ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.78.2018:47
sp. zn. 1 As 78/2018 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyň
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: Labrys, o. p. s., se sídlem
Mezi Školami 2321/95, Praha 13, zastoupené Mgr. Jiřím Pražákem, advokátem se sídlem
Havlíčkova 218, Rokycany, proti žalované: Akademie věd České republiky, se sídlem
Národní 1009/3, Praha 1, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalované, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 12. 2017, č. j.
5 A 130/2016 – 58,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 12. 2017, č. j. 5 A 130/2016 – 58, se z r u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně byla na základě povolení Ministerstva kultury ze dne 29. 9. 2006,
č. j. 7950/2006, oprávněna k provádění archeologických výzkumů podle §21 odst. 2 zákona
č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči. Rozsah a podmínky provádění archeologických
výzkumů měly být podle tohoto ustanovení návazně upraveny dohodou mezi žalobkyní
a žalovanou.
[2] Žalobkyně a žalovaná uzavřely dohodu o rozsahu a podmínkách provádění
archeologických výzkumů celkem třikrát, naposledy dne 28. 5. 2014 na dobu 1 roku.
[3] Dne 27. 4. 2015 žalobkyně požádala žalovanou o uzavření nové dohody, žalovaná to však
odmítla s odkazem na neplnění povinností ze strany žalobkyně plynoucích z předchozích dohod.
Dále navrhla žalobkyni, aby si sjednala termíny pro dodatečné splnění svých povinností
a současně ji vyzvala k součinnosti s Archeologickým ústavem Akademie věd České republiky.
[4] Žalobkyně reagovala přípisem ze dne 31. 7. 2015 s tím, že veškerá součinnost
Archeologickému ústavu Akademie věd České republiky byla poskytnuta a neplnění povinností
bylo vzájemně vysvětleno. Na základě těchto skutečností znovu požádala žalovanou o uzavření
dohody. Na tuto výzvu žalovaná nereagovala, žalobkyně ji znovu vyzvala k uzavření dohody
opětovnou žádostí ze dne 22. 9. 2015.
[5] Žalobkyně se odpovědi na opětovné žádosti nedočkala, z toho důvodu podala dne
7. 10. 2015 k Ministerstvu kultury návrh na přijetí opatření proti nečinnosti žalované. Domáhala
se, aby Ministerstvo kultury jako nadřízený orgán rozhodl usnesením, kterým by s ním byla
uzavřena dohoda o rozsahu a podmínkách archeologických výzkumů podle §80 odst. 4 písm. b)
a podle §170 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu.
[6] Ministerstvo kultury reagovalo přípisem ze dne 11. 11. 2015, v němž vyrozumělo
žalobkyni o odložení návrhu. Svůj postup odůvodnilo tím, že ačkoli je nadřízeným správním
orgánem žalované, k uzavření předmětné dohody namísto žalované příslušné není. Správním
orgánem příslušným k uzavření předmětné dohody je pouze Akademie věd.
II. Přecházející řízení před správními soudy
[7] Žalobkyně brojila proti otálení žalované s uzavřením veřejnoprávní smlouvy žalobou
podanou u Městského soudu v Praze. Městský soud návrh žalobkyně posoudil jako nečinnostní
žalobu podle §82 s. ř. s. a odmítl ji usnesením ze dne 10. 10. 2016, č. j. 5 A 130/2016 - 28,
pro nedostatek pravomoci soudů podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen ,,s. ř. s.“).
[8] Městský soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která dohodu podle
§21 odst. 2 zákona o státní památkové péči kvalifikovala jako subordinační veřejnoprávní
smlouvu a vyslovila, že rozhodování sporů z těchto smluv je v pravomoci Ministerstva kultury
podle §169 odst. 1 písm. d) správního řádu. Žalobkyně se tak podle městského soudu mohla
a měla ochrany před neuzavřením dohody jakožto veřejnoprávní smlouvy domáhat
u nadřízeného správního orgánu, tj. u Ministerstva kultury. Až výsledek tohoto mechanizmu
řešení sporů z veřejnoprávních smluv je rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví
podle §65 a násl. s. ř. s.
[9] Soud dospěl k závěru, že se žalobkyně nemůže domáhat uzavření dohody podle §21
odst. 2 zákona o státní památkové péči žalobou na ochranu proti nečinnosti. V pravomoci soudů
není uložit žalované povinnost uzavřít dohodu, neboť tato dohoda je veřejnoprávní smlouvou,
nikoliv rozhodnutím či osvědčením (§81 s. ř. s.).
[10] Proti prvnímu rozhodnutí městského soudu brojila žalobkyně kasační stížností, které
kasační soud vyhověl rozsudkem ze dne 9. 3. 2017, č. j. 1 As 292/2016 - 28,
č. 3580/2017 Sb. NSS, a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Důvodem bylo,
že se městský soud nezabýval důvody posouzení žaloby jako nečinnostní ani možností
ji akceptovat jako žalobu zásahovou. Žalobní petit totiž dle názoru kasačního soudu nasvědčoval
oběma možnostem, tedy posoudit ji jako nečinnostní stejně jako zásahovou. Pro další řízení
městský soud zavázal, aby si v souladu s ustálenou judikaturou (a třeba i postupem podle §37
odst. 5 s. ř. s.) vyjasnil, čeho se žalobkyně ve skutečnosti domáhá a zda se nejedná o žalobu
na ochranu proti nezákonnému negativnímu zásahu žalované.
III. Nové rozhodnutí městského soudu
[11] V dalším řízení již městský soud po výzvě dle §37 odst. 5 s. ř. s. kvalifikoval žalobu jako
zásahovou a zabýval se otázkou, zda z §21 odst. 2 zákona o státní památkové péči vyplývá,
že je žalovaná povinna vždy a za všech okolností uzavřít s každým subjektem, jenž obdržel
povolení Ministerstva kultury k provádění archeologických výzkumů (tzv. oprávněná organizace),
dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů. Shledal přitom, že takový
smluvní přímus není dán.
[12] Ačkoliv zákon o státní památkové péči neobsahuje žádné podrobnosti o uzavírání
subordinační veřejnoprávní smlouvy o rozsahu o podmínkách provádění archeologických
výzkumů, nelze z toho bez dalšího dovodit, že za takové situace má žalovaná vždy povinnost
veřejnoprávní smlouvu uzavřít s kterýmkoli navrhovatelem, byť by měl povolení Ministerstva
kultury. To by dle soudu vedlo k závažným komplikacím v oblasti archeologických výzkumů
a až k absurdním důsledkům.
[13] Jelikož smluvní přímus dle názoru městského soudu není dán, v dalším kroku soud
posoudil, zda obstojí důvody, na jejichž základě žalovaná odpírá uzavření předmětné dohody.
Jakkoliv žalovaná nemá kontraktační povinnost, přesto se musí v demokratickém právním státě
pohybovat v určitých mantinelech, které jsou představovány především zákazem libovůle
při výkonu veřejné moci.
[14] Městský soud dospěl k názoru, že důvody, pro které žalovaná odpírá uzavření předmětné
dohody, obstojí. Zaprvé žalobkyně nedostála své oznamovací povinnosti tím, že nepředávala
včas zprávy o výsledcích své činnosti, přičemž 30 ze 48 těchto nálezových zpráv zcela chybí,
ačkoli záchranné archeologické výzkumy, ke kterým chybí nálezová zpráva, byly ukončeny
před 5 - 7 lety. Zadruhé žalobkyně nadále prováděla archeologické práce i po vypršení poslední
z uzavřených smluv, ačkoli takováto činnost již byla nejen v rozporu s dohodou, ale i v rozporu
se zákonem. Každý z těchto důvodů by přitom dle názoru městského soudu obstál samostatně
a nutně vedl k závěru, že odepření uzavření dohody nebylo svévolné.
IV. Opakovaná kasační stížnost žalobkyně
[15] Kasační stížností podanou k Nejvyššímu správnímu soudu se žalobkyně
(dále jen ,,stěžovatelka“) domáhá zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému soudu
k dalšímu řízení. Stěžovatelka svou kasační stížnost podává z důvodů, které podřadila
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[16] Podle stěžovatelky je závěr městského soudu o neexistenci nároku na uzavření
veřejnoprávní smlouvy v příkrém rozporu s §21 odst. 2 zákona o státní památkové péči, §2
odst. 2 správního řádu i čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
[17] Z gramatického výkladu §21 odst. 2 zákona o státní památkové péči je zcela nepochybné,
že správním orgánem, který má pravomoc rozhodovat o tom, kdo může a kdo nemůže provádět
archeologický výzkum, je Ministerstvo kultury. Z věty poslední tohoto ustanovení pak
nepochybně vyplývá, že žalovaná uzavírá dohodu o rozsahu a podmínkách provádění
archeologických výzkumů, tzn. uzavření této dohody je nárokové a otázka jejího uzavření není
předmětem volného správního uvážení.
[18] K tomu stěžovatelka poukazuje na judikaturu Nejvyššího správní soudu (rozsudek ze dne
30. 4. 2014, č. j. 8 Afs 14/2014 - 29, a ze dne 19. 7. 2004, č. j. 5 Azs 105/2004 - 72), podle které
v případě správního uvážení zákon poskytuje správnímu orgánu ve stanovených hranicích volný
prostor k úvaze (a rozhodnutí). Správní uvážení se uplatní tehdy, pokud s existencí určitého
skutkového stavu není v příslušné právní normě jednoznačně spojen jediný nutný právní následek
a zákonodárce dává správnímu orgánu možnost zvolit po zvážení daných okolností jedno z více
řešení předvídaných právní normou.
[19] Vzhledem k tomu, že zákonodárce formuloval druhou větu §21 odst. 2 zákona o státní
památkové péči tak, že nedal účastníkům jinou alternativu než dohodu o rozsahu a podmínkách
provádění archeologických výzkumů uzavřít, je nepochybné, že žalovaná má kontraktační
povinnost. Ostatně, jak již bylo zmíněno, o tom, kdo je oprávněnou osobou ve smyslu zákona
o památkové péči rozhoduje Ministerstvo kultury, a to na základě dohody a komunikace právě
s žalovanou. Je tedy zcela nepochybné, že nebylo úmyslem zákonodárce nechat výhradně
na volném uvážení žalované, kdo bude či nebude moci provádět archeologický průzkum. Takový
závěr jde zcela jak proti gramatickému výkladu §21 odst. 2 zákona o státní památkové péči,
tak proti zjevnému úmyslu zákonodárce.
[20] Už samotný název „dohoda o rozsahu a podmínkách provádění archeologických
výzkumů“ jasně implikuje, že se jedná o dohodu řešící technické a provozní záležitosti. V žádném
případě nelze dovodit, že by žalovaná měla mít prostřednictvím této dohody pravomoc
jednostranně rozhodovat o tom, kdo může nebo nemůže provádět archeologický výzkum.
[21] Stěžovatelka rovněž podotýká, že žalovaná nejen že uzavírá dohody o rozsahu
a podmínkách provádění archeologických výzkumů s oprávněnými organizacemi, ale sama
je zřizovatelkou veřejných výzkumných institucí, které archeologický výzkum provádějí
(Archeologický ústav AV ČR, Praha, v. v. i. a Archeologický ústav AV ČR, Brno, v. v. i.).
Stěžovatelka je přitom pro uvedené instituce de facto konkurentem na trhu služeb archeologického
výzkumu. Z tohoto hlediska není přípustné, aby žalovaná prostřednictvím dohod o rozsahu
a podmínkách provádění archeologických výzkumů mohla jednostranně omezovat konkurenci
na trhu archeologických služeb, kde sama jako soutěžitel působí. Současný stav, kdy žalovaná
odmítá uzavřít předmětnou dohodu, přitom stěžovatelku vyřazuje z účasti na veřejných
zakázkách, což zvýhodňuje žalovanou zřizované instituce v rámci výběrových řízení. Lze tedy
konstatovat, že žalovaná porušuje veřejný zájem, neboť stěžovatelka se svými zkušenostmi
na velkých archeologických výzkumech se nemůže účastnit zadávacích řízení a výkonu
archeologie, což nepochybně vede k omezení svobodné soutěže i svobody vědeckého bádání.
[22] Tak jako jakékoliv jiné smlouvy jsou i veřejnoprávní smlouvy závazné a jejich plnění
právně vymahatelné, a není tedy pravdivý názor městského soudu, že by vůbec nebylo možno
řešit situace závažného porušování veřejnoprávní smlouvy ze strany oprávněné organizace.
Případné porušování veřejnoprávní smlouvy řeší správní řád v §141 správního řádu,
jenž upravuje řízení o sporech z těchto smluv. Pokud má tedy správní orgán za to, že druhá
strana smlouvu porušuje, může o této věci proběhnout standardní dokazování v rámci správního
řízení, ve kterém budou zachována veškerá práva účastníků dle správního řádu. Takový postup
je přitom nepochybně právně konformnější, než jednostranné (a v rámci správního řízení
nepřezkoumatelné) odepření prodloužení dohody ze strany žalované. Naopak lze tvrdit,
že žalovaná tímto způsobem obchází správní řízení, čímž omezuje právo stěžovatelky
bránit se tvrzeným porušením smlouvy ve standardním nalézacím řízení.
[23] I kdyby právní úprava odnětí povolení k provádění archeologického výzkumu byla
nedostatečná tak, jak se v napadeném rozsudku domnívá soud, nemůže to být důvodem k takové
interpretaci práva, která přenese danou pravomoc na jiný subjekt. Takový postup totiž není
interpretací práva, nýbrž jeho tvorbou, která však v kontinentálním typu právní kultury soudu
nenáleží.
[24] Městský soud rovněž poukazoval na hrozící hospodářskou nemožnost plnění povinností,
na které smlouva odkazuje, případně na „nepotřebnost pomoci z externích zdrojů“. Stěžovatelka
má za to, že tyto námitky jsou zcela liché. Ohledně smluvních povinností žalované je třeba
konstatovat, že se nejedná o povinnosti, které by činnost žalované zásadním způsobem
limitovaly, neboť se v zásadě jedná toliko o přístup do databází či knihovny žalované, případně
konzultační, metodickou či publikační pomoc. Navíc se jedná o povinnosti smluvně převzaté,
které zákon žalované neukládá, a tedy nikdo žalovanou k převzetí těchto závazků nenutí. Stejně
tak je třeba poukázat na skutečnost, že podle §21 odst. 2 zákona o státní památkové péči
povolení k provádění archeologického výzkumu vydává Ministerstvo kultury po dohodě
s žalovanou. Žalovaná má tedy přímý vliv na to, kolika subjektům bude povolení provádět
archeologický výzkum uděleno.
[25] Pokud by Nejvyšší správní soud výše předestřenému názoru stěžovatelky o smluvním
přímusu nepřisvědčil, stěžovatelka rovněž rozporuje závěr městského soudu o samotné existenci
oprávněných důvodů pro odepření uzavření veřejnoprávní smlouvy. Městský soud se ztotožnil
s důvody uváděné žalovanou, které jsou zjevně účelové, nedůvodné a vůči stěžovatelce
diskriminační. Stěžovatelce je známo, že nálezové zprávy nedodala i řada jiných subjektů,
se kterými žalovaná nadále spolupracuje. Jedná se tak o případy Prachatického
a Jindřichohradeckého muzea, ale i o řadu dalších případů (např. Regionální muzeum a galerie
v Jičíně, Městské muzeum v Trutnově). Specifickým případem jsou v tomto problému velké
státní organizace jako Národní památkový ústav, u kterého, resp. u jeho jednotlivých pracovišť,
lze chybějící nálezové zprávy počítat nejméně v řádech stovek. Jestliže tedy žalovaná odmítá
uzavřít dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů z důvodů, které
u jiných subjektů toleruje, pak se jedná o porušení §2 odst. 4 ve spojení s §7 odst. 1 správního
řádu.
[26] Soud vadně jistil skutkový stav, ze kterého při svém rozhodování vycházel. Stěžovatelka
rozporuje závěr městského soudu, že údajně nedodala nálezové zprávy v rozsahu uvedeném
v napadeném rozsudku. Městský soud učinil tento skutkový závěr výhradně na základě listiny –
zpráva ředitele Archeologického ústavu AV ČR Praha, v. v. i., nadto předložené žalovanou
až v rámci jednání, kdy byl vyhlášen napadený rozsudek. Tato listina však byla sepsána přímým
konkurentem stěžovatelky. Ačkoliv se v napadeném rozsudku uvádí, že stěžovatelka nedodání
nálezových zpráv nikterak nezpochybnila, například z repliky k vyjádření žalované ze dne
15. 3. 2017 jednoznačně vyplývá opak. Podle stěžovatelky žalovaná eviduje jako chybějící
nálezové zprávy, které jí byly prokazatelně předány, jakož i zprávy, jejichž termín odevzdání
doposud neuplynul.
[27] Stěžovatelka činí sporným rovněž závěr o druhém pochybení, na jehož základě uznal
soud důvodnost odepření kontraktace. Není pravdou, že stěžovatelka v rozporu se zákonem
prováděla archeologické práce po vypršení poslední z uzavřených dohod. Zákon nepodmiňuje
právo provádět archeologické práce uzavřením předmětné dohody. Podle §21 odst. 1 a odst. 2
zákona o státní památkové péči je archeologický výzkum oprávněn provádět Archeologický ústav
Akademie věd České republiky a „oprávněné organizace“. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka
je oprávněnou organizací s platným povolením Ministerstva kultury, a tedy je oprávněnou
organizací k provádění archeologického výzkumu, je tento dílčí závěr městského soudu rovněž
nesprávný. Navíc byl uvedený stav způsoben zjevně nezákonným postupem žalované, které
odmítla se stěžovatelkou dohodu uzavřít. V takové situaci lze stěžovatelce jen stěží vyčítat stav,
který byl zapříčiněn protiprávním jednáním žalované.
[28] Stejně jako v případě nálezových zpráv, i v případě provádění archeologického
výzkumu bez uzavřené dohody s žalovanou platí určitý „dvojí metr“, kdy činnost
některých oprávněných organizací bez uzavřené dohody je tiše tolerována, zatímco v případě
stěžovatelky je tatáž činnost postihována formou podnětů k zahájení přestupkového
řízení ze strany žalované a již zmíněným odepřením uzavřením dohody nové. Jak vyplývá
z oficiálního přehledu Ministerstva kultury, archeologický výzkum tak provádí bez dohody
s žalovanou např. Ústav archeologické památkové péče Brno, v. v. i., jenž zajišťuje prakticky
veškerý výzkum na území Jihomoravského kraje, dále Vlastivědné muzeum Jesenická,
Regionální muzeum v Teplicích, Regionální muzeum v Českém Krumlově, Oblastní muzeum
v Chomutově, Národní technické muzeum, Muzeum Karlovy Vary Karlovarského
kraje, Městské muzeum Bystřice nad Pernštejnem, Archeos. K tomu stěžovatelka přiložila
odkaz na přehled oprávněných organizací Ministerstva kultury dostupný z webu
https://www.mkcr.cz/seznam-organizaci-opravnenych-k-provadeni-archeologickych-vyzkumu-278.html.
[29] Archeologický ústav AV ČR Praha, v. v. i. a Archeologický ústav AV ČR Brno, v. v. i.,
které ačkoliv jsou samostatnými subjekty (právnickými osobami), tak žádnou dohodu s žalovanou
nemají, nemají dokonce ani povolení Ministerstva kultury k provádění archeologického výzkumu.
Ačkoliv dle přehledu Ministerstva kultury mají tyto instituce povolení i dohody tzv. „ze zákona“,
je třeba konstatovat, že žádný zákon těmto institucím výsadní postavení nepřiznává a z pohledu
zákona o státní památkové péči jsou oprávněnými organizacemi stejně jako stěžovatelka,
a to se všemi právy a povinnostmi k tomu náležejícími.
[30] Žalovaná ve svém vyjádření setrvala na své dosavadní argumentaci a navrhla kasační
stížnost zamítnout jako nedůvodnou. V podrobnostech rozporovala pouze tvrzení stěžovatelky
o nerovném přístupu k obdobnému jednání různých oprávněných osob.
V. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[31] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[32] Kasační stížnost je důvodná.
[33] Podle §21 odst. 2 zákona o státní památkové péči „Ministerstvo kultury může na žádost
v odůvodněných případech po dohodě s Akademií věd České republiky povolit provádění archeologických výzkumů
vysokým školám, pokud je provádějí při plnění svých vědeckých nebo pedagogických úkolů, muzeím nebo jiným
organizacím, popřípadě fyzické osobě, které mají pro odborné provádění archeologických výzkumů potřebné
předpoklady (dále jen "oprávněná organizace"). Oprávněná organizace uzavírá s Akademií věd České republiky
dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů.“
[34] Oprávněnou organizací (dále též „oprávněnou osobou“) k provádění archeologických
výzkumů je tedy subjekt, který obdrží povolení udělené Ministerstvem kultury po jeho předchozí
dohodě s Akademií věd České republiky.
[35] Stěžovatelka získala potřebné povolení Ministerstva kultury ve smyslu §21 odst. 2 zákona
o státní památkové péči již v roce 2006. V tomto povolení je stanoveno, že (i) po nabytí právní moci
oprávněná organizace uzavře s žalovanou Akademií věd dohodu o rozsahu a podmínkách provádění
archeologických výzkumů podle §21 odst. 2 zákona o památkové péči, (ii) oprávněná organizace je povinna
oznámit zahájení archeologických výzkumů Archeologickému ústavu Akademie věd ČR a podat mu o výsledcích
těchto výzkumů zprávu, podle §21 odst. 4 zákona o státní památkové pěči a (iii) zahájení archeologických
výzkumů na území prohlášeném za kulturní památku, národní kulturní památku, památkovou rezervaci
nebo památkovou zónu oznámí oprávněná organizace národnímu památkovému ústavu, jemuž také podá zprávu
o jeho výsledcích.
[36] Městský soud v napadeném rozsudku nejprve uzavřel, že z §21 odst. 2 zákona o státní
památkové péči nevyplývá povinnost žalované Akademie věd uzavřít s oprávněnou osobou
(stěžovatelkou) veřejnoprávní smlouvu. V dalším kroku dovodil, že za situace, kdy zde přímus
není dán, je nutné v každém jednotlivém případu posoudit (ne)důvodnost neuzavření této
smlouvy. Pokud by žalovaná v posuzované věci měla oprávněný důvod uzavření dohody odepřít,
nejednalo by se dle názoru městského soudu ani při pasivitě žalované o nezákonný zásah.
[37] Kasační soud se však s tímto právním názorem městského soudu neztotožňuje,
a to konkrétně již v prvním kroku. Zastává totiž názor, že §21 odst. 2 zákona o státní památkové
péči je třeba interpretovat tak, že smluvní přímus stanovuje.
[38] Za situace, kdy je stále platné povolení udělené stěžovatelce, má tzv. oprávněná
organizace na uzavření dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů
(dle §21 odst. 2 zákona o státní památkové péči) s žalovanou právní nárok, resp. žalovaná
dle citovaného ustanovení má kontraktační povinnost.
[39] Obecná úprava veřejnoprávních smluv na poli památkové péče je totiž koncipována
tak, že k prvotnímu udělení povolení Ministerstvem kultury dochází vždy po dohodě s žalovanou
(§21 odst. 2 věta první zákona o památkové péči), následně však právní úprava již počítá
se smluvním přímusem: „Oprávněná organizace uzavírá s Akademií věd České republiky dohodu o rozsahu
a podmínkách provádění archeologických výzkumů“ (§21 odst. 2 věta druhá zákona o památkové péči).
[40] Z gramatického výkladu §21 odst. 2 zákona o státní památkové péči je zcela nepochybné,
že právě a jedině Ministerstvo kultury je správním orgánem, který má (za aktivní součinnosti
Akademie věd) pravomoc rozhodovat o tom, kdo může provádět archeologický výzkum
a kdo nikoliv (tj. kdo je oprávněnou organizací). Z výše citované věty druhé tohoto ustanovení
pak vyplývá, že žalovaná „uzavírá“ dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických
výzkumů, tzn. uzavření této dohody je nárokové a otázka jejího uzavření není předmětem
správního uvážení. Naopak zákon nepředvídá možnost, že by k uzavření takové dohody mohlo
„nedojít“, nestanoví žádná hlediska, formu ani postup pro takové odepření.
[41] Zákon současně předvídá i obsah takové dohody, která má být „o rozsahu a podmínkách
provádění archeologických výzkumů“. Nikoliv tedy o samotné možnosti oprávněné osoby tyto
výzkumy provádět.
[42] Ke shodnému výkladu lze dospět při posouzení účelu zákonné konstrukce povolení
k provádění archeologických výzkumů a na něj navazující smlouvy mezi oprávněnou osobou
a Akademií věd. Nemohlo být úmyslem racionálního zákonodárce, aby Akademie věd měla
na jednu stranu významný vliv na rozhodnutí Ministerstva kultury – jakožto ústředního
správního úřadu v oblasti památkové péče včetně archeologických nálezů – o udělení povolení
k archeologické činnosti oprávněné osobě a současně mohla neuzavřením navazující dohody toto
rozhodnutí fakticky anulovat, resp. zabránit jeho vykonatelnosti. Jako zcela racionální se naopak
jeví výklad, že Akademii věd jako odbornému orgánu v oblasti archeologických výzkumů
je ponechán prostor ke sjednání „provozních“ podmínek výkonu oprávnění uděleného
ministerstvem. Akademie věd tak zcela v souladu s textem zákona plní roli odborného garanta
a koordinátora archeologických výzkumů.
[43] Ani skutečnost, že v zákoně není uvedena lhůta k uzavření této smlouvy (ať již odvozená
od udělení oprávnění nebo od projevu vůle ze strany oprávněné osoby), nelze interpretovat
tak, že taková povinnost neexistuje.
[44] Je tedy nutno dojít k závěru, že zákon o státní památkové péči neponechává žalované
možnost neuzavřít s oprávněnou osobou dohodu o rozsahu a podmínkách provádění
archeologických výzkumů jako následek tvrzeného neplnění povinností z předchozích dohod
ze strany oprávněné osoby. Takovým jednáním by došlo k porušení nejen zákona o státní
památkové péči, ale též zásady zákonnosti při výkonu veřejné moci (§2 odst. 2 správního řádu,
čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny).
[45] Kasační soud se neztotožňuje s úvahou městského soudu o racionalitě možnosti odepření
uzavření dohody ze strany Akademie věd pro případy neplnění povinností oprávněné osoby
z předchozích smluv či z jiných důvodů ochrany veřejného zájmu na řádném provádění
archeologických výzkumů. Řešení takových problematických situací, kdy dojde k jednání
oprávněné osoby v rozporu s veřejným zájmem na ochranu kulturního dědictví ve smyslu
§1 zákona o památkové péči, je totiž možné hned několika způsoby.
[46] Předně, sám zákon o státní památkové péči stanoví možnost žalované iniciovat odejmutí
povolení (§21 odst. 5 zákona o státní památkové péči), a to jak v případech, kdy je z časového
hlediska ještě stále platná v minulosti uzavřená veřejnoprávní smlouva, tak (jako v nyní
projednávané věci) v případě, kdy již platnost smlouvy skončila. Právě v tomto řízení budou
předmětem přezkumu (mezi účastníky sporné) konkrétní okolnosti týkající se namítaného
porušení veřejnoprávní smlouvy (či více smluv). Pakliže Ministerstvo kultury shledá závažnost
a především důvodnost tvrzení žalované, tento závěr může vést k odejmutí povolení k provádění
archeologických výzkumů. Žalovaná má v tomto řízení, kromě své iniciační role, navíc postavení
dotčeného orgánu [§21 odst. 5 zákona o státní památkové péči, §136 odst. 1 písm. b) správního
řádu].
[47] Porušení povinností z uzavřené dohody oprávněnou osobou navíc může být, v závislosti
na obsahu takové dohody, důvodem pro výpověď, zrušení nebo vyvolání sporu z veřejnoprávní
smlouvy (§166 odst. 2, §167 a §169 správního řádu).
[48] Pravomoc rozhodovat o odejmutí povolení, o zrušení smlouvy přes nesouhlas jedné
ze smluvních stran i o případném sporu z veřejnoprávní smlouvy, je přitom koncentrována
u Ministerstva kultury (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2011, č. j.
7 As 99/2011 - 73, č. 2599/2012 Sb. NSS).
[49] Negativní nebo až absurdní důsledky, kterých se městský soud v případě tohoto právního
názoru obával, proto Nejvyšší správní soud neshledal. Výklad předestřený městským soudem,
podle nějž stěžovatelčin názor, kterému dává kasační soud za pravdu, vyvolává riziko značných
komplikací na poli památkové péče, se tak z výše uvedených důvodů míjí se skutečností.
Je to právě žalovaná, kdo je hybatelem správního řízení v případech, kdy již netrvá platnost
veřejnoprávní smlouvy (může iniciovat, vyjadřovat se a konečně i urgovat odebrání povolení
na základě shromážděných informací nasvědčujících o porušování v minulosti uzavřené
veřejnoprávní smlouvy). V nyní projednávaném případě je však nadto tato úvaha městského
soudu čistě hypotetická.
[50] S ohledem na závěr o zakotvení smluvního přímusu v §21 odst. 2 věta první zákona
o státní památkové péči se již ani nelze zabývat otázkami, za jakých podmínek by žalovaná mohla
dohodu neuzavřít, ani zda takové okolnosti v posuzované věci nastaly. Totéž platí pro námitky
nerovného přístupu žalované k jednotlivým oprávněným osobám.
VI. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[51] Nejvyšší správní soud z důvodu nezákonnosti napadený rozsudek městského soudu podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení je městský soud vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto
rozsudku. Tento názor lze shrnout tak, že neuzavření veřejnoprávní smlouvy dle §21 odst. 2
zákona o státní památkové péči ze strany žalované je v rozporu se zákonem o státní památkové
péči.
[52] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. září 2018
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu