pod napětím a části elektrické instalace nebyly mechanicky pevné a spolehlivě upevněné. Také
prodlužovací přívod a kabel svítidla měly poškozené izolace. Pokud jde o konstrukci přívodu
plynu, ta nebyla těsná a pevná. Stěžovatel nesplnil povinnost vytvářet bezpečné a zdraví
neohrožující pracovní prostředí a nesplnil povinnost, aby zařízení byla pravidelně a řádně
udržována a kontrolována. Hodnocení skutkového stavu provedené žalovaným a prvostupňovým
orgánem považoval krajský soud za zcela správné.
[6] Objektem právní úpravy, kterou stěžovatel porušil, je bezpečnost a zdraví. Jejím cílem
je zajistit odpovídající standard ochrany pracovníků, který je však žalobní argumentací účelově
snižován. Žalobní námitky jsou pouhou polemikou se závěry žalovaného, jež vychází
z nepodložených domněnek, že pracovníci v prostředí provozovny nebyli ohroženi na zdraví,
resp. že by reálně k úrazu nemohlo dojít.
[7] Argumentaci, že neupevněné či narušené kabely a instalace nebyly „na dosah“
zaměstnanců, a proto je nijak neohrožovaly na životě a zdraví, či že nemohlo dojít k úniku plynu
i přes závadný způsob napojení přívodu plynu, stěžovatel nedokládá žádným důkazem, např.
odborným posouzením, které by spolehlivě vyvrátilo existenci rizika pro zdraví pracovníků.
Odkaz na umisťování elektrického vedení nad stropním podhledem pak není případný, neboť
v kontrolované provozovně byly kabely umístěny volně pod stropem nad pracovníky.
[8] Je nesporné, že stěžovatel byl v době kontroly podnikající fyzickou osobou provozující
mimo jiné provozovnu na adrese Kobližná 64/10 v Brně, označenou jako BIG FOOD
MARKET, v níž prováděl činnost dle svého živnostenského oprávnění. Takto také byla
provozovna označena v rozhodnutí správních orgánů obou stupňů a v protokole o kontrole, tedy
její vymezení odpovídalo údajům ve veřejně přístupném živnostenském rejstříku, podle nichž
se jednalo o provozovnu KORZO – SPECIÁL na adrese Kobližná 30/9 v Brně (výpis
ze živnostenského rejstříku je též součástí správního spisu). V této provozovně se pohybovali
zaměstnanci a bylo zde i zázemí provozu stěžovatele (Záznam o zjištění na místě ze dne
26. 2. 2014, sp. zn. 253/2014/9.71, a Protokol o kontrole ze dne 30. 4. 2014,
č. j. 2819/9.71/14/15.2).
[9] Prvostupňovému orgánu proto nelze vytýkat, že kontroloval na uvedené adrese právě ten
prostor, v němž se pohybovali zaměstnanci stěžovatele a vykonávali zde pro něj práci, aniž
by stěžovatel v průběhu kontroly avizoval, že má v pronájmu pouze určité části prostoru
provozovny. Na zjištění protiprávního stavu nemůže mít tato argumentace vliv.
[10] I kdyby totiž zaměstnanci během své činnosti přecházeli z pronajaté části prostoru
do části zbylé, stále se jednalo o pracovní prostředí k výkonu živnosti na provozovně stěžovatele
zapsané v živnostenském rejstříku na výše uvedené adrese. Otázka užívacího titulu k jednotlivým
částem prostoru je v tomto ohledu bezpředmětná. Pro naplnění jednotlivých znaků skutkové
podstaty výše zmíněných správních deliktů proto nebylo třeba zjišťovat, na základě jakých titulů
stěžovatel užívá jednotlivé části pracovního prostoru provozovny, či snad že některou část užívá
bez právního titulu. Proto ani soud nedokazoval k návrhu předloženými smlouvami.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření ke kasační stížnosti
[11] Stěžovatel brojí proti rozsudku krajského soudu kasační stížností dle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[12] Po obsáhlé rekapitulaci dosavadního řízení namítá, že se deliktu spočívajícím v tom,
že rozvaděč RS - 3 v prostoru digestoře u pracoviště obsluhy výdejního okna neměl krytí živých
částí (absence plastového předního krytu rozvaděče), nedopustil. Ačkoliv na rozvaděči nebyl
plastový kryt, nebyly žádným způsobem odhaleny části pod napětím, které by mohly stykem
se zaměstnanci stěžovatele ohrozit jejich zdraví. Odhaleny byly pouze vodiče elektrické energie,
které byly řádně a dostatečně izolovány po celém obvodu a délce a stěžovatel se proto nemohl
dopustit porušení povinnosti při zajišťování bezpečnosti práce spočívající v nevytvoření
bezpečného a zdraví neohrožujícího pracovního prostředí. Jeho zaměstnanci byli zcela
odpovídajícím způsobem chráněni před nebezpečím úrazu způsobeného elektrickým proudem,
elektrickým obloukem nebo účinky statické elektřiny.
[13] Vypořádání ze strany odvolacího orgánu nepovažuje za dostatečné. Obdobnými deficity
trpí i rozhodnutí krajského soudu. Ten se s žalobními námitkami vypořádal citací zákonných
ustanovení a tím, že stěžovatelovu argumentaci označil za pouhou polemiku se závěry
žalovaného. Také mu neprávem vytkl, že svá tvrzení řádně neprokázal. Stěžovatel
je přesvědčen, že důkazní břemeno nese správní orgán.
[14] Správní orgány skutkový stav nezjistily dostatečně. Z podkladových materiálů kontroly,
které jsou součástí spisového materiálu, vyplývá, že majoritní část shledaných pochybení
se nachází v prostorech, ke kterým neměl stěžovatel v době provedené kontroly užívací právo,
tedy ani jeho zaměstnanci nemohli v těchto prostorech vykonávat závislou práci.
[15] Dle jeho přesvědčení nejsou naplněny zákonné znaky skutkové podstaty správního
deliktu, neboť v daném případě ve vztahu k většině vytýkaných skutků není možno shledat
naplnění subjektivní i objektivní stránky deliktu. K těmto tvrzením stěžovatel dokládal k žalobě
podnájemní smlouvu, uzavřenou mezi společností KF Brno s.r.o., a K. D., která má od září
roku 2014 prostory v podnájmu, a to nejen v rozsahu, v jakém ji měl v podnájmu stěžovatel,
nýbrž došlo k rozšíření předmětu podnájmu, jak je patrné z přílohy c) připojené smlouvy o
podnájmu ze dne 8. 9. 2014.
[16] Přestože si je stěžovatel vědom, že namítaná skutečnost je skutečností novou, odkazuje
na rozsudky NSS ze dne 21. 6. 2006, č. j. 1 As 42/2005-62, a ze dne 30. 10. 2008,
7 Afs 54/ 2007 – 62, ve kterých soud uvedl, že: „[ž]alobce je oprávněn uvést v žalobě všechny důvody pro
které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné. Tomu nebrání skutečnost, že některé z nich
neuplatnil již v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl. Ustanovení §5 zákona č. 150/2002 Sb. na rozsah
přezkumné činnosti soudu nedopadá.“ Opomenutí bylo zapříčiněno zejména tím, že stěžovatel byl
v řízení po celou dobu zastoupen zástupcem, který se domníval, že ze strany správního orgánu
bylo v rámci provedené kontroly užívací právo stěžovatele ke kontrolované provozovně
dostatečně zjištěno.
[17] Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení.
[18] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že s námitkami obsaženými v kasační
stížnosti se již vypořádal v žalobou napadeném rozhodnutí. Ohrožení bezpečnosti a zdraví
při práci v provozovně stěžovatele bylo spolehlivě prokázáno. Zdůrazňuje, že posuzované
deliktní jednání je podřazeno do skupiny správních deliktů, u nichž je odpovědnost
koncipována jako objektivní. Žalovanému tedy stačilo zjistit protiprávní stav, přičemž
ze spisové materie není o tomto stavu nejmenších pochyb.
[19] Absenci užívacího práva ke kontrolovaným prostorům považuje za účelové tvrzení,
které blíže rozvedl na straně 3 k vyjádření k žalobě. Podle občanskoprávní judikatury není
rozhodující, jakým způsobem byly bezdůvodně užívané prostory fakticky užívány. Stěžovatel,
resp. jeho zaměstnanci, tyto prostory fakticky užívali, a proto jim měl vytvořit bezpečné a zdraví
neohrožující pracovní prostředí a pracovní podmínky a přijmout taková opatření, která
by předcházela rizikům. Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[20] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a odst.
4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[21] Kasační stížnost je na samé hranici projednatelnosti. Porovnáním obsahu žaloby a kasační
stížnosti soud ověřil, že stěžovatel pouze doslovně opakuje žalobní výhrady proti postupu
správních orgánů. To vše bez toho, že by jakkoli konkrétně polemizoval s hodnotícími závěry
krajského soudu. Jeho argumentace se tak v podstatné části míjí s rozhodovacími důvody
krajského soudu.
[22] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 31. 5. 2004, č. j. 3 Azs 43/2003 – 48,
judikoval, že: „[k]asační stížnost jako mimořádný opravný prostředek je podle §103 s. ř. s. koncipována
na principu nutného konkrétního tvrzení stěžovatele, v čem krajský soud, který jeho věc projednával a rozhodl,
ve svém rozhodnutí pochybil. (…) V kasační stížnosti (…) je především třeba, aby stěžovatel uvedl, v čem
nezákonnost rozhodnutí soudu spatřuje. Omezí-li se však stěžovatel v kasační stížnosti pouze na výtky směřující
proti rozhodnutí správního orgánu, aniž by jakkoli zpochybnil rozhodnutí soudu (…) a argumentačně podložil,
v čem nezákonnost rozhodnutí soudu spočívá, nelze než konstatovat nedůvodnost takové kasační stížnosti, neboť
výtky v ní obsažené jdou mimo rámec rozhodnutí soudu.“ (obdobně srov. např. rozsudek NSS ze dne
31. 5. 2007, č. j. 8 Afs 53/2005 – 59).
[23] Kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského
(městského) soudu (§102 s. ř. s.) a důvody, které lze v kasační stížnosti s úspěchem uplatnit,
se tedy musí vztahovat právě k tomuto rozhodnutí. Směřují-li kasační důvody proti postupu
ve správním řízení či výlučně proti správnímu rozhodnutí, a nikoliv proti závěrům krajského
soudu, opírá se kasační stížnost jen o „jiné důvody“ než důvody uvedené v §103 s. ř. s. Taková
kasační stížnost je dle §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná.
[24] Ze strany 7 napadeného rozsudku je např. zřejmé, že krajský soud odmítl provést důkaz
podnájemní smlouvou z důvodu jeho nadbytečnosti, protože otázka užívacího titulu
k jednotlivým částem prostoru je, dle jeho závěru, pro posouzení deliktního jednání stěžovatele
bezpředmětná. I kdyby totiž zaměstnanci během své činnosti přecházeli z pronajaté části
prostoru do části zbylé, stále se jednalo o pracovní prostředí k výkonu živnosti na provozovně
stěžovatele zapsané v živnostenském rejstříku na příslušné adrese. Vytýká-li stěžovatel v kasační
stížnosti krajskému soudu neprovedení tohoto důkazu doslovným opakováním žalobní
argumentace o přípustnosti nových skutečností v řízení před krajským soudem, zcela pomíjí
věcné posouzení krajského soudu.
[25] Výše uvedené deficity jsou patrné z obsahu většiny kasačních námitek.
[26] Řízení ve správním soudnictví je ovládáno dispoziční zásadou, což platí i o řízení
o kasační stížnosti. S výjimkami uvedenými v §109 odst. 4, větě za středníkem, s. ř. s., je tak
Nejvyšší správní soud vázán důvody tvrzené nezákonnosti, uvedenými v kasační stížnosti (§109
odst. 4, věta před středníkem, s. ř. s.), a proto preciznost ve formulaci obsahu stížnostních bodů
a jejich odůvodnění v kasační stížnosti v podstatě předurčuje obsah rozhodnutí kasačního soudu
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 67/2011 – 108, nebo
ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 – 54).
[27] Soud se z hlediska rozsahu přezkumu proto může vyjádřit prakticky jen k tomu, zda jsou
závěry krajského soudu přezkoumatelné, a zda krajský soud pochybil, pokud uvedl, že stěžovatel
svá tvrzení o neexistenci ohrožení bezpečnosti a zdraví při práci ničím nepodložil. To jsou jediné
projednatelné námitky.
[28] K otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí se opakovaně vyjadřuje judikatura jak
Ústavního, tak i Nejvyššího správního soudu. Uvádí, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí může
nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. To prakticky
znamená např. situaci, kdy by se krajský soud nevypořádal vůbec či alespoň dostatečně
s uplatněnými žalobními body, neprovedl by navržené důkazy a ani by řádně nevyložil, proč tak
neučinil (tzv. opomenutý důkaz), z rozhodnutí by nebyly seznatelné jeho nosné důvody (ratio
decidendi) anebo by tyto důvody neměly oporu ve výsledcích provedeného řízení. Povinností
krajského soudu je stranám sporu ozřejmit, jakými úvahami byl při svém rozhodování veden
a k jakým závěrům na ně navazujícím dospěl (blíže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 11. 2007, č. j. 1 Afs 53/2007 – 34). Tyto úvahy pak musí mít odraz v odůvodnění
rozhodnutí, neboť jen prostřednictvím odůvodnění rozhodnutí lze dovodit, z jakého skutkového
stavu soud vycházel, jak jej v daných souvislostech uvážil, jaké právní předpisy aplikoval
a k jakému konečnému rozhodnutí tímto způsobem dospěl.
[29] Veškerá výše uvedená kritéria napadené rozhodnutí splňuje. Jedná se o srozumitelné
rozhodnutí opřené o dostatek relevantních důvodů. Je z něj zcela zřejmé, proč krajský soud
rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[30] Z porovnání obsahu žaloby a odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že krajský
soud se všemi body žaloby velmi podrobně zabýval a ke všem námitkám zaujal stanovisko.
Dospěl k jednoznačnému závěru, že rozhodnutí žalovaného je přezkoumatelné. Stěžovatel
se vytýkaného jednání dopustil, což dokládá spisová dokumentace a fotografie kontrolované
provozovny (nezajištění rozvaděče R3 ochranným krytem živých částí pod napětím, části
elektrické instalace v prostoru nad lednicí Slatinka nebyly mechanicky pevné a spolehlivě
upevněné, nedostatečné přichycení přívodu plynu k potrubí u vařiče pro přípravu bramboráků,
poškozené izolace a další).
[31] Námitka, dle které se krajský soud prakticky omezil na citaci právní úpravy, aniž
by se relevantně vypořádal s žalobními námitkami, není důvodná.
[32] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje i se závěrem krajského soudu, že shora uvedená
pochybní byla žalovaným náležitě zjištěna a mají oporu ve spisovém materiálu. Projednávané
správní delikty na úseku bezpečnosti práce jsou delikty ohrožovacími směrem k bezpečnosti
práce a zdraví zaměstnanců. Pro naplnění skutkové podstaty je tak nezbytné, aby bylo v obecné
rovině zřejmé, jakým způsobem skutek ohrožuje bezpečnost zaměstnanců, což žalovaný
v napadeném rozhodnutí řádně odůvodnil. Uvedené závěry nelze vyvrátit subjektivními
spekulacemi stěžovatele, že k faktickému ohrožení bezpečnosti a zdraví zaměstnanců nemohlo
dojít. Žalovaný své důkazní břemeno unesl.
[33] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku nezpůsobuje ani namítané neprovedení
důkazu podnájemní smlouvu. Soud nemá povinnost provést jakýkoliv důkaz, který mu účastníci
navrhnou. Pokud by účastník např. navrhoval důkaz, jenž nemá s danou věcí zjevně žádnou
souvislost, případně pokud by byl vzhledem ke zjištěnému skutkovému stavu takový důkaz již
nadbytečný, pak by soud nemusel takový důkaz provádět. Jeho povinností je zdůvodnit, proč
nepovažuje za nutné navrhovaný důkaz provést.
[34] A právě takovým způsobem krajský soud při neprovedení navrhovaného důkazu
postupoval, neboť podrobně rozvedl, z jakého důvodu považuje dokazování podnájemní
smlouvou za nadbytečné.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle
kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla bez jednání.
[36] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterých nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů
řízení, nevznikly v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. prosince 2017
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu