ECLI:CZ:NSS:2018:3.AZS.284.2017:30
sp. zn. 3 Azs 284/2017 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: E. P., , zastoupeného Mgr. et
Mgr. Zuzanou Ščerbovou, advokátkou se sídlem Praha 1, Klimentská 1216/46,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 5. 9. 2017, č. j. 46 Az
2/2016 – 57,
takto:
I. Výrok I. rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 5. 9. 2017, č. j. 46 Az 2/2016 – 57,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Ustanovené zástupkyni žalobce Mgr. et Mgr. Zuzaně Ščerbové se nepřiznává
odměna za zastupování v řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím ze dne 20. 4. 2016, č. j. OAM-150/LE-LE05-ZA14-R2-2010 (dále
jen „rozhodnutí žalovaného či rozhodnutí správního orgánu I. stupně“), žalovaný rozhodl
o neudělení mezinárodní ochrany žalobci podle §12, §13 a §14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu
a změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o azylu“), s tím, že doplňkovou ochranu pro existenci důvodů ve smyslu §15a zákona
o azylu udělit nelze. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Krajského soudu v Praze žalobou;
ten výrokem I. rozsudku ze dne 5. 9. 2017, č. j. 46 Az 2/2016 – 57, rozhodnutí žalovaného
v části, kterou nebyla žalobci udělena doplňková ochrana pro existenci důvodů dle §15a zákona
o azylu, zrušil a věc vrátil v tomto rozsahu žalovanému k dalšímu řízení; výrokem II. ve zbytku
žalobu zamítl.
[2] V napadeném rozsudku krajský soud po rekapitulaci dosavadního řízení vyhodnotil
žalobní námitky rozporující neexistenci podmínek pro udělení azylu jako nedůvodné.
Poté přistoupil k posouzení správnosti aplikace tzv. „vylučovací klauzule“ ve smyslu
§15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu, jejíž existence brání udělení doplňkové ochrany. V tomto
ohledu se zabýval výkladem pojmu „vážný zločin“, přičemž vycházel z rozsudku téhož soudu
ze dne 30. 8. 2016, č. j. 49 Az 71/2015 – 26, publikovaného pod č. 3537/2017 Sb. NSS,
který se opírá o pokyny Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky z roku 2003 a stanovisko
generálního advokáta Mengozziho ve věci vedené u Evropského soudního dvora
pod sp. zn. C-57/09. Dospěl přitom k závěru o nesprávné aplikaci vylučovací klauzule.
Konstatoval, že se rozhodnutí žalovaného zabývá pouze typovými charakteristikami trestné
činnosti žalobce a zcela opomíjí individuální okolnosti jednotlivých případů. Hlavním
pochybením žalovaného je však dle krajského soudu extrémně široký výklad pojmu „vážný zločin“,
který nemá oporu v mezinárodním ani evropském právu; jeho interpretaci je též třeba provádět
nezávisle na pojmu „zvlášť závažný zločin“ podle §14 odst. 3 trestního zákoníku. Z citovaného
stanoviska generálního advokáta vyplývá, že „za vážné zločiny jsou obecně považovány zločiny proti životu,
fyzické integritě nebo svobodě člověka“, trestná činnost žalobce je však dle krajského soudu zcela jiného
charakteru, neboť byl odsouzen pro trestné činy podvodu, podílnictví, padělání a pozměňování
veřejné listiny; tyto trestné činy (povětšinou) majetkové povahy zpravidla nemohou
být pokládány za vážné zločiny ve smyslu zákona o azylu, vylučující udělení doplňkové ochrany.
Krajský soud připustil, že ve výjimečných případech (za zcela specifických okolností konkrétního
případu) by i například trestný čin podvodu mohl být shledán „vážným zločinem“, nicméně žalovaný
v napadeném rozhodnutí nic takového netvrdil a ani ze správního spisu takové mimořádné
okolnosti nevyplynuly. Krajský soud proto uzavřel, že žalovaný pochybil, pokud aplikoval
vylučovací klauzuli a meritorně neposoudil možnost udělení doplňkové ochrany žalobci.
[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl výrok I. rozsudku krajského soudu kasační
stížností, v níž uplatňuje důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“).
[4] Stěžovatel zdůrazňuje, že v průběhu správního řízení vyšly najevo velmi závažné
skutečnosti, které vedou k jednoznačnému závěru, že žalobce spáchal vážný zločin,
který je předvídán §15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu pro případy, kdy nelze žadateli o azyl
udělit doplňkovou ochranu. Odkázal přitom na rozsudky trestních soudů, jimiž byl žalobce
pravomocně uznán vinným ze spáchání trestného činu padělání a pozměňování veřejné listiny
dle §176 odst. 1 trestního zákona (trest odnětí svobody v trvání 12 měsíců nepodmíněně),
zločinu podvodu dle §209 odst. 1 a 4 písm. d) trestního zákoníku dílem dokonaným a dílem
ve stadiu pokusu ve spolupachatelství (souhrnný trest odnětí svobody v trvání 4 let, trest
vyhoštění na dobu neurčitou) a zločinu podílnictví dle §214 odst. 1 písm. a), odst. 3 písm. c)
trestního zákoníku ve stadiu pokusu (souhrnný trest odnětí svobody v trvání 6 let, trest vyhoštění
na dobu neurčitou a trest propadnutí věci nebo jiné majetkové hodnoty). Vzhledem k povaze
popsaného jednání žalobce, které je neslučitelné s principy, na nichž je mezinárodní ochrana
vystavěna, se stěžovatel rozhodl na případ žalobce aplikovat §15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu
a vyloučit jej tak z okruhu osob, kterým může být na území České republiky udělena doplňková
ochrana. Zásadní pochybení krajského soudu spočívá dle stěžovatele v tom, že neprovedl žádný
důkaz citovanými trestními rozhodnutími, z nichž plyne závažnost zločinu žalobce a vede
k aplikaci vylučovací klauzule. Stěžovatel zároveň odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu, publikované pod č. 3537/2017 Sb. NSS, dle kterého „je při zjišťování míry závažnosti zločinu
nutné brát v potaz povahu činu, způsobenou škodu, přičemž je třeba zohlednit jak individuální, tak typový
charakter předmětného jednání“; krajský soud se však dle stěžovatele tímto rozborem vůbec
nezabýval, ačkoliv jsou citované trestní rozsudky obsahem správního spisu. V tomto ohledu
stěžovatel především zdůrazňuje majetkovou trestnou činnost žalobce v rámci organizované
skupiny, vykonávanou dlouhodobě a soustavně, jíž byla způsobena značná škoda.
[5] Přesah vlastních zájmů, ve smyslu ustanovení §104a s. ř. s., spatřuje stěžovatel v rozporu
napadeného rozsudku s judikaturou Nejvyššího správního soudu, který se již dostatečně zabýval
posuzovanou právní otázkou.
[6] Žalobce se ke kasační stížnosti nijak nevyjádřil.
[7] Po konstatování přípustnosti kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud, ve smyslu
§104a s. ř. s., zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní
zájmy stěžovatele. Pokud by tomu tak nebylo, musela by být podle citovaného ustanovení
odmítnuta jako nepřijatelná.
[8] Samotná skutečnost, že je kasační stížnost podána Ministerstvem vnitra, které v řízení
o správní žalobě bylo v postavení žalovaného, její přijatelnost ve smyslu §104a s. ř. s. nevylučuje,
jak již zdejší soud konstatoval například v rozsudku ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Azs 21/2006 - 59,
publikovaném pod č. 1143/2007 Sb. NSS (všechna citovaná rozhodnutí zdejšího soudu
jsou dostupná z www.nssoud.cz). V citovaném rozsudku bylo vysloveno, že „[k]asační stížnost
může být ve smyslu §104a s. ř. s. přijatelná i v případě, že je podána Ministerstvem vnitra z důvodu zásadního
pochybení krajského soudu, které bude spočívat v tom, že krajský soud hrubě pochybil při výkladu hmotného
či procesního práva, případně že nerespektoval ustálenou a jasnou soudní judikaturu.“ Samotným vymezením
institutu přijatelnosti kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany se Nejvyšší správní soud
podrobně věnoval například v usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39,
publikovaném pod č. 933/2006 Sb. NSS, či v usnesení ze dne 4. 5. 2006, č. j. 2 Azs 40/2006 – 57.
Z těchto rozhodnutí plyne, že přesahem vlastních zájmů stěžovatele je (jen) natolik
zásadní a intenzivní situace, v níž je – kromě ochrany veřejného subjektivního práva
jednotlivce – pro Nejvyšší správní soud též nezbytné vyslovit právní názor k určitému typu
případů či právních otázek. Přesah vlastních zájmů stěžovatele je dán jen v případě
rozpoznatelného dopadu řešené právní otázky nad rámec konkrétního případu. Primárním
úkolem Nejvyššího správního soudu v řízení o kasačních stížnostech ve věcech mezinárodní
ochrany je proto nejen ochrana individuálních veřejných subjektivních práv, nýbrž také výklad
právního řádu a sjednocování rozhodovací činnosti krajských soudů. Nejvyšší správní soud zjistil
v daném případě důvody přijatelnosti kasační stížnosti, neboť krajský soud závažným způsobem
pochybil při aplikaci procesního práva.
[9] Nejvyšší správní soud tedy přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané
kasační stížnosti (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Jádrem sporu je otázka posouzení aplikace tzv. „vylučovací klauzule“ ve smyslu
§15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu. Stěžovatel je totiž přesvědčen, že se žalobce v důsledku
své trestné činnosti na území České republiky dopustil vážného zločinu, jehož existence
per se vylučuje možnost udělení doplňkové ochrany.
[12] Podle §15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu doplňkovou ochranu nelze udělit, je-li důvodné
podezření, že cizinec, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, se dopustil vážného zločinu.
[13] Výkladem pojmu vážný zločin ve smyslu §15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu
se již Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 1. 2. 2017, č. j. 6 Azs 309/2016 - 28,
publikovaném pod č. 3546/2017 Sb. NSS, z něhož vyplývá povinnost správního orgánu
při posuzování protiprávního jednání žadatele o mezinárodní ochranu za účelem možné
kvalifikace jakožto vážného zločinu v každé jednotlivé věci zohlednit individuální okolnosti případu,
a to z hlediska požadavku souladnosti rozhodnutí o mezinárodní ochraně se směrnicí
Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. 12. 2011 o normách, které musí
splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat
mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok
na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany.
[14] Z rozhodnutí žalovaného vyplývá, že stěžovatel za vážné zločiny ve smyslu azylového
zákona považuje zvlášť závažné zločiny ve smyslu trestního zákoníku a zároveň i ty zločiny ve smyslu
trestního zákoníku, které lze pro jejich charakter a společenskou škodlivost považovat za vážné
(vylučuje pouze přečiny ve smyslu trestního zákoníku). V důsledku uvedeného stěžovatel za vážné
zločiny dle §15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu považuje i trestné činy, respektive zločiny
podvodu a podílnictví, za něž byl žalobce na území České republiky pravomocně odsouzen.
V rozhodnutí stěžovatel odkazuje na příslušná rozhodnutí trestních soudů (konkrétně však uvádí
toliko trestní kvalifikace a uložené tresty) a obecně konstatuje rozpětí trestních sazeb dle trestníku
zákoníku za trestné činy spáchané žalobcem.
[15] Krajský soud posouzení stěžovatele v prvostupňovém rozhodnutí neaproboval.
Na podkladě rozsudku krajského soudu ze dne 30. 8. 2016, č. j. 49 Az 71/2015 – 26,
publikovaného pod č. 3537/2017 Sb. NSS (opírající se o pokyny Úřadu vysokého komisaře OSN
pro uprchlíky z roku 2003 a ze stanoviska Generálního advokáta Mengozziho ve věci vedené
u Evropského soudního dvora pod sp. zn. C-57/09) zdůraznil, že se rozhodnutí správního
orgánu I. stupně zabývá pouze typovými charakteristikami trestné činnosti žalobce a zcela
opomíjí individuální okolnosti případů. S touto výchozí dílčí úvahou krajského soudu se lze,
v intencích výše citovaného rozsudku zdejšího soudu ze dne 1. 2. 2017, č. j. 6 Azs 309/2016,
ztotožnit. Za této situace tak bylo namístě rozhodnutí žalovaného ve výroku o doplňkové
ochraně pro nepřezkoumatelnost (pro nedostatek důvodů) zrušit a zavázat stěžovatele řádně
posoudit (se zohledněním individuálních okolností věci), zda jednání žalobce vykazuje znaky
vážného zločinu ve smyslu §15a odst. 1 písm. b) zákona o azylu, respektive možnost aplikace
vylučovací klauzule ve smyslu §15a téhož zákona. Na tomto místě je vhodné poznamenat,
že úvahy o naplnění kritéria „vážného zločinu“ předestřené stěžovatelem v kasační stížnosti
nemohou z povahy věci na shora uvedeném ničeho změnit, neboť v jeho rozhodnutí uvedeny
nejsou, přičemž předmětem soudního přezkumu je právě posouzení zákonnosti tohoto
rozhodnutí.
[16] Krajský soud však následně sám přistoupil k věcnému posuzování předmětné otázky,
kdy hodnotil trestnou činnost žalobce (trestné činy podvodu, podílnictví, padělání
a pozměňování veřejné listiny). Konstatoval, že trestné činy (povětšinou majetkové povahy)
zpravidla nemohou být pokládány za vážné zločiny ve smyslu azylového zákona, vylučující udělení
doplňkové ochrany, byť připustil, že ve výjimečných případech by i například trestný čin
podvodu mohl být shledán vážným zločinem; zde opětovně upozornil, že žalovaný v napadeném
rozhodnutí nic takového netvrdil a ani ze správního spisu takové mimořádné okolnosti
nevyplynuly.
[17] Právě tento postup krajského soudu je nesprávný. Přestože nelze ničeho namítat proti
názoru krajského soudu, že (i) rozhodnutí žalovaného se dostatečně nevypořádalo se všemi
skutkovými aspekty posuzované otázky (a je tudíž nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů) a (ii) že trestné činy majetkové povahy obvykle nebudou spadat do kategorie „vážných
zločinů“, nelze přehlédnout, že potřebnou skutkovou úvahu krajský soud provedl
(byť nedostatečně – viz dále) za stěžovatele. Fakticky tak krajský soud „dotvářel“ správní
rozhodnutí a nahrazoval tak činnost žalovaného, což mu nepřísluší (srov. například
rozsudky zdejšího soudu ze dne 9. 3. 2016, č. j. 3 As 167/2014 – 41, či ze dne 15. 3. 2012,
č. j. 9 As 130/2011 – 78). Pokud je rozhodnutí shledáno nepřezkoumatelným, zásadně tento fakt
již nenabízí prostor k úvahám věcného charakteru a je proto nezbytné jej zrušit a zavázat správní
orgán, aby věc posoudil znovu, přezkoumatelným způsobem. Nadto je třeba upozornit,
že ani krajský soud neprovedl potřebné zhodnocení všech skutkových aspektů dané věci a omezil
se pouze na konstatování, že existence mimořádných okolností, nasvědčujících závěru
o podřaditlenosti odsouzení žalobce pod pojem „vážný zločin“, neplyne ani z napadeného
rozhodnutí ani z obsahu správního spisu. Takové hodnocení rozhodně nelze považovat
za přezkoumatelnou úvahu.
[18] Z uvedeného je tedy zřejmé, že závěr krajského soudu o neexistenci vážného zločinu
spáchaného žalobcem je minimálně předčasný. Pokud tedy krajský soud stěžovatele v dalším
řízení zavázal k meritornímu posouzení možnosti udělení doplňkové ochrany (v důsledku
vyloučení aplikace §15a zákona o azylu), pak takový závazný právní názor za daného stavu
neobstojí. Výrok, kterým soud zrušuje správní rozhodnutí, přitom musí být imanentně spojen
s vyslovením právního názoru; správní soud jím podává výklad hmotného či procesního práva
s případným návodem, jak ve věci dál postupovat, přičemž je povinností správního orgánu
se takto vysloveným závazným právním názorem řídit (§78 odst. 5 s. ř. s.). Pokud by tedy
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl (s odkazem na to, že část rozhodnutí žalovaného
byla zrušena po právu), aproboval by tím současně i nesprávný závazný právní názor vyslovený
krajským soudem a stěžovatel by se jím tak musel v průběhu dalšího správního řízení řídit.
[19] Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbylo, než výrok I. napadaného rozsudku zrušit
podle §110 odst. 1 věty prvé před středníkem s. ř. s., a věc v tomto rozsahu vrátit krajskému
soudu k dalšímu řízení. Procesní úprava totiž kasačnímu soudu nenabízí jinou možnost korekce
nesprávného právního názoru vysloveného městským soudem, jakkoli napadený výrok
přezkoumávaného rozsudku sám o sobě z hlediska zákona obstojí.
[20] V průběhu dalšího řízení krajský soud zruší výrok rozhodnutí žalovaného o neudělení
doplňkové ochrany, opírající se o ustanovení §15a zákona o azylu. Žalovaného pak zaváže,
aby dosavadní trestní odsouzení žalobce posoudil nejen z pohledu charakteristiky spáchaných
trestných činů a uložených trestů, ale aby zohlednil i další aspekty věci, jako je počet spáchaných
deliktů, jejich časová souslednost a doba jejich páchání, povaha účasti stěžovatele na trestné
činnosti a stupeň jejího dokonání, velikost způsobené škody, apod.; takto zjištěné skutkové
okolnosti věci pak bude žalovaný zavázán vyhodnotit a vyslovit přezkoumatelný závěr, zda jde
o skutky, které ve vzájemném kontextu vykazují vysoký stupeň závažnosti (viz již výše zmiňované
stanovisko Generálního advokáta Mengozziho), odůvodňující aplikaci §15a zákona o azylu. Dále
bude žalovaný zavázán, aby v případě, kdy nedovodí oprávněnost použití §15a zákona o azylu,
posoudil možnost udělení doplňkové ochrany žalobci věcně. Tento právní názor je pro krajský
soud závazný (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[21] Vzhledem k tomu, že byl napadený rozsudek (zčásti) zrušen, rozhodne krajský soud
v dalším řízení rovněž o nákladech řízení o této kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
[22] Krajský soud ustanovil žalobci k jeho žádosti zástupkyni z řad advokátů; náklady řízení
v tomto případě hradí stát (§35 odst. 9 s. ř. s., §120 s. ř. s.). Protože však v dané věci nebyly
provedeny ustanovenou advokátkou žádné úkony, nebyly naplněny zákonné předpoklady
pro přiznání odměny ve smyslu platné právní úpravy dané vyhláškou č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění pozdějších předpisů. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že ustanovené zástupkyni
žalobce odměnu za zastupování v řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2018
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu