ECLI:CZ:NSS:2018:2.AS.386.2017:39
sp. zn. 2 As 386/2017 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Ladislava Derky a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: K. K., zastoupená
JUDr. Petrem Šádou, advokátem se sídlem Bořice 65, proti žalovanému: Krajský úřad
Pardubického kraje, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice, za účasti osob zúčastněných
na řízení: I) Ing. J. K., II) J. K., III) J. K., proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 7. 2016,
č. j. KrÚ 52353/ODSH/2016/Sv, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích ze dne 20. 9. 2017,
č. j. 52 A 84/2016 - 111,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně podala u Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích,
(dále jen ,,krajský soud“) dne 9. 8. 2016 žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze 14. 7. 2016,
kterým bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a bylo potvrzeno rozhodnutí Obecního úřadu P. R.
(dále jen ,,obecního úřadu“), ze dne 26. 3. 2016. Obecní úřad rozhodl podle §142 správního řádu
ve věci deklarace veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku parc. č. X a ve věci
deklarace místní komunikace na pozemku parc. č. X, vše v katastrálním území X tak, že na
pozemku parc. č. X v katastrálním území X se nenachází pozemní komunikace kategorie „místní
komunikace“ podle §6 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích (dále jen „zákon o
pozemních komunikacích“), a že na pozemku parc. č. X v katastrálním území X je umístěna
veřejně přístupná účelová komunikace, a to pouze na části tohoto pozemku, která přímo navazuje
na pozemek parc. č. X v místě za křížením s pozemkem parc. č. X směrem do obce, po straně
pravé směrem do obce její průběh kopíruje hranici parcely č. X v délce přibližně 40 m a ve
spodní části směrem do obce navazuje na parcelu č. X. Šířka účelové komunikace na parc. č. X
dosahuje 3,1 m resp. 3,7 m. Pro zpřesnění byly hranice definovány rovněž pomocí souřadnic
GPS.
[2] Krajský soud žalobu zamítl. Podle žaloby je žalobkyně vlastníkem pozemku parc. č. X
v katastrálním území X, a to na základě rozhodnutí o dědictví podle usnesení Okresního soudu
ve Svitavách ze dne 24. 8. 1994. Pozemek parc. č. X v katastrálním území X je v katastru
nemovitostí označen jako ostatní komunikace, přičemž tato cesta se stala vlivem nedovolené
zástavby a postupného zarůstání dřevinami neprůjezdnou, tudíž začal být zneužíván pozemek
žalobkyně parc. č. X, čemuž se žalobkyně bránila a požádala obec P. R., aby obnovila, respektive
zprovoznila komunikaci vedoucí po pozemku parc. č. X. Žalobkyně tvrdila, že na jí vlastněném
pozemku parc. č. X není umístěna žádná pozemní komunikace. Ve správním řízení nebylo
prokázáno, že by existovala nutná komunikační potřeba a dále, že by kdy byl dán souhlas
vlastníka pozemku k používání tohoto pozemku jako veřejně přístupné účelové komunikace.
Podle stavu, jak jej deklaroval obecní úřad a následně potvrdil žalovaný, veřejně přístupná účelová
komunikace vedoucí po pozemku parc. č. X nevede nikam, neboť nemá žádné pokračování
za pozemkem žalobkyně, což žalobkyně zdůvodnila odkazem na formulaci výroku obecního
úřadu. Žalobkyně připustila, že jsou na pozemku parc. č. X vyjeté koleje, avšak nemůže se jednat
o veřejně přístupnou účelovou komunikaci s ohledem na to, že dle ní nikam nevedou. Neexistuje
soukromoprávní ujednání mezi vlastníky pozemku a ostatními subjekty o právu pozemek parc. č.
X užívat jako chodník, cestu či jinou kategorii komunikace.
[3] Krajský soud se v odůvodnění rozsudku plně ztotožnil s právním názorem vysloveným
v rozhodnutí žalovaného. Odkázal na §2 odst. 1 a §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích
a uvedl, že z judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudky ze dne 20. 10. 2015,
č. j. 6 As 280/2014 – 62, ze dne 10. 3. 2016, č. j. 7 As 252/2015 – 25, ze dne 10. 8. 2016,
č. j. 6 As 19/2016 – 24), vyplývá, že účelovou komunikací se stává cesta v okamžiku,
kdy jsou kumulativně, tj. současně, splněny čtyři znaky, a to 1) stálá a v terénu patrná dopravní
cesta, která 2) splňuje účel stanovený v zákoně, přičemž 3) její vlastník dal souhlas k obecnému
užívání cesty veřejnosti a současně 4) tato cesta naplňuje nutnou komunikační potřebu.
[4] Dle krajského soudu bylo ve správním řízení prokázáno, a žalobkyně to ani nečinila
sporným (naopak sama uvedla v žalobě, že na předmětné části jejího pozemku parc. č. X jsou
zcela zjevné vyjeté koleje v terénu), že na pozemku se nachází v terénu patrná a stálá cesta. Stejně
tak se oba účastníci shodují v tom, že na původní cestě na pozemku parc. č. X již není znatelná
cesta, neboť přestala být užívána a zcela zarostla. Soud připomněl, že podmínku patrnosti cesty
dle judikatury Nejvyššího správního soudu může splňovat i travnatý pás, pokud průběh cesty je
dostatečně stálý a patrný z tvaru pozemku, respektive z jeho fyzicky vymezené části (viz rozsudek
z 3. 4. 2014, č. j. 10 As 41/2014 – 39 a dále rovněž rozsudek z 29. 6. 2017, č. j. 7 As 95/2017 –
34, bod 20), tedy o splnění první podmínky, že se jedná o stálou a v terénu patrnou dopravní
cestu, nemůže být v dané věci pochyb. Žalobkyně tento znak nečinila sporným, nýbrž
zpochybnila, že je dána nutná komunikační potřeba a dále, že byl dán souhlas s veřejným
užíváním účelové komunikace. Navíc se nejednalo toliko o travnatý pás vyjetých kolejí,
nýbrž o stavbu komunikace se zpevněným základem z drceného kameniva. Průběh cesty
tak, jak je uveden ve výroku II. rozhodnutí obecního úřadu, byl prokázán při ústním jednání
konaném dne 29. 12. 2014 přímo na pozemku parc. č. X a dále na pozemku č. X v obci
katastrální území X. Při tomto jednání rovněž zúčastnění potvrdili, že v roce 1978 JZD
zbudovalo novou zpevněnou štětovanou cestu z důvodu, že původní cesta byla nevyhovující,
nepřehledná, úzká a plná ostrých zatáček, přičemž se na ní moderní zemědělská technika nevešla.
Na místě samém a rovněž v průběhu správního řízení se vyjádřili účastníci a vlastníci přilehlých
nemovitostí, jak je specifikováno v odůvodnění rozhodnutí obecního úřadu (část odůvodnění
nazvaná jako „popis průběhu správního řízení“).
[5] Ani podmínku naplnění účelu stanoveného v zákoně žalobkyně nečinila spornou;
z rozhodnutí obecního úřadu a z průběhu správního řízení je zřejmé, že se jedná o účelovou
komunikaci, která slouží od jejího vzniku v letech 1978-1980 dle údajů současného
Zemědělského družstva Mezilesí se sídlem v Telecí 208, jako jediná funkční přístupová cesta
k zemědělským a lesním pozemkům a k ostatním přilehlým nemovitostem. Podle vyjádření
Zemědělského družstva Mezilesí ze dne 25. 2. 2015 stroje, které zemědělské družstvo používá,
mají šířku až 3,2 m a souprava traktoru s přívěsem má délku až 15 metrů, z tohoto důvodu není
reálné projet bývalou cestou umístěnou původně na pozemku parc. č. X. V průběhu správního
řízení bylo vyjma vyjádření ostatních účastníků, kteří potvrdili účel a reálné užívání účelové
komunikace na pozemku parc. č. X, což žalobkyně nezpochybnila, provedeno dokazování také
čestnými prohlášeními žalobkyně a její sestry MUDr. D. Č., které prohlašovaly písemně, že jejich
otec pan M. K. byl donucen vstoupit do JZD se svými pozemky a dále že nebyl schopen ovlivnit
libovůli JZD a zabránit jízdám zemědělské techniky přes svůj pozemek. Byl proveden důkaz
čestným prohlášením Ing. J. K., podle kterého má Zemědělské družstvo Mezilesí jinou alternativu
přístupu k pozemkům, které obhospodařuje. Za takový alternativní pozemek považovali
žalobkyně a pan J. K. pozemek parc. č. X ostatní komunikace, který dle nich slouží jako
alternativní cesta k pozemkům obhospodařovaných zemědělským družstvem, a dále pozemek
parc. č. X, který byl zmíněným zemědělským družstvem zpevněn. Dále byl proveden
důkaz korespondencí mezi obcí P. R. a žalobkyní ve vztahu k žádosti žalobkyně
o znovuobnovení a rekonstrukci původní místní komunikace umístěné na parcele č. X. Ve vztahu
k této korespondenci, byť prokazuje jednání s obcí P. R. i to, že obec P . R. byla ochotna
přistoupit na realizaci nové cesty, krajský soud zdůraznil, že správní orgány v souladu se zákonem
(§142 správního řádu) rozhodovaly podle skutkového stavu v době jejich rozhodování. Nemohly
proto přihlížet k tomu, zda bude vybudována či znovuobnovena jiná alternativní cesta. Pokud by
se tak v budoucnu stalo, žalobkyni nic nebrání v tom, aby se domáhala deklaratorního rozhodnutí
o neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace z důvodu zániku nutné komunikační
potřeby. Na existenci nutné komunikační potřeby pak nemůže mít vliv ani ta okolnost, že
nevzniklo žádné soukromoprávní ujednání o užívání daného pozemku, neboť institut veřejně
přístupné účelové komunikace je instrumentem veřejného práva. Cesta je využívána k průjezdu
zemědělskou technikou k obhospodařování přilehlých pozemků, které jsou sice většinou, jak
vyplynulo ze správního řízení, v obhospodařování Zemědělského družstva Mezilesí, avšak jsou ve
vlastnictví jednotlivých účastníků správního řízení. K tvrzené alternativě v podobě komunikace
na pozemku parc. č. X ve vlastnictví obce P. R. v katastrálním území X, jakož i k dalším
tvrzeným alternativám dle čestného prohlášení J. K. krajský soud uvedl, že v případě alternativní
cesty by se muselo jednat o cestu plnohodnotnou, resp. srovnatelnou, což ve správním řízení
nebylo prokázáno. Žalobkyně ani v žalobě netvrdila jinou alternativu vyjma původní cesty na
pozemku parc. č. X ve vlastnictví obce P. R.
[6] Krajský soud vyhodnotil jako nedůvodnou námitku absence souhlasu vlastníka
se vznikem veřejně přístupné účelové komunikace. Cesta na parcele č. X byla zrealizována
v letech 1977 - 1980 tehdejším JZD. Nástupnická organizace Zemědělské družstvo Mezilesí
neeviduje žádný nesouhlas původního vlastníka (právního předchůdce žalobkyně) pana M. K.,
nelze proto dovodit, že by předchozí vlastník pozemku uplatnil kvalifikovaný nesouhlas se
zřízením cesty. Takový nesouhlas nebyl evidován ani po roce 1989, prvním písemným
nesouhlasem je podání žalobkyně ze dne 12. 11. 2009, přičemž žalobkyně zdědila uvedenou cestu
již v roce 1994. Žalobkyně trpěla užívání cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace
od roku 1994 do 2009 a teprve v roce 2009 se domáhala uvedení pozemku do původního
stavu. Z rozhodnutí obecního úřadu je zřejmé, že tento vycházel z podkladů získaných
od Zemědělského družstva Mezilesí a zejména z těch faktických okolností, že ani předchozí
právní předchůdce žalobkyně, ani žalobkyně sama až do roku 2009 nesporovali či se aktivně
nebránili užívání cesty. Obecní úřad čestným prohlášením předloženým žalobkyní nepřiznal
důkazní hodnotu. Ostatně v těchto prohlášeních není zmínka o tom, že by se právní předchůdce
žalobkyně vůbec pokusil o projev jeho subjektivního nesouhlasu. V případě projevu nesouhlasu
se vznikem cesty se musí jednat o aktivní jednání, jak vyplývá rovněž např. z rozsudku
Nejvyššího správního soudu z 31. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 – 66: „Existence konkludentního
souhlasu předchozích vlastníků byla správním orgánem dostatečně zjištěna, vyplynula z dosavadního užívání cesty
a nelze ji zvrátit ani nyní učiněnou výpovědí o tom, zda předchozí vlastníci s užíváním cesty „subjektivně“
souhlasili či nikoli.“
[7] Ve vztahu k udělení konkludentního souhlasu krajský soud doplnil dokazování při jednání
soudu dne 13. 9. 2017, při kterém osoba zúčastněná na řízení J. K. předložil písemné prohlášení
bratra žalobkyně M. K. ze dne 29. 8. 2016. Podle tohoto písemného vyjádření, které bylo učiněno
dle textu zcela dobrovolně a bez nátlaku, jmenovaný pracoval v 70. letech 20. století jako řidič
domíchávače betonu umístěného na nákladním automobilu Tatra 148 pro Pozemní stavby
Pardubice a toto vozidlo parkoval v místě bydliště, tedy v P. R. M. K. dle tohoto vyjádření začal
parkovat přímo u statku na předmětném pozemku, na němž se nachází sporovaná cesta. Dále
uvedl, že právě tímto patnáctitunovým nákladním vozem vyjezdil hluboké koleje a následně
z důvodu znečištění okolí při takovém provozu rodiče i on sám uvítali nabídku tehdejšího JZD,
že bude zbudována nová široká štětovaná zpevněná cesta, která vedla po pozemku parc. č. X
v délce 40 m. Následně začalo proto JZD používat tuto novou cestu i se svojí těžkou
zemědělskou technikou. Spokojenost byla proto dle jmenovaného na obou stranách. Krajský
soud toto písemné sdělení zhodnotil tak, že na rozdíl od ostatních čestných prohlášení
předložených v průběhu správního řízení je jako jediné konkrétní co do vzniku a zejména důvodu
vzniku této cesty na předmětném pozemku parc. č. X. Soud přihlédl k tomu, že vyjádření podala
osoba na věci nezúčastněná a současně osoba s problematikou velmi dobře obeznámená, a dále
shledal, že tímto důkazem byla podpořena správnost skutkového zjištění správních orgánů, tj. že
cesta na pozemku parc. č. X byla zřízena přinejmenším za konkludentního souhlasu tehdejšího
vlastníka pozemkové parcely pana M. K.
[8] Ohledně závěru, že jednou udělený souhlas (byť i jen konkludentní) nelze odvolat,
krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2016,
č. j. 3 As 18/2016 – 75: „Již existující souhlas k obecnímu užívání účelové komunikace nemůže vzít vlastník
účelové komunikace jednostranně zpět, a to ani v případě, kdy byl udělen jeho právním předchůdcem. Obecné
užívání totiž Nejvyšší soud vyložil pro právní teorii jako „užívání všeobecně přístupných materiálních statků,
které odpovídají jejich účelovému určení, před neomezeným okruhem uživatelů“ a konstatoval, že takový účinek
nemůže být později vyloučen jednostranným úkonem vlastníka, který souhlas v minulosti (byť i konkludentně
udělil, ani jeho právních nástupců). Z uvedeného vyplývá, že pokud účelová komunikace vznikne, její právní
status je závazný i pro budoucí majitele pozemku (…). Na těchto závěrech nemůže nic změnit ani námitka
stěžovatelů, že v průběhu doby došlo ke změně stavebních parametrů účelové komunikace.“
[9] Krajský soud dále uvedl, že pokud jde o poslední zákonnou podmínku pro deklarování
existence veřejně účelové pozemní komunikace (nutná komunikační potřeba), v rozhodnutí
obecního úřadu jsou pod bodem 3 uvedeny pozemky (jedná se o pozemky celkem 8 vlastníků),
k nimž je možné se dostat pouze za užití uvedené přístupové komunikace, aniž by existovala
rovnocenná, jiná alternativní komunikace. Kromě zemědělského družstva využívá cestu
k obhospodařování pozemků rovněž pan J. T., soukromý zemědělec. K podmínce nutné
komunikační potřeby krajský soud dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
z 18. 11. 2015, č. j. 8 As 32/2015 – 32, podle kterého lze za rovnocennou alternativu považovat
pouze takovou cestu, která reálně existuje: „Úvaha o případném vytvoření nové komunikace na jiných
pozemcích (…) nemůže být v tomto ohledu dostatečná, neboť pro nenaplnění znaku nutné komunikační potřeby
totiž musí alternativní cesta reálně existovat. V projednávané věci však tomu tak není. Pokud by v budoucnu
došlo k vytvoření takové komunikace, nelze samozřejmě vyloučit, že by to mohlo ovlivnit závěry týkající
se nezbytné komunikační potřeby (resp. samotné sporné povahy dané komunikace), nicméně aktuálně tyto úvahy
nemohou jakkoliv zpochybnit zákonnost napadených rozhodnutí správních orgánů a městského soudu.“ Zjevně
se jedná o obdobný případ jako v posuzované věci, žalobkyně se bránila prokázáním
korespondence o vyjednávání s obcí P. R. o znovuobnovení či zřízení jiné alternativní cesty.
K tomu by bylo možno přihlédnout, pouze pokud by taková cesta již reálně existovala. Viz též
rozsudek Nejvyššího správního soudu z 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009 – 79: „Omezení přístupu na
předmětnou veřejně přístupnou účelovou komunikaci by bylo možno vyhovět, ovšem pouze za předpokladu, že by
bylo pravdivé jejich tvrzení, že přístup k nemovitostem ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení je zajištěn po jiné
veřejně přístupné účelové komunikaci, která je stejné nebo srovnatelné kvality a která šetrněji zasahuje do
vlastnického práva stěžovatelů, resp. do jejich práva na ochranu soukromí a zajištění pohody bydlení. Existovala-
li by totiž jiná srovnatelná alternativa pro zajištění plnohodnotného komunikačního spojení nemovitosti, která je
ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení, která by současně šetrněji zasahovala do oprávněných zájmů stěžovatelů,
bylo by jí třeba dát na základě přístupu proporcionality přednost.“ V dané věci však nelze dovodit, že
v době rozhodování správních orgánů taková rovnocenná cesta existovala, což žalobkyně ani
netvrdila. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu z 29. 6. 2017, č. j. 7 As 95/2017 – 34, na
závěru o existenci nutné komunikační potřeby nemůže ničeho změnit ani případná okolnost, že
by si někteří vlastníci pozemků zajistili přes jiné pozemky na základě soukromoprávních dohod
přístup ke svým nemovitostem.
[10] Krajský soud dospěl po přezkoumání rozhodnutí žalovaného k závěru, že jsou splněny
veškeré zákonné podmínky, které vyžaduje §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích
ve spojení s judikaturou Nejvyššího správního soudu.
II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření osob zúčastněných na řízení
[11] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen ,,stěžovatelka“) kasační
stížnost, ve které navrhla rozhodnutí zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
Podle odůvodnění stížnosti se krajský soud opřel o názory osob, které mají zájem
na tom, aby „rozježděná“ část pozemku stěžovatelky byla považována za veřejně přístupnou
účelovou komunikaci. Dále soud vyšel z nepodloženého závěru žalovaného, že komunikace
vedoucí po pozemku par. č. X zarostla vegetací a pokojně zanikla. Ve skutečnosti
je tato komunikace průjezdná automobilem, byť je zúžená nepovolenou zástavbou provedenou
druhou osobou zúčastněnou na řízení (dále jen ,,OZNŘ“), která má zájem na tom, aby tato
komunikace nevedla kolem její chalupy. Zemědělské družstvo Mezilesí pro přejezd zemědělské
techniky používá již delší dobu zpevněnou komunikaci pro příjezd ke svým pozemkům
a nepoužívá komunikaci přes pozemek stěžovatelky. Nebylo prokázáno, jak deklarovaná
komunikace vedoucí přes pozemek stěžovatelky spojuje jednotlivé nemovitosti a tyto nemovitosti
s ostatními komunikacemi. Písemné prohlášení M. K. považuje stěžovatelka za bezcenné
s ohledem na osobu M. K., který je alkoholik a bezdomovec žijící ze sociálních dávek
v maringotce na pozemku stěžovatelky. V 70. letech minulého století skutečně jezdil jako řidič
nákladního automobilu, a je možné, že parkoval na pozemku stěžovatelky. Z této okolnosti
ale nelze dovodit konkludentní souhlas vlastníka pozemku s užíváním předmětného pozemku
jako účelové komunikace.
[12] Druhá OZNŘ se vyjádřila ke kasační stížnosti a uvedla, že její seník byl postaven
na základě řádného ohlášení před 20 lety s vědomím obecního úřadu, zastavěná plocha
nepřesáhla 20 m
2
. Stavba ničemu nebrání a nezatarasuje cestu, jak nesprávně uvádí stěžovatelka.
V případě komunikace vedoucí přes pozemek stěžovatelky se nejedná o „rozježděný“ pozemek,
nýbrž o zpevněnou štětovanou cestu, která plní svůj účel a od r. 1978 po ní jezdí cyklisté, osobní
automobily i těžká zemědělská technika. M. K. se s nákladním automobilem na starou cestu
„nevešel“ a na pozemku vyjezdil novou cestu, kterou pak JZD vybudovalo i pro potřeby
vlastníka pozemku parc. č. X. K osmi chalupám nevede jiná komunikace. Pokud by se doprava
přesunula do „dolní nevyhovující cesty“, nemohla by rychle a včas projíždět hasičská technika či
sanitka.
[13] První OZNŘ se vyjádřila ke kasační stížnosti a navrhla jí vyhovět. Uvedla, že není splněna
podmínka nezbytné komunikační potřeby. Zemědělská technika již po pozemku stěžovatelky
nejezdí, neboť zemědělské družstvo si vytvořilo svou vlastní cestu. Není pravda, že cesta vedoucí
přes pozemek parc. č. X je pouze pro pěší a pro cyklisty, lze projet i autem a traktorem. Nikdo
z rodiny stěžovatelky nedal souhlas s jízdou přes její pozemek. Nedošlo k výslechu svědka M. K.,
proto první OZNŘ navrhuje výslech tohoto svědka. V osadě Odřenec není osm chalup, nýbrž tři
a přístup k nim je možný z jiného konce obce P. R.
[14] Třetí OZNŘ uvedla, že v případě účelové komunikace na pozemku parc. č. X se jedná o
vybudovanou polní cestu zpevněnou kamením a štěrkem, která je využívána pro osobní
motorovou dopravu a zemědělskou techniku, jakož i chodci a cyklisty. Cesta slouží jako obslužná
komunikace i pro potřeby dalších tří navazujících usedlostí; ostatní vlastníci pozemků (včetně
třetí OZNŘ), přes které tato komunikace vede, nemají problém s jejím umístěním.
[15] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatelka je v řízení zastoupena
advokátem dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud dále přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[17] Kasační stížnost není důvodná.
[18] Podle §2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích: „Pozemní komunikace je dopravní cesta
určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití
a jeho bezpečnosti.“
[19] Podle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích: „Účelová komunikace je pozemní
komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo
ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských
a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání
s příslušným orgánem Policie České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud
je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Úprava nebo omezení veřejného přístupu
na účelové komunikace stanovené zvláštními právními předpisy tím není dotčena.“
[20] Pro výsledek dané věci je právně podstatné, zda komunikace vedoucí přes pozemek
stěžovatelky (pozemek parc. č. X) splňuje čtyři kumulativní podmínky specifikované
v odůvodnění rozsudku krajského soudu, které jsou uvedeny výše v odstavci [10]. Mezi účastníky
není sporným splnění prvních dvou podmínek (jedná se o stálou a v terénu patrnou dopravní
cestu, přičemž tato cesta splňuje účel stanovený v zákoně, tj. v §7 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích), viz podrobné odůvodnění napadeného rozsudku. Sporným zůstává splnění třetí
podmínky (zda vlastník dal souhlas k obecnému užívání cesty veřejnosti, viz dále bod III.A)
a čtvrté podmínky (jestli cesta naplňuje nutnou komunikační potřebu, viz dále bod III.B).
III.A Otázka souhlasu vlastníka k obecnému užívání cesty veřejnosti
[21] Stěžovatelka opakovaně uvádí, že ona ani její otec, původní vlastník pozemku, nedali
nikdy aktivně (míněno výslovně) svůj souhlas k používání komunikace vedoucí přes pozemek
parc. č. X. Nejvyšší správní soud k této námitce uvádí, že není právně relevantní, neboť takový
souhlas nemusí být výslovný a postačuje i konkludentně vyjádřený souhlas. Nejvyšší správní soud
v této souvislosti odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu z 31. 9. 2009, č. j.
5 As 27/2009 – 66 (na který poukázal též krajský soud, viz výše odstavec [6]), ve kterém bylo mj.
uvedeno: „Jak vyplývá z dosavadní judikatury (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp.
zn. 22 Cdo 1868/2000, z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002,
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, a rozhodnutí Ústavního
soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06), zákon o pozemních komunikacích je třeba vykládat
v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod tak, že veřejně přístupná účelová komunikace může
vzniknout proti vůli vlastníka dotčeného pozemku pouze za poskytnutí kompenzace (náhrady). Jestliže však
vlastník s jejím zřízením souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním
institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka,
jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006,
sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová
komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí,
aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace, v případě nesouhlasu musí však jít o aktivní jednání.
Pokud je účelová komunikace zřízena, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku - účelové
komunikace, tito nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Veřejnou cestou se tedy pozemek stává
jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním
strpěním. Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému
užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby,
je veřejně přístupnou účelovou komunikací.“
[22] Nejvyšší správní soud k uvedenému závěru dodává, že jak správně uvedl krajský soud
v dané věci, užívání cesty strpěl bez projevu nesouhlasu jak původní vlastník (otec stěžovatelky),
tak i stěžovatelka, která zdědila pozemek v roce 1994 a svůj nesouhlas vyjádřila poprvé až v roce
2009. Tím byl poskytnut minimálně konkludentní souhlas vlastníka pozemku parc. č. X
s používáním cesty vedoucí přes uvedený pozemek. Tento souhlas nelze vzít dodatečně zpět,
jak správně uvedl též krajský soud s citací právního závěru obsaženého v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2016, č. j. 3 As 18/2016 – 75 (viz výše odstavec [8]).
K uvedenému právnímu závěru Nejvyšší správní soud dodává, že souhlas by bylo možné
vzít zpět jen za předpokladu, že by si vlastník při poprvé původně projeveném souhlasu vymínil
možnost vzít svůj souhlas zpět. Žádný takový projev vůle zjištěn nebyl a ani nebyl tvrzen
ve správním řízení ani v řízeních u soudu. Vzhledem k uvedeným závěrům nemůže současný
nesouhlas stěžovatelky nic změnit na skutečnosti, že i třetí podmínka (souhlas vlastníka
k obecnému užívání cesty veřejností) byla dána.
III.B Naplnění nutné komunikační potřeby
[23] Krajský soud správně odkázal na právní závěry rozsudků Nejvyššího správního soudu
z 18. 11. 2015, č. j. 8 As 32/2015 – 32 a z 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009 – 79, ze kterých plyne,
že aby nebyla dána nutná komunikační potřeba, musela by existovat jiná alternativní cesta stejné
či srovnatelné kvality, která by šetrněji zasahovala do práv stěžovatelky. Nejvyšší správní soud
se ztotožnil s hodnocením krajského soudu, že tomu tak v této věci není, přičemž
v podrobnostech odkazuje na odůvodnění obsažené na str. 7 napadeného rozsudku. K tomuto
hodnocení dodává, že i ze satelitních fotografií, přiložených k vyjádření třetí OZNŘ ke kasační
stížnosti, je zřejmé, že komunikace jdoucí přes pozemek stěžovatelky je nepoměrně kvalitnější
a širší, než cesta vedená přes pozemek parc. č. X. Kromě toho někteří vlastníci nemovitostí mají
přístup ke svým nemovitostem jen přes zmíněnou komunikaci. Dle judikatury Nejvyššího
správního soudu lze nutnou komunikační potřebu shledat i v případě, že komunikace zajišťuje
přístup jen pro jednu jedinou nemovitost, resp. jediného vlastníka (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 8. 2014, č. j. 9 As 147/2013 - 48). Jak správně uvedl krajský soud
s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu z 29. 6. 2017, č. j. 7 As 95/2017 – 34,
nutnou komunikační potřebu by neovlivnilo ani to, že by si někteří z vlastníků
soukromoprávními smlouvami zajistili přístup ke svým pozemkům přes jiné pozemky.
Z uvedených důvodů je správný i závěr krajského soudu, že je splněna i čtvrtá kumulativní
podmínka, tj. existence nutné komunikační potřeby.
[24] Vzhledem ke splnění všech čtyř zákonných podmínek §7 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích je komunikace vedoucí přes pozemek stěžovatelky veřejně přístupnou
účelovou komunikací. Krajský soud proto postupoval správně, když žalobu stěžovatelky
dle §78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
[25] Nejsou naplněny důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 s. ř. s.
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[26] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené závěry zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s., věty poslední.
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. ve prospěch úspěšného žalovaného s přihlédnutím
ke skutečnosti, že nebyl prokázán vznik nákladů na jeho straně nad rámec běžné úřední činnosti.
Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu uvedených
nákladů.
[28] Výrok o náhradě nákladů řízení osob zúčastněných na řízení se opírá
o §60 odst. 5 a §120 s. ř. s. V dané věci Nejvyšší správní soud osobám zúčastněným
na řízení neuložil žádnou povinnost, současně pak neshledal důvody hodné zvláštního zřetele
pro přiznání práva na náhradu jejich dalších nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. července 2018
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu