ECLI:CZ:NSS:2018:10.ADS.64.2018:58
sp. zn. 10 Ads 64/2018 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Michaely
Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci navrhovatelky: PAPOS Trade, s. r. o.,
se sídlem Mořičovská 251, Ostrov, zast. JUDr. Michaelou Kubsovou, advokátkou se sídlem
T. G. Masaryka 282/57, Karlovy Vary, proti odpůrci: Ministerstvo práce a sociálních věcí,
se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, o návrhu na zrušení sdělení odpůrce ze dne
21. 7. 2017, vydaného pod č. 240/2017 Sb., kterým byla rozšířena závaznost kolektivní smlouvy
vyššího stupně, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 6. 2. 2018, čj. 14 A 80/2017–43,
takto:
I. Kasační stížnost se z amít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před městským soudem
[1] Dne 24. 1. 2017 byla uzavřena mezi vyšším odborovým orgánem (Odborovým svazem
pracovníků dřevozpracujících odvětví, lesního a vodního hospodářství v České republice,
Česko-moravským odborovým sdružením) a organizací zaměstnavatelů (Asociací Českého
papírenského průmyslu) kolektivní smlouva vyššího stupně na rok 2017 (dále jen „kolektivní
smlouva“). Navrhovatelka se u městského soudu domáhala zrušení sdělení Ministerstva práce
a sociálních věcí ze dne 21. 7. 2017, vydaného pod č. 240/2017 Sb. Ministerstvo tímto sdělením
rozšířilo závaznost kolektivní smlouvy i pro další zaměstnavatele s převažující činností v odvětví
označeném kódy klasifikace ekonomických činností CZ - NACE s číselným označením 17.11
a 17.12.
[2] Městský soud návrh zamítl. V souladu s rozsudkem NSS ze dne 4. 5. 2017,
čj. 9 As 329/2016–42, uvedl, že sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně
odpovídá definici opatření obecné povahy. Městský soud odkázal na judikaturu Ústavního
i Nejvyššího správního soudu, podle níž mohou být pro účely přezkumu považovány za opatření
obecné povahy ve smyslu soudního řádu správního i úkony, které jsou vydávány mimo
procedurální režim správního řádu. U takových úkonů soud musí přezkoumávat, zda nebyl
při jejich vydávání porušen proces stanovený pro danou právní formu (nikoliv tedy proces
pro vydávání opatření obecné povahy podle části šesté správního řádu). Soud dospěl k závěru,
že při rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy na navrhovatelku neporušil odpůrce zákonný
postup podle §7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání. Kdyby totiž musel být obsah
kolektivní smlouvy s navrhovatelkou konzultován, byl by porušen princip reprezentativnosti
a také by to nepřiměřeně zasáhlo do předchozího vyjednávání smluvních stran kolektivní
smlouvy.
[3] Na žalobní námitku, že chybí odůvodnění napadeného sdělení, soud reagoval tak,
že odpůrce v tomto procesu ověřuje pouze splnění zákonných podmínek pro vyhlášení
závaznosti posuzované kolektivní smlouvy, aniž může zasahovat do jejího obsahu.
Samotná kolektivní smlouva vyššího stupně nemusí obsahovat odůvodnění, protože s tím zákon
o kolektivním vyjednávání ani zákoník práce nepočítá. Není totiž sjednána vrchnostensky,
ale souhlasným projevem vůle smluvních stran.
[4] K námitce týkající se rozšíření kolektivní smlouvy na navrhovatelku soud uvedl,
že při tomto postupu smlouva fakticky dopadne též na subjekty, které se neúčastnily procesu
jejího uzavírání. Toto rozšíření však za splnění předepsaných podmínek vyplývá přímo ze zákona.
Soud shledal, že podmínky byly splněny, a navrhovatelka tak musí tuto úpravu respektovat.
Odpůrce podle soudu nepochybil tím, že nehodnotil individuální podmínky jednotlivých podniků
v rámci odvětví, na které se kolektivní smlouva rozšiřovala. Rozhodné je to, že se činnost
navrhovatelky řadí do odvětvové klasifikace ekonomických činností, na kterou se rozšíření
vztahuje. Na účinky rozšíření kolektivní smlouvy nemá vliv, že smlouva byla navrhovatelce
zaslána až po publikaci sdělení ve Sbírce zákonů. Soud dodal, že navrhovatelka měla možnost
seznámit se s obsahem předmětné kolektivní smlouvy, její podobu však za dané situace nemohla
již změnit.
[5] Soud se neztotožnil ani s námitkou, že právní úprava, podle níž odpůrce rozšířil
závaznost kolektivní smlouvy, je v rozporu s ústavním pořádkem. Současná právní úprava totiž
stanoví jasné podmínky, za nichž lze rozšířit závaznost kolektivních smluv. Zákon klade důraz
na princip reprezentativnosti a také na to, že s rozšířením závaznosti musejí souhlasit smluvní
strany. To, že kolektivní smlouva následně zaváže také zaměstnavatele, kteří se neorganizují
ve svazech, nestačí k tomu, aby právní úprava byla označena za neústavní. Navrhovatelce nebylo
odepřeno ani právo na soudní ochranu, protože jí soudní řád správní poskytuje prostředky
obrany proti opatřením obecné povahy. Proto soud ani nepovažoval za nezbytné předložit věc
Ústavnímu soudu k posouzení souladu dotčených ustanovení zákona o kolektivním vyjednávání
s ústavním pořádkem.
II. Kasační stížnost
[6] Proti rozsudku městského soudu podala navrhovatelka (stěžovatelka) kasační stížnost.
Rozsudek městského soudu považuje za nedostatečně odůvodněný. Soud totiž na stranách 6 až 9
rozsudku popsal právní úpravu, aniž vysvětlil její vztah k danému skutkovému stavu. Rozhodnutí
je podle stěžovatelky nepřezkoumatelné i proto, že soud na straně 9 rozsudku bez bližšího
upřesnění pouze odkázal na judikaturu Ústavního a Nejvyššího správního soudu. Stěžovatelka
v této souvislosti odkázala na rozsudek NSS ze dne 4. 5. 2016, sp. zn. 6 As 291/2015,
podle kterého musí být odkazované rozhodnutí jednoznačně specifikováno, aby jej bylo možné
rozumně dohledat.
[7] Stěžovatelka dále nesouhlasí se závěry městského soudu, že postupy upravené správním
řádem pro vydávání opatření obecné povahy nelze použít při vydávání sdělení o rozšíření
kolektivní smlouvy, resp. že do výsledku kolektivního vyjednávání nelze tímto způsobem
zasahovat. Stěžovatelka nesouhlasí ani se způsobem, jakým městský soud vypořádal námitku,
že odpůrce neodůvodnil sdělení o rozšíření závaznosti. Odpůrce se měl podle stěžovatelky
zabývat jejími námitkami ze dne 8. 10. 2015 a měl je považovat za podklad pro opatření obecné
povahy. Stěžovatelka dále trvá na tom, že odpůrce měl ve svém sdělení hodnotit individuální
podmínky jednotlivých podniků, protože rozšíření závaznosti mělo zásadní dopad do jejích práv.
[8] Městský soud podle stěžovatelky také nesprávně konstatoval, že se při rozšíření
závaznosti kolektivní smlouvy nepoužije část šestá správního řádu. Stěžovatelka je přesvědčena,
že podpůrné použití správního řádu plyne z právních principů. Soud tak podle ní zatížil svůj
rozsudek vadou, která měla za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Nadto stěžovatelka
považuje rozsudek soudu za vnitřně rozporný, protože rozporuplně nahlíží na problematiku
klasifikace ekonomických činností ve vztahu k rozšíření kolektivní smlouvy na stěžovatelku.
Stěžovatelce rovněž soud nepřipadá konzistentní v tom, že bez ohledu na své výše uvedené
odůvodnění nastiňuje možnost bránit se proti sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy
postupem podle soudního řádu správního.
[9] Městský soud dále opomenul vypořádat námitku, že byla krácena stěžovatelčina procesní
práva vyplývající z §172 odst. 1 správního řádu. Rovněž nevypořádal námitku, že odpůrce nikdy
nezaslal stěžovatelce výzvu k zaujetí stanoviska k rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy,
a také proto by se na ni rozšíření nemělo vztahovat. Stěžovatelka dále městskému soudu vytýká,
že neprovedl jí navržené listinné důkazy a ani tento svůj postup nezdůvodnil. Soud se podle
stěžovatelky procesně nevypořádal ani s návrhem na přerušení řízení, který vznesla při jednání.
[10] Stěžovatelka stejně jako v žalobě namítá, že §7 zákona o kolektivním vyjednávání
je neústavní. Je přesvědčena, že právní úprava nadále nezajišťuje dostatečnou soudní ochranu
před zásahy orgánů veřejné moci do práv jednotlivců. Městský soud podle stěžovatelky
neodůvodnil svůj závěr o tom, že právní úprava není v rozporu se závěry Ústavního soudu
učiněnými v nálezu ze dne 11. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 40/02. Stěžovatelka proto trvá na tom,
aby Nejvyšší správní soud předložil věc Ústavnímu soudu.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] NSS se skutkově obdobnou věcí mezi stejnými účastníky již zabýval v rozsudku ze dne
25. 10. 2018, čj. 1 Ads 72/2018-46. Soud proto bude v nyní řešené věci vycházet ze závěrů
učiněných v uvedeném rozsudku a v podrobnostech na tento rozsudek odkazuje.
[13] Kolektivní smlouva vyššího stupně je podle §23 odst. 3 písm. b) zákoníku práce
uzavírána mezi organizací nebo organizacemi zaměstnavatelů a odborovou organizací
nebo odborovými organizacemi. Možnost rozšířit závaznost kolektivní smlouvy i na další
subjekty pak umožňuje §7 zákona o kolektivním vyjednávání, ve kterém jsou také obsažena
konkrétní pravidla, jakým způsobem se tak může stát.
[14] Z rozsudku NSS ze dne 4. 5. 2017, čj. 9 As 329/2016–42, vyplývá, že sdělení,
kterým se rozšiřuje kolektivní smlouva, je svou povahou opatřením obecné povahy, a proto je
možné jej napadnout podle §101a s. ř. s.
[15] NSS se nejdříve zabýval namítanou nepřezkoumatelností rozsudku městského soudu
a neshledal tuto námitku důvodnou. Z odůvodnění rozsudku městského soudu vyplývá,
jaké důvody jej vedly k zamítnutí žaloby. Městský soud vylíčil konkrétní skutkové okolnosti,
o něž své rozhodnutí opřel, uvedl úvahy, kterými se řídil při posouzení důvodnosti žaloby,
a popsal závěry, ke kterým na základě těchto úvah dospěl.
[16] NSS konstatuje, že městský soud nepochybil, když v odůvodnění před vlastním
posouzením věci uvedl právní rámec a judikaturu. Z těchto pramenů při vlastním posouzení věci
vycházel a není vadou rozhodnutí, že na judikaturu později odkazoval bez dalšího upřesnění.
Žádná z těchto skutečností tedy nečiní rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným.
NSS nesouhlasí ani s námitkou nepřezkoumatelnosti z důvodu nevypořádání dílčích žalobních
námitek. Úkolem soudu není odpovědět na každý dílčí argument v žalobě. Podstatné je,
aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka
řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích
a souvisejících námitek (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 4. 2014, čj. 7 Afs 85/2013-33).
Tomuto požadavku městský soud dostál. Nevypořádání námitky, že navrhovatelce nebyla
doručena výzva k zaujetí stanoviska ke sdělení odpůrce, nemá vliv na přezkoumatelnost
ani na zákonnost rozsudku městského soudu. Způsob doručení, kterého se domáhala
navrhovatelka, se však již na základě současné právní úpravy neuplatňuje, a proto tato námitka
není důvodná.
[17] NSS se dále zabýval námitkou použití správního řádu při vydávání sdělení o rozšíření
závaznosti kolektivní smlouvy. Podstatné v nyní projednávané věci je, zda zákon o kolektivním
vyjednávání obsahuje veškerá pravidla nutná k vydání takového sdělení. Jelikož §7 zákona
o kolektivním vyjednávání celý proces vydání sdělení komplexně upravuje, není zde již prostor
pro podpůrné použití správního řádu. Toto ustanovení upravuje podmínky, za jakých
ministerstvo vyhlásí sdělení ve sbírce zákonů, jak se posuzuje splnění těchto podmínek,
náležitosti návrhu na vydání sdělení, možnost zpětvzetí návrhu, a kroky následující při splnění
či nesplnění daných podmínek. Zákon o kolektivním vyjednávání tedy stanoví jasná pravidla
pro rozšíření kolektivní smlouvy a vyhlášení sdělení. Orgány veřejné moci v této věci nepřekročily
své pravomoci, jelikož se držely postupu upraveného tímto zákonem. Vzhledem k tomu,
že na vydání sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy se nevztahuje část šestá správního
řádu, shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou i námitku stěžovatelky týkající se chybějícího
odůvodnění napadeného sdělení.
[18] Přestože odpůrce nemusí při rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy postupovat dle části
šesté správního řádu, dopadají na tento proces základní zásady činnosti správních orgánů
formulované v §2 až §8 správního řádu. Odpůrce měl v souladu s nimi uvědomit s dostatečným
předstihem dotčené osoby o úkonu, který učiní, a dát jim možnost uplatnit jejich práva.
Takto však odpůrce nepostupoval. Odpůrce měl po obdržení návrhu na rozšíření závaznosti
kolektivní smlouvy tuto skutečnost jakýmkoliv způsobem zveřejnit. Přestože odpůrce nemá
povinnost odůvodnit sdělení, měl by pak na případné připomínky dotčených osob alespoň
neformálně reagovat. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že se v této konkrétní věci
nejedná o procesní vadu, která by měla vliv na zákonnost vydaného sdělení. Zákonnost sdělení
by mohly zpochybnit pouze připomínky týkající se nesplnění podmínek podle §7 zákona
o kolektivním vyjednávání. Nenaplnění těchto podmínek však stěžovatelka ani v žalobě
ani v kasační stížnosti nenamítala. Městský soud se přesto splněním podmínek podle §7 zabýval
a na stranách 9 a 10 odůvodnění rozsudku konstatoval, že podmínky zákona o kolektivním
vyjednávání pro rozšíření dané kolektivní smlouvy byly dodrženy.
[19] NSS následně posoudil námitku neústavnosti právní úpravy rozšíření závaznosti
kolektivních smluv a námitku, že městský soud neodůvodnil svůj závěr ohledně této námitky.
NSS podotýká, že městský soud na stranách 14 až 15 rozsudku podrobně vysvětlil, proč právní
úprava vyhovuje požadavkům formulovaným ve věci Pl. ÚS 40/02. Ani Nejvyšší správní soud
neshledal, že by současná právní úprava trpěla nedostatky, na které Ústavní soud upozornil
v předchozí úpravě. Podle Ústavního soudu obstojí právní úprava, která umožňuje soudní
přezkum naplnění subsumpčních podmínek, vymezujících skupinu zaměstnavatelů,
na něž rozšíření kolektivní smlouvy dopadne. To současná právní úprava rozšíření závaznosti
kolektivní smlouvy splňuje, a nemusejí být proto přezkoumávány individuální námitky ve vztahu
k závaznosti kolektivní smlouvy pro další subjekty. Zda kolektivní smlouva zavazuje také subjekt,
který tvrdí, že jeho převažující činnost nespadá do kategorie, pro kterou byla rozšířena kolektivní
smlouva, může být předběžnou otázkou v individuálním sporu týkajícím se práv a povinností
vyplývajících z této kolektivní smlouvy. Takovou možnost Ústavní soud sám jako ústavně
konformní předvídal. Nejvyšší správní soud, stejně jako městský soud, proto nemá důvod
postupovat podle §95 odst. 2 Ústavy a předkládat zákon k posouzení Ústavnímu soudu.
[20] Námitku vnitřní rozpornosti rozsudku Nejvyšší správní soud rovněž neshledal důvodnou.
Závěry městského soudu, že na věc se nevztahuje správní řád, ale že stěžovatelka může proti
sdělení brojit postupem dle §101a a násl. s. ř. s., se vzájemně nevylučují (k tomu srov. rozsudek
NSS ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2008–100). Ani v jiných vyjádřeních městského soudu NSS
nenalezl rozpor. Závěr soudu, že odpůrci nepřísluší při ověřování podmínek pro vyhlášení
kolektivní smlouvy posuzovat dopad kolektivní smlouvy na jednotlivé zaměstnavatele,
není v rozporu s tím, že v individuálním sporu z kolektivní smlouvy lze zkoumat, zda byla
naplněna podmínka převažující činnosti zaměstnavatele. Námitky ohledně této skutečnosti však
musejí být vznášeny v až v řízení o individuálním sporu, nikoliv v řízení, jehož předmětem
je přezkum sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy.
[21] Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani se stěžovatelčiným tvrzením, že se městský soud
neprovedl navržené důkazy. Písemnosti zaslané spolu s žádostí o odročení jednání se týkaly
prokázání skutečností uvedených v této žádosti, nikoliv samotného předmětu řízení, tedy návrhu
na zrušení sdělení odpůrce. Stěžovatelka se rovněž mýlí, pokud se domnívá, že jednání mělo být
odročeno až do doby, než odpůrce rozhodne o její žádosti o to, aby se rozšíření kolektivní
smlouvy na ni nevztahovalo. Návrh (adresovaný soudu) na zrušení opatření obecné povahy
a návrh (adresovaný odpůrci) na rozhodnutí, že se opatření obecné povahy na stěžovatelku
nevztahuje, představují odlišné předměty řízení, proto nebyl důvod prodlužovat dobu soudního
řízení vyčkáváním na rozhodnutí odpůrce o druhém z těchto návrhů. Rozhodnutí o žádosti
nemohlo do soudního řízení přinést nic nového. Nejvyšší správní soud na tomto postupu
městského soudu neshledal žádné vady, a proto nevyhověl stěžovatelce ani v této námitce.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.). O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud
rozhodl v souladu s §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch,
a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odpůrci pak v řízení o kasační
stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. listopadu 2018
Zdeněk Kühn
předseda senátu