ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.93.2018:36
sp. zn. 1 As 93/2018 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: UNIM spol. s r. o.,
se sídlem Všestudy 18, Veltrusy, zastoupena JUDr. Tomášem Těmínem, Ph.D., advokátem
se sídlem Karlovo náměstí 559/28, Praha 2, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského
kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 2. 2016,
č. j. 024488/2016/KUSK, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) GasNet, s. r. o., se sídlem
Klíšská 940/86, Ústí nad Labem, zastoupena Mgr. Kamilem Stypou, advokátem se sídlem
Rubešova 162/8, Praha 2, II) S. N., a III) A. N., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 27. 2. 2018, č. j. 48 A 34/2016 - 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně n emá pr á v o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
IV. Osoby zúčastněné na řízení I), II) a III) n e m a j í právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Městský úřad Veltrusy (dále jen „stavební úřad“) vydal dne 8. 7. 2015 na žádost osoby
zúčastněné na řízení I) rozhodnutí o umístění stavby nazvané „Reko SKAO Všestudy“
na pozemcích p. č. X, X, X a X v k. ú. X u X. Jednalo se o rekonstrukci stanice katodické
ochrany Všestudy. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, ve kterém namítala, že
k dané stavbě jako vlastník pozemku nedala souhlas. Žalovaný odvolání rozhodnutím ze dne 10.
2. 2016 zamítl.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Praze, který
ji jako nedůvodnou zamítl.
[3] Krajský soud považoval rozhodnutí žalovaného za přezkoumatelné, i když jeho úvahy
nebyly vedeny snadno srozumitelným způsobem, neboť nadbytečně odkazoval na irelevantní
právní předpisy [občanský zákoník a zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích (dále
jen „zákon o elektronických komunikacích“)]. Z odůvodnění však dle krajského soudu bylo
zřejmé, že žalovaný stavbu považoval za distribuční soustavu podle §2 odst. 2 písm. b) bodu 1.
zákona č. 258/2000 Sb. o podmínkách podnikání a výkonu státní správy v energetických
odvětvích a o změně některých zákonů (dále jen „energetický zákon“). Následně vycházel z §59
odst. 2 energetického zákona, z něhož dovodil, že pro takovou stavbu by v krajním případě mohl
být pozemek žalobkyně vyvlastněn, což znamená, že podle §86 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) souhlas žalobkyně nemusel stavební
úřad vyžadovat.
[4] Soud se dále neztotožnil s námitkou žalobkyně, že stavba nespadá pod žádný z pojmů
definovaných v §2 odst. 2 písm. b) energetického zákona. Stavba přímo souvisí s provozem
plynovodů v příslušné oblasti, konkrétně slouží k jejich ochraně před korozí. Stavbu proto
lze považovat za jeden ze souvisejících technologických objektů. Na podporu této argumentace
soud odkázal na metodickou pomůcku Ministerstva pro místní rozvoj a komentář
k energetickému zákonu. Žalovaný proto správně uvedl, že pro účely této stavby lze vyvlastnit
odpovídající věcná práva k pozemku žalobkyni dle §59 odst. 2 energetického zákona. Soud dále
uvedl, že zákon o elektronických komunikacích v dané věci nebyl aplikován, z rozhodnutí
správních orgánů je zřejmé, že jej užily pouze na podporu své argumentace, která však byla
primárně založena na §59 odst. 2 energetického zákona ve spojení s §83 odst. 3 stavebního
zákona. Správní orgány pouze poukázaly na podobnost s umisťováním veřejných komunikačních
sítí, neboť §104 odst. 4 zákona o elektronických komunikacích obsahuje obdobný vyvlastňovací
titul jako §59 odst. 2 energetického zákona.
[5] K námitce stěžovatelky ohledně nesprávné interpretace §86 odst. 2 a 3 stavebního
zákona odkázal krajský soud na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2017,
č. j. 6 As 231/2016 – 40: „[S]tavební zákon i ostatní právní předpisy předpokládají, že v případě staveb,
pro které lze vyvlastnit, se nejprve rozhoduje o jejich umístění v územním řízení. … Pokud by mělo
být o vyvlastnění rozhodnuto již před vydáním územního rozhodnutí, nedávalo by žádný smysl v územním řízení
posuzovat, zda lze pozemek nebo stavbu vyvlastnit. Zákon by jednoduše uložil žadateli povinnost předložit
v územním řízení předchozí rozhodnutí o vyvlastnění. Takto je ostatně koncipován §18 odst. 3 písm. b) zákona
o vyvlastnění, podle něhož je k žádosti o vyvlastnění třeba připojit územní rozhodnutí, vyžaduje-li jeho vydání
pro daný účel vyvlastnění zvláštní právní předpis a není-li stavební úřad, který je vydal, současně vyvlastňovacím
úřadem. V okamžiku podání žádosti o vyvlastnění tudíž musí žadatel disponovat pravomocným územním
rozhodnutím. Pravomocné územní rozhodnutí tak představuje předpoklad pro následné zahájení vyvlastňovacího
řízení, což potvrdil ve své judikatuře i Nejvyšší správní soud (z aktuálních rozhodnutí např. v rozsudku ze dne
26. 7. 2016, č. j. 2 As 21/2016 – 83, nebo ze dne 2. 3. 2017, č. j. 10 As 294/2016 – 29).“ Krajský
soud uzavřel, že vzájemný vztah stavebního zákona a zákona o vyvlastnění je přesně opačný,
než se domnívá žalobkyně. Nejprve je vydáno územní rozhodnutí a až následně rozhoduje
vyvlastňovací úřad o omezení vlastnických práv k dotčenému pozemku. Na tom nic nemění
ani skutečnost, že stavba nemusí vyžadovat stavební povolení či ohlášení a lze ji tak z pohledu
veřejného práva realizovat již na základě rozhodnutí o jejím umístění. Absence příslušného
soukromoprávního titulu totiž brání stavebníkovi v postavení stavby na cizím pozemku. Taková
stavba by sice byla povolená, nicméně z hlediska soukromoprávního neoprávněná.
[6] Námitku, že stavební úřad měl při posuzování předběžné otázky vyvlastnění přednostně
postupovat podle §57 odst. 1 písm. a) nebo b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále
jen „správní řád“), posoudil krajský soud jako opožděně uplatněný nový žalobní bod. Nadto však
dodal, že i kdyby byla uplatněna včas, nemohl by ji soud s ohledem na shora uvedené závěry
posoudit jako důvodnou, neboť stavební úřad je oprávněn v řízení o umístění stavby sám
posoudit možnost vyvlastnění pozemku jako otázku předběžnou [§57 odst. 1 písm. c) správního
řádu].
II. Kasační stížnost
[7] Rozsudek krajského soudu napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“).
[8] Stěžovatelka se domnívá, že rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné. Sám krajský
soud uvedl, že úvahy žalovaného nejsou vedeny srozumitelným způsobem. Krajský soud
za žalovaného sám vysvětlil povahu stavby Reko SKAO, čímž nedovoleně dotvořil správní
rozhodnutí, tak aby odpovídalo požadavkům na přezkoumatelnost. Žalovaný se totiž otázkou,
zda může být tato stavba podřazena pod §2 odst. 2 písm. b) bod 1 energetického zákona,
nezabýval. Metodická pomůcka Ministerstva pro místní rozvoj, na kterou soud odkázal, není
právně závazná a soud ji v rozsudku ani přesně neoznačil. Nepřezkoumatelností proto soud
zatížil i vlastní rozhodnutí. Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem soudu, že žalovaný nepostupoval
podle zákona o elektronických komunikacích, neboť na něj výslovně odkazoval a neuváděl,
že se jedná pouze o podpůrnou argumentaci.
[9] Stěžovatelka dále namítá, že výklad ustanovení §86 odst. 2 a 3 stavebního zákona, který
provedl krajský soud, je přípustný pouze tehdy, pokud po územním řízení bude následovat
stavební řízení, ve kterém již stavebník musí předložit spolu se žádostí o vydání stavebního
povolení právní titul, který jej opravňuje k realizaci stavby na pozemku třetí osoby. Tato zákonná
povinnost tak má zabránit tomu, aby byly stavby na pozemcích třetích osob stavěny bez jejich
souhlasu. Stavebník se nejdříve musí dohodnout s vlastníkem pozemku na soukromoprávní bázi,
teprve poté může být vydáno stavební povolení. Případ stěžovatelky je však odlišný, neboť
pro předmětnou stavbu není vyžadováno stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu.
Žadateli byly v územním rozhodnutí stanoveny podmínky, za jakých dojde k faktické realizaci
stavby. Stavebníkovi nyní nic nebrání tomu, aby předmětnou stavu realizoval bez souhlasu
stěžovatelky. Nebude muset dokládat existenci právního titulu či souhlasu stěžovatelky dle §110
odst. 2 písm. a) stavebního zákona, neboť stavební řízení nebude vedeno.
[10] Námitka, že stavební úřad nebyl oprávněn posoudit, zda se v případě stavby Reko SKAO
jedná o stavbu, pro jejíž realizaci je možné provést vyvlastnění, byla dle názoru stěžovatelky
důvodná a včasná, neboť se jednalo pouze o podrobnější rozvíjení námitky nesprávného výkladu
§86 odst. 2 a 3 stavebního zákona. K včasnosti odkazuje na rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 8. 09. 2014, sp. zn. 8 Afs 107/2014, a ze dne 25. 06. 2014, č. j. 3 Ads 82/2013 - 30.
Krajský soud se jí proto měl zabývat. Závěr soudu, že stavební úřad je oprávněn si tuto
předběžnou otázku posoudit sám, je nepřezkoumatelný.
[11] O tom, zda je možné pozemek či stavbu vyvlastnit, může jako o předběžné otázce
dle §57 správního řádu rozhodnout pouze příslušný správní orgán, kterým je s ohledem
na ustanovení §15 odst. 1 písm. a) zákona č. 184/2006 Sb., o vyvlastnění, obecní úřad obce
s rozšířenou působností, nikoliv stavební úřad, tak jak tomu bylo do přijetí stavebního zákona.
V případě stěžovatelky je takovým úřadem obecní úřad Kralupy nad Vltavou. K této
problematice odkazuje stěžovatelka na komentář ke stavebnímu zákonu (MALÝ, S. Stavební
zákon. Komentář. 2. aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013. 168 s.). Stavební
úřad tak nemohl vydat územní rozhodnutí, neboť nedisponoval rozhodnutím o předběžné
otázce, zda lze pozemek vyvlastnit. Krajský soud se tímto však vůbec nezabýval a proto řešenou
právní otázku posoudil nesprávně.
III. Vyjádření žalovaného a replika stěžovatelky
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že zásadní důvody pro vydání
rozhodnutí jsou v odůvodnění uvedeny, krajský soud je pouze pro větší srozumitelnost rozvedl,
neodůvodňoval rozhodnutí namísto žalovaného. Ačkoliv žalovaný v odůvodnění uvedl odkaz
na zákon o elektronických komunikacích, nestavěl na něm své rozhodnutí. Krajským soudem
zmiňovaná metodika je součástí správního spisu, stěžovatelka se s ní tak mohla seznámit.
Žalovaný dále uvádí, že §86 odst. 3 stavebního zákona není nijak vázán na navazující stavební
řízení a souhlasí se závěry krajského soudu.
[13] Stěžovatelka v replice k vyjádření žalovaného uvedla, že odůvodnění rozhodnutí musí
být jasné, a není-li snadno srozumitelné, pak je nepřezkoumatelné. O nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí žalovaného svědčí i nutnost obsáhlého doplnění odůvodnění ze strany krajského
soudu. Stěžovatelka dále opakuje, že žalovaný bez dalšího na věc aplikoval zákon
o elektronických komunikacích, ačkoliv to není možné.
[14] Uváděl-li krajský soud, že pokud by mělo proběhnout vyvlastnění před vydáním
rozhodnutí o umístění stavby, nemusel by se stavební úřad zabývat otázkou, zda lze pozemek
vyvlastnit, jde dle stěžovatelky o důkaz nesprávného právního posouzení, neboť stavební úřad
není oprávněn se zabývat tím, zda lze pozemek vyvlastnit. Tato pravomoc přísluší
vyvlastňovacímu úřadu. Vzhledem k tomu, že v průběhu územního řízení nebyla položena
předběžná otázka ve smyslu ustanovení §57 správního řádu příslušnému vyvlastňovacímu úřadu,
tak ani nebylo možné dospět k závěru, že pro dané řízení se nevyžaduje souhlas vlastníka
pozemku, neboť pozemek je možné vyvlastnit.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[16] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalovaného, neboť z konstantní judikatury plyne, že přezkoumá-li soud nepřezkoumatelné
správní rozhodnutí, zatíží svoje rozhodnutí též vadou nepřezkoumatelnosti (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 – 91, či rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 1. 2009, č. j. 1 As 110/2008 – 99). Stěžovatelka v této části namítala,
že rozhodnutí žalovaného není srozumitelné, žalovaný na posouzení věci užil nesprávný zákon
a krajský soud odůvodnění žalovaného neoprávněně dotvořil. S těmito námitkami se Nejvyšší
správní soud neztotožňuje.
[18] Krajský soud po posouzení rozhodnutí žalovaného uzavřel, že není nepřezkoumatelné.
Uvedl, že ačkoliv jeho úvahy nebyly v rozhodnutí vedeny snadno srozumitelným způsobem,
což bylo dáno zejména irelevantními odkazy na právní předpisy, je z něj jako celku zřejmé, proč
rozhodl způsobem uvedeným ve výroku. Ačkoliv tedy krajský soud nepovažoval odůvodnění
za snadno srozumitelné, nezaložilo to dle jeho názoru vadu nepřezkoumatelnosti tak, jak ji nyní
interpretuje stěžovatelka. K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že ačkoliv je žádoucí,
aby správní rozhodnutí byla snadno srozumitelná a pochopitelná, na druhou stranu je třeba
mít na paměti, že s tímto důvodem pro zrušení rozhodnutí je třeba zacházet obezřetně, neboť
jeho aplikací se oddaluje okamžik, kdy bude základ sporu s konečnou platností vyřešen (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 – 25). Nejvyšší
správní soud je přesvědčen (i z důvodů vyjádřených níže), že nesnadná uchopitelnost odůvodnění
rozhodnutí žalovaného nedosáhla takové intenzity, aby zakládala jeho nepřezkoumatelnost.
Jak totiž uvedl i krajský soud, z rozhodnutí žalovaného jsou stále seznatelné důvody jeho
rozhodnutí.
[19] Jako neopodstatněnou musí Nejvyšší správní soud odmítnout námitku stěžovatelky,
že krajský soud neoprávněně dotvořil rozhodnutí žalovaného, když provedl posouzení, zda může
být předmětná stavba podřazena pod §2 odst. 2 písm. b) bod 1 energetického zákona. Toto
posouzení totiž provedl již stavební úřad v rozhodnutí o umístění stavby. Stěžovatelka takové
hodnocení v odvolání nijak nerozporovala, nelze proto vytýkat žalovanému, že se touto otázkou
již obšírně nezabýval. K žalobní námitce správnost hodnocení stavebního úřadu ověřil až krajský
soud a proto podrobněji vysvětlil, z jakého důvodu stavební úřad správně kvalifikoval
předmětnou stavbu jako plynárenské zařízení dle výše uvedeného ustanovení energetického
zákona. Nadto Nejvyšší správní soud připomíná, že z hlediska soudního přezkumu tvoří
rozhodnutí správních orgánů I. a II. stupně jeden celek (srov. např. usnesení
rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, či rozsudek ze dne 28. 12. 2007,
č. j. 4 As 48/2007 – 80).
[20] Stejně tak nelze přisvědčit stěžovatelce, že by krajský soud nedostatečně identifikoval
dokument Ministerstva pro místní rozvoj, na který odkazoval. V rámci rekapitulace správního
spisu krajský soud uvedl, že žadatelka (osoba zúčastněná na řízení I) ve vyjádření k odvolání
stěžovatelky odkázala na dokument vydaný v listopadu 2014 Ministerstvem pro místní rozvoj,
nazvaný jako „Aktualizovaná metodická pomůcka pro oblast výkladu pojmů v plynárenství a vztahu mezi
zákonem č. 458/2000 Sb., energetický zákon a zákonem č. 183/2006 Sb., stavební zákon“. Pro tento
dokument krajský soud zavedl zkratku „metodická pomůcka MMR“, kterou posléze v dalším
textu využil.
[21] Namítá-li dále stěžovatelka, že žalovaný na posouzení věci nesprávně užil zákona
o elektronických komunikacích, i zde se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s hodnocením
krajského soudu. Z rozhodnutí žalovaného je jasně patrné, že vyvlastnění stavby umožňuje
energetický zákon. Na straně 3 odůvodnění propojuje žalovaný §86 odst. 3 stavebního zákona
s §59 odst. 2 energetického zákona. Skutečnost, že dále nadbytečně a nesprávně odkazuje
též na §104 odst. 4 zákona o elektronických komunikacích, který též upravuje možnost
vyvlastnění či omezení vlastnického práva pro určité druhy staveb, nezakládá ani nezákonnost,
ani nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného.
[22] Stěžovatelka dále uváděla, že námitku týkající se nutnosti posouzení možnosti vyvlastnění
jako předběžné otázky vyvlastňovacím úřadem, uplatnila včas. Tuto námitku shledal Nejvyšší
správní soud oprávněnou. V původní žalobě stěžovatelka uváděla: „… pokud jde o případ,
kdy lze pozemek vyvlastnit, musí stavebník dát podnět k vedení řízení o vyvlastnění či omezení vlastnického práva
k pozemku a získat rozhodnutí správního orgánu, které bude následně představovat titul pro realizaci stavby
na pozemku vlastníka. Územní řízení by tak mělo být přerušeno do doby, než stavebník takové rozhodnutí
správního orgánu získá.“ V replice k vyjádření žalovaného stěžovatelka dále uvedla, že otázka,
zda lze pozemek nebo stavbu vyvlastnit, je otázkou předběžnou ve smyslu §57 správního řádu
a je oprávněn o ní rozhodnout pouze příslušný správní orgán. Dle Nejvyššího správního soudu
lze v souladu s judikaturou k této otázce (srov. rozsudek ze dne 28. 7. 2005,
č. j. 2 Azs 134/2005 - 43, č. 685/2005 Sb. NSS) takto uplatněnou námitku považovat
za upřesnění žalobního bodu uplatněného v žalobě, nikoliv za nový dosud neuplatněný žalobní
bod. Již v původní žalobě stěžovatelka brojila proti způsobu vedení územního řízení bez souhlasu
vlastníka pozemku a namítala, že má být nejdříve získáno rozhodnutí o vyvlastnění či omezení
vlastnického práva. Upřesnila-li dále ve vyjádření, že na otázku možnosti vyvlastnění je třeba
pohlížet jako na otázku předběžnou, kterou je oprávněn posoudit pouze vyvlastňovací úřad,
rozvinula touto argumentací námitku již dříve uplatněnou, a bylo by přílišným formalismem
uvažovat o této argumentaci jako o nově uplatněné a tedy opožděné. Závěr krajského soudu
v této části je tedy nesprávný a je třeba ho korigovat. Tato nesprávnost však nezakládá
nezákonnost či nepřezkoumatelnost daného rozsudku, jak se domnívá stěžovatelka. Ačkoliv
krajský soud argumentaci odmítl jako opožděnou, i tak přistoupil k jejímu stručnému věcnému
vypořádání. Námitku však neshledal důvodnou. Uvedl, že stavební úřad je oprávněn si tuto
otázku posoudit sám dle §57 odst. 1 písm. c) správního řádu a to s odkazem na argumentaci,
kterou předestřel k vypořádání další stěžovatelčiny námitky týkající se vztahu územního
rozhodnutí a rozhodnutí o vyvlastnění. Nejvyšší správní soud takové vypořádání považuje
za dostatečné a správné, neboť již z této argumentace vyplynulo, že úvaha stěžovatelky týkající
se nutnosti získání rozhodnutí o vyvlastnění před rozhodnutím o umístění stavby je nesprávná.
[23] Krajský soud v tomto směru správně odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu,
která se touto otázkou včetně námitek nastíněných stěžovatelkou již několikrát zabývala. Kromě
krajským soudem citovaného rozsudku ze dne 22. 3. 2017, č. j. 6 As 231/2016 – 40, lze odkázat
též na rozhodnutí ze dne 2. 3. 2017, č. j. 10 As 294/2016 – 29, kde se Nejvyšší správní soud
zabýval téměř totožnou situací jako v nyní projednávané věci. Po územním řízení
již nenásledovalo řízení stavební, neboť se jednalo o přeložku nadzemního elektrického vedení,
která nevyžadovala stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu. Nejvyšší správní soud
citoval §86 odst. 3 stavebního zákona, který stanoví, že: „jestliže žadatel nemá vlastnické právo,
smlouvu nebo doklad o právu provést stavbu nebo opatření k pozemku nebo stavbě, předloží souhlas jejich
vlastníka; to neplatí, lze-li pozemek nebo stavbu vyvlastnit.“ Dále podle §18 odst. 3 písm. b) zákona
o vyvlastnění k žádosti vyvlastnitel připojí územní rozhodnutí, vyžaduje-li jeho vydání pro daný
účel vyvlastnění zvláštní právní předpis a není-li stavební úřad, který je vydal, současně
vyvlastňovacím úřadem. Z citované právní úpravy dle kasačního soudu vyplývá,
že územní rozhodnutí pro uvedený záměr je možné vydat bez prokázání věcněprávního vztahu
k dotčeným nemovitým věcem. Současně je pravomocné územní rozhodnutí předpokladem
pro následné zahájení vyvlastňovacího řízení. Soud odkázal i na odbornou literaturu, která uvádí,
že pokud „bude smluvní ujednání s vlastníkem absentovat, bude možné se zřizováním zařízení na cizí
nemovitosti započít teprve po nabytí právní moci vyvlastňovacího nálezu. V případě, že by bylo zařízení zřízeno
na cizí nemovitosti bez korespondujícího věcněprávního vztahu, jednalo by se o stavbu neoprávněnou, a to se všemi
konsekvencemi, které tato situace přináší“ (Eichlerová, K. Energetický zákon: komentář. Praha: Wolters
Kluwer, 2016, s. 503).
[24] Dále lze upozornit též na rozsudek ze dne 26. 7. 2016, č. j. 2 As 21/2016 – 83. V něm
Nejvyšší správní soud uvedl: „žadatel o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby musí disponovat
majetkoprávním titulem, popřípadě dokladem či smlouvou prokazujícími, že na příslušných pozemcích může
stavět. To není potřeba, pokud lze pozemek nebo stavbu vyvlastnit. O vyvlastnění však není rozhodováno
v územním řízení, ale je o něm zahajováno samostatné vyvlastňovací řízení (srov. §18 zákona o vyvlastnění).
Pro účely územního řízení a aplikace §86 odst. 3 část věty za středníkem stavebního zákona je tak pouze třeba
posoudit předběžnou otázku, zda teoreticky lze pozemek, k němuž žadatel nemá majetkoprávní titul ani souhlas
vlastníka, vyvlastnit. O takové předběžné otázce si přitom stavební úřad v územním řízení může v souladu s §57
odst. 1 písm. c) správního řádu sám učinit úsudek, čímž ovšem není nikterak předjímán výsledek případného
vyvlastňovacího řízení. V otázce předběžného posouzení, zda lze pozemek nebo stavbu vyvlastnit,
je pro stavební úřad v územním řízení rozhodné zejména znění §170 stavebního zákona a zde uvedené účely,
pro které lze k vyvlastnění přistoupit. Zda je skutečně dán veřejný zájem na dosažení takového účelu
a zda jsou naplněny ostatní v zákoně o vyvlastnění uvedené podmínky, ovšem není třeba v územním řízení zvláště
zkoumat, neboť to není jeho předmětem.“
[25] Výše citované závěry plně dopadají i na nynější případ a námitky vznesené stěžovatelkou.
Rozhodnutí o vyvlastnění není podmínkou vydání územního rozhodnutí a vyvlastňovací řízení
tak nepředchází řízení o umístnění stavby. Je tomu přesně naopak, neboť rozhodnutí o umístění
stavby je jedním z podkladů pro vyvlastňovací řízení. Nelze tak přijmout názor z komentáře
ke stavebnímu zákonu citovaný stěžovatelkou, že stavební úřad není oprávněn učinit
si předběžný úsudek o možnosti vyvlastnění z toho důvodu, že není vyvlastňovacím úřadem,
a musí proto vyčkat na posouzení příslušného úřadu. Vzhledem k tomu, že vyvlastňovací úřad
bude jako jeden z podkladů pro své rozhodnutí vyžadovat územní rozhodnutí, takový výklad
by znamenal nemožnost rozhodnout o kterékoliv z těchto dvou žádostí. Nejvyšší správní soud
nikterak nerozporuje, že vyvlastňovacím úřadem může být úřad odlišný od stavebního úřadu,
a že pouze vyvlastňovacímu úřadu přísluší závazně rozhodnout o vyvlastnění. To však nikterak
nebrání stavebnímu úřadu, aby si učinil předběžný úsudek o tom, zda je daný pozemek
pro navrhovanou stavbu teoreticky možné vyvlastnit. Podmínkou, za jejíhož splnění nemusí
stavebník dokládat souhlas vlastníka pozemku dle §86 odst. 3 stavebního zákona, totiž není
pravomocné rozhodnutí o vyvlastnění, ale pouze možnost daný pozemek vyvlastnit.
[26] K tomu Nejvyšší správní soud odkazuje na novelizované znění stavebního zákona účinné
od 1. 1. 2018, které již v této otázce nezavdává žádných pochybností. Dle §86 odst. 2 písm. a)
je třeba k žádosti o vydání územního rozhodnutí připojit souhlas k umístění stavebního záměru
dle §184a, tedy souhlas vlastníka pozemku nebo stavby. §184a odst. 3 však zároveň stanoví,
že: „souhlas se nedokládá, je-li pro získání potřebných práv k pozemku nebo stavbě pro požadovaný stavební
záměr nebo opatření stanoven účel vyvlastnění zákonem.“
[27] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani se stěžovatelčinou námitkou, že taková
konstrukce má za následek možnost stavebníka realizovat stavbu bez jakéhokoliv
majetkoprávního titulu k pozemku. Rozhodnutí o umístění stavby povoluje stavbu
ve veřejnoprávním režimu stavebního práva. Nemá-li však stavebník souhlas vlastníka pozemku
či rozhodnutí o vyvlastnění, jedná se z hlediska soukromého práva o neoprávněnou stavbu, proti
níž se může vlastník pozemku zcela jistě úspěšně bránit soukromoprávními prostředky ochrany.
V. Závěr a náklady řízení
[28] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[29] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 a 5
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému, kterému by jinak jako úspěšnému účastníku řízení
právo na náhradu nákladů náleželo, žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
[30] Osoby zúčastněné na řízení mají v řízení o kasační stížnosti právo jen na náhradu
nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim soud uložil. Žádné
z osob zúčastněných na řízení soud povinnost neukládal, proto jim takové náklady nevznikly
a nemají právo na jejich náhradu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. října 2018
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu