ECLI:CZ:NSS:2018:10.AS.158.2016:73
sp. zn. 10 As 158/2016 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové,
soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: Křtinský
mramor, s. r. o., se sídlem Antonína Václavíka 340, Pozlovice, zast. JUDr. Ing. Petrem
Petržílkem, Ph.D., advokátem se sídlem Dvořákova 1624, Úvaly, proti žalovanému: Český
báňský úřad, se sídlem Kozí 748/4, P. O. Box 140, Praha 1, za účasti osob zúčastněných
na řízení: I) PRO Březinu – Prosperita, Rozvoj, Obnova, o. s., se sídlem Březina 262,
Březina, II) obec Březina, se sídlem Březina 24, Březina, III) F. N., IV) I. M., V) J. K., proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 8. 2014, čj. SBS 22417/2014/ČBÚ-22, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 5. 2016, čj. 30 A 79/2014-
117,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení ne m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Právní předchůdce žalobkyně podal v roce 1994 žádost o stanovení dobývacího prostotu
Březina u Křtin. Správní řízení o této žádosti bylo několikrát přerušeno za účelem doložení
požadovaných podkladů.
[2] Obvodní báňský úřad pro území krajů Jihomoravského a Zlínského (dále jen „OBÚ“)
vyzval žalobkyni přípisem ze dne 29. 11. 2013, čj. SBS 34608/2013/OBÚ-01/2, k doložení (i)
dokladů prokazujících procesní nástupnictví, (ii) dokladu, kterým lze prokázat použitelnost
předchozího souhlasu Ministerstva hospodářství ze dne 5. 9. 1994, čj. 336 271/94-73,
(iii) vyjádření Okresního úřadu Blansko, ze kterého vyplývá, že záměr byl podlimitní podle
zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí a programů na životní
prostředí, a (iv) vyjádření Ministerstva životního prostředí (dále jen „MŽP“), z něhož bude
vyplývat jednoznačný závěr, podle kterého zákona má být provedeno posouzení vlivů záměru
na životní prostředí. OBÚ stanovil žalobkyni lhůtu k doložení těchto podkladů do 1. 3. 2014.
[3] K této výzvě žalobkyně uvedla, že vyjádření Okresního úřadu Blansko nemůže doložit,
"neboť se s ohledem na časový odstup u ní nedochovalo". Příslušný dokument by mělo vyhledat OBÚ,
a to s ohledem na zásadu vzájemné spolupráce mezi správními orgány. K další části výzvy
žalobkyně uvedla, že dne 7. 2. 2014 požádala MŽP o vyjádření a požádala OBÚ o prodloužení
lhůty k jeho doložení, a to do 14. 4. 2014. OBÚ žalobkyni vyhověl. Žalobkyně doložila některé
z požadovaných podkladů, vyjádření MŽP a vyjádření Okresního úřadu Blansko však v uvedené
lhůtě nedoložila (vyjádření MŽP obdržel OBÚ až dne 17. 4. 2014). V souladu s §28 odst. 9
zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), OBÚ řízení
zastavil rozhodnutím ze dne 28. 4. 2014, čj. SBS 12336/2014/OBÚ-01/1.
[4] Žalobkyně podala proti rozhodnutí OBÚ odvolání. Český báňský úřad (dále jen
„žalovaný“) však závěry správního orgánu prvního stupně potvrdil a zdůraznil, že součástí
návrhu žalobkyně o stanovení dobývacího prostoru měl být doklad o posouzení vlivu záměru na
životní prostředí. Podle žalovaného je povinností žadatele doložit v souladu s §28 odst. 1
písm. d) horního zákona požadované doklady, což žalobkyně v dané věci neučinila. Pokud není
návrh na stanovení dobývacího prostoru ze strany žadatele doplněn o požadované podklady,
nelze v řízení pokračovat. Žalovaný odmítl názor žalobkyně, že pokud OBÚ neprokázal existenci
vyjádření Okresního úřadu Blansko, má se za to, že posuzování vlivů na životní prostředí
pokračuje a je třeba ho doplnit, resp. dokončit podle zákona č. 244/1992 Sb. Správní orgán I.
stupně postupoval správně, jestliže řízení zastavil, aniž měl povinnost doplnit spis o doklady
ve věci posouzení vlivu záměru na životní prostředí.
[5] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Brně.
Krajský soud tuto žalobu zamítl rozsudkem označeným v záhlaví.
II. Shrnutí kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou
kasační stížnost.
[7] Pokud jde o předložení stanoviska EIA, krajský soud uvedl, že stěžovatelka byla povinna
zajistit veškeré podklady, neboť jde o řízení zahájené na její návrh, a teprve potom požadovat,
aby OBÚ postupoval ve smyslu §27 odst. 1 horního zákona v součinnosti s dotčenými orgány.
Dle názoru stěžovatelky není v dané věci možná aplikace §27 odst. 1 a §27 odst. 5, věty první,
horního zákona. Nesouhlasí s tím, že měla povinnost doložit stanovisko EIA k návrhu
na stanovení dobývacího prostoru s odkazem §28 odst. 1 písm. d) horního zákona. Stěžovatelka
k tomu uvádí, že vyhláška č. 172/1992 Sb. (dále jen „vyhláška“) požaduje přiložení stanoviska
k návrhu až od 1. 1. 2001; návrh byl totiž podán již v roce 1994.
[8] Stěžovatelka dále uvádí, že proces posuzování vlivů na životní prostředí byl prokazatelně
zahájen a orgánem příslušným k dokončení řízení a k vydání stanoviska byl Okresní úřad Blansko
(nyní Městský úřad Blansko). Stěžovatelka odkazuje na protokol č. 4589/94, založený
ve správním spise, který byl sepsán zástupcem OBÚ dne 7. 9. 1994 a ze kterého lze dovodit,
že podkladem tehdejšího jednání byla dokumentace EIA. Krajský soud však na základě
skutečnosti, že zpráva o dokončení procesu EIA není k nalezení, dovodil, že proces posuzování
vlivů záměru na životní prostředí nebyl dokončen. Dle názoru stěžovatelky lze naopak
jednoznačně doložit, že OBÚ v minulosti považoval proces EIA za dokončený, neboť vydal
„Rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru Březina“ ze dne 26. 5. 1997, sp. zn. 08-769/97,
ze kterého lze dovodit, že konečný doklad EIA vydal Okresní úřad Blansko dne 9. 6. 1994.
Následně bylo sice uvedené rozhodnutí zrušeno správním orgánem II. stupně, avšak z jiných
důvodů. Pokud vyjádření Okresního úřadu Blansko existuje, pak by jím měl disponovat
především OBÚ, jinak by nemohl vydat v roce 1997 rozhodnutí pod sp. zn. 08-769/97.
[9] OBÚ dne 29. 11. 2013 přerušil řízení a vyzval stěžovatelku k doplnění žádosti
o stanovisko EIA, nebylo však v moci stěžovatelky tuto povinnosti splnit. Stěžovatelka
se domnívá, že stanovisko EIA není možné dohledat z důvodu probíhající reformy veřejné
správy a zániku okresních úřadů. Podle §27 odst. 1 horního zákona měly správní orgány
postupovat v součinnosti s dotčenými orgány a stanovisko zajistit samy.
S ohledem na dokumentaci EIA z roku 1994 založenou ve správním spise byl dle stěžovatelky
proces EIA zahájen již v roce 1994, tj. za účinnosti zákona č. 244/1992 Sb. OBÚ měl proto
povinnost obrátit se na příslušný úřad s žádostí o dokončení řízení o posuzování vlivů
na životním prostředí. Tímto úřadem je v současné době obecní úřad s rozšířenou působností,
tj. Městský úřad Blansko. Závěr krajského soudu, že bylo povinností stěžovatelky předložit
stanovisko EIA, není správný.
[10] Stěžovatelka dále namítá, že správní orgán I. stupně se nevypořádal s jejím návrhem
na vyloučení účastníka řízení. Stěžovatelka sice souhlasí s krajským soudem, že tato okolnost
sama o sobě nemohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného, avšak pokud NSS vyhoví její
kasační stížnosti, v dalším řízení by měla být znovu posouzena i tato otázka.
[11] Stěžovatelka závěrem upozorňuje na délku řízení, které probíhalo 22 let, a odkazuje
na čl. 38 odst. 2 Listiny základních práva a svobod a čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských
právech. Stěžovatelka předpokládala, že krajský soud bude konstatovat porušení práva
na spravedlivý proces ze strany orgánů veřejné moci v důsledku nepřiměřených průtahů.
Při rozhodování o její žalobě měl krajský soud k těmto okolnostem přihlédnout;
jedná se o skutečnosti, které mohou stěžovatelce přivodit újmu.
[12] Stěžovatelka navrhuje, aby NSS zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
[13] Žalovaný považuje závěry krajského soudu za správné, a proto navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Právní posouzení Nejvyššího správního soudu
[14] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti, a to v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[15] Podle §28 odst. 9 horního zákona může obvodní báňský úřad zahájit řízení o stanovení
dobývacího prostoru i v případě, že nejsou k dispozici všechny doklady a dokumentace podle
odstavce 1 písm. d) a e). Současně stanoví organizaci lhůtu pro doplnění návrhu. Jestliže návrh
nebyl doplněn ve stanovené lhůtě, obvodní báňský úřad řízení o stanovení dobývacího prostoru
zastaví.
[16] V roce 1994 neměli navrhovatelé povinnost automaticky přiložit k návrhu na stanovení
dobývacího prostoru stanovisko EIA. Požadavky na navrhovatele se změnily až novelou vyhlášky
č. 172/1992 Sb., o dobývacích prostorech, s účinností od 1. 1. 2001. Vyhláška Českého báňského
úřadu č. 351/2000 Sb. (novela), kterou se s účinností od 1. 1. 2001 mění vyhláška Českého
báňského úřadu č. 172/1992 Sb., o dobývacích prostorech, stanovila v §2 odst. 4 písm. m),
že k návrhu se přiloží rozhodnutí, případně stanoviska orgánů a organizací, jimž přísluší ochrana
zákonem chráněných zájmů podle zvláštních právních předpisů [písm. n)] a stanovisko
o posouzení vlivu na životní prostředí, pokud je nutné podle zvláštních právních předpisů
(odkaz na zákon č. 244/1992 Sb.). Podle odst. 6 tohoto ustanovení může obvodní báňský úřad
vyžadovat i další potřebné podklady, stanoviska nebo vyšší počet vyhotovení podkladů
potřebných pro řízení a rozhodnutí; tímto způsobem mohl postupovat i před účinností novely.
[17] Ze správního spisu vyplývá, že OBÚ vyzval stěžovatelku přípisem ze dne 29. 11. 2013,
aby předložila „vyjádření Okresního úřadu v Blansku, ze kterého vyplývá, že předmětný záměr organizace
byl tzv. podlimitním záměrem dle zákona č. 244/1992 Sb., citovaný v odvolání organizace ze dne
18. 6. 2013“. K doložení požadovaného vyjádření OBÚ stanovil lhůtu do 1. 3. 2014.
[18] Stěžovatelka přitom souhlasí se závěrem krajského soudu, že posouzení vlivů na životní
prostředí, resp. vyjádření Okresního úřadu Blansko (stanovisko EIA) ve smyslu §11 odst. 1,
druhé věty, zákona č. 244/1992 Sb., bylo neopomenutelným podkladem pro vydání rozhodnutí
o stanovení dobývacího prostoru. Stěžovatelka však nesouhlasí s tím, že doložení tohoto
podkladu bylo její povinností. Městský soud pochybil, pokud dospěl k závěru, že „[s]kutečnost,
že žalobce coby navrhovatel v daném případě nedoložil … doklad potvrzující, že proběhl proces posuzování tohoto
záměru na životní prostředí (příp. že tento proces stále probíhá), totiž nelze přičítat k tíži správnímu orgánu,
jak se mylně domnívá žalobce … a nelze dovodit, že by měl příslušný orgán nahradit aktivitu žalobce.“
Sporná je tedy otázka, který ze subjektů měl povinnost stanovisko EIA, resp. vyjádření
Okresního úřadu Blansko, doložit – zda navrhovatelka (stěžovatelka), anebo orgán příslušný
k rozhodování o žádosti o stanovení dobývacího prostoru (obvodní báňský úřad).
[19] Ve věci stěžovatelky je podstatné, že řízení o stanovení dobývacího prostoru je řízení
návrhové; to není ovládáno zásadou vyšetřovací (§19 odst. 3 zákona č. 71/1967, §45 odst. 2
správního řádu). S odkazem na shora citovaná ustanovení horního zákona a vyhlášku
je povinností navrhovatele doložit řadu dokumentů v době podání návrhu či kdykoliv později
k výzvě správního orgánu. OBÚ tedy měl právo na stěžovatelce požadovat doložení podkladů,
které považoval za podstatné pro posouzení návrhu.
[20] Ze správního spisu je zřejmé, že správní orgán prvního stupně stěžovatelku vyzval
k odstranění vad žádosti, tyto vady specifikoval a správní řízení do uplynutí lhůty pro jejich
odstranění přerušil; ze správního spisu dokonce vyplývá, že lhůta k doložení některých podkladů
byla k žádosti stěžovatelky prodloužena. Výzva k doložení vyjádření Okresního úřadu Blansko
obsahuje také poučení o následcích nesplnění výzvy ve smyslu §28 odst. 9 horního zákona.
[21] Stěžovatelka v přípise ze dne 21. 2. 2014 adresovaném OBÚ konstatovala,
že „[n]emůže předložit požadované vyjádření, neboť se s ohledem na časový odstup u ní nedochovalo,
avšak s odkazem na §6 odst. 2 a §8 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, se organizace domnívá,
že by mělo být v rukou nadepsaného OBÚ vyhledat příslušný dokument z důvodu vzájemné spolupráce správních
orgánů v zájmu dobré správy“. Takové sdělení však nemůže bez dalšího přenést povinnost
stěžovatelky obstarat požadovaný dokument na správní orgán, a to ani s odkazem na zásadu
vzájemné spolupráce mezi správními orgány. Stěžovatelka netvrdila a nepředložila jediný důkaz
o tom, že se požadovaný dokument pokusila získat, a to např. předložením komunikace
s Okresním úřadem Blansko, resp. Městským úřadem Blansko, anebo státním archivem.
Poprvé tak učinila až po skončení správního řízení, v rámci řízení před krajským soudem,
kdy její svědek podrobněji popsal obtíže, kterým ve snaze o získání stanoviska čelil,
včetně průběhu jednání se státním archivem, který měl - dle vyjádření Městského úřadu
Blansko - požadovaný dokument uchovávat.
[22] Podstatné ve věci je, že stěžovatelka byla obecně povinna doložit posouzení vlivů záměru
na životní prostředí – výzva k předložení vyjádření Okresního úřadu Blansko směřovala
ke splnění této povinnosti. Mohla tedy ve správním řízení navrhnout předložení jiného
(alternativního) dokumentu, který by uvedené vyjádření obsahově nahrazoval, a k tomu případně
požádat i o prodloužení lhůty; ani to však neučinila. Krajský soud správně dovodil, že za těchto
okolností nebylo povinností správního orgánu nahradit aktivitu stěžovatelky.
Podmínky pro zastavení řízení ve smyslu §28 odst. 9 horního zákona byly tudíž splněny.
[23] K tvrzeným průtahům v řízení před správními orgány NSS uvádí, že správní řízení bylo
v minulosti opakovaně přerušováno, a to z důvodu poskytnutí lhůty stěžovatelce k doložení
podkladů potřebných pro vydání rozhodnutí [viz §64 odst. 2 správního řádu; dříve §29 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)]. Ačkoliv není obecně žádoucí, aby řízení
probíhala po takto dlouhou dobu, není v dané věci možné tyto důsledky přičítat správnímu
orgánu. Správní řízení bylo k žádosti stěžovatelky opakovaně přerušováno, např. od roku 2002
do roku 2012. K pokračování po tomto přerušení došlo až poté, kdy stěžovatelka správnímu
orgánu prvního stupně doložila novou přepracovanou dokumentaci, která si vyžádala v mnoha
ohledech nové posouzení a aktualizaci dosavadních stanovisek i vyjádření osob zúčastněných
na řízení. I v tomto ohledu je třeba zdůraznit, že řízení o stanovení dobývacího prostoru
je řízením návrhovým, a je zejména v dispozici navrhovatele, zda podá perfektní návrh,
který nevyžaduje z jeho strany další doplnění, či zda podá návrh neúplný, který vyžaduje jeho
další aktivitu a s tím spojenou potřebu přerušit dané řízení. V projednávané věci se v řízení dále
opakovaně řešilo procesní nástupnictví po změnách na straně stěžovatelky.
[24] Skutečnost, že se žalovaný nevypořádal s námitkou (ne)vyloučení účastníka řízení,
považoval krajský soud za pochybení na straně správního orgánu, které nezpůsobuje
nezákonnost napadeného rozhodnutí. S tímto závěrem se ztotožnila i stěžovatelka.
V kasační stížnosti uvedla, že projednání své námitky ohledně nedostatku účastenství jedné
z osob zúčastněných na řízení považuje za relevantní pouze v případě zrušení napadených
rozhodnutí a pokračování ve správním řízení. Jiné důvody, pro které by měl NSS zrušit napadený
rozsudek krajského soudu, neuvedla. NSS proto i tuto námitku považuje za nedůvodnou.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).
[26] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla úspěch;
žalovanému náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
[27] Vzhledem k tomu, že NSS neuložil osobám zúčastněným na řízení žádnou povinnost,
nemohly jim vzniknout ani náklady ve smyslu §60 odst. 5 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. NSS
neshledal ani důvody zvláštního zřetele hodné, které by přiznání nákladů řízení některé z osob
zúčastněných na řízení odůvodňovaly. Proto rozhodl, jak je uvedeno ve výroku III. tohoto
rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. března 2018
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu