ECLI:CZ:NSS:2018:2.AZS.39.2018:19
sp. zn. 2 Azs 39/2018 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: I. B., zastoupený
Mgr. Ing. Jakubem Backou, advokátem se sídlem Šlejnická 1547/13, Praha 6, proti žalované:
Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, se sídlem
Kaplanova 2055/4, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 8. 11. 2017, č. j. KRPA-410817-
16/ČJ-2017-000022, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
17. 1. 2018, č. j. 1 A 135/2017 – 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ři zn áv á.
IV. Odměna advokáta Mgr. Ing. Jakuba Backy za zastupování v řízení o kasační stížnosti
se u rču je částkou 4114 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího
správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce byl dne 8. 11. 2017 zadržen policejní hlídkou a na základě v záhlaví označeného
rozhodnutí (dále jen „napadené rozhodnutí“) zajištěn na dobu 90 dní za účelem správního
vyhoštění. Žalovaná neshledala, že by žalobci mohlo být uloženo některé ze zvláštních opatření
za účelem vycestování cizince z území (dále jen „zvláštní opatření“) dle §123b a §123c zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
[2] Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu, kterou Městský soud v Praze
v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen „městský soud“ a „napadený rozsudek“) zamítl.
V odůvodnění uvedl, že zajištění cizince představuje mimořádný institut cizineckého práva,
a proto má uložení zvláštních opatření přednost před zajištěním. Uložit zvláštní opatření
lze za splnění určitých předpokladů. Cizinec musí být schopen splnit povinnosti plynoucí
ze zvláštního opatření. Dále se předpokládá, že cizinec bude při realizaci tohoto opatření
se správními orgány spolupracovat a případnému výkonu správního vyhoštění se nebude vyhýbat.
Pokud existují skutečnosti nasvědčující tomu, že cizinec bude případný výkon správního
vyhoštění mařit, nelze zvláštní opatření udělit. Zároveň nelze využití některého ze zvláštních
opatření paušálně vyloučit, neboť se správní orgán musí vždy zabývat konkrétními okolnostmi
případu.
[3] V posuzovaném případě vzala žalovaná v úvahu všechny okolnosti, které v rámci
správního řízení zjistila. Z těchto zjištění plynula obava, že žalobce z České republiky dobrovolně
nevycestuje a bude mařit výkon správního vyhoštění. K otázce oznámení adresy místa pobytu
žalovaná uvedla, že žalobce nemá stálou adresu, je v současnosti bez domova a před zajištěním
pobýval u svého kamaráda, jehož adresu si nepamatoval. Žalobce nesdělil bližší údaje o místě
svého pobytu ani nenavrhl, jak by bylo možné přesnou adresu zjistit. Existovaly tak důvodné
obavy, že se žalobce nebude trvale zdržovat na konkrétní adrese. Ve vztahu ke složení finanční
záruky žalobce vypověděl, že prostředky na její složení nemá. Z povahy věci žalovaná nemohla
toto zvláštní opatření uložit. K možnosti uložení povinnosti osobně se hlásit na policii žalovaná
uvedla, že opakované porušování právních předpisů neposkytuje záruku, že by tuto povinnost
žalobce plnil. Dle městského soudu žalovaná dostatečně odůvodnila své závěry,
proč nepřistoupila k uložení zvláštních opatření. K námitkám žalobce městský soud konstatoval,
že z tvrzení o připravenosti vycestovat z České republiky nelze bez dalšího dovozovat, že žalobce
nehodlá mařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, resp. že se plánuje do země původu
skutečně vrátit. Z předchozího chování, kdy na území České republiky opakovaně neoprávněně
setrval, bylo zřejmé, že nemá úmysl dobrovolně vycestovat. Žalovaná rovněž dostatečně
posoudila konkrétní okolnosti případu. K zajištění žalobce přistoupila z důvodu obavy,
že zvláštní opatření by nebyla účinná, přičemž své úvahy v napadeném rozhodnutí rozvedla
a odůvodnila.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Proti výroku I. napadeného rozsudku, kterým městský soud zamítl žalobu, podal žalobce
(dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, kterou opírá o důvod dle §103 odst. 1 písm. b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tedy namítá
vady správního řízení.
[5] Stěžovatel namítá, že žalovaná nesprávně posoudila možnost uložení zvláštních opatření
dle §123b a §123c zákona o pobytu cizinců, neboť nezvážila důkladně konkrétní okolnosti
případu. Své úvahy založila pouze na skutečnosti, že stěžovatel setrval na území České republiky
i po uplynutí doby k vycestování uložené v rozhodnutí o správním vyhoštění. Městský soud tyto
závěry bez dalšího převzal. Žalovaná i městský soud tedy vycházely z nespolehlivosti stěžovatele
pramenící z toho, že neopustil území České republiky, a mařil tak uložené správní vyhoštění.
Stěžovatel však dal zřetelně najevo, že je připraven vycestovat na Ukrajinu v nejbližší době,
a proto nebyly dány podmínky pro jeho zajištění, které představuje podstatný zásah do osobní
svobody. Účelem zavedení institutu zvláštních opatření byla snaha o minimalizaci omezování
osobní svobody v případě zajištění cizinců za účelem vyhoštění. Povinností správního orgánu
je provést úvahu o možnosti aplikace mírnějších opatření předtím, než přistoupí k samotnému
zajištění cizince. Nelze tedy připustit jakékoliv paušalizované rozhodování ve věcech jednotlivých
skupin zajišťovaných cizinců. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu není fakticky vyloučena
možnost uložení zvláštního opatření, pokud cizinec po pravomocném rozhodnutí o vyhoštění
nevycestuje. U stěžovatele proto nebyly splněny podmínky k nejpřísnějšímu postupu spočívajícím
v jeho zajištění (namísto uložení některého ze zvláštních opatření), neboť projevil zjevnou snahu
řešit svoji situaci a sdělil, že je s nutností vycestování smířen a území České republiky opustí.
Žalovaná i městský soud přes toto vyjádření nesprávně pokládaly stěžovatele za osobu,
u níž je uložení některého zvláštního opatření vyloučeno.
[6] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti. Konstatoval,
že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byl účastníkem řízení, z něhož
napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.)
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[8] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž žádnou takovou neshledal.
[9] Po ověření formálních náležitostí kasační stížnosti Nejvyšší správní soud posoudil,
zda se v řízení projeví změna, kterou přinesla novelizace zákona o pobytu cizinců provedená
zákonem č. 222/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další
související zákony, s účinností od 15. 8. 2017 a která činí postup soudu v řízení závislým
na tom, zda zajištění stále trvá, resp. na následné aktivitě správního orgánu. Novelizovaný
§172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců stanoví, že [v] případě, že je zajištění cizince ukončeno
před vydáním rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, o žalobě proti rozhodnutí
o prodloužení doby trvání zajištění cizince nebo proti rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení, soud řízení o žalobě
zastaví. O ukončení zajištění cizince policie neprodleně informuje příslušný soud, který žalobu projednává.
Věty první a druhá se pro řízení o kasační stížnosti použijí obdobně. Z citovaného ustanovení je patrné,
že zákonodárce uložil správnímu orgánu (Policii České republiky) povinnost výslovně informovat
soud o ukončení zajištění cizince. Za takové situace Nejvyšší správní soud vychází z údajů,
které má ke dni rozhodnutí k dispozici. Pokud správní orgán nesdělí informaci o ukončení
zajištění, soud předpokládá, že zajištění cizince stále trvá (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 9. 2017, č. j. 10 Azs 251/2017 - 20, dostupný tak jako ostatní zde uvedená
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu na www.nssoud.cz). V posuzované věci Nejvyšší správní
soud neobdržel od žalované informaci o ukončení zajištění stěžovatele, proto přistoupil
k věcnému posouzení.
[10] Kasační stížnost stěžovatele spočívá na námitce, že žalovaná nedostatečně posoudila
možnost uložení zvláštních opatření a městský soud se se související žalobní námitkou nesprávně
vypořádal. Dle §123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců se zvláštním opatřením rozumí
„a) povinnost cizince oznámit policii adresu místa pobytu, zdržovat se tam, každou jeho změnu oznámit
následující pracovní den policii a ve stanovené době se na adrese místa pobytu zdržovat za účelem provedení
pobytové kontroly, b) složení peněžních prostředků ve volně směnitelné měně ve výši předpokládaných nákladů
spojených se správním vyhoštěním (dále jen „finanční záruka“) cizincem, kterému je zvláštní opatření za účelem
vycestování uloženo; peněžní prostředky za cizince může složit státní občan České republiky nebo cizinec
s povoleným dlouhodobým anebo trvalým pobytem na území (dále jen „složitel“), nebo c) povinnost cizince osobně
se hlásit policii v době policií stanovené“. Dle §124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je policie
oprávněna zajistit cizince staršího 15 let o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně
rozhodnuto a nepostačuje uložení zvláštního opatření, pokud „b) je nebezpečí, že by cizinec mohl mařit
nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, zejména tím, že v řízení uvedl nepravdivé údaje
o totožnosti, místě pobytu, odmítl tyto údaje uvést anebo vyjádřil úmysl území neopustit nebo pokud je takový
úmysl zjevný z jeho jednání, c) cizinec nevycestoval z území v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění“.
[11] Problematikou uložení zvláštních opatření namísto zajištění se Nejvyšší správní soud
již opakovaně zabýval. V rozsudku ze dne 15. 7. 2011, č. j. 7 As 76/2011 - 50, Nejvyšší správní
soud uvedl: „zajištění cizince musí být vyhrazeno pro případy, kdy skutečně nelze zajistit výkon správního
vyhoštění jinými prostředky, například uložením zvláštního opatření podle ust. §123b zákona o pobytu cizinců.
Není však pravdou, že by policie musela vždy nejdříve přistoupit k uložení zvláštního opatření a teprve v případě
neúspěchu by mohla cizince zajistit. Takový výklad by vedl v důsledku často ke zmaření výkonu správního
vyhoštění. I když by totiž bylo zřejmé, že se cizinec bude snažit vyhnout vycestování z České republiky, policie
by mu nejdříve uložila zvláštní opatření, a poté, co by zjistila, že zvláštní opatření nevedlo ke kýženému cíli,
neboť cizinec se začal skrývat nebo odcestoval do jiného státu, mohl by již být výkon správního vyhoštění zmařen
a k zajištění cizince by vůbec nemohlo být přistoupeno.“ Uložení mírnějšího opatření je vázáno
na předpoklad, že cizinec bude schopen plnit povinnosti z toho plynoucí, a zároveň neexistuje
důvodná obava, že by byl uložením zvláštního opatření ohrožen výkon rozhodnutí o správním
vyhoštění. Nesplnění jednoho nebo druhého předpokladu je zcela samostatným důvodem
pro závěr, že nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování ve smyslu
§123b zákona o pobytu cizinců (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2014,
č. j. 3 As 104/2013 - 30). Zákon tak zohledňuje zájem na tom, aby přijatá opatření byla skutečně
účinná. Požadavek na aplikaci mírnějších prostředků proto nelze vykládat tak, že policie
je povinna nejdříve přistoupit k uložení zvláštního opatření a teprve až v případě
neúspěchu cizince zajistit (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2011,
č. j. 5 As 59/2011 - 64).
[12] Důvody zajištění podle §124 odst. 1 písm. c) a d) zákona o pobytu cizinců paušálně
nevylučují možnost použití zvláštního opatření. Vždy je povinností správního orgánu
zvážit zejména osobní, majetkové a rodinné poměry cizince, charakter porušení povinností
souvisejících s vyhošťovacím řízením, jeho dosavadní chování a respektování veřejnoprávních
povinností stanovených Českou republikou nebo jinými státy Evropské unie (viz usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 5 Azs 20/2016 - 38,
publ. pod č. 3559/2017 Sb. NSS). Posouzení, zda správní orgán přistoupí k uložení zvláštního
opatření, nezahrnuje pouze subjektivní postoj cizince, zda by byl schopen a ochoten se danému
opatření podrobit, ale předpokládá objektivní hodnocení celkové situace správním orgánem,
na kterém leží odpovědnost rozhodnout, zda uložené opatření splní svůj účel. Pokud cizinec
nesdělí bližší údaje o místě svého pobytu na území České republiky ani nenavrhne způsob,
jakým by měly být tyto údaje získány, nelze iniciativu bez dalšího přenášet na žalovanou,
neboť cizinec sám neposkytl pro určení místa pobytu dostatek indicií (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. 3. 2017, č. j. 10 Azs 31/2017 – 19).
[13] Nejvyšší správní soud vyšel v posuzované věci z následujících skutkových zjištění.
Stěžovateli bylo uloženo správní vyhoštění rozhodnutím žalované ze dne 30. 11. 2014,
č. j. KRPA-318029-20/ČJ-2014000022. Jelikož z území České republiky nevycestoval, byl dne
14. 12. 2015 zajištěn, přičemž v zajištění požádal o udělení mezinárodní ochrany. Usnesením
ze dne 22. 2. 2017, č. j. 9 Azs 335/2016 - 27, Nejvyšší správní soud odmítl kasační stížnost
stěžovatele ve věci mezinárodní ochrany pro nepřijatelnost. Stěžovatel byl následně povinen
opustit území České republiky do dne 25. 3. 2017. Dne 18. 4. 2017 byl opět zajištěn,
jelikož do uvedené lhůty nevycestoval. V zajištění znovu požádal o udělení mezinárodní ochrany.
Tato žádost byla zamítnuta rozhodnutím Ministerstva vnitra, přičemž usnesením Krajského
soudu v Plzni nebyl žalobě proti uvedenému rozhodnutí přiznán odkladný účinek (usnesením
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2017, č. j. 7 Azs 330/2017 - 35, pak byla kasační
stížnost odmítnuta pro nepřijatelnost). Stěžovatel na základě výjezdního příkazu do dne
6. 10. 2017 území České republiky neopustil a dne 8. 11. 2017 byl na základě pobytové kontroly
zajištěn.
[14] V protokolu o podání vysvětlení ze dne 8. 11. 2017 stěžovatel uvedl, že do České
republiky přicestoval dne 17. 3. 2007 a od té doby zde pobývá nepřetržitě. O povinnosti
vycestovat do dne 6. 10. 2017 věděl, nicméně nevycestoval, neboť si chtěl vydělat ještě nějaké
peníze. Plánoval, že zůstane v České republice do poloviny prosince a poté odjede na Ukrajinu
za svou rodinou. Byl si vědom svého neoprávněného pobytu. Naposledy bydlel u kamaráda
ve Vršovicích, přesnou adresu neznal. Dle svých slov ale pobýval na různých místech,
stálé bydlení neměl a v době zajištění byl bez domova. Stěžovatel také prohlásil, že má k dispozici
zhruba 1000 Kč, které by rád využil na cestu na Ukrajinu. V České republice ani v Evropské unii
nemá žádné příbuzenské vazby, jeho rodina žije na Ukrajině, kde má zázemí. K České republice
rovněž nemá žádné ekonomické, kulturní či sociální vazby ani zde nevlastní majetek.
[15] Na základě těchto zjištění a tvrzení stěžovatele žalovaná dospěla k závěru, že žádný typ
zvláštního opatření nelze uložit a musí být přistoupeno k zajištění. U stěžovatele byla předně dána
obava, že by byl uložením zvláštního opatření ohrožen výkon správního vyhoštění. Jak plyne
z výše uvedeného, stěžovatel na území České republiky pobýval nelegálně, čehož si byl vědom,
a opakovaně nerespektoval povinnost vycestovat zpět na Ukrajinu, tedy byla dána obava,
že by ve svém způsobu chování pokračoval i navzdory uloženému zvláštnímu opatření. Rovněž
byl vyloučen i samotný výkon zvláštních opatření. Stěžovatel neměl prostředky na složení
finanční záruky, ani její složení nenabídl. Neuvedl konkrétní adresu místa pobytu, neboť pobýval
u kamaráda, jehož přesnou adresu neznal, a zároveň sdělil, že je bez domova a místo pobytu
opakovaně mění. Nebylo ani možné stěžovateli uložit povinnost hlásit se ve stanovené době
na policii, neboť jeho předchozí chování neposkytovalo záruku, že by této povinnosti dostál.
Stěžovatel tak nesplnil oba předpoklady (ve smyslu např. již uvedeného rozsudku
č. j. 3 As 104/2013 – 30), a proto nemohlo být zvláštní opatření uloženo. Žalovaná situaci
stěžovatele posoudila individuálně s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem případu (například
k tomu, že stěžovatel na území České republiky neměl žádné kulturní, sociální či jiné společenské
vazby) a své úvahy řádně odůvodnila. Nejvyšší správní soud (shodně s městským soudem) tento
postup považuje za správný, řádně a logicky odůvodněný a plně korespondující se skutkovými
zjištěnými. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani tvrzení stěžovatele, že byl připraven
dobrovolně vycestovat. V protokolu ze dne 8. 11. 2017 sice uvedl, že chtěl vycestovat v průběhu
prosince 2017, nicméně zároveň potvrdil vědomost o tom, že mu byla uložena povinnost
vycestovat do dne 6. 10. 2017. Tvrzení stěžovatele o dobrovolném vycestování proto nelze
přikládat příliš velkou váhu, když zároveň potvrdil, že záměrně porušuje povinnost stanovenou
mu správním rozhodnutím. Nerespektování povinnosti k vycestování rovněž nebylo ojedinělým
případem, ale stěžovatel tak postupoval opakovaně již v minulosti. Jeho chování tudíž dostatečně
osvědčovalo obavu z maření účelu správního vyhoštění a vylučovalo uložení zvláštního opatření.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Nejvyšší správní soud dospěl ze shora uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[17] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu
s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., tj. podle pravidla úspěchu ve věci. Stěžovatel neměl
ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšná žalovaná vznik nákladů
řízení o kasační stížnosti netvrdila a ani ze spisu Nejvyššího správního soudu neplyne,
že by jí nějaké náklady vznikly, proto jí právo na jejich náhradu nemohlo být přiznáno.
[18] Městský soud ustanovil usnesením ze dne 29. 11. 2017, č. j. 1 A 135/2017 – 13,
zástupcem stěžovatele Mgr. Ing. Jakuba Backu, advokáta, a v takovém případě platí jeho odměnu
včetně hotových výdajů stát (§35 odst. 8 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Odměna
za zastupování v řízení o žalobě již byla vypořádána výrokem III. napadeného rozsudku,
a tak zbývá pouze rozhodnout o odměně za úkony učiněné v řízení o kasační stížnosti.
Podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, náleží ustanovenému zástupci
v řízení o kasační stížnosti odměna za jeden úkon právní služby. Tím bylo písemné podání
ve věci samé - kasační stížnost [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], za něž přísluší
částka 3100 Kč (§7 ve spojení s §9 odst. 4 advokátního tarifu) a náhrada hotových výdajů
ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Ustanovený zástupce je plátcem daně
z přidané hodnoty, proto se náklady zvyšují o částku odpovídající dani, kterou je povinen odvést,
tj. 21 % z částky 3400 Kč, tedy o 714 Kč. Výše celkové odměny ustanoveného zástupce proto
činí 4114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. února 2018
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu