ECLI:CZ:NSS:2018:3.AS.73.2017:41
sp. zn. 3 As 73/2017 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobců: a) JUDr. V. D., b) E. D.,
oba zast. JUDr. Tomášem Sokolem, advokátem se sídlem Sokolská 60, Praha 2, proti
žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1, o přezkoumání
rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 3. 2016, č. j. MK 16101/2016 OPP, o kasační stížnosti žalobců
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 2. 2017, č. j. 10 A 100/2016 - 48,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á.
II. Žádnému z účastníků se n ep ř i z n áv á náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Včas podanou kasační stížností napadli žalobci v záhlaví uvedený rozsudek Městského
soudu v Praze, jímž byla zamítnuta jejich žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 3. 2016,
č. j. MK 16101/2016 OPP.
[2] Městský soud při posuzování věci vycházel z následujícího skutkového stavu. V rámci
zahájeného správního řízení o uložení opatření podle §10 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „památkový zákon“) vydal Národní
památkový ústav, územní odborné pracoviště v hl. m. Praze (dále jen „NPÚ“) dne 25. 8. 2015
písemné odborné vyjádření č. j. NPÚ-311/56744/2015. V tomto vyjádření je zejména uvedeno,
že dotčený objekt č. p. 840 je nemovitá kulturní památka, a je proto chráněn ve smyslu
ustanovení památkového zákona. Kromě toho se jedná o stavbu nacházející se na území Pražské
památkové rezervace (dále jen „PPR“), a proto se na její stavební úpravy vztahuje nařízení vlády
č. 66/1971 Sb., o památkové rezervaci v hlavním městě Praze. Předmětem ochrany jsou v PPR
vyjma nemovitostí rovněž stavby a plochy, které vykazují památkové nebo urbanistické hodnoty
dotýkající se architektury. Soudobými vstupy do stávající historické zástavby rezervace tak nesmí
být narušena objemová a prostorová skladba historických objektů a poškozeno prostředí PPR.
Umístění přídavného reflektorového přisvětlení fasád je v PPR vyloučeno vyjma budov, jejichž
nasvětlení je ve veřejném zájmu (přičemž takové nasvětlení je realizováno samostatnou
konstrukcí, která nepoškozuje vlastní objekt). Dle NPÚ je realizované nasvětlení „způsobem
uchycení (na hluboké vrtané kotvy, které vynáší celou předsazenou konstrukci s reflektorem) výrazným
a nežádoucím zásahem do konstrukcí nosného zdiva i omítkových souvrství. V okolních plochách u kotvících
prvků dochází ke vzniku tepelných mostů se vznikem rosných ploch, které zavlhčují zdivo do hloubky a dochází
k odmrzání a hloubkovému rozvolnění nosného zdiva průčelí i celých omítkových ploch. K rozvolnění rovněž
přispívá stálé chvění a vibrace reflektorových konstrukcí, které se přenášejí do zdiva a urychlují rozpad průčelních
konstrukcí. Mistrovské zpracování štukových povrchů (…) patří v současné době k omezeně zachovaným dobovým
realizacím v PPR, jejichž rekonstrukce je technologicky velmi složitá a náročná. Proto je nezbytné odstranění
těchto nežádoucích konstrukcí, urychlené odborné začištění již vzniklých poškození a pohledové zcelení fasádových
ploch v původním architektonickém řešení průčelí. Ponechávání těchto nevhodných prvků ve zdivu urychluje celkové
degradační procesy. Zároveň tyto přídavné prvky nežádoucím způsobem mění původní plochy průčelí a zastírají
jejich dobové architektonické řešení.“ Dle názoru NPÚ není instalované reflektorové nasvětlení
průčelních ploch v souladu s režimem památkové ochrany pro objekty v PPR.
[3] Na podkladě uvedeného vyjádření, jakožto obligatorního důkazu v řízení o uložení
opatření podle §10 odst. 1 památkového zákona, bylo žalobcům rozhodnutím Magistrátu
hlavního města Prahy, odboru památkové péče, ze dne 4. 1. 2016, č. j. MHMP 2169217/2015,
uloženo nápravné opatření z důvodu porušení §9 odst. 1 památkového zákona. Podle něj měli
žalobci ve lhůtě 60 dnů od právní moci rozhodnutí šetrně odstranit světlené reflektory umístěné
na visutém rameni na čelní fasádě (celkem 16 ks), odborně opravit porušené části fasády a začistit
je v materiálu a barevném provedení fasády nemovitosti. Žalovaný následně zamítl odvolání
žalobců rozhodnutím uvedeným v záhlaví, neboť dospěl k závěru, že bylo ve správním řízení
prokázáno, že žalobci porušili §9 památkového zákona.
[4] Po posouzení věci dospěl městský soud k závěru, že žalobci jako, vlastníci kulturní
památky, neodstraněním světelných reflektorů porušují své povinnosti stanovené §9 odst. 1
památkového zákona. Odborné vyjádření NPÚ totiž vyvrací ničím nepodložené tvrzení žalobců,
že kvůli reflektorům nedochází k faktické degradaci fasády a nosného zdiva domu a k optické
degradaci fasády domu. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009,
č. j. 7 As 34/2009 - 52 městský soud také uvedl, že z hlediska památkové ochrany je klíčové
zachování původního vzhledu nemovitosti a v menší míře i původních materiálů a technologií.
Uchování památkově chráněné nemovitosti v takovém stavu přitom v řadě případů znamená
zvýšené náklady pro jejího vlastníka oproti nákladům, které by musel vynaložit, pokud by dotyčná
nemovitost památkově chráněna nebyla.
[5] Posouzení skutečnosti, zda je ponechání reflektorů v souladu se zájmy památkové
ochrany, je podle městského soudu proces, v němž má orgán památkové péče prostor
pro správní uvážení, jež musí být založeno na odborné kompetenci příslušného specializovaného
správního orgánu. Skutečnost, že žalobci mají na výše uvedené hodnocení jiný názor, ještě
neznamená, že odborné vyjádření NPÚ a závěry orgánu památkové péče jsou nezákonné
a nesprávné. Soud shledal, že žalovaný měl pro své rozhodnutí dostatek relevantních pokladů,
z odůvodnění rozhodnutí je zřejmé, jak je hodnotil, a proto nelze přisvědčit žalobcům,
že rozhodnutí bylo vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu a je výsledkem
svévolného jednání.
[6] Podle městského soudu správní orgány nepřípustným způsobem nevybočily z mezí
správního uvážení ani při posouzení, zda je v daném případě uložení opatření podle §10 odst. 1
památkového zákona přípustné, tedy zda je omezení vlastnického práva žalobců slučitelné
s veřejným zájmem na ochraně památkové zóny. Veřejný zájem na zachování adekvátního stavu
a vzhledu předmětné nemovitosti totiž plyne ze zákona o památkové péči a vyhlášky Ministerstva
kultury ČSR č. 66/1988 Sb., kterou se provádí památkový zákon. Důvodnou neshledal soud
ani námitku, že dlouholetá nečinnost orgánů památkové péče založila legitimní očekávání
žalobců, že instalace světelných reflektorů je v souladu s veřejnoprávním zájmem na ochraně
kulturních památek, neboť památkový zákon nestanovuje žádnou subjektivní či objektivní lhůtu,
ve které by byl orgán památkové péče povinen uložit opatření podle §10 odst. 1 tohoto zákona.
V daném případě neexistují ani poznatky o jakékoliv ustálené praxi stran lhůty pro uložení
takového opatření a žalobci soudu nepředložili ani žádný důkaz o tom, že by bylo v jiných
případech při obdobných situacích rozhodováno odlišně.
[7] Poukaz žalobců na skutečnost, že v roce 2012 provedl Úřad městské části Praha 1 ověření
dokumentace skutečného stavu budovy podle §125 a §154 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavebního zákona) a neměl proti jejímu stavu žádné výhrady, je
dle názoru městského soudu irelevantní, neboť se jednalo o řízení podle odlišného zákona, které
vedl jiný správní orgán a v němž byla nemovitost posuzována z odlišných hledisek. Pokud jde
o námitku přiměřenosti lhůty k provedení uloženého opatření a jejího dostatečného odůvodnění,
soud uvedl, že žalobci tuto námitku nevznesli v odvolání proti prvostupňovému správnímu
rozhodnutí, a proto je žalovaný nemohl v odvolacím správním řízení přezkoumávat.
[8] Proti rozsudku městského soudu podali žalobci (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížnost, a to
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“).
[9] Stěžovatelé zejména namítají, že odůvodnění napadeného rozsudku je nepřezkoumatelné,
jelikož neobsahuje žádné konkrétní právní úvahy, na jejichž podkladě soud dospěl k závěru
o nedůvodnosti jejich námitek. Soud pouze odkazuje na zákonná ustanovení, důvodovou zprávu
k památkovému zákonu, judikaturu či na odborné vyjádření NPÚ, ze kterého cituje některé
závěry, jež následně prezentuje jako svoje vlastní, aniž by uvedl, proč se s nimi ztotožnil. Zmínka
soudu o správním uvážení a kolizi zájmu vlastníka nemovitosti s veřejným zájmem je pouze
obecná a není doprovázená hlubším rozborem. Přitom právě tato kolize je jedním ze stěžejních
aspektů, které správní orgány i správní soudy musí brát v úvahu a přesvědčivě vysvětlit, jak
ji vyřešily a jakými důvody byly vedeny při svém rozhodování (k tomu stěžovatelé odkázali
na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 24/2005). Dle názoru stěžovatelů se tedy
městský soud vůbec nevypořádal s většinou jejich námitek, vyjma stručného odůvodnění
k přiměřenosti lhůty k provedení uloženého opatření. Nadto uvádějí, že důvodová zpráva není
pramenem práva a není možné z ní bez dalšího čerpat argumenty pro odůvodnění rozhodnutí.
[10] Stěžovatelé také namítají vadu řízení před městským soudem, kterou spatřují ve vydání
rozsudku bez nařízení jednání, aniž by byly splněny podmínky stanovené v §51 odst. 1 s. ř. s.
Stěžovatelé totiž dle svého tvrzení takový postup nenavrhli, ani s ním nevyslovili souhlas a výzvu
předsedy senátu před vydáním rozsudku neobdrželi. Ani přiznání přednostního pořadí věci
neopravňuje soud k tomu, aby ve věci rozhodl bez nařízeného jednání bez jejich souhlasu,
či bez předchozího zaslání výzvy.
[11] Stěžovatelé rovněž zpochybňují zákonnost napadeného rozsudku, neboť mají za to,
že městský soud nesprávně posoudil některé právní otázky. Dle jejich názoru lze v daném
případě těžko hovořit o tom, že by instalace reflektorů na budově hotelu ohrožovala životní
prostředí nebo přírodu. Tuto skutečnost pak není možné dovozovat ani nepřípustně extenzivním
výkladem předpisů, jež omezení vlastnického práva umožňují. Památkový zákon nevysvětluje,
co rozumí dobrým stavem památky, nicméně s odkazem na rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 11. 4. 2011, č. j. 1 A 8/2010 – 36, lze dobrý stav považovat za takový, v němž kulturní
památka při běžném udržování a bez nutnosti obnovy může sloužit svému společenskému účelu.
O tom, že se předmětná památka v takovém stavu nachází, nemůže být pochyb. Reflektory jsou
navíc na nemovitosti instalovány již od roku 1992 a instalace byla provedena v souladu
se stavebními předpisy. Stěžovatelé v souladu s §9 odst. 1 památkového zákona řádně vlastním
nákladem pečují o zachování nemovitosti ve stavu, v jakém ji převzali, a užívají ji pouze
vymezeným způsobem. Nelze tedy dovozovat, že by uvedené ustanovení porušili, neboť v něm
není stanovena povinnost řídit se názorem správního orgánu ohledně estetického cítění. Jen stěží
lze považovat za nezbytné, aby došlo ve lhůtě 60 dnů k odstranění svítidel, jež byla nainstalována
před 25 lety, jsou citlivě zakomponována do celého koloritu nasvícení Václavského náměstí
a mění obraz domu pouze v noci.
[12] Stěžovatelé souhlasí s tím, že zákon nestanovuje správnímu orgánu žádnou lhůtu
k uložení nápravného opatření, nicméně nesouhlasí s tvrzením soudu, že památkový zákon
nespojuje s nečinností orgánu památkové péče legitimní očekávání, že opatření podle §10 odst. 1
památkového zákona uloženo nebude. Považují za stěží uvěřitelné, že za 25 let nestihl Magistrát
hl. m. Prahy nemovitost zkontrolovat a zjistit, že osvětlení není v souladu se zásadami památkové
péče. Kulturních památek není v PPR takové množství a předmětná nemovitost se navíc nachází
v části PPR s velkou koncentrací památek. Správní orgány po čtvrt století nerušeně akceptovaly
trvající faktický stav, který nebyl nikdy nikým namítán; takové jednání nemůže jít stěžovatelům
nyní k tíži. Postup správních orgánů je šikanózní a za hranicí libovůle, a to zvláště za situace, kdy
je odstranění osvětlení po 25 letech od jeho instalace vyžadováno ve lhůtě 60 dnů.
Nadto stěžovatelé poznamenávají, že při aplikaci závěrů správních orgánů a městského soudu
ad absurdum, je možné tvrdit, že reflektory jsou nedílnou součásti památky, neboť je takto
památka vnímána všemi obyvateli a návštěvníky hl. m. Prahy již 25 let.
[13] Stěžovatelé dále namítají, že uložení opatření pro ně fakticky představuje sankcionování,
neboť odborná demontáž reflektorů, jak ji správní orgány požadují, bude představovat značné
výdaje, jejichž vydání sami nezavinili, ani k němu nepřispěli. Navíc, pokud stěžovatelé reflektory
ve stanovené lhůtě neodstraní, podle §15 odst. 1 památkového zákona může správní orgán
rozhodnout, že nezbytná opatření provede na jejich náklad. Stěžovatelé mají za to, že by správní
orgán měl odstranění reflektorů provést na svůj náklad. Za faktický předmět sporu stěžovatelé
považují míru ingerence správních orgánů do způsobu výkonu vlastnictví stěžovatelů, s přesahem
do jejich základních lidských práv a svobod, kterou se soud v napadeném rozsudku dostatečně
nezabýval a kterou nesprávně posoudil. Závěrem stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[14] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu. Podle
jeho názoru se soud s námitkami stěžovatelů vypořádal přezkoumatelným způsobem a dostatečně
jasně deklaroval, na základě jakých úvah a důkazů dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.
Dále žalovaný z důvodu opakujících se námitek stěžovatelů odkázal na text odůvodnění svého
rozhodnutí a na své písemné vyjádření k žalobě. Závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl.
[15] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4 věta
před středníkem s. ř. s.), a dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[16] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť se jedná o vadu svojí povahou tak závažnou,
že se jí musí zabývat z úřední povinnosti i bez návrhu stěžovatelů (§109 odst. 3 věta před
středníkem s. ř. s.). Teprve dospěje-li k závěru, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné, může
se zabývat dalšími stížnostními námitkami (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004 - 105, publ. pod č. 617/2005 Sb. NSS).
[17] Stěžovatelé především namítali nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spočívající
v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů. V souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího
správního soudu (viz např. rozsudky ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publ.
pod č. 787/2006 Sb. NSS či ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publ. pod č. 689/2005
Sb. NSS), lze za nesrozumitelná obecně považovat rozhodnutí, jejichž výrok je vnitřně rozporný
nebo nevhodně formulovaný takovým způsobem, že rozhodnutí ve svém důsledku nikoho
nezavazuje, dále rozhodnutí, u nichž nelze rozlišit výrok od odůvodnění, či rozhodnutí, z nichž
není patrné, kdo je jeho adresátem apod. Nedostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí
nedostatky odůvodnění rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových (typicky pokud
soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, zjištěné v rozporu
se zákonem anebo pokud není zřejmé, zda vůbec v řízení nějaké důkazy byly provedeny). Rozsah
povinnosti dostatečného odůvodnění se pak může měnit „podle povahy rozhodnutí a musí být
posuzován ve světle okolností každého jednotlivého případu. Zároveň tento závazek nemůže být chápán tak,
že vyžaduje za všech okolností podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument účastníka.“ (viz rozsudek
NSS ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 - 130). Soud, který se s argumentací vypořádává,
ji nemůže pouze odmítnout pro nesprávnost, ale musí uvést, v čem konkrétně její nesprávnost
spočívá.
[18] Po přezkoumání napadeného rozsudku dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že není
zatížen vadou nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost ani pro nedostatek důvodů. Obecně lze
uvést, že z výroku napadeného rozsudku je jednoznačně zřejmé, že jím došlo k zamítnutí žaloby
stěžovatelů. Městský soud se náležitě zabýval jednotlivými žalobními body a jeho odůvodnění
je jasné, srozumitelné a v odpovídající míře podrobné. Z odůvodnění rozsudku je též bez větších
potíží seznatelné, jaké úvahy vedly soud k závěru, že ze strany stěžovatelů došlo k porušení
§9 odst. 1 památkového zákona, a že k uložení nápravného opatření podle §10 odst. 1
památkového zákona přistoupil správní orgán oprávněně.
[19] Vlastní hodnocení skutkového stavu, jakož i právní posouzení věci, je přiměřeným
způsobem popsáno na stranách 7 až 11 napadeného rozsudku. Soud nejprve zrekapituloval
právní úpravu týkající se merita sporu a uvedl, jaké povinnosti z ní vyplývají pro stěžovatele a jaký
je postup správních orgánů v případě jejich zanedbání. Pro dokreslení smyslu zákonné úpravy
zmínil také obsah důvodové zprávy k památkovému zákonu (Nejvyšší správní soud se tedy
neztotožňuje s názorem stěžovatelů, že městský soud z důvodové zprávy bez dalšího čerpal
argumenty pro odůvodnění svého rozhodnutí). Z odůvodnění napadeného rozsudku také
vyplývá, že soud pečlivě přezkoumal odborné vyjádření NPÚ, z nějž správní orgány vycházely,
a vyvodil z něj závěr, že dochází k faktické i estetické degradaci fasády předmětné nemovitosti,
a že tento důkaz vyvrací nepodložené tvrzení stěžovatelů opačného rázu. Soud také shledal,
že žalovaný měl při rozhodování dostatek relevantních důkazů a je zřejmé, jak je hodnotil.
[20] Pokud jde o kolizi zájmu vlastníka nemovitosti s veřejným zájmem, i tou se soud
v napadeném rozsudku zabýval, přičemž uvedl, že veřejný zájem v projednávané věci plyne
ze zákona o památkové péči a z vyhlášky č. 66/1988 Sb., kterou se tento zákon provádí.
Při posouzení přípustnosti uložení opatření podle §10 odst. 1 památkového zákona tak správní
orgány nevybočily ze správního uvážení. Lze přisvědčit stěžovatelům, že městský soud mohl
tento svůj závěr více rozvést a explicitně odůvodnit, nicméně z odůvodnění napadeného
rozsudku je patrné, že se soud předmětnou námitkou stěžovatelů zabýval a k uvedenému závěru
dospěl na základě posouzení námitky ve světle výše uvedené právní úpravy. S ohledem na shora
uvedenou judikaturu Nejvyššího správního soudu (viz odst. [17] tohoto rozsudku) tak lze uzavřít,
že se nejedná o pochybení, které by mohlo způsobit nezákonnost napadeného rozsudku.
[21] Městský soud také adekvátně reagoval na všechny ostatní námitky stěžovatelů. Jeho
úvahy jsou dostatečně podloženy odpovídajícími ustanoveními zákonných i podzákonných
předpisů a judikaturou. O přezkoumatelnosti napadeného rozsudku nadto svědčí také skutečnost,
že stěžovatelé v kasační stížnosti se závěry městského soudu věcně polemizují, což by
při nesrozumitelnosti rozsudku či absenci jeho odůvodnění nebylo z povahy věci ani možné
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2017, č. j. 3 As 95/2016 – 64).
[22] S ohledem na shora popsané skutečnosti lze tedy uzavřít, že napadený rozsudek
městského soudu netrpí vadou nepřezkoumatelnosti. Nejvyšší správní soud proto přistoupil
k věcnému hodnocení kasační stížnosti.
[23] Stěžovatelé namítali, že městský soud rozhodl ve věci bez ústního jednání, přestože
nebyly naplněny podmínky stanovené v §51 odst. 1 s. ř. s. Ze soudního spisu však vyplývá,
že v souladu s §42 odst. 2 s. ř. s. byl právnímu zástupci stěžovatelů dne 15. 6. 2016 do datové
schránky doručen soudní přípis č. j. 10 A 100/2016 – 12, který obsahoval mj. právě výzvu
ve smyslu §51 odst. 1 s. ř. s., včetně příslušného poučení. Na tuto výzvu stěžovatelé nijak
nereagovali, a proto v souladu s §51 odst. 1 větou druhou s. ř. s. nastala fikce souhlasu
s rozhodnutím o věci samé bez jednání. Ani v žádném z pozdějších podání stěžovatelé soudu
nesdělili, že trvají na nařízení jednání. Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbývá
než konstatovat, že ani tato stížnostní námitka není důvodná.
[24] Stěžovatelé dále namítali nezákonnost napadeného rozsudku spočívající v nesprávném
posouzení právních otázek městským soudem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Nejvyšší správní
soud předně uvádí, že předmětem tohoto řízení není posouzení skutečnosti, zda instalace
reflektorů ohrožuje životní prostředí, či přírodu, tzn. porušení čl. 11 odst. 3 věty třetí Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Argumentace stěžovatelů se tak v dané části
(viz odst. [11] tohoto rozsudku) míjí s meritem věci. Základní rámec povinností stěžovatelů, které
měly být porušeny, totiž není stanoven v čl. 11 odst. 3 Listiny, nýbrž v čl. 35 odst. 3 Listiny,
podle kterého „[p]ři výkonu svých práv nikdo nesmí ohrožovat ani poškozovat (…) kulturní památky
nad míru stanovenou zákonem.“ Výkonem práv ve smyslu uvedeného článku je přitom nepochybně
i vlastnické právo vykonávané stěžovateli k předmětné kulturní památce.
[25] Čl. 35 odst. 3 Listiny je pak konkretizován v §9 odst. 1 památkového zákona, a to do té
míry, že určuje dva okruhy povinností vlastníka kulturní památky. Jednak je vlastník povinen
užívat kulturní památku pouze způsobem, který odpovídá jejímu kulturně politickému významu,
památkové hodnotě a technickému stavu - plnění této povinnosti však není předmětem tohoto
řízení. Spornou otázkou v nyní projednávané věci je plnění povinnosti stěžovatelů na vlastní
náklad pečovat o zachování památky, udržovat ji v dobrém stavu a chránit před ohrožením,
poškozením, znehodnocením či odcizením. Udržování památky v dobrém stavu je přitom třeba
vykládat tak, že vlastník je povinen zajistit, aby nedocházelo k jejím nepříznivým změnám. K těm
může dojít nejen tehdy, pokud vlastník důsledně neprovádí údržbu, ale též tehdy, provádí-li
ji v rozsahu větším, než je nezbytné. Jako znehodnocení tak může být klasifikována např.
i nekvalifikovaným způsobem provedená oprava, která sice zajistila další užitnou funkci památky,
ale negativním způsobem se projevila po stránce estetické, např. užitím nevhodného materiálu,
vznikem neodůvodněných novotvarů apod. [srov. komentář k památkovému zákonu (J. Varhaník
a S. Malý, Zákon o státní památkové péči: komentář, Wolters Kluwer, Praha 2011)].
[26] Povinnosti plynoucí z §9 památkového zákona dále upřesňuje §8 vyhlášky Ministerstva
kultury ČSR č. 66/1988 Sb., který v odst. 1 písm. a) stanoví, že „[v]lastník kulturní památky
je povinen se postarat o včasnou přípravu a řádné provedení všech prací a jiných opatření potřebných k zabezpečení
péče o kulturní památku, zejména o zajištění dobrého technického stavu a estetického vzhledu kulturní památky.“
Současně jsou pro stavební úpravy prováděné na památkách v oblasti PPR stanoveny povinnosti
také v nařízení vlády ČSR č. 66/1971 Sb., o památkové rezervaci v hl. m. Praze.
§3 odst. 1 písm. a) uvedeného nařízení přitom stanoví, že „veškeré úpravy nemovitých kulturních
památek (…), které vykazují dílčí památkové nebo urbanistické hodnoty (objekty památkového zájmu), dotýkají
se vnitřní i vnější architektury, musí být řešeny a prováděny se zřetelem k trvalému zabezpečení jejich hmotné
podstaty, k jejich přiměřenému společenskému využití a dalšímu zhodnocování výtvarných a dokumentárních
funkcí.“
[27] Lze souhlasit se stěžovateli, že se předmětná nemovitá památka nachází ve stavu,
kdy může sloužit svému společenskému účelu (tj. provozování hotelu); ostatně o tom není mezi
stranami sporu. Avšak to nic nemění na skutečnosti, která byla ve správním řízení prokázána
odborným vyjádřením NPÚ (jehož věrohodnost stěžovatelé nijak nezpochybnili), a sice
že instalace reflektorů způsobuje faktickou i estetickou degradaci fasády nemovitosti a jejich
ponechání ve zdivu degradaci urychluje. Takový stav je nepochybně v rozporu s povinností
stěžovatelů zajišťovat dobrý technický stav nemovité památky (§8 vyhlášky č. 66/1988 Sb.),
neboť je poškozováno její zdivo. Dále je uvedený stav též v rozporu s jejich povinností chránit
památku před znehodnocením (§9 odst. 1 památkového zákona), jelikož současně s degradací
zdiva dochází také k poškozování mistrovského zpracování štukových povrchů, jež patří
k omezeně zachovaným dobovým realizacím v PPR. Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 5. 2014, č. j. 7 As 44/2014 - 79, pro „znehodnocení“ památky
ve smyslu §9 odst. 1 památkového zákona totiž postačuje snížení její kulturní hodnoty (např.
poškození fresky, pro kterou je dům památkově chráněn). Reflektory nadto nebyly instalovány
se zřetelem k dalšímu zhodnocování dokumentárních funkcí památky [§3 odst. 1 písm. a)
nařízení č. 66/1971 Sb.], a to právě z důvodu poškozování mistrovského zpracování štukových
povrchů.
[28] Pokud jde o estetický vzhled předmětné památky, již z úvodních ustanovení
památkového zákona vyplývá, že účelem tohoto zákona je vytvoření všestranných podmínek
pro péči o kulturní památky takovým způsobem, který umožní, aby se podílely na rozvoji kultury,
umění, vědy a vzdělávání, formování tradic a vlastenectví a na estetické výchově. Udržování
nemovitých památek v dobrém stavu tak nelze redukovat pouze na zachování jejich společenské
funkce, nýbrž je nutné zohlednit také jejich funkci estetickou. Význam kulturních památek totiž
spočívá zejména ve skutečnosti, že se jedná o významné doklady historického vývoje, životního
způsobu a prostředí (příp. mají vztah k významným osobnostem či historickým událostem – srov.
§2 odst. 1 památkového zákona). Obecně lze přisvědčit stěžovatelům, že nově zbudované
komponenty některých kulturních památek se mohou stát její součástí, neboť zachycují vývoj
v průběhu času, nicméně předmětná nemovitost je součástí památkové rezervace. Památkovou
rezervaci vymezuje §5 památkového zákona jako „[ú]zemí, jehož charakter a prostředí určuje soubor
nemovitých kulturních památek“. Z toho vyplývá, že předmětná nemovitost tvoří celek s prostředím,
které je vymezeno jako součást památkové rezervace již od roku 1971. Od této skutečnosti se pak
odvíjí také možnost stavebních úprav, které musí být v souladu s účelem památkové rezervace.
V tomto konkrétním případě proto nelze souhlasit se stěžovateli, že je možno považovat
reflektory instalované v roce 1992 již za nedílnou součást předmětné kulturní památky.
[29] Nejvyšší správní soud dále považuje za irelevantní argumentaci stěžovatelů, že §9 odst. 1
památkového zákona nemohli porušit, neboť památku zachovávají ve stavu, v jakém ji převzali.
Jak již bylo objasněno výše, tento stav neodpovídá „dobrému stavu“ ve smyslu §9 odst. 1
památkového zákona. Není sporu o tom, že stěžovatelé předmětné reflektory na budovu
neinstalovali, nicméně převzetím památky do svého vlastnictví se zavázali o památku pečovat
v souladu s platnými a účinnými právními předpisy. Nedodržování těchto předpisů je tak
od nabytí vlastnického práva k nemovitosti jejich odpovědností bez ohledu na stav, ve kterém
předmětnou nemovitost převzali.
[30] Nelze rozporovat, že stěžovatelé mohou uložené opatření subjektivně pociťovat jako
potenciální sankci, nicméně je nutno poznamenat, že v právním pojetí nelze opatření se sankcí
ztotožňovat. Účelem sankce je postih povinného, tzn. trest za neplnění povinností stanovených
v právních předpisech. Naproti tomu účelem nápravného opatření - v kontextu nyní
projednávané věci - je odstranění nežádoucí situace. Nadto z pohledu systematického je sankce
ve správním právu ukládána za spáchání přestupku (resp. správního deliktu). Přestupky jsou
v památkovém zákoně vymezeny v části páté (tj. §35 až 41) a je o nich vedeno samostatné
správní řízení, a to nezávisle na řízení o uložení opatření podle §10 téhož zákona. Na rozdíl
od opatření, které lze uložit vlastníkovi památky bez ohledu na zavinění, je navíc sankce vázána
výlučně na osobu viníka. Nelze tedy hovořit o tom, že by stěžovatelům byla uložena sankce,
byť mohou uložené opatření subjektivně jako sankci pociťovat. Jejich povinností je zachovávat
památku ve stavu odpovídajícím §9 odst. 1 památkového zákona a souvisejícím podzákonným
předpisům, přičemž tuto povinnost prokazatelně porušili. Je proto na nich, aby závadný stav
odstranili, a to na vlastní náklady, jak vyplývá z věty první §9 odst. 1 památkového zákona.
[31] Pokud jde o míru ingerence správních orgánů do způsobu výkonu vlastnictví stěžovatelů,
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se stěžovateli, že tato míra byla překročena. Povinnost
stěžovatelů při výkonu svého vlastnického práva předmětnou kulturní památku neohrožovat
a nepoškozovat nad míru stanovenou zákonem vyplývá již ze samotné Listiny základních práv
a svobod. Vzhledem k tomu, že stěžovatelé památku prokazatelně minimálně ohrozili, ne-li
poškodili tím, že ji ponechali ve stavu, ve kterém ji převzali, nelze hovořit o příliš extenzivním
výkladu zákonů, nepřiměřenosti postupu či libovůli ze strany správních orgánů, které jim
v souladu s účinnými právními předpisy uložily závadný stav napravit.
[32] Stěžovatelé také nesouhlasí s tvrzením soudu, že památkový zákon nespojuje s nečinností
orgánu památkové péče legitimní očekávání, že opatření podle §10 odst. 1 památkového zákona
uloženo nebude. I toto tvrzení považuje Nejvyšší správní soud za liché. Nelze popřít, že postup
příslušného správního orgánu, kdy opatření vlastníkům nemovitosti uložil po bezmála čtvrt
století od vytvoření protiprávního stavu, není ideální. Avšak, jak připouští i sami stěžovatelé,
památkový zákon správnímu orgánu žádnou lhůtu k uložení opatření nestanovuje. Nelze tedy
předpokládat, že jen proto, že správní orgán předmětný protiprávní stav po neúměrně dlouhou
dobu nezaznamenal, či se jím nezabýval, nebude stěžovatelům uloženo opatření k jeho nápravě.
Povinností stěžovatelů totiž bylo odstranit závadný stav i bez zásahu správního orgánu, nikoli
až na základě jeho opatření.
[33] Co se týče námitek týkajících se přiměřenosti lhůty 60 dnů k provedení opatření,
ze správního spisu vyplývá, že stěžovatelé tuto námitku neuplatnili v odvolání proti
prvostupňovému správnímu rozhodnutí. Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbývá
než konstatovat, že postup městského soudu, kdy se uvedenou námitkou stěžovatelů nezabýval,
je naprosto korektní. Řízení o kasační stížnosti, jakožto mimořádném opravném prostředku
proti pravomocnému rozhodnutí městského soudu, je totiž řízením, v jehož průběhu
je Nejvyšším správním soudem přezkoumávána správnost posouzení věci a postupu městského
soudu. Nejvyšší správní soud se touto námitkou nemůže věcně zabývat, jelikož rámec soudního
přezkumu byl předurčen již v řízení o žalobě (viz §104 odst. 4 s. ř. s.).
[34] S ohledem na shora uvedené lze tedy konstatovat, že ani námitky z důvodu uvedeného
v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nejsou důvodné.
[35] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že napadený rozsudek Městského soudu v Praze
je zákonný. Kasační stížnost proto podle §110 odst. 1, in fine, s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[36] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelé neměli ve věci úspěch, nemají proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Žalovaný správní orgán náhradu nákladů výslovně neuplatnil a Nejvyšší
správní soud ani ze spisu neshledal, že by mu vznikly náklady překračující běžnou administrativní
činnost. Soud proto nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. července 2018
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu