ECLI:CZ:NSS:2018:2.ADS.99.2018:46
sp. zn. 2 Ads 99/2018 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Ladislava Derky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: K. M.,
zastoupená JUDr. Bedřichem Hájkem, advokátem se sídlem Jana Švermy 1696, Kadaň,
proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1,
Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 4. 2017, č. j. MPSV-2017/86208-916, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem
ze dne 1. 3. 2018, č. j. 42 Ad 12/2017 - 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 4114 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám zástupce žalobkyně
JUDr. Bedřicha Hájka, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“) z 1. 3. 2018,
kterým bylo zrušeno rozhodnutí stěžovatele z 20. 4. 2017 a rozhodnutí Úřadu práce České
republiky – krajské pobočky v Ústí nad Labem, kontaktního pracoviště Most, ze dne 23. 3. 2017,
č. j. 62078/2017/MOS (dále jen „úřad práce“), a věc byla vrácena stěžovateli k dalšímu řízení.
Stěžovatel rozhodnutím z 20. 4. 2017 zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí úřadu
práce, jímž byl žalobkyni dle zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“), přiznán doplatek na bydlení
ve výši 11 925 Kč měsíčně s počátkem plnění od března 2017.
[2] Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku odkázal na §33 odst. 1 písm. b) a §34
písm. a) až c) zákona o pomoci v hmotné nouzi a uvedl, že žalobkyně učinila spornou výši
doplatku na bydlení, na nějž jí dle rozhodnutí úřadu práce vznikl nárok. Své námitky směřovala
toliko k částečně nepřiznaným úhradám za elektřinu a plyn, soud se proto nezabýval
posuzováním celé výše dané dávky v hmotné nouzi. Krajský soud konstatoval, že účelem dávky
doplatku na bydlení není poskytnout finanční částku, která by bez omezení pokryla veškeré
faktické žadatelovy náklady na bydlení (ty by mohly i několikanásobně převyšovat náklady
na bydlení v ostatních bytech v dané lokalitě). Smyslem uvedené dávky je toliko vyrovnání
odůvodněných nákladů na bydlení v takovém případě, kdy žadatel není ani přes maximálně
úsporný způsob života schopen je hradit z vlastních zdrojů, resp. pokud je jeho příjem po úhradě
odůvodněných nákladů na bydlení nižší, než částka jeho živobytí. Doplatek na bydlení je proto
podpůrným řešením užívaným až v situaci, kdy nejsou vzniklé náklady dostatečně pokryty
příspěvkem na bydlení ve spojení s eventuálně dalšími dávkami. Opačný výklad by znamenal,
že stát by byl žadateli povinen doplatit libovolně vysokou částku na byt, který by byl pro jeho
potřeby např. neúměrně veliký, nadmíru luxusně vybavený nebo v důsledku neúsporného
chování žadatele vykazující nepřiměřeně vysokou spotřebu energií. Tomuto účelu odpovídá
obecně limitovaný rozsah posuzování kvality daného bytu či domu.
[3] Podle krajského soudu správní orgány musí při posuzování výše doplatku na bydlení
zohledňovat individuální situaci konkrétního žadatele, nicméně to neznamená, že by byly povinny
zkoumat veškeré aspekty způsobu jeho života, energetickou náročnost, stáří či počet spotřebičů,
výši tepelných ztrát, respektive energetické náročnosti obydlí, míru zodpovědného ekonomického
a ekologického chování aj. Ustanovení §34 písm. c) zákona o pomoci v hmotné nouzi totiž
konkrétně ve vztahu k posuzovaným odůvodněným nákladům na prokazatelně nezbytnou
spotřebu energií určuje, že výše těchto nákladů se stanoví jako v místě obvyklá průměrná cena
za dodávku energií pro bytovou jednotku určité velikosti podle sdělení příslušných dodavatelů
těchto energií. Z uvedeného je tedy zřejmé, že s přihlédnutím k některým parametrům
stanoveným zákonem není možné, ani zákonem požadované, se určitému paušalizování
při výpočtu nákladů na energie vyhýbat. Stanovení paušální částky sice musí respektovat
subjektivní možnosti a potřeby žadatele, ne však až do té míry, že by se exaktně prověřoval chod
jeho domácnosti – rozhodující pro výpočet jsou zejména údaje o spotřebě v místě obvyklé.
[4] Krajský soud se zabýval námitkou žalobkyně, dle které vzorce používané žalovaným
v napadeném rozhodnutí neuvádějí konkrétní individualizované hodnoty, z nichž jmenovaný
při výpočtu nezbytné spotřeby energií vycházel. Odkázal na rozsudek ze dne 27. 10. 2016,
č. j. 75 Ad 14/2015 – 33 (dostupný na www.nssoud.cz), ve kterém Krajský soud v Ústí
nad Labem ve skutkově obdobné věci dovodil, že: „[z]a situace, kdy není z napadeného rozhodnutí
(rozhodnutí správního orgánu I. stupně) ani ze správního spisu zřejmé, na základě jakých skutečností
byla žalobkyní uplatněná úhrada záloh elektřiny a plynu krácena a jakým způsobem a z jakých údajů
o způsobech vytápění, vaření aj. správní orgány k výši tohoto krácení dospěly, je nutné jejich postup označit
za nepřezkoumatelný.“ Soud konstatoval, že ve správním rozhodnutí se není možné spokojit toliko
s uvedením přiznané částky doplatku na bydlení (resp. jakékoliv jiné dávky), aniž by z něj
současně vyplývalo, jakou metodikou k ní správní orgány dospěly a z jakých vstupních
dat vycházely. Podle názoru krajského soudu v daném případě úřad práce uvedený názor
nerespektoval, neboť ve svém rozhodnutí pouze stanovil, že započtená výše obvyklých nákladů
na elektrickou energii činí 675,12 Kč a na plyn 179,42 Kč. Odůvodnění pak obsahuje některé
obecné vzorce pro výpočet, ale absentují konkrétní hodnoty, které byly pro výpočet v dané věci
do vzorců dosazeny. V rozporu s §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), nejsou uvedeny důvody výroku rozhodnutí,
podklady pro jeho vydání a úvahy ve vztahu k výpočtům nezbytné spotřeby energií. Krajský soud
proto pokládal prvostupňové rozhodnutí za nepřezkoumatelné dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
přičemž žalovaný tuto vadu v rámci odvolacího řízení neodstranil. I v žalobou napadeném
rozhodnutí absentují konkrétní data, jež byla následně do uvedených matematických vzorců
dosazována. Žalovaný sice v napadeném rozhodnutí konstatoval, že žalobkyně disponuje jednou
fází jističe s proudem 16 A, přičemž odebírá elektřinu v sazbě D02d od distributora elektřiny
ČEZ Distribuce, a. s., a plyn od distributora RWE Energie, a. s., k vaření užívá zemní plyn
a k vytápění a ohřevu vody ze 100 % dálkové teplo, z následných vzorců ale není patrné, jakým
způsobem uvedené údaje zohlednil. Především z odůvodnění není patrné, jaká data
jsou považována za vstupní, např. kolik činí průměrná spotřeba elektřiny v sazbě D02d, jež měla
být žalovanému sdělena ze strany Energetického regulačního úřadu, v jakém rozmezí se pohybují
platné ceníkové ceny za distribuci a dodávku elektřiny a plynu jednotlivých dodavatelů,
včetně s tím spojených nákladů. Krajský soud proto obdobně jako v rozsudku ze dne
27. 10. 2016, č. j. 75 Ad 14/2015 – 33, shledal nedostatky důvodů rozhodnutí ve smyslu
§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., spočívající v tom, že z jeho odůvodnění není patrné, jakými podklady
se při výpočtu nezbytné spotřeby energií řídil.
[5] Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl průměrnou nezbytnou spotřebu
energie domácnosti na vaření v hodnotě 600 kWh/rok, resp. 0,6 MWh/rok, přičemž uvedenou
informaci dle svého vyjádření získal od nevládní environmentální organizace Hnutí DUHA.
Takový zdroj pro účely výpočtu doplatku na bydlení, resp. odůvodněných nákladů na bydlení
shledal soud nerelevantním. Bez ohledu na renomé jmenovaného spolku není možné jím
vydávané informace automaticky bez dalšího srovnání vydávat za závazné ve vztahu k nárokům
poskytovaným v rámci systému sociálního zabezpečení. Jak správně namítla žalobkyně,
organizace Hnutí DUHA, ani jiné obdobné spolky zabývající se životním prostředím, postavením
orgánu veřejné moci nedisponují, na rozdíl např. od Energetického regulačního úřadu,
jenž odhad spotřeby energií v českých domácnostech (srov. např. ve vztahu k plynu zprávu
na https://www.eru.cz/documents/10540/1130534/20151126_TZ_CR_2016_plyn.pdf týkající
se let 2015 a 2016) posuzuje rovněž. Uvedený odhad by měl rovněž osvětlit, jakým způsobem
je průměrování spotřeby energie na vaření koncipováno. Za daného stavu není proto zřejmé,
z jakého důvodu vzal žalovaný (potažmo úřad práce) údaj týkající se roční spotřeby
energie na vaření ve výši 600 kWh/rok získaný od organizace Hnutí DUHA za relevantní
pro odůvodnění svého rozhodnutí. Takto jím předkládané informace nemají ani oporu ve spisu,
a to např. v podobě vyjádření spolku či jiné obdobné listiny. To následně značí i vadu řízení
ve smyslu §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., přičemž bez významu není ani skutečnost, že uvedená
námitka byla spolu s dalšími uplatněna žalobkyní již v rámci odvolání proti prvoinstančnímu
rozhodnutí, aniž by se jí však žalovaný podrobněji zabýval.
[6] Pochybení shledal krajský soud v odůvodnění provedeného výpočtu prokazatelné
nezbytné spotřeby energií v domácnosti žalobkyně. Správním orgánům žalobkyně též vyčítala,
že při stanovení výše odůvodněných nákladů za energie nezohlednily velikost jejího bytu a počet
společně posuzovaných osob. Krajský soud k této námitce odkázal na §34 písm. c) zákona
o pomoci v hmotné nouzi s tím, že tento právní předpis předpokládá posouzení hlediska velikosti
bytu, na který musí vzít orgány pomoci v hmotné nouzi při výpočtu zřetel z úřední povinnosti.
Z odůvodnění napadeného rozhodnutí není zřejmé, zda správní orgány k hledisku velikosti bytu
při stanovení výše úhrady prokazatelné nezbytné spotřeby energií skutečně přihlédly. V tabulce
„Způsoby výpočtu nezbytné energie“ na č. l. 5 napadeného rozhodnutí sice žalovaný rozlišil
způsoby využití energie do 4 skupin na svícení + jiné elektrické spotřebiče, vytápění, ohřev teplé
užitkové vody a vaření. U první a čtvrté zmiňované skupiny nicméně výslovně konstatoval,
že spotřebu energie je třeba stanovit paušálně bez ohledu na počet osob či velikost bytu. Naproti
tomu v případě vytápění měl dle tabulky za to, že je třeba zohlednit i podlahovou plochu bytu,
obdobně pak u ohřevu teplé užitkové vody průměrnou spotřebu na jednu osobu. Tyto dvě
skupiny využití energií ale v daném případě nebyly předmětem výpočtu, jelikož žalobkyně
disponuje dálkovým vytápěním i ohřevem vody.
[7] Krajský soud uvedl, že nezahrnutí velikosti bytu do vzorců při stanovení energie
na svícení, spotřeby jiných elektrických spotřebičů a vaření na první pohled značí rozpor
se zákonem. Je nicméně možné, že takovýto postup užil žalovaný až s ohledem na specifickou
situaci žalobkyně. Pokud by žalobkyně používala k vytápění bytu elektřinu či plyn, bylo by třeba
počítat i s jeho podlahovou plochou (více metrů čtverečních, resp. více místností značí nutnost
vynaložení větší spotřeby na jejich vytopení, než u domácnosti rozměrově menší), v případě
vaření nehraje velikost bytu žádnou roli. Obdobně u svícení a spotřeby jiných spotřebičů je sice
možné v obecné rovině souhlasit s žalobkyní, že více místností znamená více zásuvek, žárovek
a potenciálně i více elektrických zařízení, na druhou stranu je ale jejich spotřeba v zásadě
zanedbatelná oproti spotřebě „hlavních“ spotřebičů, kterými jsou zejména lednice, pračka,
případně televize a myčka. I zde pak platí, že tato zařízení jsou v domácnosti zpravidla jen jedna
bez ohledu na rozměry bytu. Soud vyslovil domněnku, že v případech obdobných situaci
žalobkyně, kde není spotřeba energií vázána na vytápění bytu a/nebo ohřev teplé užitkové vody,
by nebylo v souladu se smyslem §34 písm. c) zákona o pomoci v hmotné nouzi, aby správní
orgány zohledňovaly při svých výpočtech i velikost bytové jednotky, byť to předpis v obecné
rovině výslovně stanoví. Takovýto postup by bylo nicméně třeba odůvodnit, což žalovaný
v právě projednávané věci neučinil. Není proto zřejmé, zda k přihlédnutí k velikosti
bytu nepřistoupil právě s ohledem na hypotézu naznačenou soudem, či z jiných důvodů.
Tím se dopustil další vady řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů
rozhodnutí ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[8] Ve vztahu ke spotřebě elektrické energie vynaložené na vaření a svícení a na jiné
elektrické spotřebiče v souvislosti s počtem osob v domácnosti krajský soud uvedl, že zákon
o pomoci v hmotné nouzi uvedené hledisko v §34 písm. c) na rozdíl od velikosti bytu nezmiňuje,
nelze proto správním orgánům vyčítat, že jej do svých výpočtů nezahrnuly.
[9] Žalovaný dále v napadeném rozhodnutí i svých vyjádřeních opakovaně poukazoval
na to, že výpočty úhrady prokazatelné nezbytné spotřeby energií ve smyslu §34 písm. c) zákona
o pomoci v hmotné nouzi jsou značně složité, a proto k jejich stanovení musí v souladu
§65 písm. c) citovaného předpisu používat programovou aplikaci OK Nouze. To jej však
dle krajského soudu nezbavuje povinnosti vyhodnocovat každou žádost o dávku doplatku
na bydlení individuálně, s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem. Je proto v souladu
s námitkou žalobkyně neobvyklé, že součástí výpočtu je výše průměrné spotřeby elektřiny v sazbě
D02d stanovená pro celou Českou republiku. Nejen s ohledem na prostou logiku (např. rozdíly
vesnice vs. město, dům vs. byt, menší rozloha obydlí vs. větší rozloha atd.), ale i na znění
§34 písm. c) zákona o pomoci v hmotné nouzi je zřejmé, že se průměrná spotřeba v jednotlivých
druzích obydlí i regionech musí do jisté míry odlišovat, což je třeba při výpočtu vzít v úvahu.
Ještě o to více je pak nutno přihlížet k hledisku úhrady dodávky a spotřeby energií vázané
na konkrétní oblast České republiky či i pouze její část, a to podle sdělení příslušných dodavatelů
těchto energií. Posouzení tohoto aspektu není z odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaného
patrné.
[10] Krajský soud se pozastavil i nad namítanou paušalizací odůvodněných nákladů
na elektřinu v částce 675,12 Kč a plyn v částce 179,42 Kč. V řízení vedeném Krajským soudem
v Ústí nad Labem pod sp. zn. 75 Ad 14/2015 totiž ve skutkově obdobném případě přiznaly
správní orgány tehdejší účastnici rovněž jako součást doplatku na bydlení odůvodněné náklady
675,12 Kč za elektrickou energii a 179,42 Kč za plyn. Mezi uvedenými byty je nezanedbatelný
rozdíl v jejich velikosti - byt posuzovaný v případě vedeném u soudu pod sp. zn. 75 Ad 14/2015
měl výměru přibližně 59 m
2
, a byt v nyní posuzovaném případě má výměru 80 m
2
. Další rozdíl
mezi těmito případy soud spatřoval ve značném časovém odstupu (v řízení vedeném
pod sp. zn. 75 Ad 14/2015 bylo předmětem jeho přezkumu rozhodnutí žalovaného z roku 2015,
zatímco v dané věci se jedná o rozhodnutí vydané v roce 2017). V důsledku notoriety týkající
se neustálého kolísání vývoje cen energií v průběhu jednotlivých let bylo na žalovaném,
aby zdůvodnil, na základě jakých skutečností může úhrada za elektřinu a plyn v dané lokalitě činit
stále shodnou částku, a to i na úrovni haléřů. V opačném případě jeho postup podporoval
podezření, že nezbytnou spotřebu skutečně paušalizuje, což by vzhledem k nutnosti
individuálního posuzování předpokládaného zákonem o pomoci v hmotné nouzi bylo
nepřijatelné. Není možné, aby se správní orgány odvolávaly toliko na fungování určité
programové aplikace, byť jim interní předpisy v návaznosti na §65 písm. c) zákona o pomoci
v hmotné nouzi její užívání nařizují. Stanovuje-li aplikace stále stejné částky bez ohledu na vývoj
v čase či lokalitu, je buď nesprávně používána, nebo chybně naprogramována, což nelze
s ohledem na principy sociálního zabezpečení akceptovat.
[11] K námitce žalobkyně, že výše úhrady za energie zůstává stejná po dobu několika let
i přesto, že v mezidobí došlo ke změně sazby DPH z 19 % na 21 %, krajský soud uvedl, že nemá
k dispozici srovnání dotčených vzorců z doby předešlé. Z nyní správními orgány užívaného
výpočtu je patrné, že je vzata v úvahu aktuálně platná sazba DPH ve výši 21 %.
[12] Krajský soud s ohledem na uvedené závěry dle §76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. zrušil
rozhodnutí žalovaného i úřadu práce podle §78 odst. 3 s. ř. s. a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení (§78 odst. 4 s. ř. s.).
II. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření žalobkyně
[13] Proti rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, ve které
navrhl rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. Stížnost odůvodnil
tím, že při postupu dle zákona o pomoci v hmotné nouzi jsou zohledňovány zálohy na energie
ve výši nákladů na bydlení v místě obvyklé. Orgány pomoci v hmotné nouzi jsou povinny
v řízení o dávkách používat aplikační program automatizovaného zpracování údajů hmotné
nouze (dále jen „aplikační program“) dle §52 odst. 3 uvedeného zákona, účinného od 1. 1. 2007.
Došlo k liberalizaci trhu s elektrickou energií, proto byl nastaven nově (oproti roku 2006)
mechanismus výpočtu nákladů na energie. Žadatel o dávku na tiskopise „Informace o užívaném
bytu (obývaném prostoru)" uvádí adresu a plochu bytu, druh a účel užívání energií, identifikační
údaje distributorů, v případě elektrické energie druh sazby a počet jističů (fází). Na základě těchto
informací se spočítá měsíční spotřeba energie (na vytápění, na svícení a malé domácí spotřebiče,
pro ohřev vody, na vaření). Vypočtené spotřeby jsou rozpočítány podle jednotlivých druhů
energií uvedených v tiskopise. Na základě zadaného jsou zjištěny platné ceníkové ceny
za distribuci a dodávku a z vypočtených hodnot spotřeby se vypočtou teoretické náklady
na elektřinu a plyn. Jako výše úhrady za prokazatelnou nezbytnou spotřebu energií se použijí
žadatelem uvedené skutečné náklady za úhradu spotřeby, avšak maximálně do výše vypočtených
teoretických nákladů.
[14] Z uvedeného je podle stěžovatele zřejmé, že ke stanovení výše záloh na spotřebu energií
v částce v místě obvyklé je použit složitý algoritmus, a to za účelem co nejpřesnějšího stanovení
výše v místě obvyklé, se zohledněním mnohých veličin tuto výši ovlivňujících. Dávka doplatku
na bydlení vypomáhá potřebným osobám, nejedná se o dávku, která by zabezpečovala (ve spojení
s dávkou státní sociální podpory příspěvku na bydlení, případně sama o sobě) úhradu veškerých
nákladů na bydlení osoby (osob společně posuzovaných). Jednotlivé položky odůvodněných
nákladů na bydlení jsou ohraničeny výší v místě obvyklou ve srovnání s dávkou příspěvek
na bydlení, jejíž možná výše je, zjednodušeně řečeno, ohraničena normativními náklady
na bydlení. Výše těchto nákladů je stanovena s ohledem na počet obyvatel v obci a počet osob
v rodině. Stanovení výše doplatku na bydlení v místě obvyklé není u energií jednoduchou
záležitostí, proto její výpočet provádí algoritmus zavedený v aplikačním programu.
Stěžovatel je názoru, že splnil požadavky rozsudku krajského soudu ze dne 27. 10. 2016,
č. j. 75 Ad 14/2015 – 33 kladené na odůvodnění rozhodnutí o dávce doplatku na bydlení.
Informace, kolik činí průměrná spotřeba elektřiny v sazbě D02d, v jakém rozmezí se pohybují
platné ceníkové ceny za distribuci a dodávku elektřiny a plynu jednotlivých dodavatelů, včetně
s tím spojených nákladů, nejsou nezbytnou součástí odůvodnění tohoto rozhodnutí. Žalovanému
nejsou známa vstupní data, např. kolik činí průměrná spotřeba elektřiny v sazbě D02d, která
poskytuje Energetický regulační úřad přímo společnosti OK systém, a. s. a jsou zahrnuta
do aplikačního programu. Stěžovatel není oprávněn tato data přezkoumávat. Vyžadování
uvedených dat přímo stěžovatelem by mohlo v důsledku vést k neúměrnému prodlužování
správního řízení a následnému pozdnímu vyplácení dávek. To by mohlo vést k dalšímu
zadlužování osob v hmotné nouzi, případě k jejich ohrožení bezdomovectvím.
[15] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že není patrné, jakými podklady
se žalovaný řídil při výpočtu nezbytné spotřeby. Naopak v odůvodnění rozhodnutí jsou uvedeny
konkrétní podklady, kterými se řídil, a to velikost bytu, účel užití jednotlivých energií, distributor
elektřiny i plynu, sazba a jistič týkající se elektřiny. Součástí odůvodnění rozhodnutí by neměl
být údaj o průměrování spotřeby energie na vaření. Detaily požadované krajským soudem nejsou
srovnatelné s údaji, které jsou podle §50 zákona o pomoci v hmotné nouzi rozhodnými údaji
pro nárok na dávku.
[16] Stěžovatel měl při rozhodování o stanovení výše nákladů na elektřinu a plyn ve výši
v místě obvyklé k dispozici následující podklady založené ve spisové dokumentaci: Informace
o užívaném bytu doložené žalobkyní, ze kterých je zřejmé, že se jedná o byt velikosti 80 m
2
,
žalobkyně užívá k vaření zemní plyn, vytápění a ohřev teplé vody jsou ze 100 % realizovány
dálkově. Sdělení pronajímatele bytu ze dne 15. 2. 2015, že byt je osazen jedním jističem o síle
16 A, sazba elektřiny je D02d, distributor elektřiny je ČEZ Distribuce a. s. a distributor plynu
je RWE Energie a. s. Předpis pravidelných měsíčních plateb nájemného a služeb, ze kterého
je zřejmé, že výše skutečných záloh na elektřinu činila 1000 Kč a na plyn 300 Kč.
[17] Stěžovatel dále porovnal výši skutečné zálohy na elektřinu a plyn s výší nákladů
na elektřinu a plyn, která je v místě obvyklá. Vzhledem k tomu, že výpočet úhrady prokazatelné
nezbytné spotřeby energií je velmi složitým postupem, slouží pro určení částky výše uvedený
aplikační program. V daném případě byly aplikací, kterou jsou správní orgány povinny používat,
vyčísleny odůvodněné náklady na plyn ve výši 179,42 Kč a na elektřinu ve výši 675,12 Kč.
[18] V odůvodnění rozhodnutí stěžovatele je na str. 5 a 6 uvedeno, že se k velikosti bytu
přihlíží pouze v případě, kdy jsou elektřina nebo plyn využívány k vytápění bytu. V případě
využití energií pouze k vaření, svícení a spotřebě jinými elektrickými spotřebiči, jako je tomu
v případě žalobkyně, se k velikosti bytu nepřihlíží. Jedná se o principy stanovení výpočtu výše
úhrady za prokazatelnou nezbytnou spotřebu energií, které byly vypracovány za účelem stanovení
metodiky a algoritmu výpočtu nezbytných nákladů za spotřebovanou energii. Stěžovatel není
oprávněn hodnotit správnost či způsob stanovení těchto principů, je povinen je respektovat,
proto je v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl jako fakt a dále je již nehodnotil. Požadavek
krajského soudu, aby byl odůvodněn rozdíl v přístupu při výpočtu jednotlivých druhů spotřeby,
považuje stěžovatel za výklad přesahující naplnění dikce ustanovení §68 odst. 3 správního řádu.
V řízení o dávkách pomoci v hmotné nouzi jsou zohledňovány mnohé vstupní informace,
a pokud by u každé měl orgán pomoci v hmotné nouzi předpokládat, že pouhé konstatování
faktu nepostačuje, je nutné jej detailně vysvětlit, nebylo by možné rozhodovat o těchto dávkách
v zákonem stanovených lhůtách, unikal by význam těchto dávek, a to zabezpečení základních
životních podmínek osob v aktuálním čase.
[19] Stěžovatel nedisponuje konkrétními vstupními daty sdělovanými Energetickým
regulačním úřadem přímo společnosti OK systém a. s., která je tvůrcem aplikačního programu.
Krajskému soudu se může jevit jako neobvyklé, že výše průměrné spotřeby elektřiny v sazbě
D02d je stanovena pro celou Českou republiku, ale takto byl výpočet nastaven metodikou
pro výpočet nezbytných nákladů za spotřebovanou energii a stěžovateli nezbývá nic jiného,
než ho respektovat, nemá kompetenci jej hodnotit.
[20] Stěžovatel zdůraznil, že výpočet prováděný aplikačním programem je vymezen
ve spolupráci s Energetickým regulačním úřadem s ohledem na skutečnosti, na co se používá
energie, na ceník dodavatele energie a na průměrnou spotřebu energie v České republice
za minulý rok. Pro uvedený účel v systému pomoci v hmotné nouzi je používána cena energie,
která je stanovována Energetickým regulačním úřadem jako cena za dodávku elektřiny
od dodavatele poslední instance (jde o státem stanovenou cenu), a to s ohledem na nepřehlednost
v systému cen jednotlivých dodavatelů elektrické energie a plynu. Tato maximální započitatelná
cena za energie se počítá na základě ceníku příslušného dodavatele a distributora elektřiny
či plynu a odhadu spotřebovaného množství těchto druhů energií. Tato množství se počítají
na základě osobou doložených informací o způsobu vytápění a ohřevu vody (zda a v jakém
rozsahu se ta která energie používá k vytápění, k ohřevu vody a k přípravě jídel) o dodavatelích
a distributorech těchto energií. V případě užívání energie ke svícení a užívání ostatních
elektrických spotřebičů (nejedná se o vytápění a ohřev vody) se spotřeba energie stanoví
ze statistiky roční spotřeby elektřiny v sazbě D02d (tato sazba není určena pro vytápění a ohřev
TUV), a to jako průměr spotřeby přes všechny jističe a průměrné spotřeby uváděné všemi
dodavateli. Takto zjištěná průměrná spotřeba se sníží o 80 % spotřeby energie na vaření.
Výsledná výše se použije jako paušální částka bez ohledu na počet osob a velikost bytu. V případě
využití energie k vaření se spotřeba energie stanoví paušální částkou bez ohledu na počet osob.
Ohledně poukazu krajského soudu na údaj týkající se roční spotřeby energie na vaření ve výši
600 kWh/rok ze strany spolku Hnutí DUHA stěžovatel uvedl, že se opět jedná o principy dané
metodikou a žalovanému nepřísluší tyto principy hodnotit. Podle názoru stěžovatele napadený
rozsudek požaduje vyhotovení odůvodnění rozhodnutí v takovém rozsahu, který by vedl
k nepřehlednosti, nesrozumitelnosti a možné nepřezkoumatelnosti rozhodnutí, navíc stěžovatel
nedisponuje podrobnými informacemi o výpočtu odůvodněných nákladů na dodávku elektřiny
a plynu (výše v místě obvyklá) pro každou konkrétní domácnost, do které je vyplácen doplatek
na bydlení. Stěžovatel není schopen takové požadavky řádně vypořádat. Navíc Krajský soud
v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci, rozsudkem ze dne 16. února 2018, č. j. 58 Ad 2/2017 - 30,
žalobu v prakticky totožné věci zamítl a považoval napadené rozhodnutí za dostatečně
odůvodněné.
[21] Žalobkyně se vyjádřila ke kasační stížnosti a uvedla, že základem právního problému
je záměr žalovaného regulovat odůvodněné náklady bydlení na korunu přesně. Tato snaha
podmiňuje příliš složité a náročné výpočty, které stěžovatel nezvládl vysvětlit. Skutečnost,
že složité vzorce generují po více let na haléř shodné konstanty, je dokladem
toho, že ve výpočtové aplikaci je blíže nespecifikovatelný problém.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[22] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
vůči němuž je kasační stížnost ve smyslu ustanovení §102 s. ř. s. přípustná a jsou splněny
i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti, v tomto případě žádnou z vad zakládajících
nepřezkoumatelnost, ať již pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů.
[23] Kasační stížnost není důvodná.
[24] Byť stěžovatel neuvedl výslovně odkaz na §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., z obsahu kasační
stížnosti je zřejmé, že stěžovatel ji podal z důvodu nesprávného právního posouzení krajským
soudem.
[25] Podle §34 písm. c) zákona o pomoci v hmotné nouzi: Do odůvodněných nákladů na bydlení
se započítávají úhrada prokazatelné nezbytné spotřeby energií; úhradou prokazatelné nezbytné spotřeby energií
se rozumí úhrada dodávky a spotřeby elektrické energie, plynu, případně výdaje na další druhy paliv, a to ve výši,
která je v místě obvyklá; výše úhrady za prokazatelnou nezbytnou spotřebu energií se stanoví jako průměrná cena
za dodávku energií pro bytovou jednotku určité velikosti podle sdělení příslušných dodavatelů těchto energií, nejvýše
však ve výši skutečných úhrad; v odůvodněných případech lze navýšit takto zjištěné částky až o 10 %;
za odůvodněný případ se považuje zejména dlouhodobý nepříznivý zdravotní stav.
[26] Podle §52 odst. 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi: Ministerstvo zajišťuje pro provádění
zákona na vlastní náklady aplikační program automatizovaného zpracování údajů potřebný pro rozhodování
o dávkách, jejich výplatu a jejich kontrolu, včetně jeho aktualizací, a poskytuje tento program bezplatně orgánům
pomoci v hmotné nouzi. Orgány pomoci v hmotné nouzi jsou povinny při řízení o dávkách, při jejich výplatě
a kontrole tento program používat.
[27] Podle §65 písm. c) zákona o pomoci v hmotné nouzi: Orgány pomoci v hmotné nouzi, pověřené
obecní úřady, obecní úřady obcí s rozšířenou působností a újezdní úřady jsou povinny využívat pro řešení hmotné
nouze informační systém pomoci v hmotné nouzi.
[28] Nejvyšší správní soud uvádí, že doplatek na bydlení má sociálně slabým osobám
garantovat, že jim po zaplacení nákladů na bydlení zůstane konečný příjem alespoň ve výši
životního, případně existenčního minima. Tato sociální dávka představuje provedení ústavně
zaručeného práva každého, kdo je v hmotné nouzi, na takovou pomoc, která je nezbytná
pro zajištění základních životních podmínek. Uvedeného základního práva zaručeného
v čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod se lze domáhat pouze v mezích zákonů,
které toto ustanovení provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny).
[29] Žalobkyně zpochybnila výši dávky doplatku na bydlení, a to v části částečně nepřiznané
úhrady za elektřinu a plyn. Krajský soud odůvodnil zrušení rozhodnutí vadami řízení
spočívajícími v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů a tím, že skutkový stav,
který vzaly správní orgány za základ svých rozhodnutí, nemá oporu ve správním spisu
[§76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud se s tímto právním závěrem ztotožnil
z níže uvedených důvodů.
[30] Jeden z důvodů, proč zákon o pomoci v hmotné nouzi, účinný od 1. 1. 2007, nahradil
předchozí zákon č. 482/1991 Sb. o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů,
byla neexistence jednotného softwarového a hardwarového vybavení (viz důvodová zpráva
k návrhu zákona o pomoci v hmotné nouzi) a jak plyne z §52 odst. 3 a §65 písm. c) uvedeného
zákona, správní orgány jsou povinny při řízení o dávkách, při jejich výplatě a kontrole používat
aplikační program. Stěžovatel proto správně poukazuje na tuto svou povinnost a je vyloučeno
hledat řešení, které by eliminovalo použití tohoto softwaru. Tím by nebyl naplněn účel zákona
a Nejvyšší správní soud dodává, že důsledným (a povinným) použitím aplikačního programu
je dosaženo nejen ulehčení práce správních orgánů při stanovení správné výše dávek pomoci
v hmotné nouzi, ale i objektivnějšího rozhodování o těchto dávkách (tj. je rozhodováno
„ve stejné situaci vždy stejně“), než když správní orgány rozhodovaly dle předchozí právní úpravy
bez pomoci aplikačního programu na základě řady různých faktorů. Takový postup byl pracnější,
pomalejší a z povahy věci vždy subjektivnější než je tomu za současné právní úpravy obsažené
v zákoně o pomoci v hmotné nouzi.
[31] Nejvyšší správní soud v prvé řadě odkazuje na své rozsudky z 24. 10. 2012,
č. j. 3 Ads 33/2012 - 30 a ze 7. 5. 2014, č. j. 3 Ads 22/2013 - 30. V prvně zmíněném rozsudku
byl učiněn závěr, že „[t]o, že je správní orgán povinen při svém rozhodování používat aplikační program
automatického zpracování údajů, pak v žádném případě nepředstavuje odpověď na otázku, jakým způsobem
tento program k určení výše prokazatelné nezbytné spotřeby energií dospěl.“ V odůvodnění rozsudku
ze 7. 5. 2014 bylo mj. uvedeno: „Nejvyššímu správnímu soudu je známo, že v nepojistných systémech
(hmotná nouze, státní sociální podpora, dávky tělesně postiženým občanům, příspěvek na péči, dávky
v nezaměstnanosti) je posouzení existence nároku a výše dávky závislé na výstupech automatizovaného systému,
který zajišťuje ministerstvo. Při složité konstrukci výpočtu výše konkrétní dávky je tímto způsobem posílena
správnost výpočtu, uchování dat, systém významně urychluje rozhodování o nárocích klientů v podmínkách
správního řízení a snižuje se chybovost.“
[32] Krajský soud uvedl, že stěžovatel sice doplnil vzorce pro výpočet doplatku na elektřinu
a plyn, ale soud považoval za nedostatek rozhodnutí, že v něm nejsou uvedena konkrétní data,
která byla do uvedených matematických vzorců dosazována. K tomu Nejvyšší správní soud
dodává, že tento požadavek neodpovídá odůvodnění rozsudku Městského soudu v Praze
z 24. 6. 2014, č. j. 1 Ad 57/2011 - 81 (o který opřel krajský soud své rozhodnutí), ve kterém soud
vycházel z toho, že správní orgán je povinen uvést, z jakých dat vycházel, jaký matematický
vzorec využívá či s jakým srovnávacím vzorkem při stanovení konečné částky pracoval.
V rozhodnutí stěžovatele z 20. 4. 2017 jsou uvedena data, se kterými pracoval (tj. vstupní data
poskytnutá žalobkyní) a též matematické vzorce použité při výpočtu výše úhrady
za prokazatelnou nezbytnou spotřebu elektřiny (str. 7 rozhodnutí) a plynu (str. 8 rozhodnutí).
Podle názoru Nejvyššího správního soudu není namístě a ani není reálné požadovat po správních
orgánech při výpočtu výše doplatku na bydlení, aby v odůvodnění rozhodnutí popsaly všechny
matematické postupy, které zpracoval aplikační program použitý k tomuto výpočtu. Nicméně
nelze vycházet z představy, že s ohledem na složitost aplikačního programu je žadatel o dávku
v hmotné nouzi povinen beze zbytku a bez jakýchkoliv pochybností akceptovat výslednou částku
vygenerovanou aplikačním programem za situace, kdy (řečeno slovy odůvodnění rozsudku
Městského soudu v Praze z 24. 6. 2014, č. j. 1 Ad 57/2011 - 81) nemá k dispozici informace
o tom, s jakým srovnávacím vzorkem dat byl požadavek o dávku zpracován. Za tento srovnávací
vzorek dat je nutno považovat v dané věci údaje, kolik činí průměrná spotřeba elektřiny v sazbě
D02d za určité období, z jaké průměrné ceny elektřiny a plynu za určité období se vycházelo,
a (v obecné poloze) jakým způsobem byly tyto ceny spočteny. Žadatel o dávku musí mít možnost
si na základě odůvodnění rozhodnutí o své žádosti učinit představu o průměrné ceně a průměrné
spotřebě energií v určitém čase a místě a v rámci této možnosti by měl být ze strany správního
orgánu informován o tom, za jaké období je průměrná cena a průměrná spotřeba počítána
a v rámci jak velkého regionu. Jinými slovy, žadatel by měl být natolik informován,
aby svou skutečnou spotřebu energií a náklady na ně mohl srovnat s uváděnými obecnými
údaji. Tak tomu v dané věci nebylo a i z tohoto důvodu je zatím nevysvětleno, proč
odůvodněné náklady na elektřinu v částce 675,12 Kč a plyn v částce 179,42 Kč jsou zcela
stejné, jako tyto náklady ve věci řešené krajským soudem v rozsudku z 27. 10. 2016,
č. j. 75 Ad 14/2015 - 33, byť šlo o rozdílná časová období (roky 2017 a 2015) a mj. i velikosti
bytů byly odlišné. Totožnost těchto částek vzbuzuje pochybnosti, neboť právě v důsledku
používání aplikačního programu, který při svém výpočtu bere v úvahu řadu proměnných faktorů,
lze u odlišných žadatelů očekávat odlišné výsledky. Pokud by tomu tak nebylo, vyvstávala
by otázka, proč by vůbec bylo potřebné použít předmětný aplikační program k výpočtu
odůvodněných nákladů na elektřinu a plyn.
[33] Nelze souhlasit s námitkou stěžovatele, že nemá přístup k údajům o průměrné spotřebě
elektřiny v sazbě D02d za určité období a o průměrné ceně elektřiny a plynu za určité období
v určitém regionu, a že tato data poskytuje Energetický regulační úřad přímo společnosti
OK systém, a. s., tvůrci a správci aplikačního programu. Je na stěžovateli, aby si zajistil informace
o těchto obecných údajích buď od uvedené společnosti, nebo přímo od Energetického
regulačního úřadu, a to vždy za rozhodné období (není tak potřeba činit ke každé žádosti o dávku
pomoci v hmotné nouzi). Je správný závěr krajského soudu, že pokud tyto údaje nejsou
v rozhodnutí o dávce nedoplatku na bydlení obsaženy, pak nelze učinit závěr, že by v souladu
s §68 odst. 3 správního řádu byly v odůvodnění rozhodnutí uvedeny důvody výroku rozhodnutí
a podklady pro jeho vydání.
[34] S ohledem na uvedené závěry se Nejvyšší správní soud ztotožnil se závěrem krajského
soudu, že rozhodnutí stěžovatele bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a tudíž byl dán
důvod pro zrušení tohoto rozhodnutí dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Na jeho odůvodnění
pak v podrobnostech odkazuje.
[35] Co se týče údaje spolku Hnutí DUHA o roční spotřebě energie na vaření ve výši
600 kWh/rok, nelze akceptovat poukaz stěžovatele na principy dané metodikou. Pokud
stěžovatel uvedl v rámci výpočtu tento údaj o spotřebě elektrické energie na vaření, je nutno
jej odůvodnit a Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem krajského soudu, že z rozhodnutí
stěžovatele není zřejmé, proč tento údaj, který navíc nebyl nijak osvědčen, má být považován
za relevantní. Uvedený skutkový závěr nemá oporu ve správním spisu, v této části je proto
správný i závěr krajského soudu, že je dána i vada řízení dle §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[36] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěry krajského soudu popsanými výše
v odstavcích [6] a [7], že rozhodnutí žalovaného postrádá odůvodnění, proč nebyla
při spotřebě elektřiny vzata v úvahu velikost bytu, byť s tímto parametrem počítá ustanovení
§34 písm. c) zákona o pomoci v hmotné nouzi. Jak správně uvedl krajský soud, v tabulce
na str. 5 a 6 jsou sice uvedeny obecné čtyři položky, přičemž jen u jedné z nich je vzata v úvahu
velikost bytu (vytápění), která se ale v tomto konkrétním případě ani neuplatnila. Žalovaný
nevysvětlil, proč v ostatních položkách nebyl uvedený parametr vzat v úvahu a toto vysvětlení
(odůvodnění) nelze nahradit úvahou soudu. Je proto správný závěr krajského soudu, že uvedený
nedostatek důvodů je vadou řízení dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[37] Není dán důvod uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., pro který by bylo
třeba napadené rozhodnutí krajského soudu zrušit. Nejvyšší správní soud proto zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s., věty poslední.
[38] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 za použití
§120 s. ř. s., a to ve prospěch úspěšné žalobkyně proti stěžovateli. Zástupce žalobkyně učinil
v řízení před Nejvyšším správním soudem jeden úkon právní služby, kterým bylo vyjádření
ke kasační stížnosti [úkon podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb. - advokátního
tarifu]. Za to mu náleží odměna ve výši 3100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5
advokátního tarifu], k níž je třeba připočíst 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů podle
§13 odst. 3 advokátního tarifu; to činí dohromady 3400 Kč. Zástupce je plátcem daně z přidané
hodnoty, a částka náhrady se proto zvyšuje o částku 714 Kč odpovídající dani v sazbě 21 %,
kterou je zástupce povinen odvést z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů,
na částku 4114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. května 2018
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu