ECLI:CZ:NSS:2018:2.AS.324.2017:34
sp. zn. 2 As 324/2017 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci navrhovatelů: a) Z. B., b) M. B., oba zast.
Mgr. Petrem Mimochodkem, advokátem se sídlem Mánesova 752/10, Praha 2, proti odpůrci:
Městský úřad Uherské Hradiště, se sídlem Masarykovo náměstí 19, Uherské Hradiště, o
návrhu na zrušení opatření obecné povahy – rozhodnutí Městského úřadu Uherské Hradiště ze
dne 16. 6. 2006, č. j. ŽP 22473/2006/Č, o změně ochranného pásma II. stupně pro vodní zdroj
Ostrožská Nová Ves (2. část), v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů proti usnesení Krajského
soudu v Brně ze dne 31. 7. 2017, č. j. 63 A 5/2017 – 19,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Navrhovatelé n emaj í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrci se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
[1] Včas podanou kasační stížností se navrhovatelé jako stěžovatelé domáhají zrušení
shora označeného usnesení Krajského soudu v Brně, jímž byl odmítnut jejich návrh na zrušení
opatření obecné povahy – rozhodnutí Městského úřadu Uherské Hradiště ze dne 16. 6. 2006,
č. j. ŽP 22473/2006/Č, o změně ochranného pásma II. stupně pro vodní zdroj Ostrožská Nová
Ves (2. část).
[2] Stěžovatelé jako žalobci podali u Krajského soudu v Brně dne 18. 4. 2017 žalobu
směřující proti rozhodnutí žalovaného Krajského úřadu Zlínského kraje, odboru
územního plánování a stavebního řádu, oddělení stavebního řádu ze dne 15. 2. 2017,
č. j. KUSP 13868/2016 ÚP-Ha, jímž bylo zamítnuto jejich odvolání proti rozhodnutí Městského
úřadu Uherský Ostroh, odboru výstavby a životního prostředí ze dne 30. 12. 2015,
č. j. SÚ-MIK-6-NAŘ-2301/2015. Tímto rozhodnutím jim bylo nařízeno odstranění stavby
Zelená maringotka na kolech o rozměrech cca 5,0 m x 3,0 m, včetně verandy, terasy,
zpevněné plochy, suchého WC, vše umístěné na pozemcích parc. č. X a parc. č. X v k. ú. X,
obec Ostrožská Nová Ves. Žaloba byla u krajského soudu zapsána pod sp. zn. 29 A 88/2017.
Žaloba kromě žalobních výtek směřujících vůči napadenému rozhodnutí obsahovala i výhrady
vůči vyhlášce/rozhodnutí Městského úřadu v Uherském Hradišti ze dne 16. 6. 2006,
č. j. ŽP 22473/2006/Č, o změně ochranného pásma II. stupně pro vodní zdroj Ostrožská Nová
Ves (2. část) a dále obsahovala i návrh, aby krajský soud předložil věc k posouzení této vyhlášky
Ústavnímu soudu [část III bod i) žaloby]. Krajský soud proto žalobce vyzval k jednoznačnému
určení části žaloby směřující proti Městskému úřadu v Uherském Hradišti, konkrétně zda se jedná
o samostatný návrh na zrušení opatření obecné povahy. Žalobci sdělili, že jejich návrh
„v části III bod i) žaloby je samostatným návrhem dle §101a s. ř. s. na zrušení opatření obecné povahy vůči
označenému aktu Městského úřadu Uherské Hradiště“.
[3] Krajský soud v Brně usnesením ze dne 10. 7. 2017, č. j. 29 A 88/2017 - 29, vyloučil
žalobu v části, v níž směřuje proti opatření obecné povahy – rozhodnutí Městského úřadu
Uherské Hradiště ze dne 16. 6. 2006, č. j. ŽP 22473/2006/Č, o změně ochranného pásma
II. stupně pro vodní zdroj Ostrožská Nová Ves, k samostatnému projednání. Krajský soud tento
postup zdůvodnil odlišnostmi mezi oběma typy řízení. Vyloučená část žaloby byla nově zapsána
jako návrh pod sp. zn. 63 A 5/2017.
[4] Poté krajský soud vydal usnesení ze dne 31. 7. 2017, č. j. 63 A 5/2017 – 19, jímž návrh
odmítl. V usnesení v prvé řadě zaujal právní názor, že napadený akt je opatřením obecné povahy,
což posuzoval již v usnesení ze dne 6. 2. 2017, č. j. 65 A 4/2016 – 320. Dále poukázal na znění
§30 odst. 8 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon),
a na jeho novelu provedenou zákonem č. 150/2010 Sb. a jeho čl. II. bod 2 přechodných
ustanovení, podle nichž se dosavadní ochranná pásma považují za ochranná pásma podle
§30 odst. 1 vodního zákona. Na napadený akt je proto třeba nahlížet jako na opatření obecné
povahy.
[5] Krajský soud se poté zabýval včasnosti podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy. Poukázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016,
č. j. 5 As 194/2014 - 36, publ. pod č. 3470/2016 Sb. NSS, z něhož citoval (všechna zde citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Podaný návrh označil
za jednoznačně opožděný, pokud by byl „přímým“ návrhem na zrušení opatření obecné povahy.
Vzhledem k tomu, že se v daném případě jednalo o návrh spojený s žalobou proti rozhodnutí,
zabýval se tím, zda se jedná o incidenční návrh spjatý s touto žalobou, tedy, zda žaloba byla
podána proti rozhodnutí, v němž bylo opatření obecné povahy aplikováno. Žaloba proti
rozhodnutí směřovala proti rozhodnutí o odstranění stavby podle §129 odst. 1 písm. b) zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), přičemž důvodem
bylo její umístění bez povolení stavebního úřadu vyžadovaného stavebním zákonem. V rámci
řízení o odstranění stavby stavebníci požádali o dodatečné povolení stavby (současně
s odvoláním proti rozhodnutí o odstranění stavby), přičemž tuto jejich žádost stavební úřad
zamítl a negativně bylo rozhodnuto i o odvolání (rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje
ze dne 10. 10. 2016, č. j. KUZL 66362/2016); toto rozhodnutí nebylo napadeno žalobou.
Krajský soud dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2016,
č. j. 1 As 115/2016 – 23, podle něhož se nelze spolu se žalobou proti rozhodnutí o nařízení
odstranění stavby prováděné nebo provedené bez potřebného povolení nebo v rozporu
s ním podle §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona po uplynutí tříleté lhůty podle
§101 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), domáhat zrušení územně plánovací dokumentace ve smyslu §101a odst. 1
věta druhá s. ř. s.
[6] Krajský soud toto rozhodnutí Nejvyššího správního soudu označil za aplikovatelné
na daný případ, byť se zde nejedná o návrh na zrušení územně plánovací dokumentace;
jde ale o opatření obecné povahy, které nebylo podkladem současně napadeného rozhodnutí
o odstranění stavby. Pro odstranění stavby podle §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nebylo
toto opatření podstatné. Žalobci mohli incidenční návrh spojit leda s žalobou proti rozhodnutí,
jímž jim nebyla dodatečně povolena stavba, což neučinili. Na základě toho krajský soud uzavřel,
že návrh podaný s touto žalobou (sp. zn. 29 A 88/2017) neměl povahu incidenčního návrhu.
Jako obecný (abstraktní) návrh byl tento návrh opožděný. Proto jej krajský soud odmítl podle
§46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[7] Stěžovatelé napadli usnesení krajského soudu z důvodu jeho nezákonnosti podle
§103 odst. 1 písm. a), b) a e) s. ř. s . Nesouhlasí s právním názorem soudu, že opatření obecné
povahy – rozhodnutí Městského úřadu Uherské Hradiště ze dne 16. 6. 2006,
č. j. ŽP 22473/2006/Č, o změně ochranného pásma II. stupně pro vodní zdroj Ostrožská Nová
Ves (2. část), nebylo podstatné pro rozhodnutí o odstranění stavby. Řízení o odstranění stavby
bylo zahájeno dříve než řízení o dodatečném povolení stavby, které bylo až následné, a opatření
obecné povahy bylo podkladem již v řízení o odstranění stavby, nikoliv až v řízení o (ne)povolení
stavby. Proto navrhují, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení krajského soudu
a současně zrušil napadené opatření obecné povahy, případně aby zrušil napadené usnesení a věc
vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti upozornil, že návrh na zrušení téhož
opatření obecné povahy byl již dříve odmítnut usnesením Krajského soudu v Brně ze dne
6. 2. 2017, č. j. 65 A 4/2016 – 320. K předmětu kasační stížnosti se odpůrce nevyjadřuje; své
podání formuluje jako obhajobu zákonnosti napadeného opatření. Navrhuje zamítnutí kasační
stížnosti.
[9] Stěžovatelé v dalším podání polemizují s vyjádřením odpůrce co do zákonnosti opatření
obecné povahy a opakují svou kasační argumentaci i návrh na rozhodnutí kasačního soudu.
[10] Kasační stížnost je přípustná a projednatelná.
[11] Stěžovatelé sice výslovně namítají kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a), b) a e)
s. ř. s., ovšem v případě odmítnutí návrhu přichází v úvahu jen kasační důvod podle písm. e)
citovaného ustanovení spočívající v tvrzení nezákonnosti tohoto odmítnutí. Veškeré výhrady vůči
usnesení o odmítnutí návrhu jsou v tomto ustanovení obsaženy (k tomu srovnej např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, nebo ze dne 17. 2. 2016,
č. j. 6 As 2/2015 – 128).
[12] Napadené usnesení bylo vydáno podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. z důvodu opožděnosti
návrhu. Podle §101b s. ř. s. ve znění v době podání návrhu bylo možné návrh podat ve lhůtě
3 let ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Návrh na zrušení
opatření obecné povahy lze podat buď samostatně, nebo společně se žalobou proti rozhodnutí,
v němž bylo toto opatření užito (§101a odst. 1 s. ř. s.). Problémem lhůty k podání návrhu
na zrušení opatření obecné povahy spojeného s žalobou proti rozhodnutí se zabýval rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 – 36,
publ. pod č. 3470/2016 Sb. NSS, z něhož také krajský soud správně vycházel. Lze připomenout,
že rozšířený senát zde vyslovil: „(s)oudní řád správní rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části. Prvním typem návrhu je návrh na soudní přezkum opatření obecné povahy, který může
podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen, a to ve lhůtě
stanovené v §101b odst. 1 s. ř. s. Druhým typem je návrh na incidenční přezkum opatření obecné povahy
dle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat jen ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním
soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je třeba podat
společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu,
a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v §101b odst. 1 s. ř. s.“ Z toho plyne, že pro návrh na zrušení
opatření obecně povahy spojený se žalobou proti rozhodnutí platí lhůta pro podání žaloby
stanovená v §72 odst. 1 s. ř. s. běžící od oznámení písemného vyhotovení rozhodnutí.
[13] Podstatné pro zjištění, kdy uplynula lhůta k podání návrhu na zrušení opatření
obecné povahy – rozhodnutí Městského úřadu Uherské Hradiště ze dne 16. 6. 2006,
č. j. ŽP 22473/2006/Č, o změně ochranného pásma II. stupně pro vodní zdroj Ostrožská Nová
Ves (2. část) tedy je posouzení, zda jde o návrh samostatný, nebo o návrh spojený s žalobou proti
rozhodnutí. Toto spojení ovšem nelze vnímat pouze formálně, tedy tak, že v žalobě proti
rozhodnutí je požadováno i zrušení opatření obecné povahy (podle citovaného usnesení
rozšířeného senátu by se ani nemuselo jednat o jedno podání). Formálně tomuto požadavku
žaloba podaná proti rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje, odboru územního plánování
a stavebního řádu, oddělení stavebního řádu ze dne 15. 2. 2017, č. j. KUSP 13868/2016 ÚP-Ha,
vedená u krajského soudu pod sp. zn. 29 A 88/2017 dostojí, neboť v její části část III bod i)
je poukazováno mj. na „neplatnost a protiústavnost“ předmětného opatření obecné povahy.
K výzvě soudu pak byla tato část žaloby označena za návrh na zrušení opatření obecné povahy.
Jak ovšem plyne z citovaného usnesení rozšířeného senátu, lze za návrh spojený s žalobou proti
rozhodnutí považovat pouze návrh na zrušení opatření obecné povahy, pokud toto bylo v řízení,
z něhož napadené rozhodnutí vzešlo, aplikováno. Musí tu tedy být návaznost žalovaného
rozhodnutí na opatření obecné povahy.
[14] Je zcela nerozhodné, zda v daném případě bylo dříve vedeno řízení o odstranění stavby,
či řízení o dodatečném povolení stavby; rozhodný je význam opatření obecné povahy
pro žalobou napadené rozhodnutí. V řízení o odstranění stavby podle §129 odst. 1 písm. b)
stavebního zákona je podstatné jen zjištění, zda stavba byla provedena bez rozhodnutí
anebo v rozporu s ním a že nebyla dodatečně povolena. Řízení o dodatečném povolení stavby,
ač je obvykle vedeno v průběhu řízení o odstranění stavby, je řízením samostatným a je ukončeno
rozhodnutím napadnutelným žalobou ve správním soudnictví. Tak tomu bylo i v daném případě.
Právě v řízení o dodatečném povolení stavby hrají roli omezení plynoucí mj. i z opatření obecné
povahy omezujících či vylučujících stavby v určitém území. Zde krajský soud přiléhavě
poukázal na právní názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2016,
č. j. 1 As 115/2016 – 23. Jen v rámci žaloby proti rozhodnutí, jímž nebyla stavba dodatečně
povolena z důvodů aplikace opatření obecné povahy, by bylo možné se žalobou proti rozhodnutí
současně brojit návrhem na zrušení tohoto opatření. Jen v tom případě by také bylo možné lhůtu
k podání návrhu, která by pro samostatný návrh již uplynula, spojit se lhůtou žalobní. Závěr
krajského soudu, že se v daném případě nejedná o incidenční návrh, ale o samostatný návrh
na zrušení opatření obecné povahy, odpovídá zákonu. Krajský soud proto nepochybil, pokud
návrh pro opožděnost odmítl.
[15] Jelikož Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nebyl naplněn stěžovateli uplatněný
kasační důvod, a nezjistil ani žádný důvod, pro který by měl napadené usnesení zrušit z moci
úřední, kasační stížnost zamítl podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. O věci přitom rozhodoval
bez jednání za podmínek §109 odst. 2 s. ř. s.
[16] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelé nebyli v řízení o kasační stížnosti úspěšní, nemají tedy právo na náhradu nákladů
řízení. Odpůrci v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec jeho běžné úřední
činnosti, a proto mu soud náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 14. března 2018
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu