ECLI:CZ:NSS:2018:4.AS.290.2018:55
sp. zn. 4 As 290/2018 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: UPC DTH S.a r.l.,
se sídlem 2, rue Peternelchen, Howald, Luxemburg, Lucemburské velkovévodství,
zast. JUDr. Jakubem Fröhlichem, advokátem, se sídlem Spálená 84/5, Praha 1, proti
žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, proti
rozhodnutí předsedy rady žalovaného ze dne 22. 6. 2015, č. j. ČTÚ-59 470/2014-603, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 8. 2018,
č. j. 10 A 153/2015 - 183,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Předseda rady žalovaného rozhodnutím ze dne 22. 6. 2015, č. j. ČTÚ-59 470/2014-603,
změnil výrok I. rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 9. 2014, č j. ČTÚ-124 284/2012-631/XIV.vyř.
Stu (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), tak, že: Obchodní společnost UPC DTH S. a. r. l.
se dopustila správního deliktu podle §118 odst. 1 písm. b) zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických
komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů, (dále jen „zákon o elektronických
komunikacích“) ve znění do 30. 6. 2010, když porušila povinnost stanovenou v §13 odst. 1 zákona
o elektronických komunikacích ve znění do 30. 6. 2010 tím, že předem (tj. nejpozději ke dni 31. 5. 2010)
písemně neoznámila Českému telekomunikačnímu úřadu zahájení výkonu komunikační činnosti,
která je podnikáním v elektronických komunikacích podle všeobecného oprávnění č. VO-S/1/07.2005-9,
na území České republiky, a to konkrétně služby elektronických komunikací šíření rozhlasového a televizního
signálu od 1. 6. 2010“. Předseda rady žalovaného změnil i výrok II. prvostupňového rozhodnutí,
tak že uložil žalobkyni pokutu ve výši 4.000.000 Kč a dále zamítl rozklad a potvrdil prvostupňové
rozhodnutí ve výroku III.
[2] Předseda rady žalovaného uvedl, že se žalobkyně dopustila správního deliktu tím, že předem
řádně neoznámila žalovanému výkon komunikační činnosti, kterou započala dne 1. 6. 2010.
Doplnil, že povinnost předem oznámit zahájení výkonu činnosti není diskriminační,
a poukázal v této souvislosti na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 30. 4. 2014
ve věci C-475/12, UPC DTH, podle kterého mohou členské státy podmínit poskytování služeb
elektronických komunikací předchozí registrací. Připomněl, že žalobkyně svou povinnost splnila
až dne 18. 6. 2014. Vytýkaný správní delikt neměl povahu deliktu trvajícího, neboť k porušení
zákonných povinností došlo okamžikem zahájení výkonu komunikační činnosti bez předchozího
oznámení, a proto předseda rady žalovaného upravil i výrok I prvostupňového rozhodnutí.
Doplnil však, že délka doby, po kterou vykonávala žalobkyně komunikační činnost
bez předchozího oznámení, měla vliv na výši uložené sankce. Nepřijal přitom argument,
že by prvostupňový orgán oznámení o zahájení činnosti komunikačních služeb odmítl,
neboť žalobkyně nebyla zapsána do obchodního rejstříku. Podle předsedy rady žalovaného
se tímto žalobkyně snaží zprostit odpovědnosti za správní delikt. Dále upozornil na zásadní
význam, který má evidence poskytovatelů elektronických služeb na území České republiky
a že neoznámení ze strany žalobkyně výrazně ovlivnilo evidenci i související statistické údaje
za roky 2010 až 2014. Podle předsedy žalovaného je zřejmé, že dodávka televizních programů
prostřednictvím satelitního signálu je službou elektronických komunikací. Jako přitěžující
okolnost shledal, že žalobkyně vykonávala svou činnost bez oznámení po dobu čtyř let
a jako polehčující, že žalobkyně sama dodatečně dne 18. 6. 2014 svou povinnost splnila.
S ohledem na to, že prvostupňový orgán vycházel nesprávně z pozdějšího znění zákona,
které stanovilo horní hranici pokuty na 20.000.000 Kč, snížil předseda rady žalovaného pokutu
z 8.000.000 na 4.000.000 Kč, neboť právní úprava účinná v době spáchání deliktu stanovila horní
hranici pokuty ve výši 10.000.000 Kč. Poukázal přitom na skutečnost, že pokuta nedosahuje
ani 10 % výnosů žalobkyně za rok 2014.
[3] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 1. 8. 2018, č. j. 10 A 153/2015 - 183, žalobu zamítl.
Konstatoval, že z rozhodnutí předsedy žalovaného plyne závěr, podle něhož žalobkyně
byla povinna předem oznámit svou činnost, aniž by byla povinna se zapsat do českého
obchodního rejstříku. Podle soudu žalobkyně nemohla z §13 zákona o elektronických
komunikacích dovodit, že by oznámení o zahájení činnosti bylo podmíněno zápisem do českého
obchodního rejstříku. Podmínka zápisu zahraničních osob vyplývala výlučně z úpravy v §21 odst.
4 obchodního zákoníku, což jí však nebránilo provést oznámení vůči žalovanému. Soud
dále uvedl, že žalovaný nemohl vzbudit v žalobkyni legitimní očekávání, že by její oznámení
o zahájení komunikační činnosti nepřijal. Žalobkyně danou činnost provozovala ještě předtím,
než zahájila jakoukoliv komunikaci s žalovaným. Žalovaný sám zjistil, že žalobkyně poskytuje
komunikační služby bez oznámení a dne 16. 11. 2010 ji vyzval k vysvětlení, tj. až poté,
co žalobkyně zahájila dne 1. 6. 2010 svou činnost. Vznik legitimního očekávání žalobkyně tvrdila
až v souvislosti s vyjádřeními žalovaného s tím, že první z nich bylo vydáno dne 13. 1. 2011.
Tímto nemohlo být protiprávní jednání žalobkyně konvalidováno. Soud i navzdory
uvedenému vyhodnotil i navazující komunikaci mezi žalovaným a žalobkyní a dospěl k závěru,
že ani ta nemohla u žalobkyně vyvolat legitimní očekávání. Nadto žalobkyně se nemohla
subjektivně domnívat, že by žalovaný její oznámení nepřijal. Sama totiž zastávala názor,
že oznámení není vůbec povinna učinit. Žalovaný nikdy neprezentoval názor, že by nebylo
možné provést oznámení bez zápisu do českého obchodního rejstříku. Podle soudu nejsou
ani pochybnosti o zachování totožnosti skutku. Je zřejmé, že správní řízení bylo zahájeno
a vedeno o jednání žalobkyně spočívající v tom, že předem neoznámila svou činnost
žalovanému. Soud se nezabýval skutečností, že žalobkyni formulář neumožňoval
provést registraci, neboť tuto námitku uplatnila po lhůtě pro podání žaloby. Soud však doplnil,
že žalobkyně ve skutečnosti oznámení provést vůbec nechtěla, neboť byla přesvědčena,
že k němu není povinna.
II. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a replika žalobkyně
[4] Proti uvedenému rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační
stížnost. V ní namítla, že je právní nástupkyní společnosti UPC Česká republika s. r. o.,
která žalovanému oznámila svou činnost v roce 2005. Ke dni 1. 6. 2010 stěžovatelka nezačala
provozovat novou službu, pouze pokračovala v činnosti jejího předchůdce, který notifikační
povinnost splnil již dne 15. 8. 2005. Přitom žalovaný nikdy nepožadoval po právním předchůdci
splnění notifikační povinnosti, a to ani v konkrétní souvislosti se službou UPC Direct.
S tvrzením, že je služba UPC Direct podnikáním v elektronických komunikacích, přišel žalovaný
až několik měsíců poté, co ke dni 31. 5. 2010 byla vložena do základního kapitálu
stěžovatelky část podniku zabezpečující službu UPC Direct. Stěžovatelka nabyla legitimní
očekávání, že se stejně jako u jejího předchůdce nejedná o službu elektronických komunikací.
Ostatně ke dni 1. 6. 2010 ani nebylo provozování dané služby zahájeno, o čemž ví i sám
žalovaný. Ten navíc považuje sankci za nepřiměřenou, když sám uvedl, že by ji neuložil,
kdyby se stěžovatelka zapsala do obchodního rejstříku a následně by splnila notifikační
povinnost. K uložení pokuty přistoupil až po výzvě, ze které však plyne, že by bez zápisu
stěžovatelky do obchodního rejstříku její notifikaci nepřijal. Žalovaný ignoroval, že danou otázku
řešil v dané době Soudní dvůr Evropské unie a řízení přesto nepřerušil. Soudní dvůr Evropské
unie v rozsudku ze dne 30. 4. 2014 ve věci C-475/12, UPC DTH, nakonec rozhodl,
že notifikační povinnost lze splnit i bez zápisu dané osoby do obchodního rejstříku příslušného
členského státu. Stěžovatelka odmítla závěr soudu, podle kterého žalovaný nikdy splnění
notifikační povinnosti nepodmiňoval zápisem do obchodního rejstříku. Ten naopak řádnou
notifikaci podmiňoval současným splněním obecných podmínek kladených obchodním
zákoníkem i speciálních podmínek podle zákona o elektronických komunikacích. Takový názor
žalovaný prezentoval setrvale až do vydání rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne
30. 4. 2014 ve věci C-475/12, UPC DTH, resp. nabytí účinnosti zákona č. 89/2012 Sb.,
občanského zákoníku. Stěžovatelka poukázala přitom na skutečnost, že žalovaný odmítl notifikaci
i společnosti MT Group S.A., která také neměla na území České republiky zřízenu organizační
složku zapsanou do obchodního rejstříku. Jakmile žalovaný připustil notifikaci ze strany
zahraničních osob, stěžovatelka okamžitě svou povinnost splnila. Je však podle stěžovatelky
nepravděpodobné, že by dvě zahraniční společnosti nacházející se v obdobném postavení
vnímaly shodně postupy žalovaného, jestliže by nebylo zřejmé, že vůči nim žalovaný uplatňuje
stejný právní názor. Soud nesprávně posoudil otázku, že by žalovaný notifikaci přijal,
neboť je zřejmé, že by ji odmítl pro nesplnění obecných podmínek podnikání, tj. absenci zápisu
v obchodním rejstříku. Za takové situace nedošlo k naplnění formální a materiální stránky
správního deliktu. Stěžovatelka proto Nejvyššímu správnímu soudu navrhla, aby zrušil napadený
rozsudek a vrátil věc Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
[5] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry soudu. Upozornil
na to, že stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila některé námitky, které neuvedla v žalobě.
Městský soud v Praze se s nimi proto nemohl relevantně vypořádat. Stěžovatelka byla názoru,
že nevykonává komunikační činnost, a proto není povinna ji ani notifikovat. Nemohlo
ji proto ani na základě komunikace s žalovaným vzniknout legitimní očekávání. Žalovaný
proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[6] Stěžovatelka v replice k vyjádření žalovaného namítla, že žalovaný nespecifikoval
ve svém vyjádření, které námitky neuplatnila v žalobním řízení. Poukázala na dopis žalovaného
ze dne 22. 5. 2014, ze kterého vyplývá, že splnění notifikační povinnosti žalovaný podmiňoval
zapsáním do obchodního rejstříku. Jakmile žalovaný tuto nezákonnou praxi opustil, provedla
stěžovatelka notifikaci. Navzdory vzniklému legitimnímu očekávání s ní žalovaný zahájil řízení
o správním deliktu. Přijaté závěry nadto neodpovídají skutkovému stavu. Soud přehlédl,
že ani žalovaný původně neshledával v jednání stěžovatelky správní delikt. Prvně s ním zahájila
komunikaci, z níž vyplývalo, že podmiňuje splnění notifikační povinnosti jejím zápisem
do českého obchodního rejstříku. Tím žalovaný splnění notifikační povinnosti zamezil.
Soud navíc nezohlednil komunikaci, jež proběhla s jejím právním předchůdcem společností
UPC Česká republika s. r. o. Ta provozovala službu UPC Direct již před ní a notifikační
povinnost splnila. V takové situaci nepřipadá vznik odpovědnosti za správní delikt v úvahu.
K nastíněným vadám navíc měl soud přihlédnout ex offo.
III. Posouzení kasační stížnosti
[7] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Neshledala přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musela přihlédnout z úřední povinnosti.
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud předesílá, že se mezi účastníky řízení v průběhu správního řízení
vyjasnila nejprve sporná otázka, zda stěžovatelka byla povinna svou činnost předem žalovanému
oznámit podle §13 zákona o elektronických komunikacích. Sama stěžovatelka totiž připustila,
že tak nesprávně neučinila. Setrvala však na názoru, že jí oznámení bylo fakticky znemožněno
požadavkem žalovaného, respektive českého právního řádu, aby se nejprve zapsala do českého
obchodního rejstříku. Takový požadavek následně odmítl jako rozporný s primárním právem
Evropské unie Soudní dvůr Evropské unie v rozsudku ze dne 30. 4. 2014 ve věci C-475/12, UPC
DTH. Tuto námitku Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.
[10] V dané souvislosti se Nejvyšší správní soud sice ztotožnil se stěžovatelkou v tom ohledu,
že z obsahu komunikace mezi ní a žalovaným skutečně vyplývá, že žalovaný jako jednu
z podmínek pro splnění notifikační povinnosti požadoval, aby se zapsala do českého obchodního
rejstříku. Tuto povinnost žalovaný dovozoval z §21 odst. 4 obchodního zákoníku a upozornil
na ni stěžovatelku v dopise ze dne 13. 7. 2012, kde uvedl, že „Protiprávnost Vašeho jednání
je spatřována v tom, že Vaše společnost nesplňuje podmínky pro podnikání na území České republiky,
a to jak obecné, tak i v oboru elektronických komunikací,“ kdy obecnými požadavky měl na mysli právě
zápis stěžovatelky do obchodního rejstříku. Navzdory této skutečnosti však Nejvyšší správní
soud neshledal nezákonným ani napadený rozsudek, ani rozhodnutí správních orgánů.
Podle Nejvyššího správního soudu totiž postup žalovaného nebyl způsobilý zhojit
pochybení stěžovatelky, které spočívalo v tom, že nesplnila svou notifikační povinnost nejpozději
ke dni 31. 5. 2010.
[11] Podle Nejvyššího správního soudu je v dané věci rozhodující, že stěžovatelka již od počátku
své komunikace se žalovaným setrvávala na názoru, že její činnost není službou elektronických
komunikací, a že tedy nepodléhá notifikační povinnosti. Stěžovatelka provozovala své podnikání
na území České republiky od 1. 6. 2010, a to bez provedení oznámení ve smyslu §13 zákona
o elektronických komunikacích, tedy ještě předtím, než vůbec vstoupila v jakoukoliv komunikaci
s žalovaným. Stěžovatelka tak jednoznačně vycházela z toho, že se na ni povinnost oznámení
vůbec nevztahuje. Tento právní názor stěžovatelka setrvale zastávala až do vydání rozsudku
Soudního dvora Evropské unie ze dne 30. 4. 2014 ve věci C-475/12, UPC DTH, který potvrdil
právní názor žalovaného, že činnost stěžovatelky v souvislosti s poskytováním služby UPC Direct
je skutečně službou elektronických komunikací podléhající notifikaci. Stěžovatelka následně svou
povinnost splnila dne 18. 6. 2014. Sám žalovaný zjistil, že stěžovatelka poskytuje služby
podléhající oznamovací povinnosti na území České republiky a stěžovatelku vyzval k vysvětlení
již dopisem ze dne 16. 11. 2010, avšak až poté, kdy stěžovatelka svou činnost předem
neoznámila. Stěžovatelka přehlíží, že se správního deliktu dopustila neoznámením své činnosti
nejpozději dne 31. 5. 2010, kdy žádná komunikace se správními orgány z její strany neprobíhala.
Úspěšně vyvázat stěžovatelku z odpovědnosti za správní delikt by proto bylo možné
jen za situace, kdy by její legitimní očekávání ve smyslu závěrů uvedených v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 4. 2017, č. j. 6 As 98/2016 - 54, bylo vyvoláno ještě před 31. 5. 2010,
což však nebylo naplněno.
[12] Stěžovatelka uplatnila též námitku, že notifikační povinnost splnila její právní předchůdkyně
společnost UPC Česká republika s. r. o. Tato námitka je však podle §104 odst. 4 s. ř. s.
nepřípustná, neboť ji stěžovatelka neuplatnila v žalobním řízení, ač tak učinit mohla,
a proto se jí Nejvyšší správní soud věcně nezabýval.
[13] V obecnosti lze připustit, že nezákonný požadavek žalovaného, aby se stěžovatelka zapsala
do obchodního rejstříku, mohl mít pro celkové posouzení věci určitý význam. Žalovaný
totiž požadoval po stěžovatelce splnění povinnosti, kterou jí zákon neukládal. Přitom svým
požadavkem (avšak nelze ani přehlížet právní názor stěžovatelky, že vůbec nebyla povinna
notifikaci provést) částečně mohl přispět k tomu, že stěžovatelka splnila svou notifikační
povinnost až se značným časovým odstupem. Časový odstup mezi dnem, kdy stěžovatelka měla
splnit svou povinnost, a dnem, kdy ji splnila, byl významný z hlediska určení výše sankce, jakkoliv
se v daném případě nejednalo o trvající správní delikt. Protože však v daném směru stěžovatelka
žádnou argumentaci v rámci žalobního, ani kasačního řízení nepřednesla, Nejvyšší správní soud
nebyl oprávněn se uvedenými souvislostmi věcně zabývat.
IV. Závěr
[14] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[15] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §120 a §60
odst. 1 věty první s. ř. s., neboť neúspěšné stěžovatelce náhrada nákladů řízení nepřísluší
a žalovanému v souvislosti s řízením o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho obvyklé
úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. listopadu 2018
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu