ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.2.2018:37
sp. zn. 1 As 2/2018 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: H. N., zastoupena Mgr.
Václavem Linhartem, advokátem se sídlem Fügnerovo náměstí 3, Praha 2, proti žalovanému:
Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 5. 2015, č. j. 070726/2015/KUSK, sp. zn.
SZ 033962/2015/KUSK REG/Ha, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 19. 12. 2017, č. j. 46 A 117/2015 - 60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Obecní úřad v Jesenici (dále jen „stavební úřad“) vydal dne 11. 5. 2009 oznámení
o zahájení řízení o odstranění stavby na pozemku p. č. X v katastrálním území X ve vlastnictví
žalobkyně. Po podání žádosti o dodatečné povolení stavby bylo řízení přerušeno do doby nabytí
právní moci rozhodnutí v řízení o dodatečném povolení stavby.
[2] Dne 18. 12. 2014 vydal stavební úřad rozhodnutí (jednalo se o v pořadí již třetí
rozhodnutí, předchozí dvě rozhodnutí žalovaný stavebnímu úřadu zrušil), kterým zamítl žádost
žalobkyně o dodatečné povolení stavby nazvané „dřevostavba určená k uskladnění materiálu,
výpěstků, zahradní techniky a nářadí“ postavené na výše uvedeném pozemku. Žalobkyně totiž
dle stavebního úřadu neprokázala soulad stavby s územním plánem Psáry (podle zjištění
stavebního úřadu nebyly dodrženy předepsané regulativy územního plánu, konkrétně stavba
nesplňovala stanovenou maximální výšku 5 metrů) a dotčený orgán - Městský úřad v Černošicích,
jako orgán státní správy lesů, vydal k této stavbě nesouhlasné stanovisko.
[3] Žalobkyně podala proti rozhodnutí stavebního úřadu odvolání, které však žalovaný
v záhlaví specifikovaným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil.
II. Rozsudek krajského soudu
[4] Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou u krajského soudu, který ji neshledal
důvodnou a zamítl ji.
[5] Krajský soud dospěl k závěru, že závazné stanovisko dotčeného orgánu – orgánu státní
správy lesů, ve spojení se závazným stanoviskem nadřízeného orgánu – Krajského úřadu
středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“ či „nadřízený dotčený orgán“), doplněné sdělením
dotčeného orgánu ze dne 21. 3. 2014 a sdělením krajského úřadu ze dne 23. 5. 2014,
je přezkoumatelné. Shrnul přitom, že rozhodujícím důvodem pro vydání nesouhlasného
stanoviska byla blízkost posuzované stavby pozemkům určeným k plnění funkcí lesa ve vazbě
na ohrožení této stavby, které má původ v pozemcích určených k plnění funkcí lesa. Stavba
je totiž situována téměř na samé hranici lesa, v němž by se měl postupně vyvinout vysoký lesní
porost, jenž by mohl v případě svého nepříznivého stavu nebo při kalamitní situaci ohrozit životy
a zdraví osob užívajících dřevostavbu i tuto stavbu samotnou. Preventivní přístup dotčeného
orgánu směřující k zabránění vzniku situace, kdy by aplikací §22 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích
a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), musela být činěna opatření na pozemcích
určených k plnění funkcí lesa, je dle soudu zcela legitimní. Nelze akceptovat, aby v částech území,
které jsou potenciálně vysoce ohroženy škodami z lesních porostů, byly bez významných důvodů
svědčících existenci veřejného zájmu na umístění staveb povolovány stavby spojené s pobytem
osob. Tím spíše ne v situaci, kdy v posledních letech vznikají každoročně silné větrné smrště,
v jejichž důsledku dochází k rozsáhlým škodám na lesních porostech. Nelze přitom přijmout
argument, že stavebník s takovým rizikem souhlasí, a není ani podstatné, že vlastník lesního
pozemku vyslovil s dodatečným povolením stavby souhlas.
[6] Soud připustil, že v posuzované lokalitě se v bezprostřední blízkosti lesa nachází řada
staveb, zjevně určených pro rodinnou rekreaci, přičemž není zřejmé, v jakém období byly tyto
stavby povoleny. Z územního plánu nicméně jednoznačně vyplývá, že v dané lokalitě je výstavba
nových chat a rodinných domů nepřípustná. Tím, že žalobkyně nepodala žádost o vydání
územního rozhodnutí, neumožnila dotčenému orgánu, aby ji před realizací stavby informoval
o změně podmínek pro posouzení přípustnosti stavby „technického“ charakteru v ochranném
pásmu lesa. Žalobkyně se tak o obsahu aktuální správní praxe dotčeného orgánu dozvěděla
až v řízení o dodatečném povolení stavby, tedy poté, co již stavbu provedla. Žalobkyně navíc
nijak nedoložila, že napadené rozhodnutí bylo v rozporu s aktuální správní praxí dotčeného
orgánu. Dle soudu tak dotčený orgán nepřekročil meze správního uvážení, nezneužil ho, naopak
ho řádně vykonal a v dostatečném rozsahu odůvodnil.
[7] V souvislosti s námitkou, že posuzovaná stavba splňuje požadavky stanovené územním
plánem obce Psáry, krajský soud dospěl k závěru, že žalovaný se touto argumentací dostatečně
nezabýval, a jeho rozhodnutí je proto v tomto ohledu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Nepovažoval však za důvodné napadené rozhodnutí z tohoto důvodu zrušit, neboť zamítnutí
žádosti o dodatečné povolení stavby spočívá na dvou samostatných důvodech, přičemž každý
z nich obstojí nezávisle na druhém a skýtá tak dostatečnou oporu pro výrok napadeného
rozhodnutí i rozhodnutí stavebního úřadu.
III. Důvody kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[8] Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), a navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[9] Stěžovatelka namítla nepřezkoumatelnost a nezákonnost předmětného nesouhlasného
závazného stanoviska dotčeného orgánu, které bylo posléze potvrzeno stanoviskem krajského
úřadu ze dne 24. 9. 2010. Shrnula, že závazné stanovisko bez vazby na konkrétní stavbu
stěžovatelky obsahovalo v podstatě pouze obecné vyjmenování možných negativních vlivů
stavby na les. Následně pak dotčený orgán na základě hodnoty absolutní výškové bonity dřevin
(AVB) zastoupených v lesním porostu (zejména smrku, jehož zastoupení má činit 90 % a jehož
AVB je 32) a převzatých z příslušných lesních hospodářských osnov stanovil s odkazem
na princip předběžné opatrnosti požadavek na bezpečný odstup staveb od hranice lesa
na vzdálenost 32 metrů. Dospěl tak k závěru, že vzhledem k šíři dotčeného pozemku stěžovatelky
cca 17 metrů tato podmínka umístění stavby na předmětném pozemku vylučuje. Při tomto
úsudku však nevzal v úvahu, o jakou stavbu se v posuzované věci jedná, k jakému účelu
má sloužit, v jaké vzdálenosti od hranice lesa se nachází a zejména se nezabýval tím, jak tato
stavba bude skutečně negativně ovlivňovat či ohrožovat les na sousedním pozemku. Dotčený
orgán neprovedl vlastní místní šetření a závazné stanovisko vydal toliko na základě zjištění
stavebního úřadu (avšak v době, kdy stavební úřad nesprávně předmětnou stavbu považoval
za zahradní domek) a informací údajně převzatých z příslušných lesních hospodářských osnov.
Posuzované závazné stanovisko je proto vágní, obecné, učiněné „od stolu“, bez znalosti
konkrétní lokality, bez znalosti konkrétní stavby a jejího účelu a tedy bez znalosti konkrétních
skutečností reflektujících tento individuální případ.
[10] Dotčený orgán dle stěžovatelky patrně vůbec nepochopil §14 odst. 2 lesního zákona,
který neznamená, že orgány ochrany lesa budou bez dalšího odmítat jakékoliv stavby do určité
vzdálenosti od lesa (v závislosti na AVB dřevin zastoupených v lesním porostu), ale naopak,
že tyto orgány budou každou stavbu podrobně posuzovat podle konkrétních skutečností. Není
dostatečné, pokud je závazné stanovisko založeno pouze na velmi obecném popisu možných
následků, které by stavba možná někdy v budoucnu mohla vyvolat. Stěžovatelka je přesvědčena,
že na posuzovaný případ lze vztáhnout závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
6. 11. 2008, č. j. 5 As 40/2008 - 52, kde dotčený orgán při posuzování stavby nacházející
se ve vzdálenosti 13 metrů od hranice lesa vydal zamítavé stanovisko na základě velmi obecného
popisu následků, jež by stavba mohla vyvolat. Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku
dospěl k závěru, že v takovém případě by pak byla prakticky vyloučena možnost staveb
v zákonem stanovené vzdálenosti od lesa, což však zákon nepředpokládá.
[11] Uvedené vady závazného stanoviska nenapravil následně ani krajský úřad, který ve svém
stanovisku ze dne 24. 9. 2010 pouze uvedl, že dotčený orgán správně posuzoval umístění stavby
ve vztahu k lesnímu porostu a že závazné stanovisko odpovídá principu předběžné opatrnosti.
Dotčený orgán ani krajský úřad však neuvedly žádný konkrétní negativní důsledek jimi
posuzované stavby na les v její blízkosti. Veškeré úsudky závazného stanoviska a potažmo
i sdělení tak vychází pouze z nekonkrétní imaginární obavy o možné budoucí negativní vlivy
stavby na les a jeho využití a tedy z neodůvodněného principu předběžné opatrnosti.
[12] Závazné stanovisko je proto dle přesvědčení stěžovatelky nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů, a potažmo trpí nepřezkoumatelností také rozhodnutí stavebního úřadu
a rozhodnutí žalovaného.
[13] I kdyby Nejvyšší správní soud shledal závazné stanovisko přezkoumatelným, je toto
stanovisko rozhodně nezákonné, neboť vychází pouze z obecných frází bez vazby na konkrétní
případ. Lesní zákon sice dává prostor ke správnímu uvážení, tohoto oprávnění však nelze
zneužívat a rozhodovat libovolně. Správní uvážení totiž není neomezené a má své limity
(viz rozsudky NSS ze dne 26. 10. 2005, č. j. 4 As 26/2004 - 51, a ze dne 23. 3. 2005, č. j.
6 A 25/2002 - 42, a ze dne 13. 2. 2008, č. j. 6 As 16/2007 - 57). Orgán ochrany lesa musí vážit
zájem na ochraně lesa s právy a zájmy vlastníků pozemků s lesem sousedících. Posuzované
závazné stanovisko tak ovšem neučinilo a nese znaky zneužití správního uvážení.
[14] Podle stěžovatelky bylo v řízení nepochybně prokázáno, že se její stavba nachází
v zastavitelném území a že k funkčnímu využití jejího pozemku v souladu s územním plánem
je potřebná stavba na uskladnění materiálu, výpěstků, zahradní techniky a nářadí. Je tak třeba
proporcionálně poměřovat její právo na funkční využití pozemku s veřejným zájmem na ochraně
lesa (viz rozsudek NSS ze dne 20. 9. 2017, č. j. 45 A 55/2015 - 37 – pozn. NSS ve skutečnosti se jedná
o rozsudek Krajského soudu v Praze). V okolí stavby se nadto nachází mnoho jiných staveb
v bezprostřední blízkosti lesa, a to i sloužících k obytným účelům, jež jsou nepoměrně větší
a pro les více zatěžující či jej více ohrožující, než stavba na pozemku stěžovatelky. Tato
skutečnost byla v řízení nepochybně prokázána a stěžovatelka na ni opakovaně upozorňovala.
Dotčené orgány se však touto skutečností nijak nezabývaly. Ačkoliv na sousedních pozemcích
stojí stavby již desítky let, nebylo plnění funkcí lesa na přiléhajících lesních pozemcích nijak
ohroženo a nebylo doposud nutné, aby sousední vlastníci prováděli opatření podle §22 lesního
zákona. Je tak zřejmé, že přístup dotčených orgánů je nesprávný a v rozporu s rozhodovací praxí
soudů (viz např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 11. 2014, č. j. 5 A 106/2011 - 68,
a na něj navazující rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne č. j. 45 A 55/2015 - 37).
[15] Soud taktéž nesprávně převzal nepodložený závěr, že stavba má sloužit k pobytu osob
a že má být vytápěna krbem. Stavba totiž ve skutečnosti není vybavena krbem ani jiným
prostředkem na vytápění, s vytápěním ani stěžovatelka nepočítala, což vyplývá i z její žádosti
o dodatečné povolení stavby. Jenom ze skutečnosti, že má stavba komín rozhodně neplyne,
že bude vytápěna. Stavba ani nemá pobytové místnosti. Stavební úřad přitom při opakovaném
místním šetření dospěl k závěru, že stavba má být užívána ke skladování a nikoliv k pobytu osob
– jak nesprávně a pouze spekulativně tvrdil soud, jakož i dotčené orgány. V závazném stanovisku
je navíc vylučována jakákoliv stavba na pozemku stěžovatelky, nikoliv jen stavba umožňující
pobyt osob. Pro závazné stanovisko tak vůbec nebyl účel či využití stavby důležitý. Z projektové
dokumentace rozhodně neplyne, že stavba splňuje technické normy pro budovy k bydlení
a ubytování. Případné pochybnosti dotčených orgánů ohledně způsobu užívání stavby navíc bylo
možno řešit stanovení podmínek pro stavbu ve smyslu §14 lesního zákona, jež by využívání
stavby k jiným než tvrzeným účelům zabránily.
[16] Stěžovatelka zdůraznila, že se v žalobě nedovolávala vydání souhlasného závazného
stanoviska z důvodu existence správní praxe, dle které jsou v předmětné lokalitě povolovány
stavby v blízkosti lesa. Na tuto skutečnost však upozorňovala proto, aby dokumentovala fakt,
že v předmětné lokalitě řada staveb již po delší dobu stojí, aniž by tím funkce okolního lesa
jakkoliv trpěla. Se soudem lze sice souhlasit, že pokud doposud nedošlo k žádné nebezpečné
situaci, neznamená to bez dalšího, že by nebylo možno vydat zamítavé závazné stanovisko,
dotčené orgány se však měly shora uvedenými skutečnostmi minimálně seriózně zabývat
a vysvětlit případně proč u stavby stěžovatelky reálné nebezpečí negativních vlivů existuje.
Ze závazných stanovisek neplyne, proč by stavba stěžovatelky byla bezprostředně a reálně
ohrožena pádem stromů, pokud toto nebezpečí nebylo v řízení nijak prokázáno a zůstalo
tak pouhou spekulací opřenou o fiktivní možnost vzniku kalamitní situace v budoucnu (viz např.
zmiňovaný rozsudek č. j. 45 A 55/2015 - 37). Pokud řízení o dodatečném povolení stavby trvá
již devět let, pak by se minimálně některá dotčenými orgány předpokládaná ohrožení lesa stavbou
stěžovatelky již projevila.
[17] Dotčený orgán sice v zamítavém stanovisku argumentoval údajnou kontinuitou svého
rozhodování, nicméně ze samotného stanoviska ani sdělení tato kontinuálnost nijak neplyne.
Pokud dle rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 5 A 106/2011 - 68 dotčený orgán považoval
v roce 2006 za kontinuitu rozhodování souhlas se stavbou ve vzdálenosti deseti metrů od hranice
pozemku lesa a v nyní posuzovaném nesouhlasném závazném stanovisku se kontinuitou zaštiťuje
při zcela opačném rozhodování, je legitimní otázkou, co vlastně znamená kontinuita rozhodování
tohoto dotčeného orgánu. Je možné, že dotčený orgán princip kontinuity zneužívá k odůvodnění
svého rozhodnutí tak, jak se mu právě hodí. Princip kontinuity je přitom jednou ze stěžejních
ochran před libovůlí správních orgánů při jejich rozhodování.
[18] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil tak, že se zcela ztotožňuje s právním názorem
krajského soudu, a proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[19] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti
a je projednatelná.
[20] Kasační stížnost není důvodná.
[21] Ve věci je nepochybné, že žalobkyně provedla posuzovanou stavbu bez požadovaného
územního rozhodnutí. Podle §129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění do 31. 12. 2012, lze stavbu provedenou
bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto zákonem dodatečně
povolit, „pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že a) není umístěna v rozporu se záměry územního
plánování, zejména s územně plánovací dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním
opatřením o asanaci území, b) není prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje
nebo omezuje, c) není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním
právním předpisem“.
[22] Podle §14 odst. 2 lesního zákona „[d]otýká-li se řízení podle zvláštních předpisů zájmů chráněných
tímto zákonem, rozhodne stavební úřad nebo jiný orgán státní správy jen se souhlasem příslušného orgánu státní
správy lesů, který může svůj souhlas vázat na splnění podmínek. Tohoto souhlasu je třeba i k dotčení pozemků
do vzdálenosti 50 m od okraje lesa. Souhlas vydávaný jako podklad pro rozhodnutí o umístění stavby
nebo územní souhlas a dále pro rozhodnutí o povolení stavby, zařízení nebo terénních úprav anebo jejich ohlášení
je závazným stanoviskem podle správního řádu a není samostatným rozhodnutím ve správním řízení.“
[23] Podle §149 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, je obsah závazného
stanoviska dotčeného orgánu závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Podle
odstavce 3 tohoto ustanovení „[j]estliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které
znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne“. Pokud tedy
ve věci bylo vydáno nesouhlasné závazné stanovisko dotčeného orgánu - orgánu státní správy
lesů – nezbylo stavebnímu úřadu, než žádost o dodatečné povolení stavby zamítnout.
[24] Pro posouzení případu je podstatné, zda nesouhlasné závazné stanovisko splňuje
podmínky přezkoumatelnosti a zákonnosti. Pravidla přezkumu závazného stanoviska podrobně
popsal v napadeném rozsudku krajský soud (viz rozsudky NSS ze dne 22. 10. 2009, č. j.
9 As 21/2009 - 150, ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 68/2008 – 126, č. 1786/2009 Sb. NSS, ze dne
17. 3. 2017, č. j. 2 As 230/2016 - 65, ze dne 22. 1. 2004, č. j. 5 Azs 47/2003 - 48, ze dne
12. 5. 2016, č. j. 5 As 155/2015 – 35, č. 3444/2016 Sb. NSS); z těchto pravidel nyní vychází také
Nejvyšší správní soud.
[25] Krajský soud postupoval správně, pokud přezkoumatelnost i zákonnost závazného
stanoviska dotčeného orgánu ze dne 3. 1. 2010 posuzoval ve spojení se závazným stanoviskem
nadřízeného dotčeného orgánu ze dne 24. 9. 2010, jímž bylo toto závazné stanovisko potvrzeno,
a se sděleními dotčených orgánů ze dne 21. 3. 2014 a ze dne 23. 5. 2014, ve kterých tyto orgány
reagovaly na dodatečnou argumentaci stěžovatelky po zrušujících rozhodnutích odvolacího
správního orgánu (žalovaného). Proti takovému postupu stěžovatelka nic nenamítla, nicméně
v kasační stížnosti brojí zejména proti obsahu samotného dotčeného stanoviska ze dne 3. 1. 2010,
resp. ještě stanoviska nadřízeného dotčeného orgánu ze dne 24. 9. 2010, které považuje za příliš
obecné a založené v podstatě jen na argumentu, že ve vzdálenosti 32 metrů od hranice lesa
(rovno AVB příslušných dřevin) nemůže být umístěna žádná stavba.
[26] Nejvyšší správní soud považuje za podstatné nejprve shrnout obsah závazných stanovisek
a navazujících dokumentů dotčených orgánů a následně posoudit, zda jsou závěry zde uvedené
dostatečně konkrétní a odůvodněné a je možno je považovat za přezkoumatelné a zákonné.
[27] Ze správního spisu je zřejmé, že v závazném stanovisku ze dne 3. 1. 2010 dotčený orgán
shrnul, že posuzovaný objekt je dle zjištění stavebního úřadu od oplocení pozemku vzdálen
2,3 metru, což lze za předpokladu souladu s katastrální mapou současně považovat za odstup
stavby od hranice lesa. Uvedl, že při posuzování stavby zohlednil nejen bezpečnostní otázky
nebo potřeby provozu lesního hospodářství, ale i dosavadní praktické poznatky a zkušenosti
o vlivu bezprostřední zástavby na les. Vzhledem k tomu, že lesy jsou zákonem deklarovány
jako národní bohatství a nenahraditelná složka životního prostředí, je opodstatněný postup
orgánu státní správy lesů, který má oporu v tzv. „principu předběžné opatrnosti“. Vedle přímých
účinků, např. ve smyslu fyzických zásahů do kořenového systému či porostního pláště, se v praxi
nezřídka objevují nepřímé zdroje ohrožení lesa, a to především požadavky vlastníků nemovitostí
v sousedství lesních porostů na stanovení ochranných opatření před negativními účinky lesa
(např. zástin, padání větví nebo celých stromů, prorůstání větví a kořenů apod.). Dotčený orgán
uvedl, že s ohledem na ve stanovisku popsané důvody a při použití principu předběžné opatrnosti
by v daném případě při posuzování návrhu na umístění nové stavby mohl požadovat zachování
odstupu stavby od hranice lesního pozemku až na vzdálenost 32 metrů, jak vychází z hodnot
AVB dřevin zastoupených v lesním porostu. Vzhledem k šíři dotčeného pozemku cca 17 metrů
je přitom zjevné, že taková podmínka umístění stavby vylučuje. Při posuzování konkrétních
případů nelze vycházet jen z aktuálního stavu lesa, neboť ten je v čase proměnlivý. Udělení
nesouhlasu bylo přitom vyvoláno i povinností správního orgánu rozhodovat kontinuálně.
Udělením souhlasu by dotčený orgán mohl vytvořit nežádoucí precedens, který by jej vázal
ke stejnému postupu i v případě dalšího rozhodování. Dotčený orgán také upozornil, že se nelze
domáhat kontinuity rozhodování s ohledem na stávající a často nevhodně umístěné objekty
u lesa, neboť jejich výstavba proběhla ve valné většině za účinnosti předchozích lesních zákonů,
tedy v jiném právním prostředí.
[28] Nadřízený dotčený orgán uvedené závazné stanovisko dle §149 odst. 4 správního řádu
potvrdil závazným stanoviskem ze dne 24. 9. 2010. Dotčený orgán podle něj posuzoval umístění
stavby ve vztahu ke stavu lesního porostu, který na pozemku aktuálně roste a správně vzal
v úvahu i možnost, že vlastník lesa může použít k obnově lesa i dřeviny, které mohou dosáhnout
ve sto letech věku vyššího vzrůstu než stávající porost. Dotčený orgán správně předcházel svým
opatřením ohrožení lesa, které by mohlo jen nastat, např. tím, že by v případě povolení umístění
stavby muselo z hlediska bezpečnosti odvolatele a jeho majetku, dojít podle §22 odst. 1 lesního
zákona k omezení užívání pozemku k plnění funkcí lesa v takovém rozsahu, aby nemohly
případně padající stromy zasáhnout stavbu, nebo ohrozit život vlastníka stavby. Dále
pak při běžném hospodaření v lese by bylo nutno používat zvláštní technologie v těžbě dříví,
aby nedošlo k ohrožení majetku a osob. Při přibližování dříví by nebylo možno využít práva
podle §34 odst. 4 lesního zákona, tedy využít k této činnosti pozemku stěžovatelky,
což by komplikovalo a prodražilo hospodaření.
[29] Ve sdělení ze dne 21. 3. 2014 dotčený orgán odmítl k žádosti stěžovatelky vydat nové
závazné stanovisko poté, co bylo rozhodnutí stavebního úřadu o zamítnutí žádosti o dodatečné
povolení stavby podruhé zrušeno žalovaným. Dotčený orgán uvedl, že sice došlo ke změně
označení stavby, fakticky se však jedná o stále stejnou stavbu s totožnými účinky na své okolí
včetně lesa. Zdůraznil, že orgán státní správy lesů není vázán označením stavby, jak ho učinil
stavebník, potažmo stavební úřad, ale má právo na vlastní úsudek. Mezi původním označením
„zahradní domek“ a současným označením „zahradní objekt pro skladování zahradní techniky,
nářadí a výpěstků“ neshledal zásadní rozpor, a upozornil, že pokud je součástí objektu komín
a je navrženo vytápění krbem, pak označení „zahradní domek“, které připouští i určitou obytnou
funkci, není nedůvodné. Vzhledem k překážce věci rozhodnuté tedy nové stanovisko nevydal.
[30] Ve sdělení ze dne 23. 5. 2014 se nadřízený dotčený orgán vyjadřoval k podnětu
stěžovatelky k přezkumu potvrzení závazného stanoviska ze dne 24. 9. 2010, k podnětu
k přezkoumání samotného závazného stanoviska ze dne 3. 1. 2010 a k žádosti o přezkoumání
sdělení dotčeného orgánu ze dne 21. 3. 2014. Shodně s prvoinstančním dotčeným orgánem
uvedl, že orgán státní správy lesů si označuje stavbu sám pro potřeby vydání závazného
stanoviska podle toho, jak dle jeho názoru daná stavba působí nebo může působit na les.
Dotčený orgán navíc vycházel při vydání závazného stanoviska z projektové dokumentace
předložené stavebníkem. Podle jeho názoru objem stavby, zastavěná plocha, hodnota stavby a její
konstrukce, uspořádání místností, zateplení stavby a osazení komínem, odpovídá jinému typu
stavby, než kterou označil stavebník (stěžovatelka). Z hlediska dopadů stavby nadřízený dotčený
orgán specifikoval, že stavba je z konstrukčního materiálu, který při řádné údržbě může zajistit
dlouhou trvanlivost stavby, nehledě na to, že mohou být v rámci údržby či rekonstrukce
postupně změněny konstrukční materiály a stavba tak může mít velmi dlouhou trvanlivost,
srovnatelnou s mýtním věkem lesního porostu v sousedství. Ze stavebně technického řešení
vyplývá, že stavba je trvale spojena se zemí, jsou v ní situovány tři oddělené místnosti
(tzv. skladové prostory), stavba je tepelně izolována, je zde i prostor podkroví, který je možno
jednoduše zpřístupnit a obývat a k objektu je přistaven komín. Dle technické zprávy požárně
bezpečnostního řešení stavby se jedná o dřevostavbu zahradního domku anebo zahradní domek.
Budova splňuje podmínky ČSN 730833 – budovy pro bydlení a ubytování. Dotčený orgán
tak správně dospěl k závěru, že stavba může mít relativně dlouhou životnost a může být vedle
deklarovaného účelu využívána i k občasnému přebývání, přičemž tomuto obývání nelze
po povolení stavby a kolaudaci účinně zabránit. Proto dotčený orgán označil stavbu jako zahradní
domek a v takto označeném objektu spatřoval poněkud větší zprostředkované ohrožení lesa,
než by spatřoval v dřevostavbě bez trvalého spojení se zemí s jedním skladovacím prostorem,
bez zateplení, bez možnosti vytápění atd., určené výhradně pro uskladnění zahradní techniky,
nářadí, výpěstků a jiného potřebného materiálu pro obhospodařování zahrady. Nadřízený orgán
zmínil i zachování možnosti využití práva lesní dopravy po cizích pozemcích podle §34 odst. 4
lesního zákona, která souvisí s produkční funkcí. Zdůraznil také, že ohrožení lesa stavbami
je předpokládáno na základě historických zkušeností, a proto byla prevence v předcházení
ohrožení a škodám zakotvena například v §14 odst. 2 lesního zákona. Z historie lesního
hospodářství vyplývá, že v určitých časových periodách i zcela nepravidelně dochází k větrným
kalamitám a klimatickým epizodám, a proto lze s velkou pravděpodobností předpokládat,
že k ohrožení životů a poškození majetku pádem stromu může dříve či později dojít. Kdykoliv
po povolení stavby pak může být stavebníkem otevřena problematika ohrožení nemovitosti
a osob např. pádem stromu (§22 odst. 1 zákona o lesích) a stavebník je pak povinen provést
nezbytně nutná opatření stanovená orgánem státní správy lesů a dojde tak k omezení ve využívání
pozemku určeného k plnění funkcí lesa.
[31] Nejvyšší správní soud neshledal, že by uvedené závazné stanovisko, ve spojení
s potvrzujícím závazným stanoviskem nadřízeného orgánu a sděleními ze dne 21. 3. 2014
a 23. 5. 2014, bylo založeno pouze na obecných tvrzeních bez vazby na charakter konkrétní
stavby. V samotném závazném stanovisku ze dne 3. 1. 2010 dotčený orgán zdůraznil malou
vzdálenost stavby od lesa (cca 2 metry od hranice lesa), upozornil na možná rizika související
s bezpečnostními otázkami a ohrožení potřeb lesního hospodaření a odkázal na princip
předběžné opatrnosti, resp. princip prevence, jak upřesnil krajský soud. Nadřízený dotčený orgán
vyjádřil též oprávněnou obavu, že bude nutno vzhledem k hrozícím nebezpečím spojeným
s umístěním posuzované stavby v blízkosti lesa aplikovat opatření dle §22 lesního zákona, které
s sebou přináší negativní vliv na plnění funkcí lesa. Zároveň upozornil na riziko případného
omezení možnosti využití práva lesní dopravy po cizích pozemcích podle §34 odst. 4 tohoto
zákona.
[32] Se stěžovatelkou nelze souhlasit, že by ze závazných stanovisek ve spojení s ostatními
zmiňovanými podklady dotčených orgánů vyplýval závěr, že pouhá šířka pozemku stěžovatelky
(17 metrů) vzhledem k hodnotě AVB dřevin nacházejících se na okraji lesa vylučuje veškeré
stavby na pozemku stěžovatelky. Z podkladů dotčených orgánů je naopak zřejmé, že vycházely
z konkrétních vlastností posuzované stavby. Zejména ze sdělení dotčených orgánů ze dne
21. 3. 2014 a 23. 5. 2014, která reagovala na dodatečnou argumentaci stěžovatelky, lze dovodit,
že pro vydání nesouhlasného stanoviska bylo klíčové, že stavba umožňuje vedle stěžovatelkou
deklarovaného účelu (skladování zahradní techniky, nářadí a výpěstků) také přebývání osob.
Nadřízený dotčený orgán ve svém sdělení ze dne 23. 5. 2014 podrobně specifikoval, z čeho
dovozuje, že je stavba poměrně trvalého charakteru (viz výše) a upozornil, že nelze zabránit,
aby byla využívána také pro (byť přechodný) pobyt osob.
[33] Podle Nejvyššího správního soudu nejsou závěry napadeného rozsudku v rozporu
s rozsudkem č. j. 5 As 40/2008 - 52, jak se domnívá stěžovatelka. V tomto rozsudku soud
konstatoval, že při přezkumu závazného stanoviska vydaného dle §14 odst. 2 lesního zákona
je podstatné, zda orgán státní správy lesů řádně zhodnotil možný zásah zamýšlené stavby
do zájmů chráněných tímto zákonem. Na rozdíl od zmiňovaného případu, kdy se stavba
nacházela 13 metrů od hranice lesa, je v nyní posuzované věci stavba umístěna v bezprostřední
blízkosti lesa (cca 2 metry), a dotčené orgány tvrzená rizika podrobně zdůvodnily s tím,
že ve vzdálenosti AVB lesních porostů, tedy 32 metrů od hranice lesa, je nutno omezit stavební
činnost ve vztahu ke stavbám umožňujícím pobyt osob. Dotčené orgány vycházely ve vztahu
ke způsobu hospodaření v lese ze schválených lesních hospodářských osnov a uvedly též
konkrétní opatření, jejichž provedení by s ohledem na bezprostřední blízkost stavby stěžovatelky
a lesa mohlo být nařízeno na pozemku určeném k plnění funkcí lesa.
[34] Není pochybením dotčeného orgánu, že neprovedl vlastní místní šetření a své posouzení
učinil na základě podkladů, které měl k dispozici, a to zejména zjištění stavebního úřadu,
projektové dokumentace stavby předložené stavebníkem (stěžovatelkou), příslušných lesních
osnov a katastrální mapy. Tyto podklady byly pro vypracování závazného stanoviska zcela
dostatečné. Nebylo přitom rozhodné, že stavební úřad posléze překvalifikoval stavbu,
resp. zejména změnil její označení ze „zahradní domek“ na „zahradní objekt pro skladování
zahradní techniky, nářadí a výpěstků“, neboť se stále jednalo o stejnou stavbu se shodnými
účinky na les. Dotčené orgány správně uvedly, že samotné označení stavby stavebníkem
či stavebním úřadem není pro jejich hodnocení podstatné, neboť si pro účely vyhotovení
závazného stanoviska mohou utvořit vlastní úsudek o možném účelu stavby, což také
v posuzované věci učinily. Nelze jim přitom vytýkat, že na rozdíl od stavebního úřadu dospěly
k závěru (který sdílel krajský soud a přiklání se k němu i Nejvyšší správní soud), že posuzovaná
stavba může sloužit také k pobytu osob. Dotčené orgány správně vycházely z informací
převzatých z příslušných lesních hospodářských osnov a posuzovaly vliv stavby ke stavu lesního
porostu, který na pozemku aktuálně roste, přičemž vzaly v úvahu i možný vývoj tohoto porostu
v budoucnu (s ohledem na trvalý charakter posuzované stavby). Stěžovatelka ostatně
ani nenamítá, že by byl aktuální lesní porost jiný, než jaký vzal dotčený orgán v závazném
stanovisku v úvahu.
[35] Vzhledem k výše uvedenému se Nejvyšší správní soud zcela ztotožnil se závěrem
krajského soudu, že závazné stanovisko je v návaznosti na stanovisko nadřízeného orgánu
a sdělení ze dne 21. 3. 2014 a 23. 5. 2014 dostatečně konkrétní, učiněné na základě posouzení
konkrétních podmínek v dané lokalitě a s ohledem na charakter dodatečně povolované stavby,
a lze ho tedy považovat za přezkoumatelné.
[36] Stejně tak dospěl Nejvyšší správní soud shodně s krajským soudem k závěru, že závazné
stanovisko naplňuje kritérium zákonnosti, jak rozvádí níže.
[37] Nepřisvědčil tak stěžovatelce, že dotčené orgány nesprávně vyložily §14 odst. 2 lesního
zákona. Naopak jej interpretovaly správně, pokud vyzdvihly princip prevence, z jehož samotné
podstaty vyplývá, že je namístě jej uplatnit i v případech, kdy sice nehrozí aktuální konkrétní
riziko, ovšem s ohledem na budoucí vývoj stavu lesního porostu a s ohledem na blízkost stavby
lesu a její charakter, mohou taková rizika pravděpodobně nastat. Krajský soud tak správně
upozornil, že podmíněnost povolení stavby souhlasem orgánu státní správy lesů je preventivním
nástrojem ochrany lesa a lesního hospodaření. Je proto dostatečné, pokud dotčený orgán zmínil
možné negativní vlivy stavby na les (jednak přímé účinky v podobě fyzických zásahů
do kořenového systému či porostního pláště, a jednak požadavky opírající se o §22 lesního
zákona), které opřel o obecné zkušenosti v oblasti lesního hospodaření. Nelze mu proto vytýkat,
že nespecifikoval konkrétní aktuálně hrozící riziko spojené s blízkostí stavby lesu, neboť může
jen těžko předvídat, kdy a za jakých podmínek dojde např. k pádu stromů, které by mohly ohrozit
zdraví či životy lidí pobývajících v posuzované stavbě. Skutečnost, že doposud k žádným
negativním dopadům nedošlo, přitom neznamená, že by bylo namístě podstupovat riziko
možných škod do budoucna. Krajský soud trefně uvedl, že existenci uvedené hrozby není nutno
empiricky ověřit tím, že už v minulosti k takovým určitým situacím došlo, a to ať už u okolních
staveb, nebo u samotné posuzované stavby, která již minimálně 9 let (po dobu řízení
o dodatečném povolení stavby) bez úhony stojí.
[38] Jak již bylo zmíněno výše, ze závazných stanovisek ve spojení se souvisejícími sděleními
nelze dovodit, že by dotčené orgány nesouhlasily s jakoukoliv stavbou na pozemku
stěžovatelky, resp. že by jí znemožňovaly účelně hospodářsky využívat její pozemek. Nesouhlasily
ovšem s tím, aby na daném území, v bezprostřední blízkosti hranice lesa, existovala stavba
umožňující pobyt osob, což ostatně koresponduje s platným územním plánem obce Psáry,
podle kterého byla v dotčené lokalitě nepřípustná výstavba nových chat a rodinných domů.
Situace stěžovatelky je navíc specifická tím, že posuzovaná stavba již byla (bez příslušných
povolení) realizována, přičemž dotčené orgány nesouhlasily s tvrzením stěžovatelky, že jediným
účelem stavby – vzhledem k jejím parametrům - je toliko funkční využití pozemku, nikoliv také
pobyt osob. Lze se totiž domnívat, že k funkčnímu využití pozemku, tedy ke skladování zahradní
techniky, nářadí a výpěstků, by stěžovatelce postačovala i menší a jednodušší stavba. Podmínky,
za kterých by bylo možno stavbu za tímto účelem na předmětný pozemek umístit, by se ostatně
stěžovatelka dozvěděla, pokud by dodržela své zákonné povinnosti a požádala o příslušná
povolení a vydání závazného stanoviska ještě před tím, než stavbu realizovala. Ve stadiu
dodatečného povolení stavby je však již poněkud pozdě dovolávat se stanovení podmínek, které
má stavba splňovat, aby bylo možno ji z hlediska zachování zájmů ochrany lesa a také ochrany
osob případně povolit.
[39] Závěr dotčených orgánů a krajského soudu, že stavba může sloužit i k pobytu osob, nelze
podle Nejvyššího správního soudu považovat za ničím nepodložený či spekulativní, naopak
mu podklady shromážděné ve správním spisu nasvědčují.
[40] Stavební úřad ve svém rozhodnutí na základě místního šetření popsal posuzovanou
stavbu následovně: všechny tři místnosti stavby svým účelem odpovídají prostorám
pro uskladnění materiálu, výpěstků, zahradní techniky a nářadí; v největší místnosti je nachystané
připojení do zděného komína; do podkroví nejsou zatím osazeny schody, účel podkroví:
bez využití; jediný přístup do stavby vstupními dveřmi je možný vzhledem ke svažitému terénu
pouze přes dřevěnou terasu o šířce 2,54 m a délce 6,15 metrů po dřevěných schodech o délce
cca 1 metr. Dle Nejvyššího správního soudu uvedený popis nevylučuje závěr dotčených orgánů
a krajského soudu, že stavba může sloužit též k dočasnému pobytu osob. Stejně tak tento závěr
nevylučuje ani projektová dokumentace stavby.
[41] Stěžovatelce lze těžko uvěřit, že nepočítala s možností vytápění stavby, pokud je její
součástí komín a je zde nachystané připojení do zděného komína. Soudu není zřejmé, k čemu
jinému, než k vytápění by měl komín sloužit. Stěžovatelka tvrdí, že stavba nemá pobytové
místnosti, z projektové dokumentace je však patrné, že stavba má 3 místnosti a podkroví, které
je zpřístupněno žebříkem. Pobyt osob je zde proto nepochybně možný, byť vzhledem k absenci
připojení na energie a vodovod jen v omezené míře. Ve věci přitom není zcela rozhodující,
zda stavba splňuje technické požadavky na stavby určené k bydlení, nicméně z hlediska požární
bezpečnosti z technické zprávy přiložené k projektové dokumentaci tato skutečnost vyplývá.
[42] S dotčeným orgánem lze souhlasit v tom, že relevantním argumentem ve prospěch
souhlasu se stavbou není skutečnost, že v okolí posuzované stavby se nachází mnoho jiných
objektů (i mnohem větších) v bezprostřední blízkosti lesa, a to i sloužících k obytným účelům.
V závazném stanovisku ze dne 3. 1. 2010 upozornil dotčený orgán na nevhodnost umístění
ostatních staveb v blízkosti lesa, které byly pravděpodobně povoleny za jiného právního prostředí
a je zřejmé, že i na tyto stavby se vztahují dotčeným orgánem uváděná rizika. Jak bylo zmíněno
výše, pro preventivní přístup založený na předběžné opatrnosti není rozhodné, zda již k určitým
negativním vlivům či nešťastným událostem v minulosti došlo. Není ani v silách dotčeného
orgánu, aby všechny takové situace registroval. Dotčený orgán zcela oprávněně nechtěl vytvořit
souhlasným stanoviskem se stavbou nebezpečný precedens, který by umožňoval umístění stavby
sloužící též k pobytu osob v bezprostřední blízkosti lesa a zahušťoval již tak nežádoucí zástavbu
v ochranném pásmu lesa (tyto snahy jsou ostatně patrné i z územního plánu obce Psáry,
jak již bylo připomenuto). Je neudržitelné, aby byly povolovány stavby jen z důvodu, že obdobné
stavby již v bezprostřední blízkosti lesa existují a doposud se zásadně negativně neprojevil jejich
vliv na les, ani naopak.
[43] Není tedy pravda, že by dotčené orgány nevzaly v potaz, že v předmětné lokalitě
již existují objekty určené k bydlení, nicméně tuto situaci považovaly za nežádoucí a do budoucna
chtěly dalšímu rozšiřování takových staveb ze zcela oprávněných důvodů zabránit.
Nadto, jak upozornil i krajský soud, stěžovatelka neodkazovala na konkrétní případ, kdy by byla
v době vydání napadeného rozhodnutí povolena obdobná stavba v posuzované lokalitě.
[44] Stěžovatelka argumentovala dle jejího názoru obdobným případem, ve kterém
Městský soud v Praze rozsudkem č. j. 5 A 106/2011 - 68 zrušil rozhodnutí žalovaného,
jež potvrdilo rozhodnutí Městského úřadu Kostelec nad Černými lesy, jako stavebního úřadu,
o zamítnutí územního rozhodnutí na umístění stavby rekreačního objektu v k. ú. V.
nacházející se 5 metrů od kraje lesa, a následně Krajský soud v Praze rozsudkem č. j.
45 A 55/2015 - 37, opět zrušil rozhodnutí správních orgánů, které opět zamítly vydat k této
stavbě územní rozhodnutí. Zde se však jednalo o poněkud jinou situaci, neboť již příslušný
územní plán předpokládal určení pozemku k rekreačně obytné funkci, a bylo v rozporu
s legitimním očekáváním stavebníka, že dotčený orgán vydal ke stavbě nesouhlasné stanovisko.
Soudy tu dospěly k závěru, že správní orgány rozhodovaly bez dostatečné znalosti skutkového
stavu, zejména nevzaly v potaz, že na sousedních pozemcích stojí chaty již několik desítek let
a že zde existuje správní praxe, která podobné záměry v blízkosti lesa povoluje. Nejvyšší správní
soud v zamítavém rozsudku č. j. 10 As 305/2017 - 57 v této věci ostatně zdůraznil, že předchozí
posouzení věci Městským soudem v Praze a Krajským soudem v Praze se týkalo specifických
skutkových okolností žalobcova případu, které ve svém souhrnu založily legitimní očekávání,
jež je vždy nutno vázat na individuální případ. V nyní posuzované věci se dotčené orgány
s otázkou dosavadní existence staveb v blízkosti lesa vypořádaly, jak bylo uvedeno výše,
a upozornily, že tyto stavby byly patrně povoleny v jiném právním prostředí, a proto
zde neexistuje správní praxe, která by obdobné stavební záměry povolovala.
[45] Zmíněný rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 5 A 106/2011 - 68 přitom ani nijak
nezpochybňuje kontinuitu rozhodování dotčeného orgánu v posuzované věci, jak upozorňuje
stěžovatelka. Nutno totiž podotknout, že v odkazovaném případě byl dotčeným orgánem
Městský úřad Říčany a stavba se nacházela v jiném katastrálním území, kde byly, dle informací
obsažených v příslušných rozsudcích, v jiných případech stavby nacházející se v blízkosti lesa
(i za současného právního prostředí) běžně povolovány. V nyní posuzovaném případě naopak
z ničeho nevyplývá, že by dotčený orgán ve věcech obdobných staveb vydával za účinnosti
lesního zákona souhlasná stanoviska se stavbami umožňujícími pobyt osob.
[46] Nejvyšší správní soud tedy neshledal námitky stěžovatelky stran nezákonnosti závazného
stanoviska, ve spojení se závazným stanoviskem nadřízeného dotčeného orgánu a se sděleními
dotčených orgánů ze dne 21. 3. 2014 a 23. 5. 2014, důvodné. Závěry dotčených orgánů jsou
logicky odůvodněné a nevykazují znaky svévole. Podle soudu je zcela legitimní a pochopitelný
závěr dotčených orgánů, že je nežádoucí, aby vzhledem ke specifikům lesních dřevin
v posuzované oblasti existovala pouhé 2,3 metry od hranice lesa poměrně velká stavba (přibližně
25 m
2
), která mimo deklarovaný účel skladování umožňuje také pobyt osob. Lze proto přisvědčit
krajskému soudu, že dotčené orgány nepřekročily meze správního uvážení, které jim stanovuje
§14 odst. 2 lesního zákona.
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[47] Nejvyšší správní soud tedy ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
námitky stěžovatelky nejsou důvodné, a proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s.,
poslední věty, zamítl jako nedůvodnou.
[48] O náhradě nákladů řízení rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. července 2018
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu