ECLI:CZ:NSS:2018:4.ADS.138.2018:80
sp. zn. 4 Ads 138/2018 - 80
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: TRADO-MAD, s.r.o.,
IČ: 25320807, se sídlem Průmyslová 159, Třebíč, zast. JUDr. Michalem Lorencem, advokátem,
se sídlem Žerotínova 1132/34, Praha 3, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce,
se sídlem Kolářská 451/13, Opava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 1. 2017,
č. j. 5932/1.30/16-4, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 28. 3. 2018, č. j. 51 A 30/2017 - 85,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Oblastní inspektorát práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu rozhodnutím ze dne 6. 6. 2016,
č. j. 25530/5.30/15-30, výrokem I. uznal žalobce vinným ze spáchání správního deliktu porušení
povinností týkajících se organizace práce a pracovních postupů podle §30 odst. 1 písm. s) zákona
č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, kterého se měl dopustit tím, že nerozvrhl svým zaměstnancům
pracujícím jako řidiči městské hromadné dopravy pracovní dobu tak, aby doba nepřetržitého
odpočinku v týdnu byla alespoň 24 hodin. Tímto jednáním měl žalobce porušit povinnost
stanovenou v §18 nařízení vlády č. 589/2006 Sb., kterým se stanoví odchylná úprava pracovní
doby a doby odpočinku zaměstnanců v dopravě (dále jen „nařízení vlády č. 589/2006 Sb.“).
[2] Výrokem II. rozhodnutí byl žalobce uznán vinným ze spáchání správního deliktu nevedení
evidence pracovní doby podle §28 odst. 1 písm. l) zákona o inspekci práce, kterého
se měl dopustit tím, že nevedl evidenci odpracované pracovní doby svých zaměstnanců
pracujících jako řidiči městské hromadné dopravy a do odpracované doby nezahrnoval doby
čekání mezi spoji v období minimálně od ledna 2015 do února 2015 a zároveň
tím, že zaměstnanci L. V. nezahrnul dne 13. 2. 2015 do odpracované pracovní doby dobu od
19:20 minimálně do 19:57 hod., kdy tento zaměstnanec tankoval palivo.
[3] Výrokem III. rozhodnutí byla žalobci za shora uvedené správní delikty uložena pokuta
ve výši 63.000 Kč a povinnost uhradit paušální částku nákladů správního řízení ve výši 1.000 Kč.
[4] Žalovaný rozhodnutím uvedeným v záhlaví rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil
a zamítl odvolání žalobce. Se závěry správního orgánu I. stupně se ztotožnil a odkázal na ně.
[5] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Českých
Budějovicích. Žalobce namítal, že se nedopustil správního deliktu podle §30 odst. 1 písm. s)
zákona o inspekci práce, jelikož pracovní dobu svých zaměstnanců organizoval v souladu
s právními předpisy. Nařízení vlády č. 589/2006 Sb. neupravuje povinnost zaměstnavatelů
fyzicky zajistit to, aby řidiči rozvržený odpočinek skutečně dodržovali. Správní orgány podložily
své závěry o spáchání správního deliktu podle §30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci
práce evidencí odpracované doby, která však dokládá skutečně odpracovanou dobu,
aniž by reflektovala předchozí rozvržení této pracovní doby zaměstnavatelem. Žalobce
je přesvědčen, že jedinou jeho povinností bylo rozvrhnout pracovní dobu v souladu s §18
nařízení vlády č. 589/2006 Sb., což učinil a správní orgány ani v tomto ohledu pochybení
netvrdily.
[6] V této souvislosti žalobce namítal, že správní orgán I. stupně zaměnil odpovědnost
zaměstnavatele za správní delikt podle zákona o inspekci práce s odpovědností dopravce za delikt
jeho zaměstnance podle zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, v němž je odpovědnost
zaměstnavatele za nedodržení odpočinku zaměstnancem formulována jako objektivní. Naproti
tomu pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle zákona o inspekci práce
je zapotřebí naplnit subjektivní stránku deliktu.
[7] Žalobce dále namítal, že doba čekání mezi spoji se nezapočítává do pracovní doby řidičů
městské autobusové dopravy a výklad správních orgánů k této otázce je nesprávný. Žalobce
spatřuje nezákonnost a nelogičnost výroku II. rozhodnutí správního orgánu I. stupně
také v tom, že správní orgány neuvedly, kterou konkrétní evidenci pracovní doby kterého
konkrétního zaměstnance neměl žalobce údajně vést, a žalobci tím byla znemožněna řádná
obrana.
[8] Ve vztahu k vytýkanému nezahrnutí doby, ve které měl zaměstnanec L. V. tankovat palivo,
do odpracované doby žalobce namítal, že zaměstnanci nedal pokyn k tankování a nevěděl o něm.
Zaměstnanec v dotčený den neměl denní výkon, jen držel pohotovost, a nedopadala tak na něj
povinnost doplnit do vozidla pohonné hmoty, kterou mají řidiči tankovat po skončení denního
výkonu.
[9] Žalobce nakonec také namítal, že uložená pokuta je nepřiměřená a navrhl její moderaci.
[10] Krajský soud žalobu zamítl. K námitce nedostatku pravomoci inspekce práce krajský soud
uvedl, že z žádného ustanovení zákona o silniční dopravě nevyplývá, že by tento zákon
představoval zvláštní právní úpravu vztahující se ke kontrole dodržování pracovní doby a doby
odpočinku řidičů. Dopravní úřady provádějí státní dozor v silniční dopravě, kterou se rozumí
soubor činností, jimiž se zajišťuje přeprava osob (linková osobní doprava, kyvadlová doprava,
příležitostná osobní doprava, taxislužba), zvířat a věcí (nákladní doprava vozidly, jakož
i přemisťování vozidel samých po dálnicích, silnicích, místních komunikacích a veřejně
přístupných účelových komunikacích a volném terénu). Kontrola ze strany dopravních úřadů
tedy cílí na jiný okruh právních vztahů, než kontrola inspektoráty práce, jejímž předmětem
je výlučně kontrola pracovněprávních vztahů mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem.
[11] Ve vztahu ke správnímu deliktu podle §30 odst. 1 písm. c) zákona o inspekci práce krajský
soud konstatoval, že striktní jazykový výklad §18 nařízení vlády č. 589/2006 Sb. je pro řešenou
věc neudržitelný. Uvedené ustanovení předpokládá takový postup zaměstnavatele řidičů
v městské hromadné dopravě, který svým zaměstnancům rozvrhne pracovní dobu
tak, aby byly dodržovány povinné doby nepřetržitého odpočinku v rámci sedmi po sobě jdoucích
kalendářních dnů. Pokud tedy správní orgány prokázaly, že u jednotlivých řidičů byla překročena
pracovní doba a řidiči nečerpali dobu nepřetržitého odpočinku v délce alespoň 24 hodin v rámci
sedmi po sobě jdoucích kalendářních dnů, byla porušena povinnost rozvrhnout pracovní dobu
v souladu s §18 nařízení vlády č. 589/2006 Sb. K odpovědnosti žalobce za spáchání správního
deliktu podle §30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce podle krajského soudu postačí,
že bylo prokázáno porušení povinnosti žalobce, která měla zajistit dosažení výsledku uvedeného
v §18 nařízení vlády č. 589/2006 Sb.
[12] Ke správnímu deliktu nevedení evidence pracovní doby podle §28 odst. 1 písm. l) zákona
o inspekci práce a ke sporné otázce, zda má být doba čekání mezi spoji zahrnuta do pracovní
doby, stejně jako tankování pohonných hmot do autobusu, krajský soud odkázal na rozsudek
NSS ze dne 13. 9. 2017, č. j. 6 Ads 4/2017 - 28, ve kterém tento soud dospěl k závěru,
že v případě zaměstnanců - řidičů městské hromadné dopravy se doba čekání mezi spoji
do pracovní doby počítá, a to i s ohledem na §2 odst. 7 písm. a) zákona o silniční dopravě.
[13] Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku nekonkrétnosti výroku II. prvostupňového
rozhodnutí. Výrok uvádí „turnusy“, na nichž je demonstrováno nezahrnování doby čekání
mezi spoji do pracovní doby řidičů. Turnusem se rozumí rozvrh směn a krajský soud je toho
názoru, že právě na jednotlivých turnusech je přehledně seznatelné, které časy čekání mezi spoji
nebyly zahrnovány do pracovní doby zaměstnanců. Ve spise je založena evidence pracovní doby,
z níž lze zjistit, o které zaměstnance se jednalo, neboť každému zaměstnanci byl přiřazen
konkrétní turnus.
[14] Krajský soud se dále ztotožnil s názorem správního orgánu prvního stupně,
že zaměstnanec V. tankoval pohonné hmoty do autobusu v době pracovní pohotovosti, kterou
měl dne 13. 2. 2015 předepsanou v čase od 4:00 do 21:00 hodin. Pracovní postup ukládá
zaměstnancům po ukončení výkonu práce doplnit pohonné hmoty a této povinnosti
si byl zaměstnanec V. vědom, neboť v protokole o výslechu sám uvedl, že se autobusy vracejí s
dotankovanou nádrží. Krajský soud tudíž považuje odůvodnění správního orgánu prvního stupně
za udržitelné v tom směru, že zaměstnanec V. dotankoval autobus na základě písemně
stanovených postupů pro řidiče, tudíž dle pokynů žalobce, byť nepřímých. Dotankování bylo
proto součástí výkonu práce a proběhlo s konkludentním souhlasem žalobce a v jeho zájmu.
Zaměstnanec V. dotankoval nádrž autobusu, neboť tak činil po každém výkonu práce v souladu
s pracovními postupy žalobce.
[15] Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku nepřiměřenosti výše stanovené pokuty.
Žalobci byla uložena pokuta ve výši 63.000 Kč, tedy ve výši 6,3 % zákonem stanovené horní
hranice sazby, která je 1.000.000 Kč. Je zřejmé, že správní orgány přihlédly k poměrům žalobce
a uložená sankce není ve výši, která by byla pro žalobce likvidační. Inspektorát práce konstatoval
jako velmi přitěžující okolnost to, že bylo shledáno pochybení na úseku bezpečnosti práce
u všech pěti zaměstnanců u všech kontrolovaných turnusů. Nejednalo se proto o pouhý exces
ze strany žalobce, ale o systémové pochybení, které s sebou nese důsledek v podobě sankce.
Za polehčující okolnost považoval kontrolní orgán skutečnost, že se jednalo o první postih
žalobce a nerespektováním předpisů v oblasti dodržování dob odpočinku nebyl způsoben žádný
úraz ani újma na zdraví či životech. Pozitivně bylo hodnoceno vedení evidence pracovní doby
ze strany žalobce, byť zcela nevyhovovalo zákonným požadavkům. Z uvedeného vyplývá,
že hlediska daná ustanovením §36 odst. 1 zákona o inspekci práce byla respektována a správní
orgány při stanovení výše pokuty nepochybily.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[16] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.
[17] Stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně vykládá §18 nařízení vlády č. 589/2006 Sb.
Nařízení ukládá zaměstnavatelům povinnost rozvrhovat pracovní dobu jednotlivým
zaměstnancům (řidičům) tak, aby měli možnost čerpat předepsaný nepřetržitý odpočinek v týdnu;
samotné nařízení však již reálně neupravuje objektivní povinnost zaměstnavatelů, aby fyzicky
zajistili, aby řidiči rozvržený odpočinek ve skutečnosti dodrželi. Stěžovateli žádné nesprávné
rozvržení pracovní doby nebylo prokázáno. Takový závěr nelze dovozovat z evidence
odpracované pracovní doby, která není dokladem o rozvrhu práce.
[18] I kdyby však byl výklad krajského soudu správný a pod §18 nařízení vlády ve spojení s §30
odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce spadala i otázka skutečného výkonu práce, neodpovídala
by domněnka krajského soudu o správním deliktu výroku, neboť výrok I. rozhodnutí správního
orgánu I. stupně tvrdí, že stěžovatel údajně „…nerozvrhl svým zaměstnancům … pracovní dobu
tak, aby doba nepřetržitého odpočinku v týdnu byla alespoň 24 hodin…“, nikoli, že stěžovatel nezajistil
dodržení nepřetržitého odpočinku v týdnu. Podle stěžovatele tedy výrok rozhodnutí správního
orgánu I. stupně není v souladu s odůvodněním, s čímž se žalovaný ani krajský soud nijak
nevypořádali. Vzhledem k uvedenému se stěžovatel domnívá, že správní orgán I. stupně
zaměňuje odpovědnost zaměstnavatele za správní delikt upravenou v příslušných ustanoveních
zákona o inspekci práce s odpovědností dopravce za delikt jeho zaměstnance podle zákona
o silniční dopravě.
[19] Další okruh námitek stěžovatele se vztahuje ke správnímu deliktu podle §28 odst. 1
písm. l) zákona o inspekci práce. Stěžovatel evidenci pracovní doby vedl, o čemž svědčí
mj. i fakt, že tato evidence byla předmětem kontroly ze strany správních orgánů a uvedené
ostatně potvrzuje i sám krajský soud, který v bodě 62. rozsudku konstatuje, že právě vedení
evidence pracovní doby stěžovatelem bylo správními orgány hodnoceno pozitivně
při rozhodování o uložení sankce. Z výroku II. rozhodnutí potom nemá být jasné, u kterých
zaměstnanců neměly být časy čekání do pracovní doby zahrnovány. Správní orgány neuvádí,
kterou konkrétní evidenci pracovní doby kterého konkrétního zaměstnance neměl stěžovatel
údajně vést, a znemožňuje tak stěžovateli svým postupem řádnou obranu. Evidence pracovní
doby se nevede ohledně turnusů, nýbrž vede se ohledně jednotlivých zaměstnanců. Správní
orgány také činí nepřípustnou a nepodloženou spekulaci, že nezapočítal-li zaměstnavatel
v konkrétním rozpisu obecného turnusu nějakou dobu do pracovní doby, tak že je jistě chybná
i evidence pracovní doby. Tuto námitku krajský soud podle stěžovatele nijak nevypořádal.
[20] Stěžovatel také nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že doba čekání mezi spoji
se započítává do pracovní doby. Z nařízení vlády č. 589/2006 Sb. podle stěžovatele vyplývá,
že doba čekání mezi spoji není pracovní dobou a nemá být součástí směny. Stěžovatel
zde odkazuje na odbornou literaturu. Řidiči, kteří vykonávají práci jako členové osádky autobusu,
jsou jednak v §3 písm. a) nařízení výslovně uvedeni (z dikce ustanovení rozhodně nevyplývá,
že by z něj byli někteří řidiči autobusů vyloučeni), z hlediska systematického je navíc ustanovení
o definici pracovní doby zařazeno v obecné části nařízení a je uvozeno větou „v tomto nařízení
se rozumí“; je tedy zřejmé, že se §3 písm. a) nařízení aplikuje výslovně na všechny členy osádky
autobusu bez rozdílu.
[21] Ke správnímu deliktu spočívajícímu ve výkonu práce mimo pracovní dobu (tankování
paliva) stěžovatel uvádí, že zaměstnanec V. daný den žádný „denní výkon“ s vozidlem neměl.
Nemohla se na něj tedy vztahovat povinnost řidičů doplnit po ukončení denního výkonu práce
pohonné hmoty. Zde si stěžovatel klade otázku, proč by měli řidiči držící pohotovost doplňovat
nádrž, která již před tím měla být plná, jelikož neprováděli s vozidlem výkon. Tvrzené tankování
nebylo a nemohlo podle stěžovatele být výkonem práce, stěžovateli proto není zřejmé, na základě
čeho dospěl krajský soud k opačnému závěru, a sice že v případě zaměstnance V. mělo být
tankování pohonných hmot definováno jako výkon práce.
[22] K uložené sankci stěžovatel namítá, že sankce je nepřiměřeně vysoká. Nepřiměřenost plyne
ze skutečnosti, že výklad prezentovaný správními orgány a potvrzený krajským soudem je velmi
komplikovaný a v rozporu s výkladem v odborné literatuře. Výklad správních orgánů
je také pro stěžovatele překvapivý. Krajský soud i správní orgány také nedostatečně zohlednily
polehčující okolnosti, kterými jsou mj. skutečnost, že jednání stěžovatele vykazovalo velmi
nízkou, resp. nulovou míru společenské nebezpečnosti a že v jeho důsledku nikomu nevznikla
újma. Rovněž by bylo třeba do výše sankce ve prospěch stěžovatele promítnout, že by stěžovatel
neporušoval předpisy úmyslně.
[23] Rozsudek je podle stěžovatele také nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů
nebo nesrozumitelnost. Stěžovatel zde namítá, že krajský soud mj. dává za pravdu správním
orgánům v tom, že se měl stěžovatel dopustit správního deliktu nevedení evidence pracovní
doby, ačkoli současně konstatuje, že při rozhodování o sankci bylo pozitivně hodnoceno vedení
evidence pracovní doby ze strany stěžovatele. Dále považuje stěžovatel rozsudek
za nepřezkoumatelný mj. proto, že se v něm krajský soud dle stěžovatele řádně nevypořádává
s námitkou neurčitosti a nekonkrétnosti výroku II. prvostupňového rozhodnutí.
[24] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že námitky stěžovatele k právnímu
posouzení věci nejsou důvodné. Žalovaný rovněž neshledal, že by žalobní námitky nebyly řádně
vypořádány.
III. Posouzení kasační stížnosti
[25] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[26] Kasační stížnost není důvodná.
[27] Nejvyšší správní soud na úvod konstatuje, že rozsudek krajského soudu
není nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů nebo nesrozumitelnost. Krajský soud se zcela
srozumitelně vypořádal se všemi okruhy žalobních námitek a z jeho rozsudku je seznatelné,
jaké důvody jej vedly k zamítnutí žaloby. To je patrné i z výše uvedeného shrnutí. Nejvyšší
správní soud také připomíná, že soudy nemají povinnost reagovat na každý dílčí argument
obsažený v žalobě, ale jejich úkolem je vypořádat se s podstatou žalobních námitek. Tento úkol
krajský soud v posuzovaném případě naplnil a závěry uvedené v jeho rozsudku může Nejvyšší
správní soud nyní přezkoumat.
[28] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkami proti spáchání správního deliktu podle
§30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce.
[29] Tohoto správního deliktu se dopustí právnická osoba tím, že „poruší povinnost týkající
se organizace práce a pracovních postupů stanovenou v zákonu o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany
zdraví při práci, nařízení vlády, kterým se stanoví způsob organizace práce a pracovních postupů, které
je zaměstnavatel povinen zajistit při práci související s chovem zvířat, nařízení vlády, kterým se stanoví způsob
organizace práce a pracovních postupů, které je zaměstnavatel povinen zajistit při práci v lese a na pracovištích
obdobného charakteru, nařízení vlády, kterým se stanoví způsob organizace práce a pracovních postupů, které
je zaměstnavatel povinen zajistit při provozování dopravy dopravními prostředky, nařízení vlády o bližších
minimálních požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví při práci na staveništích a nařízení vlády, kterým
se stanoví odchylná úprava pracovní doby a doby odpočinku zaměstnanců v dopravě.“
[30] Stěžovatel se měl tohoto správního deliktu dopustit porušením povinnosti stanovené v §18
nařízení vlády č. 589/2006 Sb., podle kterého „Zaměstnavatel rozvrhne pracovní dobu zaměstnanci
městské hromadné dopravy tak, že doba nepřetržitého odpočinku v týdnu během každého období sedmi po sobě
jdoucích kalendářních dnů bude alespoň 24 hodin s tím, že za období 3 týdnů bude tento odpočinek činit celkem
alespoň 105 hodin.“
[31] Podle výroku I rozhodnutí správního orgánu I. stupně stěžovatel tuto povinnost porušil
tím, že nerozvrhl svým zaměstnancům pracujícím jako řidiči městské hromadné dopravy
pracovní dobu tak, aby doba nepřetržitého odpočinku v týdnu byla alespoň 24 hodin, přičemž
řidič L. C. pracoval nepřetržitě od 7. 2. 2015 do 13. 2. 2015, tj. 7 dní, řidič L. K. pracoval
nepřetržitě od 3. 1. 2015 do 9. 1. 2015, tj. 7 dní a od 24. 1. 2015 do 30. 1. 2015, tj. 7 dní, řidič V.
R. pracoval nepřetržitě od 20. 1. 2015 do 26. 2. 2015, tj. 8 dní, řidič V. S. pracoval nepřetržitě od
24. 1. 2015 do 30. 1. 2015, tj. 7 dní a od 21. 2. 2015 do 27. 2. 2015, tj. 7 dní a řidič L. V. pracoval
nepřetržitě od 20. 1. 2015 do 29. 1. 2015, tj. 10 dní.
[32] Nejvyšší správní soud nepovažuje za výstižný závěr krajského soudu, že součástí povinnosti
rozvrhnout pracovní dobu podle §18 nařízení vlády č. 589/2006 Sb. je také odpovědnost
za výsledek, tj. za dodržení pracovní doby zaměstnanci. V posuzovaném případě lze totiž
již z obsahu správního spisu přesvědčivě učinit závěr, že stěžovatel zaměstnancům vymezeným
ve výroku I. rozhodnutí správního orgánu I. stupně pracovní dobu v souladu s §18 nařízení
vlády nerozvrhl.
[33] Svědek L. V. do protokolu o výslechu svědka ze dne 15. 2. 2016 uvedl, že neměl řádně
naplánovaný týdenní odpočinek a žádal nápravu u zaměstnavatele. Jelikož k ní nedošlo, podal
podnět k provedení kontroly u inspektorátu práce. V rámci kontroly provedené správním
orgánem I. stupně potom stěžovatel předložil evidenci odpracované doby svých řidičů za měsíce
leden a únor 2015, ze které vyplývá, že jednotliví řidiči v kontrolovaném období v několika
případech pracovali více než 7 dní po sobě bez přestávky v délce alespoň 24 hodin.
[34] Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit stěžovateli, že evidence odpracované doby
nemá vypovídací hodnotu ve vztahu k rozvržení pracovní doby jeho zaměstnanců.
V posuzovaném případě je třeba přihlédnout k předmětu činnosti stěžovatele, tj. provozování
městské hromadné dopravy, a náplni práce dotčených zaměstnanců, tedy řízení autobusů městské
hromadné dopravy podle stanovených turnusů. Je prakticky vyloučeno, že by řidiči městské
hromadné dopravy vykonávali práci svévolně a v rozporu s rozpisem stanoveným
zaměstnavatelem. Z evidence odpracované pracovní doby vyplývá, že řidiči v kontrolovaném
období vykonávali běžnou činnost, tj. řízení autobusu podle určitého turnusu. K nedodržení
doby odpočinku došlo opakovaně a u všech řidičů zaměstnaných u stěžovatele. Stěžovatel
ve správním řízení nijak nevysvětlil ani neprokázal, jak by k takové okolnosti mohlo dojít jinak,
než na základě předem rozvržené pracovní doby. Nijak také nezpochybňoval správnost
předložené evidence odpracované pracovní doby. Za těchto okolností je třeba vycházet
z toho, že evidence odpracované doby odpovídá naplánované (rozvržené) pracovní době.
[35] Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že evidence odpracované doby spolu se svědeckou
výpovědí svědka L. V. v posuzovaném případě přesvědčivě prokazuje, že stěžovatel porušil
povinnost stanovenou v §18 nařízení vlády, a dopustil se tím správního deliktu podle §30 odst. 1
písm. s) zákona o inspekci práce. Takový závěr vyplývá i z rozhodnutí správních orgánů a nelze
zde spatřovat žádný rozpor mezi výrokem rozhodnutí a jeho odůvodněním.
[36] S ohledem na výše uvedené nelze také hovořit o zaměňování odpovědnosti zaměstnavatele
za správní delikt upravené v příslušných ustanoveních zákona o inspekci práce s odpovědností
dopravce za delikt jeho zaměstnance podle zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, jelikož
není pochyb o tom, že stěžovatel spáchal správní delikt podle §30 odst. 1 písm. s) zákona
o inspekci práce.
[37] Ve vztahu ke správnímu deliktu podle §28 odst. 1 písm. l) zákona o inspekci práce, podle
kterého se správního deliktu dopustí právnická osoba tím, že „nevede evidenci pracovní doby, ačkoli
k tomu má povinnost podle zvláštního právního předpisu“, stěžovatel předně namítá, že evidenci pracovní
doby vedl.
[38] Zde Nejvyšší správní soud konstatuje, že spáchání tohoto správního deliktu lze shledat
i v případě, kdy jsou zjištěny nedostatky ve způsobu vedení evidence pracovní doby.
Zaměstnavatel má povinnost vést evidenci pracovní doby takovým způsobem,
aby z ní bylo zřejmé, zda k výkonu práce došlo a v jakém rozsahu. Otázka naplnění
této povinnosti přitom závisí na konkrétních skutkových okolnostech posuzovaného případu
s ohledem na podmínky pracovního poměru, způsob vedení evidence apod. (srov. např. rozsudek
NSS ze dne 31. 1. 2017, č. j. 4 Ads 244/2016 - 36). V posuzovaném případě nebylo nijak
zpochybňováno, že stěžovatel evidenci pracovní doby vedl. Správní orgány však došly k závěru,
že skutkovou podstatu správního deliktu podle §28 odst. 1 písm. l) zákona o inspekci práce
naplnil tím, že do pracovní doby nezahrnoval dobu čekání mezi spoji.
[39] Nejvyšší správní soud se dále zabýval způsobem vymezení tohoto správního deliktu
ve výroku II. rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Podle tohoto výroku se stěžovatel dopustil
„správního deliktu nevedení evidence pracovní doby podle §28 odst. 1 písm. l) zákona o inspekci práce
ve vícečinném souběhu stejnorodém, když nevedl evidenci odpracované pracovní doby svých zaměstnanců pracujících
jako řidiči městské hromadné dopravy: a) když do odpracované doby nezahrnoval doby čekání mezi spoji,
a to v období minimálně od ledna 2015 do února 2015.“ Výrok dále vyjmenovává jednotlivé turnusy
provozované stěžovatelem a doby čekání v těchto turnusech, které nebyly zahrnuty
do odpracované doby zaměstnanců.
[40] Podle rozsudku NSS ze dne 17. 1. 2013, č. j. 8 Afs 17/2012 - 375, popis skutku ve výroku
rozhodnutí musí obsahovat „skutkové okolnosti, které jsou právně významné z hlediska naplnění
jednotlivých znaků skutkové podstaty správního deliktu, který je předmětem řízení. Jinými slovy, musí se jednat
alespoň o natolik podrobný popis, aby byly naplněny požadavky jednoznačné identifikace skutku a srozumitelnosti
tak, aby v popisu skutku byly uvedeny veškeré jeho zákonné znaky příslušné skutkové podstaty,
a aby již z výroku napadeného rozhodnutí vyplývalo, jakým jednáním byl předmětný delikt spáchán.“
[41] Smyslem přesného vymezení skutku ve výroku rozhodnutí, kterým je obviněný uznán
vinným ze spáchání přestupku, je přitom to, aby jeho jednání nebylo zaměnitelné s jiným
jednáním a aby byly řádně vymezeny rozhodné okolnosti z hlediska posouzení překážky
litispendence, dodržení zásady ne bis in idem, překážky věci rozhodnuté, z hlediska vymezení
okruhu dokazování a pro zajištění práva na obhajobu (viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS
ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73).
[42] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v posuzovaném případě by bylo správnější, pokud
by ve výroku II. písm. a) rozhodnutí správního orgánu I. stupně byli jmenovitě uvedeni řidiči,
u kterých nebyla do odpracované doby zahrnována doba čekání mezi spoji. Zrušit napadené
rozhodnutí žalovaného z tohoto důvodu by však v posuzovaném případě bylo přehnaně
formalistické, jelikož z obsahu správního spisu vyplývá, že stěžovatel se tohoto správního deliktu
měl dopustit u všech řidičů autobusu, které v kontrolovaném období zaměstnával. Zároveň
lze z evidence odpracované doby a rozpisu turnusů, které jsou součástí správního spisu,
jednoznačně určit, který řidič v konkrétní den obsluhoval konkrétní turnus. Vymezení doby
čekání nezahrnuté do pracovní doby s odkazem na jednotlivé turnusy považuje Nejvyšší správní
soud za přehledné a srozumitelné. Popis správního deliktu je v tomto směru dostatečný
a je z něj zřejmé, že stěžovatel podle něj nezahrnoval do odpracované doby svých zaměstnanců
za jednotlivé turnusy dobu čekání rozepsanou ve výroku rozhodnutí.
[43] Stěžovatel dále vznesl námitky vůči posouzení otázky, zda v případě řidičů městské
hromadné dopravy je doba čekání mezi spoji součástí pracovní doby.
[44] Podle §2 písm. a) nařízení vlády č. 589/2006 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2016
se odchylná úprava pracovní doby a doby odpočinku vztahuje na zaměstnance uvedené v §1,
kterými jsou: a) „členové osádky nákladního automobilu nebo autobusu v silniční dopravě podle přímo
použitelného předpisu Evropských společenství nebo podle mezinárodní smlouvy vyhlášené ve Sbírce zákonů,
kterými jsou řidiči, pomocníci řidiče a průvodčí,“ d) „ zaměstnanci městské hromadné dopravy, kteří jsou členy
osádky autobusu, zaměstnanci, kteří organizují silniční městskou dopravu, a zaměstnanci drážní dopravy
na dráze tramvajové, trolejbusové, lanové a na dráze speciální (metro)
8
a členové osádky autobusu linkové osobní
dopravy, u které délka žádného ze spojů nepřesahuje 50 km“.
[45] Podle §3 písm. a) nařízení vlády „pracovní dobou člena osádky nákladního automobilu
nebo autobusu doba řízení vozidla, nakládka a vykládka, kontrola a dohled nad cestujícími při nastupování
do autobusu nebo vystupování z autobusu, čištění a prohlídka vozidla, sledování nakládky a vykládky, práce,
kterou se zajišťuje bezpečnost vozidla, nákladu nebo cestujících, technická údržba vozidla, administrativní práce
spojené s řízením vozidla a nezbytná jednání před správními orgány související s plněním pracovních úkolů; doba,
kdy je člen osádky nákladního automobilu nebo autobusu připraven na pracovišti k výkonu práce podle pokynů
zaměstnavatele, zejména čekání na nakládku a vykládku, jejíž doba není předem známa, s výjimkou doby čekání
mezi spoji ve veřejné linkové osobní dopravě v rámci linky časově a místně určené jízdním řádem.“
[46] Nejvyšší správní soud neshledal důvod se odchýlit od závěrů vyslovených v rozsudku
zdejšího soudu ze dne 13. 9. 2017, č. j. 6 Ads 4/2017 - 28. V uvedeném rozsudku ze dne
13. 9. 2017, č. j. 6 Ads 4/2017 - 28, Nejvyšší správní soud konstatoval: „Ze systematiky nařízení
vlády, z kontextu vymezení jednotlivých kategorií zaměstnanců i dle doslovného výkladu je přitom zřejmé,
že ve skutečnosti o základní, resp. obecné pojmy nejde a že nařízení vlády nesourodě a nepřehledně v §3 upravuje
otázky vztahující se jen k jednotlivým kategoriím zaměstnanců, a nikoli věci všem kategoriím společné. Např. §3
písm. c) nařízení vlády definuje zaměstnance pracujícího letmo jen pro kategorii zaměstnanců drážní dopravy, §3
písm. e) definuje dobu řízení jen pro kategorii zaměstnanců mezinárodní drážní dopravy, §3 písm. f) definuje
pojem noční doba také jen pro některé kategorie zaměstnanců zde vyjmenované. Obdobně pojem režijní jízdy
dle §3 písm. d) nařízení vlády je pojmem použitelným pouze ve vztahu ke kategorii zaměstnanců drážní dopravy
a městské hromadné dopravy. Obecným pojmem je zdánlivě pojem „zimní období“ dle §3 písm. h), avšak
ze zvláštní části druhé nařízení vlády plyne, že i ten se týká pouze kategorie zaměstnanců údržby pozemních
komunikací.“
[47] V návaznosti na to poté konstatoval, že: „Definice pracovní doby v tomto ustanovení se tedy týká
jen kategorie, k níž je vztažena, tj. pro členy osádky nákladního automobilu nebo autobusu v silniční dopravě
[kategorie dle §2 písm. a) nařízení vlády], a nikoli kategorie §2 písm. d) nařízení vlády, tj. zaměstnanců
městské hromadné dopravy. Přitom i v kategorii dle §2 písm. a) nařízení vlády, tj. u členů osádek autobusů
v silniční dopravě, se zjevně může vyskytovat podkategorie členů osádek autobusů v silniční dopravě, která
je veřejnou linkovou osobní dopravou (meziměstské dálkové spoje), a u této podkategorie se pak uplatní výjimky,
že se do jejich pracovní doby nepočítá doba čekání mezi spoji v rámci linky časově a místně určené jízdním řádem.
Na odměňování této doby se uplatní zvláštní ustanovení hlavy I, týkající se této kategorie zaměstnanců, konkrétně
§9a (resp. §28 odst. 3 nařízení vlády či dle výhodnější kolektivní smlouvy). To však neplatí pro zaměstnance
městské hromadné dopravy, ač může jít také o řidiče autobusů.“
[48] Vypořádal se i s významem zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, pro posouzení věci,
přičemž uvedl toto: „Zaprvé, smysl a účel tohoto předpisu není primárně v regulaci pracovních podmínek
zaměstnanců v silniční dopravě, oproti zákoníku práce a na jeho základě vydanému nařízení vlády, resp. oproti
kompetenci inspekce práce na daném úseku. Zadruhé, i když lze podle zákona č. 111/1994 Sb. považovat
městskou autobusovou dopravu za veřejnou osobní linkovou dopravu, jde o definici především pro účely tohoto
zákona. Co je však podstatné, tato definice nevylučuje odlišné definice kategorií zaměstnanců v dopravě nařízením
vlády, na základě výslovného zákonného zmocnění stanoveného pozdějším zákonem, §100 odst. 1 zákoníku
práce, nota bene jde-li o definice okruhu zaměstnanců pro účely regulace jejich pracovních podmínek. Jinak řečeno,
nelze automaticky přenášet definici městské autobusové dopravy, resp. veřejné linkové dopravy ze zákona
č. 111/1994 Sb. do zákoníku práce a jej provádějící nařízení vlády, definující jednotlivé zaměstnance v dopravě.“
[49] Nejvyšší správní soud také považuje za vhodné zdůraznit tuto argumentaci uvedenou
v citovaném rozsudku: „Jakkoli Nejvyšší správní soud sdílí názor, že nařízení vlády je formulováno
neobratně a nepřehledně, nelze v daném případě uplatnit argumentaci in dubio mitius, neboť pochybnost
ve výkladu Nejvyšší správní soud neshledal, navíc by upřednostnění výkladu zastávaného stěžovatelkou
bylo dvousečným z důvodu, že se v důsledku týká horizontálních vztahů mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem
v dopravě, regulovaných odvětvím pracovního práva, které je postaveno na principu ochrany zaměstnance
jako slabší smluvní strany. Nemluvě o tom, že cílem stanovení maximální délky směny zaměstnanců v městské
hromadné dopravě je též ochrana bezpečnosti, zdraví a životů ostatních účastníků provozu, zejména cestujících.“
[50] Námitky stěžovatele uvedené v kasační stížnosti závěry z citovaného rozsudku relevantním
způsobem nevyvracejí. Výklad provedený odbornou literaturou, na který stěžovatel odkazuje,
není pro soudy závazný a je překonaný právě výše citovaným rozsudkem. Nejvyšší správní soud
také poukazuje na skutečnost, že podle §3 písm. c) ve spojení s §2 písm. e) nařízení vlády
č. 589/2006 Sb. ve znění účinném od 1. 1. 2017 se v případě řidičů autobusů městské hromadné
dopravy doba čekání mezi spoji do pracovní doby počítá. Současná právní úprava tedy již tento
závěr upravuje výslovně.
[51] Pokud potom stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že „[s]právní orgán činí nepřípustnou
a nepodloženou spekulaci, že nezapočítal-li (dle správního orgánu chybně) zaměstnavatel v konkrétním rozpisu
obecného turnusu nějakou dobu do pracovní doby, tak že je jistě chybná i evidence pracovní doby,“
v tomto případě se nejedná o nepodloženou spekulaci, ale o nepochybné skutkové zjištění. Plán
jednotlivých turnusů totiž obsahuje pro každý turnus kolonku „FPD“, tedy fond pracovní doby,
který nezahrnuje samostatně vedený čas čekání. Čas vedený jako FPD pro jednotlivé turnusy
se pak shoduje s časem vedeným v kolonce FPD v evidenci odpracované pracovní doby
pro odpovídající turnus, který měl řidič v daný den vykonávat.
[52] Stěžovatel dále vznáší námitky vůči správnímu deliktu vymezenému ve výroku II. písm. b)
rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tj. nezahrnutí doby tankování paliva řidičem L. V. do
pracovní doby. Stěžovatel zde namítá, že L. V. v daný den neměl „denní výkon“ práce a pouze
držel pracovní pohotovost. Povinnost řidičů s denním výkonem dotankovat nádrž (která měla být
plná) se na něj proto nevztahovala.
[53] Podle svědecké výpovědi svědka L. V. ze dne 15. 2. 2016 měl tento zaměstnanec dne 13. 2.
2015 celodenní pohotovost od 4:00 do 21:00, přičemž od 3:50 do 7:20 byl přítomen na pracovišti.
Poté jel s autobusem domů, kde čekal s vysílačkou pro případ vzniku potřeby nastoupit do práce.
Před odevzdáním autobusu zpět do garáže na konci pracovní pohotovosti jej dotankoval.
Z výpovědi svědka vyplývá, že bylo obvyklé, že v případě pohotovosti měl autobus „u baráku“.
Dále uvedl, že autobusy se vždy vracely s dotankovanou nádrží a nepřemýšlel, zda se jednalo o
výkon práce či nikoliv.
[54] Podle čl. 3.3 dokumentu „Pracovní postup“, který je součástí správního spisu, řidič vozidlo
po skončení přepravního výkonu musí zkontrolovat, provést denní ošetření, umýt vozidlo,
nahlásit případné technické závady nebo vzniklé škody provoznímu mistrovi. Vozidlo tak musí
být po odstavení připraveno k provedení další přepravy.
[55] Podle čl. 4.10 dokumentu „Pracovní postup“ řidič po příjezdu „na provoz“ doplní
do autobusu pohonné hmoty. Podle čl. 4.8 tankují vozidla pohonné hmoty mimo jiné
na provozovně na tankovací kartu. Podle evidence odpracované pracovní doby měl zaměstnanec
L. V. dne 13. 2. 2015 pracovní dobu od 3:50 do 7:20 hod. Podle účtenky přiložené k dennímu
záznamu o výkazu vozidla (DZVA) z uvedeného dne tankoval L. V. palivo na provozovně CS
ICOM Třebíč v 19:57:56 hod.
[56] Z uvedeného vyplývá, že podle dokumentu „Pracovní postup“ mají řidiči povinnost
doplnit pohonné hmoty do vozidla po příjezdu na provozovnu, aby bylo připraveno k provedení
další přepravy. Z dokumentu tedy nevyplývá, že by bylo nutné doplnit pohonné hmoty pouze
po „denním výkonu“, jak namítá stěžovatel. Zaměstnanec L. V. tak postupoval v souladu s tímto
dokumentem, když po příjezdu s vozidlem na provozovnu, které měl po dobu pracovní
pohotovosti držené doma k dispozici, dotankoval palivo. Jednalo se tedy o standardní postup
podle pokynů zaměstnavatele a nikoliv o exces či svévoli zaměstnance. To vyplývá i z toho, že L.
V. jako svědek vypověděl, že autobusy se vždy vracely s plnou nádrží. Je také logické, že
zaměstnanec doplnil pohonné hmoty, které byly spotřebovány při přejezdu autobusem
z provozovny stěžovatele domů k držení pracovní pohotovosti a zpátky. Nejvyšší správní soud
proto neshledal v posouzení této otázky správními orgány a krajským soudem žádné pochybení.
[57] Stěžovatel nakonec namítal, že uložená sankce je příliš vysoká a to s ohledem na složitost
výkladu dotčených právních otázek a závěry vyplývající z odborné literatury. Krajský soud
a správní orgány také nedostatečně zohlednily polehčující okolnosti, kterými jsou mj. skutečnost,
že společenská nebezpečnost jednání stěžovatele byla nízká a nikomu nevznikla žádná újma.
Stěžovatel také neměl předpisy porušovat úmyslně.
[58] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem, že výše uložené sankce není zjevně
nepřiměřená ve smyslu §78 odst. 2 s. ř. s., neboť byla stanovena pouze ve výši 6,3 % zákonné
sazby, která činí pro posuzovaný delikt podle §30 odst. 1 písm. c) zákona o inspekci práce
až 1.000.000 Kč. Pokud stěžovatel namítá, že jeho jednání nebylo společensky nebezpečné,
s tímto závěrem Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit. Naopak, společenskou nebezpečnost
protiprávní jednání stěžovatele je třeba považovat zejména ve vztahu ke správnímu deliktu podle
§30 odst. 1 písm. c) zákona o inspekci práce za značnou, jelikož se týkalo řidičů v městské
hromadné dopravě, a kromě významného zásahu do jejich osobních životů spočívajícího
v neposkytování doby nepřetržitého odpočinku v zákonem stanovené době mohlo mít vliv
také na bezpečnost, zdraví a životy ostatních účastníků provozu, popř. cestujících.
[59] Úmysl stěžovatele ve vztahu k přičítaným správním deliktům potom není relevantní, jelikož
odpovědnost za správní delikty v zákoně o inspekci práce je koncipována jako odpovědnost
objektivní (s možností liberace podle §36 odst. 3 tohoto zákona) a úmyslné zavinění
se k založení odpovědnosti za správní delikt nevyžaduje. Důvodem pro moderaci sankce nakonec
nemůže být ani stěžovatelem vnímaná složitost dotčených právních otázek. V tomto případě
se nejedná o relevantní hledisko pro stanovení výše pokuty ve smyslu §36 odst. 1 zákona
o inspekci práce a nadto se jedná pouze o subjektivní názor stěžovatele, který Nejvyšší správní
soud nesdílí.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[60] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů kasační stížnost podle §110 odst. 1 věty
druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[61] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly v řízení náklady
přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti. Náhrada nákladů řízení se mu proto
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. července 2018
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu