ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.109.2018:97
sp. zn. 1 As 109/2018 - 97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: Ateliér pro životní
prostředí, o. s., se sídlem Ve Svahu 531/1, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo kultury,
se sídlem Maltézské nám. č. 471/1, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) V TOWER
Prague, a. s., se sídlem Na Strži 1702/65, Praha 4, zastoupena Mgr. Františkem Korbelem,
Ph.D., advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, II) Pankrácká společnost, z. s.,
se sídlem Hudečkova 12/1907, Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 8. 2007,
č. j. 3612/2007, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 14. 3. 2018, č. j. 8 A 59/2013 – 289,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Osoba zúčastněná na řízení I) n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
III. Žalobci, žalovanému a osobě zúčastněné na řízení II) se náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
IV. Osobě zúčastněné na řízení I) se v rací zaplacený soudní poplatek za kasační
stížnost ve výši 5.000 Kč, který bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Společnosti LANCASTER, a. s., Pivovarský holding, a. s. a hlavní město Praha podaly
dne 31. 1. 2005 společnou žádost o vydání závazného stanoviska podle §14 odst. 2 a 3 zákona
č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, kterým by byly připuštěny z hlediska zájmů státní
památkové péče zamýšlené práce v případě stavby EPOQUE PANKRÁC – bytový dům,
Praha 4, Pankrác (dnes nazýváno V-Tower). Závazné stanovisko bylo podkladem pro územní
řízení.
[2] Po podání žádosti o vydání závazného stanoviska přešly části obchodního jmění
společnosti LANCASTER a. s. v důsledku rozdělení na nástupnické společnosti EPOQUE
HOTEL a. s., IČ: 27455858, a EPOQUE-LANCASTER a. s., IČ: 27415171. Část jmění, která
se týkala projektu EPOQUE PANKRÁC – bytový dům, přešla na nástupnickou společnost
EPOQUE-LANCASTER a. s. Obchodní firma nástupnické společnosti se změnila s datem
zápisu změny v obchodním rejstříku 2. 6. 2015 na obchodní firmu V TOWER Prague, a. s.
[osoba zúčastněná na řízení I)]
[3] Magistrát hlavního města Prahy (dále též „magistrát“) nejprve závazným stanoviskem
ze dne 10. 10. 2005 připustil bez podmínek přípravu zamýšlených prací. Uvedené závazné
stanovisko žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 6. 2006 zrušil v přezkumném řízení.
[4] Magistrát poté začal jednat jako s účastníky řízení s žalobcem a s dalším spolkem [osoba
zúčastněná na řízení II)] a rozhodnutím ze dne 9. 1. 2007, č. j. MHMP 25087/2005/Cír, vydal
v dané věci opět souhlasné závazné stanovisko. V něm stanovil tři omezující podmínky. Žalovaný
v záhlaví specifikovaným rozhodnutím k odvolání žalobce změnil rozhodnutí magistrátu ze dne
9. 1. 2007 tak, že zrušil omezující podmínku č. 3, ve zbytku závazné stanovisko potvrdil. Proti
rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou, kterou Městský soud v Praze rozsudkem ze dne
31. 12. 2010, č. j. 8 Ca 337/2007 – 75, zamítl. Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti
žalobce rozsudkem ze dne 6. 3. 2013, č. j. 1 As 91/2011 – 119, rozsudek městského soudu
pro nepřezkoumatelnost zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[5] Městský soud ve věci opětovně rozhodl rozsudkem ze dne 25. 6. 2015, č. j.
8 A 59/2013 – 154, tak, že rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Osoba
zúčastněná na řízení I) podala proti rozsudku kasační stížnost, na jejímž základu Nejvyšší správní
soud rozsudkem ze dne 6. 1. 2016, č. j. 1 As 231/2015 – 43, rozsudek městského soudu
pro nepřezkoumatelnost zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
II. Poslední rozsudek městského soudu
[6] Městský soud následně rozhodl v záhlaví popsaným rozsudkem tak, že rozhodnutí
žalovaného opětovně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (výrok I.). Žalovanému uložil zaplatit
náhradu nákladů řízení žalobci (výrok II.) i osobě zúčastněné na řízení I) [výrok III.] a rozhodl,
že osoba zúčastněná na řízení II) nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok IV.).
[7] Konstatoval, že spolek, jehož hlavním posláním je ochrana přírody a krajiny, může
úspěšně namítat nezákonnost rozhodnutí, avšak jen potud, tvrdí-li, že byl v řízení zkrácen
na svých procesních právech. Nelze akceptovat argumentaci osoby zúčastněné na řízení I),
že žalobci sice náležela procesní práva ve správním řízení, ale nemůže úspěšně napadnout
rozhodnutí žalovaného. Dle městského soudu proto žalobce byl oprávněn podat žalobu.
[8] Podle soudu je rozhodnutí žalovaného částečně nepřezkoumatelné. Předmětný výškový
bytový dům je kontroverzní stavbou, rozhodnutí o ní je precedenční, neboť předznamenává další
vývoj výstavby výškových budov v Praze. Věc je významným politickým tématem a je mediálně
sledována. Městský soud odkázal na svůj předcházející rozsudek, ve kterém konstatoval,
že u úředních osob (K., C., S.) byly dány pochyby o jejich nepodjatosti. Účast uvedených osob na
tzv. kulatém stolu konaném v den vydání prvostupňového rozhodnutí, kterému byli přítomni i
představitelé Prahy, je skutečností, kterou byla překročena kritická míra „systémového rizika
podjatosti“. O konání kulatého stolu není ve správním spise záznam, účastníci se však shodují na
tom, že proběhl. O zájmu politických činitelů o stavbu svědčí konání semináře: ,,Rozvoj města a
odkaz minulosti“ ve dnech 15. 3 a 16. 3. 2007, za účasti tehdejšího primátora, náměstkyně
primátora a radního. Semináře se účastnili pracovníci prvoinstančního orgánu, moderoval jej
ředitel Odboru kultury, památkové péče a cestovního ruchu magistrátu (Mgr. K.). Tento závěr je
ještě posílen zjištěním, že ředitel svůj postoj k výstavbě výškového domu ventiloval veřejně;
článek uveřejněný v časopisu Euro ze dne 23. 7. 2007, ,,Praha může růst, a to i do výšky“,
obsahuje ,,silný“ názor autora, který výstavbu výškových budov v Praze obhajuje. Jak vyplývá
z uvedeného článku, je jeho autor přesvědčen, že právě výstavba výškových budov je zásadní pro
rozvoj hlavního města, i celé republiky. Podle městského soudu se žalovaný minimálně ve vztahu
k Mgr. K. nevypořádal s námitkou podjatosti přesvědčivým způsobem. Napadené rozhodnutí je
v tomto směru nedostatečně odůvodněné, ale i věcně nesprávné (pouhý odkaz na dobu publikace
článku neobstojí). Námitku podjatosti dle městského soudu žalobce uplatnil včas. Pro objektivní
úvahu o možné podjatosti konkrétní úřední osoby pak není rozhodný stav judikatury. Soud byl
toho názoru, že požadavek na nestrannost a striktní zákonnost rozhodování orgánů veřejné
správy, musí dostat přednost i před principem legitimního očekávání, jehož se dovolává osoba
zúčastněná na řízení.
[9] Za nesprávný a svévolný označil městský soud závěr žalovaného, že z vyjádření
Národního památkového ústavu (NPÚ) nelze dovodit věcně odůvodněný názor a že se přes
opakované výzvy nepodařilo identifikovat konkrétní zájem státní památkové péče, který
by odůvodňoval negativní stanovisko k dotčené stavbě. NPÚ jasně uvedl konkrétní důvody:
porušení závazné procedury projednání záměru s Výborem světového dědictví, absence
koncepční rozvahy pro umisťování výškových budov, rozpor se zájmem na prezentaci
architektonického dědictví. Konkrétní zájem státní památkové péče, vyplývající ze stanoviska
NPÚ ve znění jeho doplnění, je zájem na zachování kulturně historické hodnoty Pražské
památkové rezervace, kdy masivní hmota výškových staveb umístěná na Pankrácké pláni,
v bezprostřední blízkosti historického jádra, naruší urbanistickou kompozici, měřítko a siluetu
rezervace. I ve vztahu k vyjádření Výboru světového dědictví je rozhodnutí žalovaného
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Žalovaný se opomněl vypořádat též s podmínkami
vyplývajícími z rozhodnutí odboru kultury Národního výboru hlavního města Prahy
č. j. Kul/5 932/81 ze dne 19. 5. 1981 o určení ochranného pásma památkové rezervace
v hl. m. Praze a jeho doplňku ze dne 9. 7. 1981. Vůbec se pak nevyjádřil k podmínkám
vyplývajícím z nařízení vlády České socialistické republiky ze dne 21. 7. 1971 č. 66/1971 Sb.,
o památkové rezervaci v hlavním městě Praze.
III. Stručné shrnutí argumentace obsažené v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[10] Osoba zúčastněná na řízení I) [stěžovatelka] podala i proti poslednímu rozsudku
městského soudu kasační stížnost.
[11] Dle stěžovatelky není žalobce aktivně legitimován k podání žaloby. Žalobce
je „ekologickým“ spolkem, jehož účelem je účastnit se správních řízení souvisejících s ochranou
přírody a krajiny, nikoli zasahovat do řízení podle zákona o státní památkové péči. Dotčení
hmotných práv tak mohl namítat pouze v rozsahu dle §70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“). Řízení ve věci
památkové péče však s ochranou životního prostředí nesouvisí. Městský soud přistoupil
k automatickému zrušení rozhodnutí žalovaného a vůbec se nezabýval tím, zda žalobce
byl, či mohl být dotčen na svých subjektivních právech. Druhý zrušující rozsudek Nejvyššího
správního soudu přitom městskému soudu výslovně uložil, aby otázku žalobcovy aktivní
legitimace řešil. Dle stěžovatelky neměl být žalobce nikdy účastníkem správního řízení, a proto
nemá potřebnou aktivní žalobní legitimaci. Žalobce nebyl napadenými správními rozhodnutími
nikterak zkrácen na svých veřejných subjektivních právech. Stěžovatelka odkazuje na judikaturu,
podle které je rozsah žalobních námitek úzce spjat s námitkami, které bylo možno uplatnit
ve správním řízení. Stěžovatelka upozorňuje, že zákon o ochraně přírody a krajiny nedopadá
na případy, kdy je stavba umisťována do prostředí, které nemá znaky krajiny ve smyslu tohoto
zákona (např. zastavěná centrální oblast města). Nejvyšší správní soud pak již dovodil,
že Pankráckou pláň nelze bez přistoupení dalších skutečností označit za „krajinu“ ve smyslu
citovaného zákona. Městský soud se dle stěžovatelky naprosto nedostatečně zabýval otázkou
účastenství žalobce v předmětném správním řízení. K podpoře své argumentace stěžovatelka
v doplnění kasační stížnosti odkázala na usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2018, sp. zn.
IV. ÚS 1098/18, které potvrzuje, že spolky, jakým je i žalobce, nemají právo podávat námitky,
které se netýkají ochrany životního prostředí. Stěžovatelka ze shora uvedených důvodů požaduje
odmítnutí žaloby.
[12] Stěžovatelka dále namítá, že námitka podjatosti úředních osob byla uplatněna opožděně,
neboť ji žalobce neuplatnil „bez zbytečného odkladu“ ve smyslu §14 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu (dále jen „správní řád“). Žalobce se prokazatelně dozvěděl o jednání
u tzv. kulatého stolu nejpozději dne 8. 1. 2007, námitku podjatosti úředních osob však uplatnil
až 2. 2. 2007 v rámci podaného odvolání. Městský soud nesprávně dospěl k závěru, že jsou dány
pochyby o nepodjatosti úředních osob z důvodu jejich zaměstnaneckého poměru
k prvoinstančnímu správnímu orgánu. Stěžovatelka namítá, že nebyly naplněny judikaturou
vymezené předpoklady odůvodňující tento závěr. Skutečnost, že se pod záštitou primátora konal
seminář, který se nadto netýkal pouze výstavby na Pankrácké pláni, sama o sobě neodůvodňuje
závěr o podjatosti úředních osob. Městský soud neuvádí, jaký měl mít primátor zvýšený zájem
na výsledku správního řízení, jak požaduje judikatura. Je pak zcela běžné, že se pracovníci
příslušného odboru setkávají s osobami, které stojí v čele jejich úřadu. Městský soud
se nevypořádal ani se stěžovatelčinou argumentací, že hl. m. Praha nemá žádný zájem na stavbě
bytového domu.
[13] Žalobce v předchozím řízení nijak neprokázal, že byl hl. m. Praha, resp. jeho zástupci,
měli mít zájem na vydání kladného závazného stanoviska ke stavbě. Hlavní město podalo
společnou žádost o závazné stanovisko výlučně z důvodu, že tehdy vlastnilo jeden pozemek
dotčený stavbou. Všechny ostatní pozemky vlastnil stavebník; město proto muselo v souladu
s právními předpisy podat společnou žádost a stát se tak účastníkem správního řízení. Pokud
by mělo skutečný zájem na výsledku řízení, jistě by se do řízení přihlásilo jako osoba zúčastněná.
Skutečnost, že tak neučinilo, potvrzuje, že pro něj není realizace stavby významná.
[14] Jednání se zahraniční expertkou, dr. W. v. O., včetně tzv. kulatého stolu se týkala širšího
tématu rozvoje měst a nových staveb v historických městech, nikoli pouze rozvoje Pankrácké
pláně. Podjatost úředních osob nelze dovodit ani ze skutečnosti, že Mgr. K. po vydání
prvostupňového rozhodnutí obhajoval jeho správnost v periodiku EURO z roku 2007. Každá
stavba většího rozsahu má řadu zastánců i odpůrců. Z této skutečnost ještě nelze bez dalšího
dovodit, že jde o kontroverzní stavbu ve smyslu usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 11. 2012,
č. j. 1 As 89/2010 – 119, č. 2802/2013 Sb. NSS. Městský soud nijak nevypořádal stěžovatelčinu
argumentaci, že stavba není kontroverzní.
[15] Žalobce nepředložil ani žádné důkazy o tom, že jednání u tzv. kulatého stolu
představovalo podklad či alibi úředních osob pro vydání prvostupňového rozhodnutí. Z obsahu
správního spisu je naopak zjevné, že se tzv. kulatý stůl uskutečnil až poté, co bylo vydáno
prvostupňové rozhodnutí. Rozsudek městského soudu je vnitřně rozporný v tom, že na jednu
stranu uvádí, že o konání kulatého stolu není ve spise záznam, na stranu druhou konstatuje,
že byl nepochybně prokázán.
[16] Stěžovatelka namítá, že na posuzovaný případ není možné použít závěry o tzv. systémové
podjatosti obsažené v usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 As 89/2010 – 119. Tyto závěry by byly
aplikovány retroaktivně a zasáhly by do legitimních očekávání stěžovatelky. V posuzované věci
je nutno vycházet z judikatury platné v době vydání napadených rozhodnutí, a tedy vycházet
z toho, že neexistovala žádná údajná podjatost úředníků. Systémová podjatost by však ve věci
nebyla dána ani podle novější judikatury. Městský soud zcela rezignoval na vypořádání těchto
stěžovatelkou vznesených námitek.
[17] Stěžovatelka uzavírá, že žaloba po věcné stránce neobsahovala žádné relevantní
argumenty. Žalobce jen tvrdil, že napadené rozhodnutí je nesprávné, konkrétní důvody však
chyběly. Rozhodnutí žalovaného je přitom podrobně a odborně odůvodněno. Stěžovatelka také
poukazuje na to, že jí městský soud zcela nelogicky přiznal náhradu nákladů řízení od žalovaného
za úspěšnou kasační stížnost, ačkoli stěžovatelka od počátku podporuje žalovaného.
[18] Stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil,
odmítl žalobu a uložil žalobci povinnost nahradit stěžovatelce náklady řízení.
[19] Žalovaný uvedl, že se s argumenty obsaženými v kasační stížnosti plně ztotožňuje. Soud
uzavřel, že rozhodnutí žalovaného je nezákonné s ohledem na vadné posouzení podjatosti.
Nicméně z žádného rozsudku ani z postoje žalobce nevyplynulo, že by odvolací rozhodnutí
vydala podjatá osoba, ani skutečnost, jaký vliv měla tvrzená podjatost prvoinstančního orgánu
na rozhodnutí žalovaného. Žalovaný se s otázkou podjatosti vypořádal dostatečně. Citované
usnesení rozšířeného senátu bylo přijato až s významným odstupem. Těžko tak jeho závěry mohl
předem do svého rozhodnutí promítnout i žalovaný.
[20] Dle žalovaného odůvodnění napadeného rozsudku vzbuzuje dojem, že věcné hodnocení
dané problematiky obsahuje jediný podklad, kterým je písemné vyjádření Národního
památkového ústavu ze dne 7. 5. 2007. Není zřejmé, proč by právě tomuto podkladu
měl žalovaný dát přednost před ostatními podklady, které byly shromážděny v rámci rozsáhlého
dokazování. Žalovaný se tímto vyjádřením podrobně zabýval.
[21] V dané věci se znovu otvírá (a nyní ještě intenzivněji než v době prvního rozsudku
Nejvyššího správního soudu) otázka přezkoumatelnosti podkladových závazných stanovisek
a rozhodnutí ve správním soudnictví. Jejich soudní přezkum má být umožněn až v rámci
konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s. Zrušení podkladového stanoviska, jímž je fakticky
napadené rozhodnutí žalovaného dle aktuálního znění stavebního zákona, není ani důvodem
obnovy územního nebo stavebního řízení. I s vědomím tohoto faktu by bylo vhodné opětovně
posoudit otázku, nakolik je napadené podkladové závazné stanovisko vůbec samostatným
předmětem soudního přezkumu a jaké reálné dopady do sféry, kterou hájí žalobce, může jeho
zrušení přinést.
[22] Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení II) se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
IV. Posouzení kasační stížnosti
[23] Kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, zastoupenou advokátem, míří
proti rozhodnutí, proti kterému je kasační stížnost přípustná a obsahuje projednatelné důvody.
Stěžovatelka (na základě usnesení ze dne 5. 4. 2018, č. j. 1 As 109/2018 – 65) uhradila soudní
poplatek za kasační stížnost. Vzhledem k tomu, že jde o kasační stížnost opakovanou, nebyla
stěžovatelka k úhradě soudního poplatku povinna (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne
16. 2. 2016, č. j. 10 Afs 186/2014 – 60, č. 3396/2016); soud proto rozhodl podle §10 odst. 1 věta
prvá zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, o jeho vrácení (výrok IV.).
[24] Skutečnost, že jde o opakovanou kasační stížnost, vedla soud též k posuzování otázky,
zda je kasační stížnost s ohledem na §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. přípustná. Nejvyšší správní soud
k předcházející kasační stížnosti stěžovatelky zrušil rozsudek městského soudu
pro nepřezkoumatelnost; v souladu se závěry obsaženými v usnesení rozšířeného senátu ze dne
22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 – 165, č. 2365/2011 Sb. NSS, je tedy kasační stížnost přípustná.
[25] Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[26] Kasační stížnost není důvodná.
[27] Soud níže pro přehlednost stručně rekapituluje závěry, které ve věci vyslovil ve dvou
předcházejících rozsudcích.
[28] První kasační stížnost proti rozsudku městského soudu podal žalobce. Řízení o této
kasační stížnosti bylo nejprve přerušeno, neboť rozšířený senát v té době řešil související otázku
tzv. systémové podjatosti. Následně Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu
pro nepřezkoumatelnost zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (rozsudek ze dne 6. 3. 2013,
č. j. 1 As 91/2011 – 119). Soud v tomto rozsudku mj. dovodil, že přezkoumávaný akt vydaný
magistrátem již dle aktuální judikatury nepředstavuje rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
S ohledem na fázi, ve které se soudní řízení nacházelo, však nepřistoupil k odmítnutí žaloby
pro nepřípustnost, ale kasační námitky věcně projednal. Přihlédl k tomu, že judikatura k povaze
závazných stanovisek prošla turbulentním vývojem, a uzavřel, že judikatorní odklon nemůže
zpětně zhoršit procesní postavení účastníka řízení. Uvedenou maximu je třeba ctít obzvláště
v případě posuzování výluk ze soudního přezkumu, aby nedocházelo k ústavně nepřípustnému
odepření přístupu k soudu. Soud také konstatoval, že žalobce v žalobě uváděl konkrétní okolnosti
svědčící o tvrzené podjatosti příslušných úředních osob. Dle soudu žalobce tvrdil existenci
„dalších skutečností“, které měl při posuzování podjatosti městský soud zvážit, ovšem neučinil
tak dostatečně. Zavázal přitom městský soud, aby zohlednil též závěry vyplývající z usnesení
rozšířeného senátu č. j. 1 As 89/2010 – 119. Rozsudek městského soudu shledal částečně
nepřezkoumatelným i ve vztahu k dalším žalobním námitkám (stanovisko NPÚ, Výboru
světového dědictví UNESCO a zákonnost schváleného záměru z hlediska režimu, který platí
v ochranném pásmu Pražské památkové rezervace).
[29] Městský soud následně rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení,
a to rozsudkem ze dne 25. 6. 2015, č. j. 8 A 59/2013 – 154. Uvedl, že s ohledem na závěry
rozšířeného senátu nemůže souhlasit s žalovaným, že by úřední osoby rozhodující o daném
záměru nebyly podjaté. Naopak jejich účastí na jednání u tzv. kulatého stolu, kterého se zúčastnila
politická reprezentace samosprávy, se tyto úřední osoby staly vyloučenými z rozhodování
pro podjatost. Dále konstatoval, že je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jelikož
se žalovaný blíže nezabýval argumenty Národního památkového ústavu, kterému v průběhu
správního řízení vytýkal nedostatečnou argumentaci k posouzení dotčenosti zájmů státní
památkové péče u daného záměru. Napadené rozhodnutí shledal nepřezkoumatelným rovněž
pro nevypořádání námitek týkajících se vyjádření Výboru světového dědictví.
[30] Proti tomuto rozsudku podala nynější stěžovatelka kasační stížnost, na jejímž základu
soud (rozsudek ze dne 6. 1. 2016, č. j. 1 As 231/2015 – 43) rozsudek městského soudu
pro nepřezkoumatelnost zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Vytkl mu, že se vůbec nezabýval
obsáhlým vyjádřením stěžovatelky, které mimo jiné podrobně zpochybňovalo aktivní legitimaci
k podání žaloby. To je otázka, kterou městský soud posuzuje ex offo, k vyjádření osoby zúčastněné
na řízení se jí však měl explicitně zabývat. V otázce podjatosti úředních osob rozsudek městského
soudu nemohl věcně přezkoumat, neboť se rovněž nezabýval obsáhlou argumentací stěžovatelky
k této otázce. Uložil proto městskému soudu, aby v novém rozhodnutí zvážil všechny okolnosti
týkající se sporného jednání u tzv. kulatého stolu a zohlednil, že se úředníci samosprávného celku,
vykonávající státní správu v přenesené působnosti, zúčastnili tohoto jednání, kterého se však
nezúčastnili všichni účastníci správního řízení (nevládní organizace a spolky). Naopak pokud
se jednání zúčastnili představitelé samosprávného celku a zástupci developera a na tomto jednání
se mj. diskutovalo i o sporném stavebním záměru, otázka jejich případné podjatosti musí
být zvažována, a to i přes to, že by se závěry městského soudu nemusely změnit oproti závěrům
formulovaným v napadeném rozsudku.
[31] Městský soud posledním rozsudkem ve věci (rekapitulace viz výše) rozhodnutí
žalovaného opět zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[32] Soud s ohledem na shora uvedené zdůrazňuje, že v souzené věci jde již o třetí kolo
kasačního přezkumu. Nejvyšší správní soud je proto v nynějším řízení omezen nejen rozsahem
kasačních námitek, ale též svými dříve vyslovenými závěry, které mají i pro soud samotný kasační
závaznost, a od kterých se nemůže odchýlit (srov. rozsudek ze dne 21. 9. 2005,
č. j. 2 Afs 216/2004 – 123, č. 1406/2007 Sb. NSS). Jednou vyslovený právní názor kasačního
soudu je závazný nejen pro městský soud, ale i pro Nejvyšší správní soud samotný.
Tím je zaručen požadavek legitimního očekávání a předvídatelnosti soudního rozhodování.
Ve vztahu k některým kasačním námitkám je proto soud z hlediska své přezkumné pravomoci
značně omezen.
[33] Od právního názoru dříve vysloveného ve zrušujícím rozsudku kasačního soudu
je možno se odchýlit pouze ve zcela výjimečných situacích (srov. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 8. 7. 2008, č. j. 9 Afs 59/2007 - 56, č. 1723/2008 Sb. NSS), a to zejména tehdy došlo-li
ke změně výkladu rozhodné právní otázky rozhodnutím „vyšší váhy“ (rozhodnutí
rozšířeného senátu, nález Ústavního soudu, rozhodnutí ESLP či SDEU) či pokud došlo k takové
změně právního stavu, která brání aplikaci původního předpisu (např. v případě zrušení právního
předpisu Ústavním soudem).
[34] V nyní souzené věci kasační závaznost dříve vysloveným právním názorem dopadá
zejména na námitky aktivní legitimace žalobce k podání žaloby, nemožnosti aplikace závěrů
rozšířeného senátu ve věci tzv. systémové podjatosti, neexistence relevantních žalobních tvrzení
a dále otázky možnosti soudního přezkumu napadeného aktu veřejné správy (závazného
stanoviska), kterou ve svém vyjádření vznáší žalovaný.
IV.a) Aktivní legitimace žalobce k podání žaloby a další podmínky řízení
[35] Otázkou aktivní procesní legitimace k podání žaloby (kterou stěžovatelka v kasační
stížnosti zpochybňuje) se soud zabývá z úřední povinnosti vždy. Jde o podmínku řízení, při jejímž
nenaplnění nelze návrh (žalobu) věcně projednat a je třeba jej dle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
odmítnout. Nutno dodat, že tuto podmínku posuzuje ex officio jak krajský soud, tak Nejvyšší
správní soud, neboť i on musí mít najisto postaveno, že v řízení o žalobě byly naplněny všechny
podmínky pro její věcný přezkum; není-li tomu tak, je jeho povinností rozsudek krajského soudu
pro vážnou procesní vadu zrušit a žalobu odmítnout (§110 odst. 1 věta první za středníkem
s. ř. s.).
[36] Z dosavadního průběhu řízení je zjevné, že Nejvyšší správní soud v souzené věci
již dvakrát meritorně projednal kasační stížnost (jednou podanou žalobcem, jednou
stěžovatelkou). Byť se ve svých předcházejících rozsudcích výslovně k otázce aktivní procesní
legitimace žalobce nevyjadřoval (v minulém rozsudku pouze v tom směru, že městský soud
nereagoval ve vztahu k této otázce na vyjádření stěžovatelky v řízení o žalobě), z prostého faktu,
že již dříve žalobu neodmítl a rozsudek městského soudu nezrušil pro chybějící podmínku řízení,
jednoznačně vyplývá, že měl a má za to, že žalobce měl aktivní procesní legitimaci k podání
žaloby.
[37] Žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může dle §65 odst. 1 s. ř. s. podat osoba,
která tvrdí, že byla zkrácena na svých právech přímo rozhodnutím správního orgánu
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení. Soud se shoduje se stěžovatelkou
v tom, že v době podání žaloby vycházela judikatura z premisy, že občanským sdružením (nyní
spolkům) nenáležela hmotná, ale toliko procesní práva; jejich aktivní legitimace tak mohla
být založena jen na §65 odst. 2 s. ř. s., podle kterého může podat žalobu účastník správního
řízení, který není legitimován dle odstavce 1, pokud tvrdí, že byl postupem správního orgánu
zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek
nezákonné rozhodnutí. Aktivní legitimace dle §65 odst. 2 s. ř. s. svědčí pouze účastníkovi
správního řízení, přičemž dle judikatury (např. rozsudek ze dne 2. 12. 2003, č. j. 7 A 56/2002,
č. 162/2004 Sb. NSS) je nezbytné posuzovat tuto skutečnost materiálně, nikoliv tedy dle toho,
s kým správní orgán ve správním řízení fakticky jednal jako s účastníkem řízení.
[38] V souzené věci žalobce odvozoval svůj nárok na účast ve správním řízení od §70 odst. 3
zákona o ochraně přírody a krajiny. Účastenství spolku ve správním řízení dle tohoto ustanovení
se odvíjí od naplnění dvou kumulativních podmínek. Musí se jednat o spolek, jehož hlavním
posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny. Současně musí jít o řízení, při němž mohou
být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Pojem
ochrany přírody a krajiny je legálně definován v §2 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny,
dle nějž se ochranou přírody a krajiny „rozumí dále vymezená péče státu a fyzických i právnických osob
o volně žijící živočichy, planě rostoucí rostliny a jejich společenstva, o nerosty, horniny, paleontologické nálezy
a geologické celky, péče o ekologické systémy a krajinné celky, jakož i péče o vzhled a přístupnost krajiny“.
Při výkladu tohoto pojmu je třeba postupovat systematicky a vycházet i z odstavce druhého
téhož paragrafu, v němž jsou demonstrativně vyjmenovány hlavní prostředky, jimiž je ochrana
přírody a krajiny zajišťována. Tyto prostředky jednoznačně konkretizují a poukazují na hlavní
oblasti a zájmy, jimž je při ochraně přírody a krajiny nutno věnovat pozornost. Aktivizace těchto
prostředků je pak zjevným indikátorem možného dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny
(rozsudek ze dne 15. 1. 2009, č. j. 1 As 106/2008 – 100). Podle §2 odst. 2 písm. g) zákona
o ochraně přírody a krajiny je ochrana přírody a krajiny zajišťována mimo jiné „spoluúčastí v procesu
územního plánování a stavebního řízení s cílem prosazovat vytváření ekologicky vyvážené a esteticky hodnotné
krajiny“.
[39] Nejvyšší správní soud v souzené vycházel z toho, že žalobce mohl být účastníkem
správního řízení a byl legitimován k podání žaloby. Hlavním posláním žalobce je ochrana přírody
a krajiny a dle soudu v dotčeném řízení mohly být dotčeny zájmy na vytváření esteticky hodnotné
krajiny. Dospěl proto již dříve k závěru, že tato procesní podmínka aktivní legitimace k podání
žaloby byla naplněna. Je nutno též připomenout, že též svým obsahem žalobní námitky
odpovídají dobové judikatuře. Žalobce namítal zejména rozhodování podjatými úředními
osobami a nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného. Právo na rozhodování nepodjatou úřední
osobou a na posouzení řádně uplatněných odvolacích námitek jsou svou povahou právy
procesním, i z tohoto hlediska tedy byla žaloba přípustná.
[40] Soud tímto neopomíjí a nijak nezpochybňuje stěžovatelkou odkazovanou judikaturu
týkající se posuzování aktivní legitimace environmentálních spolků. V nyní posuzované věci však
považuje, a to zejména s ohledem na pokročilou fázi, ve které se již soudní řízení nachází,
a s ohledem na zásadu legitimního očekávání a právní jistoty, za nepřípustné jakkoli svůj právní
názor přehodnocovat, byť by snad změna právního názoru vedla k lepšímu souladu s touto
judikaturou.
[41] Je také třeba poznamenat, že v mezidobí nedošlo k natolik zásadnímu judikaturnímu
obratu, pro který by soud mohl svůj předchozí závěr stran aktivní legitimace přehodnocovat.
Judikatura Nejvyššího správního soudu je v tomto ohledu stabilní. Naopak, z hlediska aktivní
legitimace environmentálních spolků došlo spíše k jejímu rozšíření (i na hmotněprávní námitky;
srov. nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14), nikoli ke zpřísnění,
případně jiné zásadní změně, pro kterou by nad zájmem na legitimním očekávání založeným
předcházející rozhodovací činností soudu měl převážit zájem jiný, pro který by musel soud žalobu
odmítnout. Skutečnost, že jiné tříčlenné senáty soudu dospěly v odlišných věcech ke skutkovému
závěru, že Pankrácká plán není krajinou ve smyslu zákona o ochraně přírody a krajiny (srov. např.
rozsudek ze dne 16. 1. 2018, č. j. 2 As 328/2016 – 96) nemůže mít na posouzení této otázky vliv,
neboť nejde o rozhodnutí „vyšší váhy“, které by byly povinny všechny senáty Nejvyššího
správního soudu propříště respektovat v novém rozhodnutí (tedy takové, které by prolamovalo
kasační závaznost dříve vysloveného právního názoru).
[42] Shora uvedené závěry nejsou zpochybněny ani usnesením ze dne 24. 4. 2018, sp. zn.
IV. ÚS 1098/18, kterým Ústavní soud odmítl ústavní stížnost podanou proti shora citovanému
rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 328/2016 – 96. Ústavní soud v tomto usnesení
plně následoval stabilní judikatorní linii týkající se posuzování aktivní procesní legitimace
environmentálních spolků, z hlediska výkladu dotčených ustanovení (zejména §70 odst. 3 zákona
o ochraně přírody a krajiny) nedospěl k odlišnému výkladu právní otázky, který by v nyní souzené
věci mohl vést k prolomení kasační závaznosti založené předcházejícími zrušujícími rozsudky.
[43] Soud proto uzavírá, že není namístě žalobu jako podanou osobou zjevně neoprávněnou
odmítat. Poté, co již byla ve věci dvakrát meritorně posouzena kasační stížnost, by pro žalobce
byl takový výrok zcela překvapivý. Dle Nejvyššího správního soudu není v souzené věci možno
prolomit kasační závaznost dřívějších rozsudků, a to nadto tím způsobem, že by zpětně došlo
ke zhoršení procesního postavení žalobce upřením přístupu k soudu, který soud žalobci již dříve
přiznal.
[44] Stěžovatelka namítá, že se městský soud otázkou účastenství žalobce ve správním řízení
zabýval nedostatečně. K tomu Nejvyšší správní soud předně uvádí, že městský soud se v souladu
s pokynem vyjádřeným v předcházejícím zrušujícím rozsudku věnoval na základě vyjádření
stěžovatelky otázce aktivní legitimace žalobce (srov. body 74 až 79). Stěžovatelce je třeba
přisvědčit, že podrobnější úvahy soudu ve vztahu k námitkám stěžovatelky stran účastenství
žalobce ve správním řízení kromě odkazu na §70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny
v odůvodnění absentují. Jak konstatoval rozšířený senát v usnesení ze dne 5. 12. 2017,
č. j. 2 As 196/2016 – 123, č. 3668/2018 Sb. NSS, nevypořádání vyjádření osoby zúčastněné
na řízení je vážnou vadou řízení, která může mít za následek nezákonnost rozhodnutí. V souzené
věci však tato vada vliv na zákonnost rozsudku neměla, neboť, jak soud zdůraznil již výše,
z hlediska principu kasační závaznosti nemohl městský soud dospět k jinému závěru,
než že žalobci aktivní legitimace svědčila.
[45] Ve vztahu k podmínkám řízení soud ještě na základě vyjádření žalovaného doplňuje,
že nemůže přehodnocovat ani svůj závěr vyjádřený hned v prvním zrušujícím rozsudku,
ve kterém konstatoval, že podle aktuální judikatury není přezkoumávané závazné stanovisko
aktem, které by bylo možno samostatně podrobit přezkumu ve správním soudnictví. S ohledem
na požadavek právní jistoty a předvídatelnosti však vyslovil, že není namístě žalobu odmítat
proto, že míří proti aktu, který judikatura později označila za nezpůsobilý samostatného
přezkumu.
IV.b) Námitka podjatosti
[46] Stěžovatelka dále namítá, že žalobce uplatnil námitku podjatosti opožděně, tedy
až v rámci odvolání. Tato námitka není důvodná.
[47] Žalobce uplatnil námitku podjatosti úředníků prvostupňového správního orgánu
v odvolání ze dne 2. 2. 2007. Zde uvedl, že se se zpožděním dozvěděl, že „dne 9. 1. 2007 v utajení
proběhl jakýsi „kulatý stůl“ jen pro zvané s bývalou prezidentkou Mezinárodní federace pro bydlení a plánování,
a to pod vedením primátora za účasti dlouhé řady otevřených stoupenců mrakodrapů v Praze a viníků celé po léta
se táhnoucí kauzy. Kulatý stůl byl ryze politickou záležitostí (…). Ač byli pozvání zástupci potenciálního
investora sporných výškových budov na Pankrácké pláni a jejich propagátoři a projektanti (…), nebyl pozván
nikdo z druhé strany – občanské a odborné veřejnosti sporné záměry kritizující (…). Lze tedy konstatovat,
že nejpozději účastí na „kulatém stole“ se pánové K., C. a paní S. stali vyloučenými z obou řízení pro podjatost.
(…)“.
[48] Podle §14 odst. 2 správního řádu může účastník řízení namítat podjatost úřední osoby,
jakmile se o ní dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení
prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. O námitce rozhodne
bezodkladně usnesením služebně nadřízený úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné postavení.
[49] Zmíněný „kulatý stůl“ se konal dne 9. 1. 2007, téhož dne bylo vydáno závazné stanovisko.
Dle soudu žalobce neuplatnil námitku podjatosti (která byla v zásadě založena na účasti úředních
osob na uvedené akci) opožděně; ze správního spisu nevyplývá, kdy přesně se žalobce o konání
akce dozvěděl (uvedl pouze, že „se zpožděním“). Bylo-li mu závazné stanovisko doručeno
dne 18. 1. 2007, má soud za logický postup, který žalobce zvolil, tedy že již samostatně námitku
podjatosti nevznášel (závazné stanovisko již bylo vydáno), ale spojil ji s podaným odvoláním.
Tvrdí-li stěžovatelka, že žalobce již dne 8. 1. 2007 věděl, že se bude „kulatý stůl“ konat, nemá
toto tvrzení oporu ve spisu. V ručně psaném podání ze dne 8. 1. 2007 žalobce toliko žádal,
aby byl přizván „ke konzultacím, jež mají probíhat v těchto dnech“. Z takového požadavku však
nelze vyvozovat, že žalobce věděl, kdy přesně se bude „kulatý stůl“ konat a kdo se ho bude
účastnit (a tedy že účastníky budou též dotčené úřední osoby).
[50] Ostatně skutečnost, že žalobce neuplatnil námitku podjatosti bezprostředně po konání
„kulatého stolu“ (za předpokladu, že se podrobnosti o této akci dozvěděl dříve, než mu bylo
doručeno závazné stanovisko), by bez dalšího nemohla vést k tomu, že by se žalovaný námitkou
podjatosti nemusel zabývat. Jak již soud konstatoval dříve (rozsudek ze dne 30. 1. 2013,
č. j. 1 As 89/2010 – 152), formulaci „k námitce se nepřihlédne“ je nutno vykládat ve spojitosti
s dalšími ustanoveními správního řádu, a to tak, že se v případě, kdy není námitka podána
bez zbytečného odkladu, nerozhoduje se o ní samostatným usnesením. Účastník, který námitku
podjatosti podá „opožděně“, pouze ztrácí procesní „privilegium“ kvalifikovaného rozhodnutí
o takové námitce, ale to neznamená, že by se skutečnostmi, které v ní uvede, neměl příslušný
správní orgán vůbec zabývat. Je tomu tak proto, že podjatost nastává přímo ze zákona při splnění
podmínek stanovených v §14 odst. 1 správního řádu (rozhodnutí o podjatosti určité úřední
osoby má pouze deklaratorní charakter). Dojde-li tedy správní orgán k závěru, že účastník řízení
neuplatnil námitku podjatosti „bez zbytečného odkladu“, sdělí mu, že nebude o jeho námitce
rozhodovat usnesením, ale bude s ní nakládat jako s neformálním podnětem, na jehož základě
tvrzenou podjatost úřední osoby z moci úřední prověří. Pokud na základě takového prověřování
tvrzené podjatosti dospěje správní orgán k závěru, že je skutečně dána podjatost některé
z úředních osob, bude namístě postupovat podle §14 odst. 4 uvedeného zákona (tzn. určit jinou
úřední osobu). Pokud je taková „opožděná“ námitka vznesena až v odvolání a odvolací správní
orgán dospěje k závěru, že rozhodnutí bylo vydáno podjatou úřední osobou, pak je nutno
na takové vydání rozhodnutí nahlížet jako na vadu řízení, která podle §89 odst. 2 zpravidla bude
důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí.
[51] V této souvislosti soud zdůrazňuje, že námitka podjatosti nebyla primárně založena
na tvrzení o tzv. systémové podjatosti, ale vycházela z jiných okolností, které se v průběhu řízení
vedoucího k vydání závazného stanoviska odehrávaly (zejména konání tzv. kulatého stolu).
V tomto směru proto nemůže obstát tvrzení, že žalobce si měl být již na počátku řízení vědom
údajné kontroverznosti stavby či zájmu hl. m. Prahy na její realizaci, a tím i systémové podjatosti.
Námitka podjatosti totiž byla postavena na zcela odlišných důvodech, o kterých se žalobce
dozvěděl až v průběhu řízení.
[52] Konečně sám Nejvyšší správní soud v předcházejícím rozsudku (bod 31) uložil
městskému soudu, aby zvážil všechny okolnosti týkající se sporného jednání u tzv. kulatého stolu
a zohlednil, že se úředníci zúčastnili tohoto jednání, ke kterému ale nebyli přizváni ostatní
účastníci správního řízení. Zdůraznil zde, že pokud se jednání zúčastnili představitelé
samosprávného celku a zástupci developera a na tomto jednání se mj. diskutovalo i o sporném
stavebním záměru, otázka případné podjatosti musí být zvažována.
[53] V této souvislosti nepovažuje soud za „nepřípustné“, jak namítá stěžovatelka, že městský
soud v nyní napadeném rozsudku při vypořádání námitky podjatosti využil část odůvodnění
svého předcházejícího rozsudku. Je pravdou, že ten byl sice zrušen, podstatné však
je, že z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající zejména v tom, že se nevypořádal s argumentací
stěžovatelky. Věcnou správnost závěrů týkajících se podjatosti Nejvyšší správní soud
nezpochybnil, není proto pochybením soudu, pokud ze svých dříve vyslovených úvah vyšel
a v souladu s pokyny je doplnil tak, aby vyhovovaly požadavkům na přezkoumatelnost soudního
rozhodnutí.
[54] V této souvislosti stěžovatelka namítá, že závěry rozšířeného senátu ve věci
tzv. systémové podjatosti nemají být v souzené věci aplikovány. I v této otázce je však soud vázán
svým vlastním dříve vysloveným názorem. V prvním zrušujícím rozsudku městský soud výslovně
zavázal, aby při posuzování dané právní otázky z rozhodnutí rozšířeného senátu vycházel.
Městský soud tedy následoval závazný pokyn kasačního soudu.
[55] K tvrzené retroaktivní aplikaci judikatury soud připomíná, že rozšířený senát
ve zmíněném usnesení nekonstatoval, že existuje tzv. systémová podjatost, tedy že v případech,
kdy rozhodují úředníci územních samosprávných celků ve věcech těchto celků (v řízení o jejich
žádosti), je nutno tyto úředníky a priori považovat za podjaté. Uvedl pouze, že v těchto případech
je nutno dbát zvýšené opatrnosti při posuzování otázky podjatosti (konstatoval existenci
tzv. systémového rizika podjatosti) a předestřel demonstrativní výčet okolností, na které se mají
správní orgány, případně soudy při posuzování námitek podjatosti zaměřit. Rozhodně tedy
rozšířený senát neučinil judikatorní obrat, či nedospěl ke zcela novému, či opačnému výkladu
§14 správního řádu. Jeho rozhodnutím došlo pouze ke zpřesnění dosavadního výkladu,
což dle soudu nemohlo mít žádný vliv na legitimní očekávání stěžovatelky. Ta své tvrzení
o legitimním očekávání v této souvislosti staví na tom, že v době konání správního řízení
(v letech 2005 – 2007) vycházela z toho, že neexistuje žádná údajná podjatost úředníků
magistrátu. K tomu soud uvádí, že toto očekávání má snad každý účastník správního řízení,
přičemž závěry rozšířeného senátu na tomto očekávání nic změnit nemohly. Může se stát,
že v řízení nastanou okolnosti, o kterých se účastník řízení ani nedozví, ale které povedou
k podjatosti úředních osob. Dle soudu je nemyslitelné, aby v takovém případě správní orgány,
případně soudy, s odkazem na legitimní očekávání účastníků, rozhodly tak, že úřední osoby
podjaté nejsou. Takovým přístupem by byla zcela vyloučena možnost konstatovat podjatost.
[56] Nyní k námitkám mířícím proti věcnému posouzení otázky podjatosti. Stěžovatelka
předně namítá, že soud nevysvětlil, proč považuje stavbu za kontroverzní a z čeho dovodil zájem
hl. m. Prahy na stavbě.
[57] Městský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru (zejména bod 89), že účast
úředních osob na tzv. kulatém stole, na nějž byli pozváni pouze zástupci potencionálního
investora sporných výškových budov na Pankrácké pláni a jejich propagátoři a projektanti
a setkání se dále účastnili tehdejší primátor hlavního města Prahy MUDr. P. B., náměstkyně
primátora M. R., radní Ing. M. R., ředitel odboru památkové péče a kultury magistrátu Mgr. J. K.,
přičemž předmětné jednání se konalo ve stejný den, kdy bylo vydáno prvoinstanční rozhodnutí
opatřené právě podpisem J. K., založila podjatost ve věci. Pokud dochází v ten samý den, kdy
bylo vydáno prvoinstanční rozhodnutí ve věci, k jednání se zástupci - představiteli, kteří mohou
nebo dokonce jsou na věci jakýmkoli způsobem zainteresováni, a takového jednání se účastní
úřední osoby - pracovníci prvoinstančního orgánu spolu s osobami, které stály v čele magistrátu,
je zde důvod pro vyloučení úřední osoby dle §14 odst. 1 správního řádu, neboť z důvodu
zaměstnaneckého poměru mohl být její postoj k věci ovlivněn, a v daném případě je překročena
ona kritická míra „systémového rizika podjatosti“, jak o ní hovoří usnesení rozšířeného senátu.
[58] Existence shora naznačených okolností je dle Nejvyššího správního soudu zcela
dostačující pro závěr, že zde byly závažné pochybnosti o nepodjatosti dotčených úředních osob.
Nejvyšší správní soud se shoduje s městským soudem v tom, že pro vyvolání vážných pochyb
o nepodjatosti úředních osob není podstatné, že závazné stanovisko bylo vydáno
týž den, ve který se konal tzv. kulatý stůl. Již samotná okolnost, že se úředníci účastnili této
městem organizované akce, do níž byli zapojeni, vyvolává značné pochybnosti.
[59] Soud nesouhlasí se stěžovatelkou v tom, že by městský soud nevysvětlil svůj závěr,
že stavba je kontroverzní a že o ni představitelé hlavního města jevili zájem. V bodech 92 – 98
rozsudku soud osvětlil, že záměr byl kontroverzní, neboť vzbuzoval emoce, jak u příznivců,
tak odpůrců (stejně vnímal situaci též žalovaný, viz např. strana 13 rozhodnutí), že stavba trvalým
způsobem ovlivní panorama Prahy, odrazí se ve způsobu, jakým bude město jako urbanistický
celek vnímáno. Dále soud kontroverznost a zvýšený zájem města o stavbu dovozoval z konání
semináře „Rozvoj města a odkaz minulosti“ a z článku ředitele odboru kultury „Praha může růst,
a to i do výšky“.
[60] Nejvyšší správní soud se plně shoduje s městským soudem v tom, že popsané skutečnosti
zakládají důvodné pochybnosti o nepodjatosti zmíněných úředních osob. V dané věci není
pochyb o tom, že šlo o případ, ve kterém bylo přítomno, řečeno terminologií rozšířeného senátu,
tzv. systémové riziko podjatosti. Jedním ze žadatelů o vydání závazného stanoviska totiž bylo
město Praha, přičemž o této žádosti rozhodovali úředníci stejného územně samosprávného celku.
Zde je nutno poznamenat, že je zcela lhostejné, z jakého důvodu bylo hl. m. Praha žadatelem
o vydání závazného stanoviska. Stěžovatelka namítá, že hl. m. Praha podalo žádost výlučně proto,
že vlastnilo jeden pozemek dotčený stavbou, a žádost tedy podat „muselo“. Dle soudu je ovšem
pro existenci systémového rizika podjatosti podstatné, že město bylo žadatelem ve věci,
o níž rozhodovali její „vlastní“ úředníci. To, jaká byla motivace pro podání žádosti, je v tomto
ohledu nepodstatné. Ostatně ani městský soud ze skutečnosti, že hl. m. Praha bylo jedním
ze žadatelů, nevyvozoval závěr o jeho zájmu na výsledku řízení – tento zájem byl dle závěrů
městského soudu dán jinými, shora vyjmenovanými okolnostmi, které doprovázely příslušné
správní řízení.
[61] Pochybnosti o nepodjatosti nemohou rozptýlit ani stěžovatelčina tvrzení, že uvedený
kulatý stůl se týkal „širšího tématu rozvoje měst a nových staveb“. To sice může být pravdou,
současně ale nikdo z účastníků nezpochybňuje, že na něm byla diskutována i zcela konkrétní
stavba, které se týká nynější řízení. Soud se se stěžovatelkou ztotožňuje v tom, že je jistě žádoucí,
aby se úřední osoby náležitě vzdělávaly a účastnily se jednání s dalšími odborníky, či se věnovaly
publikační činnosti, nemůže se to ovšem dít způsobem, který vyvolává pochybnosti o jejich
nepodjatosti. Obdobně nepovažuje soud za přesvědčivou argumentaci, kterou se stěžovatelka
snaží bagatelizovat vyjádření pana K. obsažená v článku v časopisu EURO („Praha může růst, a
to i do výšky“). Soud nezpochybňuje prospěšnost komunikace správních orgánů vůči veřejnosti,
ani to, že „každá stavba většího rozsahu má řadu zastánců a odpůrců“; z hlediska otázky
podjatosti je však nutno vnímat jako velmi problematické, pokud představený správního úřadu
s veřejností o určité konkrétní věci komunikuje tím způsobem, že nepokrytě vyzdvihuje jako
správné stanovisko jednoho z účastníků řízení, či že se výrazně staví (veřejným projevením svých
názorů) na stranu zastánců určitého záměru. Právě takové chování (byť vyjevené až po vydání
rozhodnutí) může u dalších účastníků řízení vyvolat oprávněné obavy o nestrannost dotčeného
úředníka, případně úředníků jemu podřízených.
[62] Stejně tak považuje soud za nepřípadnou stěžovatelčinu argumentaci, že nezájem města
o uvedenou stavbu lze dovodit z toho, že se nepřihlásilo jako osoba zúčastněná na soudním
řízení. Jednak sama stěžovatelka konstatuje, že hl. m. Praha v průběhu řízení postavení účastníka
ztratilo, je tedy vůbec otázkou, zda mohlo být osobou zúčastněnou na soudním řízení. Zadruhé
jde o tvrzení zcela spekulativní, které není podloženo žádným vyjádřením města samotného;
ostatně jeho pasivitu ve vztahu k soudnímu řízení lze vykládat přesně opačně, než to činí
stěžovatelka, tedy že hlavní město nebylo aktivní proto, aby nedemonstrovalo svůj zájem na věci.
Vysvětlení procesního postoje hl. m. Prahy v soudním řízení v každém případě není
pro posouzení otázky podjatosti dotčených úředních osob podstatné.
[63] Rozsudek není nesrozumitelný ani ve vztahu k prokázání konání tzv. kulatého stolu,
jak namítá stěžovatelka. Městský soud správně konstatuje, že kromě tvrzení žalobce, které správní
orgány nezpochybnily, není konání kulatého stolu ve správním spisu nijak doloženo
(jak konstatoval Nejvyšší správní soud v prvním rozsudku ve věci, žalobce zápis z tohoto jednání
přiložil až k žalobě, což zdůvodnil tím, že jej získal až dodatečně). Ani městský soud neměl
o konání kulatého stolu pochyby. Stěžovatelka vytrhuje z kontextu závěr bodu 94 rozsudku –
v něm soud pouze uzavírá, že nejen seminář „Rozvoj města a odkaz minulosti“, ale zřejmě
též onen kulatý stůl probíhal pod záštitou tehdejšího primátora. Toto tvrzení není v žádném
rozporu se závěrem, že soud má konání kulatého stolu za prokázané.
[64] Stejně tak není podstatné, že žalobce nevznesl námitku podjatosti v územním,
či stavebním řízení. Jednak jde o řízení odlišná od nyní posuzované věci, jejich procesní průběh
tedy z tohoto hlediska není pro posouzení zákonnosti rozsudku městského soudu podstatný.
Zadruhé pak v těchto řízeních figurovaly zcela jistě úřední osoby, u kterých soudu není známo,
že by se také účastnily tzv. kulatého stolu, či semináře „Rozvoj města a odkaz minulosti“,
či ventilovaly své názory v celostátních denících. Žalobce tak zřejmě neměl důvod na základě
argumentů, které uváděl v řízení o vydání závazného stanoviska, vznášet obdobnou námitku
i v řízeních dalších.
IV.c) Žaloba a žalobní body
[65] Stěžovatelka dále namítá, že žaloba kromě tvrzení o podjatosti neobsahuje žádné
relevantní argumenty a že se městský soud vůbec neměl námitkami žalobce meritorně zabývat.
Ani tato námitka není důvodná.
[66] I zde musí soud připomenout svůj dřívější závazný právní názor. V prvním zrušujícím
rozsudku soud jednoznačně vyslovil (zejména bod 27 a část IV.C), že žalobce v žalobě uváděl
konkrétní žalobní body (týkající se podjatosti, namítající nevypořádání některých odvolacích
námitek) a uložil městskému soudu, aby se se všemi žalobními námitkami přezkoumatelným
způsobem vypořádal. Polemika s tímto závěrem je tedy v nynější fázi řízení nepřípustná.
[67] Tvrdí-li stěžovatelka, že vyjádření UNESCO není závazné a nemá vliv na zákonnost,
je i zde třeba zdůraznit, že soud v prvním zrušujícím rozsudku výslovně uvedl (jak ve vztahu
k vyjádření NPÚ, tak k vyjádření Výboru světového dědictví, srov. zejména body 40 až 42),
že vyjádření odborných organizací sice nejsou pro správní orgán závazná, jsou ovšem srovnatelná
se znaleckým posudkem, nelze je proto ignorovat. Jestliže se pak správní orgány od závěrů
obsažených v takových vyjádřeních hodlají odchýlit, musí se přesvědčivě vypořádat s důvody,
které jsou v nich uvedeny, případně provést i další důkazy. Soud souhlasí s tím, že správní orgán
nemusí „respektovat“ každé vyjádření, názor či doporučení, to ovšem nic nemění
na tom, že se k nim, pokud byly v odvolacím řízení vzneseny, musí vyjádřit přezkoumatelným
způsobem v odůvodnění svého rozhodnutí.
[68] Co se týče věcného vypořádání těchto odvolacích námitek žalovaným, zde se Nejvyšší
správní soud shoduje s městským soudem, že závěry žalovaného jsou vágní a nesprávné. Tvrzení,
že se žalovanému nepodařilo ve vyjádření NPÚ identifikovat konkrétní zájem památkové péče,
který by odůvodňoval zamítavé stanovisko, nemá oporu v obsahu vyjádření NPÚ. Stěžovatelka
má pravdu, že žalovaný sice obsáhle cituje vyjádření NPÚ a Výboru světového dědictví, neuvádí
však žádné přezkoumatelné úvahy, kterými by osvětlil, proč se od nich při svém rozhodování
odchýlil. Zavádějící je pak kasační námitka, že ve vztahu k vyjádření NPÚ městský soud pouze
odkázal na závěr Nejvyššího správního soudu, podle kterého je v této části rozhodnutí
nepřezkoumatelné (bod 113 rozsudku městského soudu). Městský soud vlastní úvahy k této
otázce uvádí hned v bodu následujícím; lze přitom jednoznačně seznat, z jakých důvodů měl
rozhodnutí žalovaného za nepřezkoumatelné.
IV.d) Nesprávně přiznané náklady za předcházející kasační stížnost
[69] Městský soud výrokem III. přiznal stěžovatelce náhradu nákladů za předcházející
úspěšnou kasační stížnost. Stěžovatelka namítá, že soud nesprávně uložil povinnost nahradit
náklady řízení žalovanému, ačkoli ten po celou dobu řízení zastával stejnou procesní pozici jako
stěžovatelka (tedy usiloval o to, aby rozhodnutí žalovaného nebylo na základě žaloby zrušeno).
[70] Jinak řečeno, stěžovatelka nebrojí proti tomu, že jí soud náhradu nákladů přiznal,
nesouhlasí pouze s tím, že jí má náklady hradit žalovaný. Tuto kasační námitku je nutno
odmítnout.
[71] Soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným subjektivním právům
fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.). Je výhradním právem každého, aby svým vlastním
jménem brojil proti soudnímu rozhodnutí, které svědčí v jeho neprospěch; nikomu jinému
nepřísluší, aby brojil proti soudnímu rozhodnutí (případně jednomu jeho výroku), které se nijak
nedotklo jeho práv, ale případně práv jiné osoby. Stěžovatelka není ve svém právu na náhradu
nákladů řízení nijak dotčena tím, že soud uložil povinnost jejich úhrady žalovanému. Tímto
výrokem je dotčen pouze žalovaný; pouze on by se mohl domáhat ochrany svých práv, která
měla být zasažena výrokem soudu o povinnosti nahradit stěžovatelce náhrady nákladů řízení.
Žalovaný však sám kasační stížnost nepodal (ač k tomu byl oprávněn). Tuto námitku je tedy
nutno považovat za nepřípustnou, neboť ji vznesla osoba k tomu zjevně neoprávněná.
V. Závěr a náklady řízení
[72] Soud dospěl ze všech shora uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[73] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti (výrok II.). Úspěšnému žalobci a osobě zúčastněné na řízení II) žádné náklady v řízení
o kasační stížnosti nevznikly, proto jim jejich náhradu soud nepřiznal. Žalovaný sice ve věci podal
vyjádření, nešlo ovšem o náklad nad rámec běžné úřední činnosti (výrok III.), proto soud
rozhodl, že ani jemu se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. října 2018
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu