ECLI:CZ:NSS:2018:1.AFS.219.2017:56
sp. zn. 1 Afs 219/2017 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyň
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: Z. Š., zastoupené Mgr.
Janem Bučkem, advokátem se sídlem Zátiší 3501, Frýdek - Místek, proti žalovanému:
Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí, se sídlem Náměstí 3, Frýdlant nad Ostravicí, o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 5. 2017, č. j. 22 A 29/2017 – 22,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně podala u Krajského soudu v Ostravě žalobu na ochranu před nezákonným
zásahem žalovaného, v níž se domáhala, aby soud (1) určil, že stanovení správních poplatků
žalovaným za pořízení kopií dne 12. 12. 2016 ze správního spisu sp. zn. MUFO_S 4300/2016
ve výši 45 Kč a dne 18. 1. 2017 ze správního spisu sp. zn. MUFO_S 4300/2016 ve výši 45 Kč
je nezákonným zásahem, a (2) zakázal žalovanému stanovovat žalobkyni poplatek za pořízení
kopií ze správních spisů podle §38 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Zpoplatnění
kopií nemělo podle žalobkyně oporu v zákonu č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, neboť
se jednalo o vydání první kopie z úředních spisů ve smyslu položky 3 písmene a) sazebníku, který
je přílohou citovaného zákona.
[2] Krajský soud odmítl žalobu v záhlaví označeným usnesením podle §46 odst. 1 písm. d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s“), jako nepřípustnou, neboť
se žalobkyně mohla domáhat nápravy jinými právními prostředky. Pokud spatřovala
protiprávnost vybrání správního poplatku v tom, že zákon o správních poplatcích takový
poplatek vybrat neumožňuje, měla možnost požádat o vrácení tohoto poplatku. Úřad, kterému
byl poplatek zaplacen, by byl následně povinen vydat o této žádosti rozhodnutí podle §7 odst. 5
zákona o správních poplatcích. Z tvrzení žalobkyně, ani z předloženého spisu však neplyne,
že by žalobkyně žádost o vrácení poplatku podala.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojila proti usnesení krajského soudu kasační
stížností z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[4] Stěžovatelka vytkla krajskému soudu, že závěr o nepřípustnosti žaloby opřel pouze o část
§85 s. ř. s., podle níž „[ž]aloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky“, ale opomněl část za středníkem, podle níž „to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze
určení, že zásah byl nezákonný “.
[5] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65,
č. 603/2005 Sb. NSS, je nepřípustná žaloba, která se domáhá pouze vyslovení nezákonnosti
zásahu ve smyslu §82 s. ř. s., popřípadě žaloba na ochranu před nezákonným zásahem v části,
v níž se žalobce domáhá zvláštním výrokem vyslovení nezákonnosti. Z citovaného rozsudku dále
vyplývá, že podle §82 s. ř. s. se poskytuje ochrana před zásahem, který trvá, jehož důsledky trvají
nebo u něhož hrozí opakování, nikoli však ochrana před aktuálně neexistujícími
zásahy - mj. zásahy, které mohou teprve v budoucnu nastat, nejde-li o hrozbu opakování
již učiněného zásahu. Stěžovatelka byla přesvědčena, že její žaloba byla přípustná, přestože
se domáhala mimo jiné určení nezákonnosti zásahu, neboť se jednalo o zásah, u kterého hrozilo
nebo hrozí opakování.
[6] K závěru krajského soudu o nevyčerpání dostupných prostředků nápravy stěžovatelka
namítla, že se obrátila se stížností na žalovaného již v souvislosti s prvním stanovením poplatku
za pořízení kopií ze spisu dne 9. 7. 2014. Tuto skutečnost si krajský soud neověřil. V závěru
stížnosti ze dne 16. 7. 2014 stěžovatelka požádala o vrácení poplatku. Žalovaný zaslal
stěžovatelce vyrozumění, že postupoval v souladu se zákonem. Žádné rozhodnutí, o kterém
hovoří usnesení krajského soudu, stěžovatelka neobdržela. S ohledem na způsob vyřízení žádosti
ze dne 16. 7. 2014 nebyl důvod, aby stěžovatelka opakovaně žádala o vrácení poplatků
uvedených v nyní podané žalobě. Stěžovatelka měla za to, že usnesení krajského soudu
je nepřezkoumatelné z důvodu nezjištění úplného skutkového stavu.
[7] Žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 19. 4. 2017 uvedl, že „[s]tavební úřad bude i nadále
postupovat shodně s uvedeným ustanovením zákona o správních poplatcích. Po pravomocném rozhodnutí soudu
se následně bude řídit jeho právním názorem.“ Avizované pokračování ve stanovování správních
poplatků potvrzují poplatky stanovené dne 29. 5. 2017 a dne 31. 5. 2017, což svědčí o hrozbě
opakování zásahů, a tudíž přípustnosti žaloby v nyní posuzované věci.
[8] V důsledku odmítnutí žaloby nebyla vyřešena otázka, zda žalovaný stanovil správní
poplatky v souladu se zákonem. Stanovení poplatků bylo podle stěžovatelky závažným
pochybením žalovaného, protože mohlo mít za následek zbytečné náklady stěžovatelky
a znevýhodnilo jednoho účastníka řízení (např. vlastníka sousedního pozemku) oproti jinému
účastníku (např. stavebníkovi). Odmítnutím žaloby bylo zasaženo do práva stěžovatelky
na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
[9] V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka zdůraznila, že má zásadní pochybnosti
o zákonnosti stanovení správních poplatků s ohledem na skutečnost, že v minulosti žalovaný
požadoval poplatky za pořízení kopií v různé výši nebo je nepožadoval vůbec.
[10] Nesouhlasila se závěrem krajského soudu, podle kterého měla reálnou možnost domáhat
se ochrany jinými právními prostředky. S ohledem na vyjádření žalovaného k žalobě i jeho
předchozí postup bylo předem zřejmé, že by případné žádosti stěžovatelky o vrácení poplatku
nevyhověl. Podmínění přípustnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podáním
žádosti o vrácení poplatku je v daném případě v rozporu se zásadou rychlosti a hospodárnosti.
Vzhledem k okolnostem taková žádost nepředstavuje adekvátní prostředek nápravy ve smyslu
§85 s. ř. s., ani řádný opravný prostředek ve smyslu §5 s. ř. s. Navíc, přinejmenším v části
domáhající se určení nezákonnosti zásahu žalovaného žaloba nepřípustná být nemůže,
a to tím spíše, že s ohledem na vyjádření žalovaného reálně hrozí opakování zásahu i v dalších
případech.
[11] Dále stěžovatelka namítla, že zaslala krajskému soudu nesouhlas s rozhodnutím věci
bez nařízení jednání. Očekávala tak nařízení jednání a byla připravena vyjádřit se okolnostem
předchozí marné žádosti o vrácení poplatku. Místo toho však obdržela bez dalšího napadené
usnesení o odmítnutí žaloby.
[12] Stanovení a výběr správního poplatku za pořízení kopií ze spisů stěžovatelka považuje
za samostatná opatření správního orgánu. Výběr poplatku nebyl zajištěn na základě rozhodnutí
ve smyslu §65 s. ř. s. Stanovení poplatku a jeho výběru nepředchází formalizovaný
postup - řízení. Poplatek ovlivnil stěžovatelku ve výběru listin, z nichž si pořídila kopie, a takto
ji znevýhodnil, neboť nebylo v jejích technických možnostech pořídit si kopie vlastními
prostředky.
[13] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s napadeným usnesením
krajského soudu.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Nejvyšší správní soud se již zabýval skutkově a právně obdobnými kasačními stížnostmi
stěžovatelky v rozsudcích ze dne 9. 8. 2017, č. j. 5 Afs 157/2017 - 44, a ze dne 11. 1. 2018, č. j.
5 Afs 156/2017 - 46. Stěžovatelka uplatnila v nyní předložené kasační stížnosti totožné námitky,
soud proto neshledal důvod se od svých dříve vyslovených závěrů odchýlit a na plné odůvodnění
citovaných rozsudků pro stručnost odkazuje.
[17] Stěžovatelka v žalobě namítla, že jí byl vyměřen správní poplatek, k jehož úhradě nebyla
povinna, neboť neměl podle jejího názoru podklad v sazebníku správních poplatků. Nejvyšší
správní soud se ztotožnil s krajským soudem, že v takovém případě nebylo namístě bránit
se proti již uhrazenému správnímu poplatku prostřednictvím žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem. Stěžovatelka totiž mohla požádat o vrácení poplatku podle
§7 odst. 1 zákona o správních poplatcích, podle kterého „[s]právní úřad vrátí poplatek v plné výši
na žádost osoby, která poplatek zaplatila, […] b) byl-li zaplacen poplatek, který není stanoven v sazebníku“.
O této žádosti by byl žalovaný povinen rozhodnout (§7 odst. 5 téhož zákona), v řízení ve věcech
správních poplatků se přitom postupuje podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád [§1 odst. 1 ve spojení
s §2 odst. 3 písm. a) daňového řádu].
[18] Již v rozsudku ze dne 20. 1. 2005, č. j. 2 Azs 252/2004 - 93, č. 540/2005 Sb. NSS,
Nejvyšší správní soud upozornil, že „[i] v případech, kdy by žadatel správní poplatek na výzvu správního
orgánu zaplatil, třebaže by měl za to, že se jedná o požadavek nezákonný, může se domáhat vrácení takto
zaplaceného poplatku. Správní orgán pak jeho žádosti vyhoví a poplatek vrátí […], anebo nevyhoví a žádost
o vrácení zamítne. Pak má samozřejmě žadatel možnost (po vyčerpání předepsaných opravných prostředků
v rámci správního řízení) domáhat se přezkumu takového zamítavého rozhodnutí soudem ve správním
soudnictví.“ V této souvislosti lze připomenout také rozsudek ze dne 20. 7. 2011, č. j.
1 Aps 1/2011 - 101, v němž soud uzavřel, že „podmiňování vydání některých opisů zaplacením správního
poplatku, není nezákonným zásahem ve smyslu §82 s. ř. s.“.
[19] Z výše uvedeného je zřejmé, že skutečnosti, které stěžovatelka žalovanému vytýká, mohla
uplatnit v řízení o žalobě podle §65 s. ř. s. proti konečnému rozhodnutí o její případné žádosti
o vrácení předmětných poplatků. Žaloba proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s. přitom hraje
ústřední roli v systému správního soudnictví. Zásahová žaloba je vůči ní subsidiární a hraje roli
pomocného prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle §65 a násl. s. ř. s.
nedosáhne.
[20] Poukázal-li proto krajský soud na nevyčerpání možnosti domáhat se nápravy cestou
žádosti o vrácení poplatku, měl na mysli právě nevyužití žaloby proti rozhodnutí, které by bylo
vydáno, pokud by stěžovatelka o vrácení poplatku požádala a nebylo jí vyhověno. Poukaz
stěžovatelky na část §85 s. ř. s. za středníkem není v této souvislosti relevantní. Subsidiarita
zásahové žaloby je dvojí – kromě výše uvedené subsidiarity z hlediska žalobního typu je soudní
ochrana prostřednictvím zásahové žaloby subsidiární tam, kde veřejná správa disponuje
účinnými prostředky k ochraně práv osob, které tvrdí, že konáním (nečinností) veřejné správy
bylo zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv. Veřejná správa může v určitých situacích
zásah do práv odstranit dříve než soudní přezkum. Z tohoto důvodu §85 s. ř. s. vyžaduje,
aby žalobce před podáním zásahové žaloby využil prostředku ochrany nebo nápravy v rámci
veřejné správy, má-li jej k dispozici. Nedosáhne-li jeho prostřednictvím ochrany nebo nápravy,
tj. pokud jej bezvýsledně vyčerpá, může žalovat u správního soudu podle §82 s. ř. s. (blíže
viz rozsudek rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, ve věci Eurovia,
odst. 39 a 40). Z tohoto pravidla pak stěžovatelkou zmiňovaná věta za středníkem činí výjimku
a nepožaduje vyčerpání těchto jiných prostředků nápravy v případech, kdy se žalobce dovolává
pouze deklaratorního určení, že zásah byl nezákonný. To však neznamená, že by se žalobce mohl
s odkazem na §85 větu za středníkem s. ř. s. domáhat určení nezákonnosti „zásahu“ tam,
kde má možnost žaloby proti rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. Primárním a zásadním
ukazatelem je také povaha napadeného úkonu, tedy zda se vůbec jedná o zásah ve smyslu
§82 s. ř. s., který není rozhodnutím.
[21] Zásahová žaloba není „náhražkou“ žaloby proti rozhodnutí libovolně použitelnou,
ale jejím doplňkem, jakousi „záchrannou sítí “ pro situace, v nichž si nelze vystačit
s instrumentáriem žaloby proti rozhodnutí, protože akt veřejné správy, který je napadán, není
možno jako rozhodnutí identifikovat pro absenci některého z jeho atributů. Žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem je subsidiární vůči ostatním žalobním typům zakotveným v soudním
řádu správním, které mají proti jejímu podání přednost (rozsudek rozšířeného senátu ve věci
Eurovia, odst. 41 a 42).
[22] Lze proto shrnout, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je ve světle §82
a §85 s. ř. s. nepřípustná, pokud žalobce napadá postup správního orgánu, proti němuž
lze uplatnit prostředky obrany, jejichž procesním vyústěním je vydání rozhodnutí ve smyslu §65
s. ř. s. Tak tomu bylo i v nyní posuzované věci. Odmítnutím žaloby krajský soud neodepřel
stěžovatelce přístup k soudu, neboť se proti tvrzenému nezákonnému vyměření správních
poplatků mohla bránit prostřednictvím žaloby proti konečnému rozhodnutí o její případné
žádosti o vrácení správních poplatků. Ostatně, porušení práva na přístup k soudu neshledal
ani Ústavní soud, který odmítl ústavní stížnost stěžovatelky proti rozsudku č. j.
5 Afs 157/2017 - 44 pro zjevnou neopodstatněnost (usnesení ze dne 9. 1. 2018, sp. zn.
IV. ÚS 3253/17).
[23] Tvrzení stěžovatelky, že cestu prostřednictvím žádosti o vrácení poplatku považovala
za bezvýslednou s ohledem na předchozí postup žalovaného, který nevyhověl její žádosti
o vrácení poplatku ze dne 16. 7. 2014 a nevydal o tom rozhodnutí, nemůže na tomto závěru
nic změnit. I pokud by se naplnila stěžovatelčina domněnka, že by žalovaný o nevyhovění
žádosti nevydal rozhodnutí, měla by v takovém případě možnost bránit se prostředky proti
nečinnosti správního orgánu, příp. následně v případě jejich bezvýsledného vyčerpání žalobu
na ochranu proti nečinnosti podle §79 s. ř. s., ale neotevřela by se jí tím cesta pro zásahovou
žalobu. Tvrzení o neúčinnosti prostředku nápravy v podobě žádosti o vrácení poplatku je navíc
pouze hypotetické, neboť je nesporné, že stěžovatelka žádost o vrácení poplatků vyměřených
jí dne 12. 12. 2016 a dne 18. 1. 2017 nepodala. Poukaz stěžovatelky na skutečnost, že v minulosti
žalovaný nevydal rozhodnutí o její žádosti ze dne 16. 7. 2014 je pro nyní posuzovanou věc zcela
irelevantní a krajskému soudu nelze vytknout nedostatečné zjištění skutkového stavu
či nepřezkoumatelnost, pokud se osudem předchozí žádosti stěžovatelky nezabýval.
[24] Soud neshledal důvodnou ani námitku, že krajský soud rozhodl ve věci bez nařízení
jednání, přestože stěžovatelka vyslovila s takovým postupem nesouhlas. Podle §49 odst. 1 s. ř. s.
krajský soud nařizuje jednání k projednání věci samé. Odmítl-li ovšem krajský soud žalobu,
aniž by se zabýval meritem věci, nepochybil tím, že jednání nenařídil.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[25] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, proto ji zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
[26] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační
stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, protože mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. února 2018
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu