ECLI:CZ:NSS:2018:2.AS.154.2018:31
sp. zn. 2 As 154/2018 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: P. V., zastoupený
JUDr. Irenou Tšponovou, advokátkou se sídlem Pivovarská 89/1, Přerov, proti žalovanému:
Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: P. H., zastoupený JUDr. Jiřím Novákem, advokátem se sídlem
Sokolská 60, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 7. 2016, č. j. KUOK 75862/2016,
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci
ze dne 21. 3. 2018, č. j. 65 A 65/2016 – 66, ve znění opravného usnesení téhož soudu ze dne
9. 5. 2018, č. j. 65 A 65/2016 – 76,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 3400 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám JUDr. Ireny
Tšponové, advokátky.
III. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce je vlastníkem několika pozemků parc. č. X, X, X, X a X a budovy č. p. X v k. ú.
X, obec X, která spolu s objektem č. p. X, jehož vlastníky jsou jiné osoby (jedním ze
spoluvlastníků je osoba zúčastněná na řízení), tvoří prodejní centrum (v celém textu jde o
nemovitosti v k. ú. X). Na jednom z přístupů do tohoto komplexu vybudoval žalobce na svém
pozemku parc. č. X mříž s brankou, zahrazující volný vstup z ulice Čechova do pasáže mezi
budovami. Magistrát města P. (dále jen „stavební úřad“) zahájil řízení o odstranění stavby (mříže,
tj. oplocení) a následně žalobce požádal o její dodatečné povolení. Stavební úřad vycházel z toho,
že pro realizaci oplocení stavební zákon vyžaduje toliko územní rozhodnutí, proto vyzval žalobce
k doplnění žádosti dle §86 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), o souhlas všech spoluvlastníků stavby č. p. X a to s odůvodněním, že mříž
byla umístěna do společných prostor. Žalobce souhlas nedoložil, neboť takový požadavek
považoval za bezprávný, takže stavební úřad řízení usnesením ze dne 19. 4. 2016,
č. j. MMPr/051713/2016/JP pro neodstranění vad žádosti, které brání pokračování v řízení,
zastavil. Odvolání žalobce zamítl žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „napadené
rozhodnutí“).
[2] Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu, které Krajský soud
v Ostravě - pobočka v Olomouci v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen „krajský soud“
a „napadený rozsudek“) vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil. Přisvědčil žalobci, že požadavek
stavebního úřadu na předložení souhlasu spoluvlastníků budovy č. p. X, se stavbou mříže
provedenou výlučně na pozemku žalobce, která se ani budovy č. p. X nedotýká, byl v rozporu s §
86 odst. 3 stavebního zákona. Právní závěr, kterým správní orgány odůvodnily svůj názor
o souhlasu vlastníků stavby č. p. X jako nezbytné náležitosti žádosti, totiž že pasáž mezi objekty
je společným prostorem obou konstrukčně a provozně propojených budov, nemá podle
krajského soudu oporu v žádném právním předpisu. Spoluvlastníci objektu č. p. X jsou účastníky
řízení o dodatečném povolení stavby jakožto osoby, jejichž vlastnické nebo jiné právo
k sousedním stavbám nebo pozemkům může být územním rozhodnutím dotčeno. Stavební úřad
byl proto povinen jejich případné námitky proti umístění mříže vypořádat až v rámci věcného
posuzování záměru. Stavební úřad však neměl tento institut zaměňovat se souhlasem s umístěním
stavby na cizím pozemku či stavbě a řízení zastavit ještě před tím, než mohl záměr žalobce věcně
posoudit.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[3] Proti napadenému rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
kterou opírá o důvod dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“), namítá tedy nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem.
[4] Stěžovatel ve své kasační stížnosti uvedl, že bylo nutné požadovat po žalobci doložení
souhlasu vlastníků objektu č. p. X, neboť oplocení bylo vybudováno na pozemku žalobce (parc.
č. X), který je součástí prostoru pasáže a současně prostoru, kde se nachází nosné sloupy pro
objekt č. p. X a objekt č. p. X. Stěžovatel shrnul stavební historii těchto budov až po kolaudaci
prodejního centra jako celku zahrnujícího obě budovy včetně pasáže. Připomněl, že je mu
známo, že poté došlo k rozdělení na samostatné objekty, což považoval za proveditelné, pouze
pokud bude užívání společných částí řešeno smlouvou o zřízení věcného břemene. Obě budovy
jsou, ač mají samostatná čísla popisná, propojeny konstrukčně (střecha, ochoz, nosné sloupy) i
provozně (vstup z prostoru pasáže mezi objekty). Předmětná stavba oplocení se nachází
v půdorysném prostoru uvedených staveb (jedná se o zastavěnou plochu stavby dle §2 odst. 7
stavebního zákona). Přestože je mříž ukotvena do země, tj. pozemku ve vlastnictví žalobce, těsně
přiléhá k nosným sloupům stavby a brání vstupu do dvorního traktu pasáže, ze které je přístup do
objektu ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení a dalších spoluvlastníků. Závěry krajského
soudu považuje stěžovatel za přepjatě formalistické. Ustanovení §86 odst. 3 stavebního zákona je
nutné vykládat extenzivně tak, že souhlas vlastníka stavby, k níž stavba mříže těsně přiléhá, je
nezbytný, neboť na mříž pouze technicky ukotvenou do země, ale fakticky navazující na jinou
stavbu, je třeba pohlížet tak, jako by byla do cizí stavby ukotvena. Stavební úřad nemohl vlastníky
stavby č. p. X považovat pouze za účastníky řízení o dodatečném povolení stavby a dát jim
prostor namítat negativní dopady předmětné stavby na jejich stavbu s ní sousedící, protože
stavební záměr přesáhl míru jejich možného přímého dotčení stavbou. Stěžovatel k možným
námitkám dodal, že by závěrem jejich vypořádání pravděpodobně bylo zamítnutí žádosti žalobce
o dodatečné povolení stavby.
[5] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil, že mříž nepřiléhá k nosným
sloupům stavby č. p. X, ale budovy č. p. X, jež je v jeho vlastnictví. Zopakoval, že výklad §86
odst. 3 je jasný – pokud žadateli svědčí vlastnické právo ke stavbě či pozemku, na kterých chce
stavět, není možné vyžadovat žádný souhlas sousedů. Jejich stanovisko mělo být uplatněno
v podobě námitek, které by musely být vypořádány v meritorním rozhodnutí. Takto však došlo
k tomu, že argumenty žalobce vyvracející tvrzení osoby zúčastněné na řízení nebyly kvůli
zastavení řízení vůbec posouzeny. Pojem zastavěné plochy dle §2 odst. 7 stavebního zákona
užívá stavební zákon v jiném kontextu, a proto nemůže sloužit k podpoře teorie žalovaného
o společném prostoru v této věci.
[6] Osoba zúčastněná na řízení svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužila.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatel je oprávněn k jejímu podání, neboť byl účastníkem řízení, z něhož
napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.)
a za stěžovatele v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. jedná jeho zaměstnankyně, která
má vysokoškolské vzdělání, jež je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
[8] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž žádnou takovou neshledal.
[9] Předmětem sporu je, zda byl stavební úřad oprávněn vyžadovat souhlas vlastníků budovy
č. p. X se stavbou mříže na pozemku žalobce s tím, aby jeho nepředložení mohlo obstát
jako důvod pro zastavení řízení o žádosti žalobce o dodatečné povolení stavby.
[10] Ustanovení §86 stavebního zákona stanoví náležitosti žádosti o vydání územního
rozhodnutí (odst. 1) a vyjmenovává přílohy, které je třeba k žádosti připojit (odst. 2). Mimo jiné
žadatel k žádosti musí připojit doklady prokazující jeho vlastnické právo nebo smlouvu
nebo doklad o právu provést stavbu nebo opatření k pozemkům nebo stavbám, na kterých
má být požadovaný záměr uskutečněn; tyto doklady se připojují, nelze-li tato práva ověřit
v katastru nemovitostí dálkovým přístupem [odst. 2 písm. a)]. Na to pak navazuje odstavec 3,
který zní
takto:Jestliže žadatel nemá vlastnické právo, smlouvu nebo doklad o právu provést stavbu
nebo opatření k pozemku nebo stavbě, předloží souhlas jejich vlastníka; to neplatí, lze-li pozemek nebo stavbu
vyvlastnit (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
[11] Řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel v určené lhůtě
neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení [§66 odst. 1 písm. c) zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, aplikovatelný na základě §192 odst. 1 stavebního zákona].
[12] Z výše citovaných částí §86 stavebního zákona plyne, že norma uvedená v jeho
odstavci 3 se vztahuje ke dvěma situacím, buď žadatel hodlá umístit stavbu na cizím pozemku,
nebo na cizí stavbě.
[13] První situace v této věci nepřichází v úvahu, neboť mezi stranami nebylo sporu o tom,
že vlastníkem pozemku parc. č. X, na kterém bylo postaveno oplocení, je žalobce. Stěžovatel má
nicméně za to, že žalobce stavěl na cizí stavbě, proto pro dodatečné povolení (umístění stavby
mříže) je potřeba doložit souhlas vlastníka cizí stavby s tímto (v tomto případě již realizovaným)
záměrem. Z konstrukčního řešení objektů č. p. X a č. p. X dovodil, že mezi stavbami existuje
„společný prostor“, neboť pasáž je zastřešena společnou střešní konstrukcí a nachází se zde
nosné sloupy podpírající přístupový ochoz obou zmíněných objektů. Dle této myšlenky je tak
oplocení nacházející se u vstupu do dvorního traktu pasáže součástí společného prostoru obou
staveb. V kasační stížnosti pak (oproti napadenému rozhodnutí) stěžovatel ještě dodal, že druhým
důvodem, proč nahlížet na mříž jako na stavbu provedenou na jiné stavbě, je blízkost nosného
sloupu, který je součástí stavby č. p. X.
[14] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že právní konstrukce stavebního
úřadu a žalovaného o společném prostoru dvou souvisejících budov nemá oporu ve stavebním
zákoně ani v jiných právních předpisech. Přítomnost společných konstrukčních prvků
ani provozní provázání dvou samostatných budov různých vlastníků nemůže vytvořit z prostoru
nad pozemkem, který funkčně slouží oběma stavbám (pasáž), něco, k čemu by se mohla
vztahovat věcná práva vlastníků budov obklopujících tento prostor. Proto ten, kdo umisťuje
stavbu na svém pozemku (zde sloužícím jako pasáž), není povinen dokládat souhlas vlastníků
budovy, pro niž je pasáž přístupovou cestou i základnou pro umístění podstatných konstrukčních
součástí budovy. Ani historicky doložitelné stavební i funkční propojení sousedících budov
na tom nemůže nic změnit.
[15] Aby se §86 odst. 3 stavebního zákona mohl v této věci aplikovat, musela by být
mříž umístěna přímo na stavbě jiného vlastníka (například být do ní ukotvena).
V aktuálně projednávané věci je však ze správního spisu (viz fotografická dokumentace) zřejmé,
že mříž je ukotvena v zemi, není umístěna na stavbě č. p. X, nedotýká se jí, ani není
v bezprostřední blízkosti některého z nosných sloupů. Mříž se nachází při vstupu do pasáže,
která slouží jako přístup do objektu č. p. X.
[16] Definice zastavěné plochy stavby dle §2 odst. 7 stavebního zákona představuje výkladové
vodítko pro jiné situace řešené stavebním právem, než je ta nyní projednávaná. Umožňuje
eliminovat spory o půdorysné ohraničení stavby, které je podstatné například pro rozlišování
mezi přístavbou a stavební úpravou s příslušnými důsledky, pokud jde o změny dokončené
stavby. Stavební zákon v žádném ze svých ustanovení nepředpokládá, že by byl stavebník
povinen doložit spolu s žádostí o povolení stavebního záměru, který zasahuje do zastavěné
plochy stavby (tj. dle definice se např. nachází pod přesahem střechy blízké stavby), i souhlas
osob, které mají ke stavbě vlastnické právo.
[17] Nejvyšší správní soud je stejně jako krajský soud přesvědčen, že extenzivní výklad zaujatý
žalovaným zde nemá místo. Krajský soud zcela správně vysvětlil, proč §86 odst. 3 stavebního
zákona dopadá výlučně na situaci umístění stavby na cizím pozemku nebo stavbě. V tomto
případě skutečně stavební úřad vlastně žádal žalobce v roli žadatele o dodatečné povolení stavby,
aby předložil souhlas vlastníka sousední stavby s jeho záměrem, pro což však stavební zákon
neposkytuje žádný podklad. Stavební úřad není oprávněn osvojit si právo chránit předpokládané
zájmy vlastníků sousedních nemovitostí. V rámci předběžného posouzení náležitostí žádosti
o dodatečné povolení stavebního záměru je jeho úkolem pouze ověřit bazální předpoklady
pro zahájení věcného projednání žádosti. Výzva obsahující takový požadavek proto byla
nezákonná, tudíž nevyhovění nemělo vést k zastavení řízení pro neodstranění vad žádosti.
[18] Pro případ, že vlastníci sousední stavby nebo pozemku mají zájem vyjádřit své obavy
z omezení přístupu k jejich nemovitostem a domáhat se zamítnutí žádosti o dodatečné povolení
stavby, jež může vést až k jejímu odstranění, nabízí stavební zákon institut námitek účastníků
řízení, jak ostatně již v odstavci 23 napadeného rozsudku pregnantně vysvětlil krajský soud.
Bylo by tak na účastnících řízení, aby hájili svá práva v průběhu řízení. Tuto aktivitu však stavební
úřad nemohl suplovat tím, že zásah do jejich práv předběžně vyhodnotil a řízení zastavil
pro nedoložení jejich souhlasu se záměrem žadatele. Řízení o dodatečném povolení
umístění mříže bylo zastaveno dříve, než se stavební úřad mohl s námitkami účastníků řízení
dle §89 odst. 6 stavebního zákona vůbec vypořádat a vzít v úvahu také argumentaci žadatele,
proč by i přes případný nesouhlas jiných účastníků řízení měla být stavba dodatečně povolena.
[19] Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje s argumentací krajského soudu ohledně
výkladu §86 odst. 3 stavebního zákona, který vedl ke zrušení napadeného rozhodnutí,
jakož i s jím nastíněným dalším postupem žalovaného po vrácení věci k dalšímu řízení.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[20] Nejvyšší správní soud dospěl ze shora uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[21] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. tak, že procesně úspěšnému žalobci přiznal právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti proti stěžovateli, který úspěch v řízení neměl, a který tak nemá právo
na jejich náhradu.
[22] Úspěšnému žalobci náleží náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti spočívající v odměně
za jeden úkon právní služby – vyjádření ke kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif)] v částce 3100 Kč. Náklady řízení dále tvoří paušální částka náhrady hotových
výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu ve výši 300 Kč za jeden úkon právní služby. Vzhledem
k tomu, že zástupkyně žalobce není plátcem daně z přidané hodnoty, jedná se tak o částku
konečnou. Celkovou částku náhrady nákladů řízení ve výši 3400 Kč je stěžovatel povinen zaplatit
žalobci v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupkyně.
[23] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch
nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V tomto
řízení však osobě zúčastněné na řízení žádné povinnosti uloženy nebyly, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. září 2018
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu