ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.88.2018:20
sp. zn. 1 As 88/2018 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: G. S., zastoupený Pavlem
Uhlem, advokátem se sídlem Kořenského 15/1107, Praha 5, proti žalovanému: Krajský úřad
Kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 1882/57, Jihlava, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 14. 6. 2016, č. j. KUJI 47554/2016, sp. zn. OSMS 342/2016, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 31. 1. 2018, č. j. 31 A 88/2016 - 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce byl umístěn v Dětském domově T. 748, J. (dále jen „dětský domov“), kde dosáhl
zletilosti. Následně tam pobýval jako zletilá nezaopatřená osoba soustavně se připravující na
budoucí povolání, na základě smlouvy o poskytování plného přímého zaopatření (dále jen
„smlouva o zaopatření“) podle §2 odst. 6 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy
nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských
zařízeních a o změně dalších zákonů, ve znění účinném do 31. 10. 2012 (dále jen „zákon o
výkonu ústavní výchovy“). Smlouvy o zaopatření byly s žalobcem uzavírány vždy na dobu
určitou, poslední z nich na období od 1. 10. 2011 do 30. 9. 2012. Dne 18. 9. 2012 podal žalobce
žádost o uzavření smlouvy o zaopatření, neboť z důvodu porušování sjednaných povinností
žalobcem ředitelka dětského domova nepřistoupila k dalšímu sjednání smlouvy o zaopatření. Dne
24. 9. 2012 podal žalobce u Okresního soudu v Třebíči žalobu o stanovení povinnosti uzavřít
smlouvu, která byla rozsudkem ze dne 6. 11. 2012, č. j. 12C 130/2012 - 71, zamítnuta. O
odvolání rozhodl Krajský soud v Brně, pobočka v Jihlavě usnesením ze dne 31. 3. 2014, č. j. 54
Co 169/2013 - 98, kterým rozsudek soudu prvního stupně zrušil a řízení ve věci zastavil a
rozhodl, že po právní moci usnesení bude věc postoupena k vyřízení dětskému domovu, s
odůvodněním, že předmětná věc nespadá do pravomoci soudů, neboť smlouva podle ustanovení
§2 odst. 6 zákona o výkonu ústavní výchovy má veřejnoprávní charakter. Proti usnesení
krajského soudu brojil žalobce dovoláním k Nejvyššímu soudu České republiky, který usnesením
ze dne 10. 12. 2015, č. j. 33 Cdo 4180/2014 – 128, usnesení krajského soudu změnil tak, že věc
bude po právní moci usnesení postoupena řediteli dětského domova, neboť ten (nikoliv dětský
domov) při jejím uzavírání vystupuje vůči nezaopatřené osobě jako správní orgán.
[2] Ředitelka vydala dne 25. 2. 2016 výzvu k seznámení se s podklady rozhodnutí.
V návaznosti na výzvu ředitelky vložil žalobce do textu smlouvy, jejíhož uzavření se domáhal,
klauzuli, která řešila vypořádání nároků, jež měly vzniknout mezi uplatněním nároku
a rozhodnutím.
[3] Usnesením ze dne 18. 3. 2016, č. j. DD/0267/2016, rozhodla ředitelka dětského domova
(dále jen „ředitelka“) podle ustanovení §41 odst. 8 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
a nepovolila změnu obsahu žádosti o poskytování plného přímého zaopatření (dále jen „usnesení
ředitelky“).
[4] Rozhodnutím ze dne 23. 3. 2016, č. j. DD/0289/2016, zamítla ředitelka žádost žalobce
o poskytování plného přímého zaopatření dle ustanovení §2 odst. 6 zákona č. 109/2002 Sb.,
o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně
výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, ve znění účinném
do 31. 10. 2012 (dále jen „rozhodnutí ředitelky“).
[5] K odvolání žalobce rozhodl žalovaný tak, že odvolání zamítl a napadená rozhodnutí
potvrdil. Ve vztahu k odvolání proti usnesení ředitelky uvedl, že ač je žadatel oprávněn zúžit
předmět své žádosti, či ji vzít zpět, je tato možnost podmíněna svolením správního orgánu.
Změnu obsahu žádosti může správní orgán povolit pouze v případě, že podateli hrozí vážná
újma, což žalovaný v posuzované věci neshledal. Ani námitky proti věcnému rozhodnutí
o zamítnutí žádosti žalobce žalovaný neakceptoval s odůvodněním, že právo žalobce
na poskytování plného přímého zaopatření je založeno právním úkonem, uzavření veřejnoprávní
smlouvy podle ustanovení §2 odst. 6 zákona o výkonu ústavní výchovy. Ředitelka nemohla
žalobci vyhovět a uzavřít s ním smlouvu, neboť dovršil věk 26 let. Bez toho, aby byla uzavřena
smlouva, nevznikají žalobci žádné nároky.
II. Řízení před krajským soudem
[6] Závěry žalovaného napadl žalobce žalobou ke Krajskému soudu v Brně, který ji v záhlaví
označeným rozsudkem dne 31. 1. 2018 zamítl.
[7] Krajský soud se nejprve zabýval povahou smlouvy o zaopatření, přičemž vycházel
z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 10. 12. 2015, č. j. 33 Cdo 4180/2014 - 128, který povahu
zaopatřovací smlouvy v pojetí zákona o výkonu ústavní výchovy posuzoval k dovolání žalobce.
[8] Nejvyšší soud v usnesení ze dne 10. 12. 2015, č. j. 33 Cdo 4180/2014 - 128, uzavřel,
že „smlouva o plném přímém zaopatření je tedy smlouvou veřejnoprávní, upravující práva a povinnosti v oblasti
veřejného práva.“
[9] Krajský soud žalobci přisvědčil v tom, že až Krajský soud v Brně – pobočka v Jihlavě
a následně Nejvyšší soud svými rozhodnutími postavily najisto, že novela zákona o výkonu
ústavní výchovy s účinností od 1. 11. 2012 pouze formulačně upřesnila dosavadní úpravu
postupu ředitele zařízení při rozhodování o žádosti o uzavření smlouvy podle ustanovení §2
odst. 6 tohoto zákona. Nejvyšší soud uvedl, že: „jestliže ředitel zařízení smlouvu s nezaopatřenou osobou
na základě její žádosti neuzavřel (odmítl ji uzavřít), resp. nerozhodl o zamítnutí žádosti ve smyslu §24 odst. 3
písm. b) zákona, ve znění od 1. 11. 2012, mohla se nezaopatřená osoba rozhodnutí o své žádosti domáhat
správní cestou, a to podnětem k přijetí opatření proti nečinnosti (§80 správního řádu), popř. žalobou proti
nečinnosti podanou proti řediteli zařízení u správního soudu.“ Žalobce nejpozději k právní moci
rozhodnutí odvolacího soudu věděl, jaký postup má v případě nečinnosti správního orgánu
zvolit. I přes tuto skutečnost od 12. 5. 2014, kdy nabylo právní moci usnesení Krajského soudu
v Brně, pobočka v Jihlavě, kterým bylo rozhodnuto o tom, že k projednání předmětné věci
nejsou pravomocné soudy, nýbrž Dětský domov J. (respektive jeho ředitel), jakožto správní
orgán, žalobce nepodal podnět k uplatnění opatření proti nečinnosti.
[10] Důvody pro zamítnutí žádosti o uzavření zaopatřovací smlouvy jsou v zákoně upraveny
taxativně. Jedním z těchto důvodů je podání žádosti nezpůsobilým subjektem, tj. takovým, který
není ke dni vydání rozhodnutí nezaopatřeným dítětem ve smyslu zákona o státní sociální
podpoře. Tím se rozumí dítě nejdéle do dovršení věku 26 let, jestliže se soustavně připravuje
na budoucí povolání, případně za splnění jiných podmínek.
[11] Krajský soud konstatoval, že ředitelka dětského domova přistoupila k rozhodnutí
o žádosti žalobce o poskytnutí plného přímého zaopatření až poté, co dovršil věk 26 let, tedy
přibližně až za rok a půl poté, co nabylo právní moci rozhodnutí odvolacího civilního soudu,
kterým bylo rozhodnuto o věcné příslušnosti správních orgánů. Dle krajského soudu tímto
postupem mohlo dojít k porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem
stanovené lhůtě, zdůraznil však, že žalobce nevyužil institutu ochrany před nečinností podle
ustanovení §80 správního řádu. Krajský soud proto posoudil věcnou správnost závěrů
uvedených v rozhodnutí ředitelky dětského domova, které byly následně převzaty žalovaným
v napadeném rozhodnutí, a dospěl k závěru, že žalobce nesplňoval zákonné podmínky nároku
na plné přímé zaopatření, neboť v době rozhodování správního orgánu již dovršil věku 26 let.
[12] Dále se krajský soud zabýval tím, zda má žalobce nárok na zpětnou úhradu plného
přímého zaopatření po dobu, kdy splňoval podmínky věku a soustavné přípravy na budoucí
povolání a dospěl k závěru, že nikoliv. Shledal, že zařízení může poskytovat plné přímé
zaopatření zletilé nezaopatřené osobě pouze za podmínek sjednaných ve smlouvě mezi
nezaopatřenou osobou a zařízením. Teprve uzavřením smlouvy vznikají smluvním stranám práva
a povinnosti.
[13] Právo na vyplácení plného přímého zaopatření nelze dle krajského soudu ztotožnit s jeho
právem na výživné, které mu jsou povinni hradit rodiče, případně jiné soudem stanovené osoby
i zpětně.
[14] Krajský soud uzavřel, že žaloba není důvodná a napadené rozhodnutí je zákonné.
Žalovaný není povinen zpětně uhradit žalobci plné přímé zaopatření za dobu, kdy žalobce
splňoval věkový limit, a mohly být splněny další podmínky, na základě kterých může dojít
k uzavření smlouvy mezi zletilou nezaopatřenou osobou a zařízením ústavní. V době,
kdy ředitelka dětského domova o předmětné žádosti rozhodovala, již nebyla naplněna rozhodná
podmínka věku žalobce pro uzavření smlouvy o poskytování plného přímého zaopatření, kterou
je věk žalobce.
III. Kasační stížnost
[15] Žalobce (stěžovatel) napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností.
[16] Namítá, že krajský soud nesprávně posoudil, že ředitelka dětského domova rozhodla
po právu s odkazem na to, že stěžovatel skutečně den před rozhodnutím nabyl věku 26 let,
a že se měl stěžovatel dřívějšího rozhodnutí domáhat prostředky proti nečinnosti. Stěžovatel
je přesvědčen, že uvedená úvaha krajského soudu nemůže obstát, protože okamžik, jenž postavil
najisto a vůbec poprvé určil, který orgán je oprávněný o věci rozhodnout (tedy ředitel),
byl dán až dne 5. ledna 2016. Před tím sice bylo vydáno rozhodnutí, které věc postupovalo
do správního řízení, ale jinému orgánu (dětskému domovu).
[17] Stěžovatel je přesvědčen, že se mohl legitimně domáhat změny tohoto rozhodnutí cestou
dovolání, přičemž po dobu, než o něm bylo rozhodnuto, neměl povinnost se domáhat výkonu
rozhodnutí, jehož obsah zpochybnil. V případě, kdyby se postupu proti nečinnosti domáhal,
by byl jeho postup s okamžikem přijetí rozhodnutí dovolacího soudu zbytečný.
[18] Stěžovatel vypočítává, že od okamžiku rozhodnutí o příslušném orgánu s pravomocí
o věci rozhodnout (5. ledna 2016) do vydání rozhodnutí v prvním stupni (23. března 2016)
uplynulo přesně 78 dní. Během této doby správní orgán vydal jednu výzvu k seznámení
se s podklady a k vyjádření k nim. Stěžovatel se k nim vyjádřil a navrhl změnu petitu žádosti.
Správní orgán následně vydal procesní usnesení a poté rozhodl. To dle stěžovatele nelze nazývat
nečinností.
[19] Krajský soud se podle stěžovatele dopustil porušení jednoho ze základních principů
právního státu, kterým je vázanost vlastním rozhodnutím, resp. rozhodnutím nadřízeného soudu.
V souzené věci krajský soud vydal před vydáním napadeného rozsudku v téže věci rozhodnutí
v roli odvolacího soudu, jehož nosnou myšlenkou rozhodnutí bylo to, že o nároku, který
mu byl předložen, mají věcně rozhodnout správní orgány. Tento závěr byl zcela bezpodmínečný
a neobsahoval klauzuli „pokud nenabude žalobce věku 26 let“. Napadeným rozhodnutím pak tentýž
soud v jiném senátním složení toto rozhodnutí zcela popřel, když odepřel ochranu nároku, jenž
byl dříve projednáván civilními soudy a těmito odkázán právě tam, kde mu byl nárok odepřen.
Krajský soud byl vázán podstatou svého předchozího rozhodnutí, že o nároku mají věcně
rozhodnout správní orgány. V jiném řízení proto nemohl vyjádřit názor, který fakticky popírá
důsledky právního názoru předchozího.
[20] Postup krajského soudu byl dle stěžovatele odepřením spravedlnosti. Stěžovatel
se původně domáhal nároku způsobem, který dodnes považuje za správný a který tehdy
akceptovaly i jiné orgány. Až po dvou letech řízení změnily soudy názor a věc odmítly jako civilní
spor. Tuto skutečnost právo nespojuje se ztrátou nebo oslabením nároku, který byl uplatněn,
ale naopak pouze přenáší pravomoc a povinnost o něm rozhodnout na jiný subjekt. Stěžovatel
s tímto přenosem nesouhlasí, ale respektuje jej. Respekt k tomuto závěru ovšem neobsahuje
předpoklad, že soustava správních orgánů a soudů se zřekne v důsledku procesních složitostí
s tím spjatých rozhodnutí o nároku, který byl věcně původně uplatněn řádně, včas a dostatečně
jasně.
[21] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[22] Kasační stížnost je projednatelná, po jejím posouzení dospěl soud k závěru, že není
důvodná.
[23] Stěžovatel předně namítá, že po něm nebylo možno požadovat, aby se domáhal ochrany
proti nečinnosti, a že měl právo usilovat o změnu napadeného rozhodnutí cestou dovolání.
Nejvyšší správní soud shledává, že povinnost využít prostředků ochrany proti nečinnosti
stěžovateli skutečně z ničeho neplynula. Zdůrazňuje však, že se stěžovatel současně nemůže
dovolávat pozdního rozhodování o své žádosti. Krajský soud správně posoudil, že postupem
ředitelky mohlo dojít k porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem
stanovené lhůtě. Jestliže však proti tomuto postupu stěžovatel nebrojil včas k tomu určenými
prostředky, tj. prostředky ochrany proti nečinnosti, nemůže proti tomuto postupu podávat
námitky až poté, co ředitelka rozhodnutí vydala, a stěžovatel s jeho obsahem nesouhlasí.
[24] Nejvyšší správní soud rovněž dává stěžovateli za pravdu v tom, že měl právo usilovat
o změnu napadeného rozhodnutí prostřednictvím dovolání. Z toho však nelze dovozovat
legitimní očekávání, že k takové změně dojde, tedy očekávání, že Nejvyšší soud stěžovateli
vyhoví. Jak v nyní napadeném rozsudku uvedl krajský soud, stěžovatel nejpozději dne 12. 5. 2014,
kdy nabylo právní moci usnesení Krajského soudu v Brně – pobočky v Jihlavě, věděl, jaký postup
má v případě nečinnosti správního orgánu zvolit. Odvolací soud rozhodl, že k projednání
předmětné věci nejsou pravomocné soudy v civilním řízení, nýbrž Dětský domov J. (respektive
jeho ředitel), jakožto správní orgán. Citované rozhodnutí odvolacího soudu bylo tedy od
uvedeného data v právní moci a bylo pro účastníky řízení závazné. Nesouhlas stěžovatele s tímto
rozhodnutím nezaložil dobrou víru ani legitimní očekávání, že Nejvyšší soud v řízení o dovolání
napadené rozhodnutí změní či zruší.
[25] Co se týče námitky, že krajský soud porušil princip vázanosti vlastním rozhodnutím,
jestliže v nyní projednávané věci nejprve v roli odvolacího soudu rozhodl, že o nároku, který
mu byl předložen, mají věcně rozhodnout správní orgány, přičemž tento závěr
byl bezpodmínečný a neobsahoval klauzuli „pokud nenabude žalobce věku 26 let“, a později ve stejné
věci jako správní soud odepřel ochranu stěžovatelem uplatňovaného nároku, Nejvyšší správní
soud ji hodnotí jako nedůvodnou. Předně je třeba zdůraznit, že ředitelka jako správní orgán, resp.
žalovaný a krajský soud, o uplatňovaném nároku věcně rozhodovali. Při svém rozhodování však
byli povinni postupovat v souladu s §2 odst. 6 zákona o výkonu ústavní výchovy, který
umožňuje uzavírání zaopatřovacích smluv pouze s nezaopatřenými osobami do věku 26 let.
Stěžovatelem poukazovaná podmínka tedy plyne přímo ze zákona, a její respektování v žádném
případě neporušuje princip vázanosti vlastním rozhodnutím, konkrétně není v rozporu
s postoupením věci odvolacím soudem do správního řízení. Správní orgány ani soud jednoznačně
neměly povinnost vyhovět stěžovatelově žádosti. Kasační námitka je nedůvodná.
[26] Nejvyšší správní soud závěrem dodává, že ochranu proti otálení ředitelky s uzavřením
veřejnoprávní smlouvy o zaopatření dle §2 odst. 6 zákona o výkonu ústavní výchovy poskytují
soudy ve správním soudnictví k žalobě proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení
správního orgánu podle §82 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
9. 3. 2017, č. j. 1 As 292/2016 – 28, č. 3580/2017 Sb. NSS). V této zásahové žalobě by se tedy
stěžovatel mohl domáhat vyslovení nezákonnosti zásahu ředitelky, který spočíval v tom,
že ode dne podání žádosti, kdy stěžovatel ještě nedovršil 26. rok, až do dne napadeného
prvoinstančního rozhodnutí otálela s jejím uzavřením. Pakliže by soud skutečně deklaroval
nezákonnost zásahu, stěžovatel by se případně mohl obrátit na civilní soudy s žádostí o náhradu
škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné
moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[27] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[28] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho
běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. srpna 2018
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu