ECLI:CZ:NSS:2018:4.AZS.45.2018:30
sp. zn. 4 Azs 45/2018 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: P. V., zast. Mgr. Pavlem
Čižinským, advokátem, se sídlem Ječná 7/548, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra,
se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 10. 2017, č. j.
MV-116113-3/OAM-2017, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 25. 1. 2018, č. j. 1 A 131/2017 - 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Rekapitulace předcházejícího řízení
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 10. 2017, č. j. MV-116113-3/OAM-2017, zamítl
odvolání a potvrdil usnesení Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie ze dne
15. 8. 2017, č. j. CPR-16439-7/ČJ-2017-930310-V239, kterým bylo zastaveno řízení o žádosti
o vydání nového rozhodnutí ve věci zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Žalovaný
z hlediska okolností podstatných pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštěná shrnul, že žalobce
na území České republiky přicestoval na polské schengenské vízum platné od 14. 11. 2016
do 5. 8. 2017 s tím, že uvedené vízum jej opravňovalo k pobytu na území České republiky, avšak
nikoliv k výkonu výdělečné činnosti. Jelikož žalobce od 27. 3. 2017 pracoval na stavbě čistírny
odpadních vod, kde byl dne 30. 3. 2017 kontrolován hlídkou Policie České republiky, uložila
mu Policie České republiky, Krajské ředitelství hlavního města Prahy, Odbor cizinecké
policie, Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort rozhodnutím ze dne 30. 3. 2017,
č. j. KRPA-116148-16/ČJ-2017-000022, správní vyhoštění v délce jednoho roku, neboť
byl v České republice zaměstnán bez potřebného povolení. V řízení před prvostupňovým
orgánem se tedy žalobce domáhal vydání rozhodnutí, kterým by byla zrušena platnost rozhodnutí
o správním vyhoštění. Žalovaný konstatoval, že žalobce v řízení před prvostupňovým orgánem
uvedl, že dne 11. 4. 2017 opustil Českou republiku a jako důkaz předložil kopii části stránky
cestovního pasu s výstupním razítkem na hraničním přechodu Medyka. Toto tvrzení však
žalovaný nepřijal, neboť z kopie stránky cestovního pasu není zřejmé, že se jedná o cestovní pas
žalobce, neboť zde nejsou uvedena všechna čísla uvedeného dokladu. Žalobci přisvědčil,
že z výzvy prvostupňového orgánu není zcela zřejmé, že by právě absence identifikačních údajů
byla vadou podání, k jejímuž odstranění prvostupňový orgán žalobce vyzval. Prvostupňový orgán
totiž žalobce pouze obecně poučil, jak může osvědčit vycestování z Evropské unie a že musí
nejen tvrdit, ale i doložit relevantní důvody, pro které by zrušení rozhodnutí o správním
vyhoštění bylo přiměřené vůči důvodům, pro které bylo správní vyhoštění uloženo. Žalovaný
upozornil, že velmi krátká doba nelegálního zaměstnaní i to, že se jednalo o první porušení
zákona ze strany žalobce, byla v rámci rozhodnutí o správním vyhoštění zhodnocena. Podle
žalovaného tyto skutečnosti ve spojení s ochotou žalobce ke splnění uložené povinnosti
nemohou postačit k tomu, aby došlo ke zrušení rozhodnutí o správním vyhoštění. I přes vadu
v poučení prvostupňového orgánu ohledně předložení dokladu prokazujícího vycestování
z území schengenského prostoru tedy žalovaný konstatoval, že i kdyby žalobce prokázal,
že opustil území schengenského prostoru, nijak nedoložil, že by zrušení platnosti rozhodnutí
o správním vyhoštění bylo přiměřené k důvodům, pro které bylo vydáno. Jelikož žalobce neunesl
důkazní břemeno ohledně druhé podmínky pro vydání rozhodnutí o zrušení platnosti rozhodnutí
o správním vyhoštění, žalovaný odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
[2] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 25. 1. 2018, č. j. 1 A 131/2017 - 34, žalobu proti
uvedenému rozhodnutí žalovaného zamítl. Konstatoval, že zrušení rozhodnutí o správním
vyhoštění je výjimečně používaný institut, který umožňuje pominout důvody pro vydání
rozhodnutí o správním vyhoštění uvedené v §119 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Podle soudu je v žalobním řízení potřeba zkoumat,
zda žalobcova žádost odůvodňovala zahájení nového řízení či nikoliv a zda tedy prvostupňový
orgán byl oprávněn řízení zastavit. Soud shledal, že se žalovaný zabýval důvody, které vedly
k uložení správního vyhoštění. Doplnil, že není potřebné, aby žalobce tvrdil a prokazoval pouze
nové skutečnosti s tím, že však právě existence nových skutečností častokráte vydání rozhodnutí
o zrušení správního vyhoštění odůvodní. Pokud by však měly správní orgány toliko přihlédnout
k tomu, k čemu již bylo přihlédnuto v rozhodnutí o správním vyhoštění, pozbylo by správní
vyhoštění svůj smysl. Soud shledal, že z kopie stránky cestovního pasu není možné učinit závěr,
že se jedná o cestovní pas žalobce. I pokud by však žalobce doložil kompletní stránku cestovního
pasu, nepostačilo by to k vydání rozhodnutí o zrušení správního vyhoštění, neboť nebyla
splněna podmínka přiměřenosti zrušení správního vyhoštění. Soud navázal s tím, že správní
orgány tyto své závěry dostatečně vysvětlily a nepřekročily meze správního uvážení. S odkazem
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2010, č. j. 1 As 1/2010 - 74, soud uvedl,
že bylo na žalobci, aby prokázal existenci důvodů pro zahájení nového řízení, což však nesplnil.
Tuto povinnost nadto nelze omezit jen na prokázání toho, že žalobce opustil území
schengenského prostoru.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Proti uvedenému rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost.
V ní namítl, že názor soudu, podle kterého v rámci řízení o vydání nového rozhodnutí podle
§122 odst. 5 písm. b) zákona o pobytu cizinců mohl stěžovatel prokazovat důvody
existující již v době vydání rozhodnutí o správním vyhoštění anebo ty, které se objevily
až po vydání rozhodnutí o správním vyhoštění, není správný. Rovněž se neztotožnil
s tím, že by mu přináleželo důkazní břemeno ohledně prokázání rozhodných skutečností
týkajících se zrušení správního vyhoštění. Podle stěžovatele se soud nedostatečně vypořádal
s jeho žalobní argumentací, a proto na ni odkázal s tím, že ji i částečně zopakuje. Z jazykového
výkladu výše uvedeného ustanovení zákona o pobytu cizinců dovodil, že mohou existovat
důvody k zrušení správního vyhoštění, které jsou přiměřené k důvodům pro uložení správního
vyhoštění. Historický výklad za pomocí Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES
(dále jen „návratová směrnice“) či důvodové zprávy nesvědčí závěru, že by podmínkou
pro postup podle výše uvedeného ustanovení zákona o pobytu cizinců byla existence nových
skutečností, které jsou odlišné od důvodů, pro které bylo uložené správní vyhoštění. Upozornil,
že dobrovolné opuštění území schengenského prostoru mělo být podle čl. 11 odst. 2 návratové
směrnice vnímáno jako motivační opatření. Podle stěžovatele tedy ke zrušení rozhodnutí
o správním vyhoštění může prvostupňový orgán přistoupit bez jakýchkoliv dalších podmínek
a poukázal v této souvislosti na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 1. 2015,
sp. zn. 1 A 57/20014. Byť se návratová směrnice vztahuje primárně na případy nelegálního
pobytu, a nikoliv případy nelegální práce, jako tomu bylo u stěžovatele, i přesto je potřeba využít
eurokonformní výklad. Podmínka přiměřenosti pro zrušení rozhodnutí o správním vyhoštění
jde nad rámec návratové směrnice a je ve své podstatě pochybná. Avšak ani případná aplikace
podmínky přiměřenosti neopravňuje prvostupňový orgán podmínit zrušení rozhodnutí
o správním vyhoštění existencí nových skutečností. Stěžovatel odmítl výklad §122 odst. 5
písm. b) zákona o pobytu cizinců, který činí žalovaný v tom smyslu, že by důvody vedoucí
k uložení správního vyhoštění zároveň mohly být i důvodem pro jeho zrušení. Žalovaný totiž
o správním vyhoštění uvažuje jako o sankci namísto preventivního opatření. Upozornil zároveň,
že jakékoliv vycestování z území České republiky v důsledku špatného fungování zastupitelských
úřadů snižuje možnost se sem vrátit. Zmínil i případy, kdy zákon o pobytu cizinců požaduje
existenci nových skutečností, a odlišil je od úpravy v §122 odst. 5 písm. b) zákona o pobytu
cizinců. Doplnil, že dosavadní praxe nepožadovala existenci nových skutečností pro zrušení
správního vyhoštění. Stěžovatel dále poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle
které se měl prvostupňový orgán zabývat nejen novými skutečnostmi. Podotkl, že správní orgány
nesprávně vůbec nevyužily svého uvážení a nevysvětlily, proč správní vyhoštění nezrušily. Nadto
důkazní břemeno stěžovatel měl jen ohledně prokázání skutečnosti, že opustil území
schengenského prostoru, a nikoliv i v otázce prokazování přiměřenosti zrušení správního
vyhoštění vůči důvodům pro jeho uložení.
[4] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že své rozhodnutí řádně zdůvodnil
a setrval na názoru, že zastavení řízení o stěžovatelově žádosti bylo důvodné. Zdůraznil,
že stěžovatel byl povinen prokazovat rozhodné skutečnosti, což však nesplnil. Nejvyššímu
správnímu soudu proto žalovaný navrhl, aby kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení kasační stížnosti
[5] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Podle §122 odst. 5 písm. b) zákona o pobytu cizinců „[p]olicie může na žádost cizince vydat
nové rozhodnutí, kterým zruší platnost rozhodnutí o správním vyhoštění, jestliže jde o cizince, který prokáže,
že dobrovolně vycestoval z území v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění, a zrušení platnosti
rozhodnutí o správním vyhoštění bude přiměřené vzhledem k důvodům, pro které bylo vydáno.“
[8] Nejvyšší správní soud konstatuje, že z uvedeného ustanovení zákona o pobytu cizinců
plyne oprávnění Policie České republiky zrušit platnost rozhodnutí o správním vyhoštění, pokud
cizinec prokáže současné splnění dvou podmínek, kterými jsou dobrovolné vycestování z území
České republiky a skutečnost, že zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění je přiměřené
vůči důvodům, které k udělení správního vyhoštění vedly.
[9] Nejvyšší správní soud se zabýval v případě stěžovatele nejprve otázkou, zda byly naplněny
důvody přiměřenosti zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění ve vztahu k důvodům,
které k udělení správního vyhoštění vedly. Zde je na místě uvést, že stěžovatel jak z rozhodnutí
správních orgánů, tak i z napadeného rozsudku mylně činí závěr, že je vždy a za všech okolností
nezbytné pro vydání rozhodnutí o zrušení platnosti správního vyhoštění zjistit skutečnosti nové,
tj. neznámé v době rozhodování o správním vyhoštění. Takový závěr z uvedených rozhodnutí
neplyne. Správní orgány i soud toliko uvedly, že úspěšné vyřízení žádosti o vydání rozhodnutí
o zrušení platnosti správního vyhoštění budou pravidelně odůvodňovat skutečnosti nastalé
v době mezi vydáním rozhodnutí o správním vyhoštění a podáním žádosti o vydání rozhodnutí
o zrušení platnosti správního vyhoštění. S tímto závěrem se v obecnosti Nejvyšší správní soud
ztotožňuje, neboť při takovémto postupu mohou správní orgány přihlížet ke skutečnostem
známým již při rozhodování o správním vyhoštění i k těm, které byly zjištěny, popř. nastaly
až v mezidobí. Nejvyšší správní soud v případě stěžovatele konstatuje, že sice v České republice
vykonával nelegální práci po dobu toliko tří dnů, nicméně právě tato okolnost byla zhodnocena
tak, že je namístě uložit správní vyhoštění, jehož délku prvostupňový orgán určil v důsledku
krátké doby výkonu nelegální práce na jeden rok. V takovém případě nelze podle Nejvyššího
správního soudu uvedenou okolnost chápat jako důvod pro zrušení platnosti rozhodnutí
o správním vyhoštění, neboť by se své podstatě jednalo o postup vnitřně rozporný. Jinými slovy
pokud určitá okolnost vede k uložení správního vyhostění, jen stěží si lze představit,
že by bez existence jiné skutečnosti mohla daná skutečnost sama o sobě vést ke zrušení platnosti
rozhodnutí o správním vyhoštění. V této souvislosti je potřebné upozornit, že ani skutečnost,
že by stěžovatel opustil dobrovolně území České republiky, nelze samostatně ani v souhrnu
s krátkou dobou nelegálního výkonu práce chápat jako přiměřený důvod, resp. přiměřené
důvody, pro zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Proto správní orgány i soud
správně upozorňovaly stěžovatele, že je nezbytné doložit existenci dalších skutečností, které
by umožnily učinit závěr, že zrušení platnosti správního vyhoštění bude přiměřené vůči
správnímu vyhoštění samému.
[10] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovateli, že by nebyl povinen prokazovat existenci
důvodů, které by osvědčily, že zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění bude přiměřené
vůči důvodům, které k uložení správního vyhoštění vedly. Tato skutečnost plyne nejen
ze samotného znění §122 odst. 5 písm. b) zákona o pobytu cizinců, podle kterého měl stěžovatel
existenci daných skutečností prokázat, ale je rovněž podpořená i samotnou povahou řízení
o žádosti, kdy je to primárně žadatel, kdo správnímu orgánu předkládá potřebné důkazní návrhy
k prokázání důvodnosti podané žádosti. Uvedené závěry potvrzuje i rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 2. 2010, č. j. 1 As 1/2010 - 70, podle kterého je na cizinci,
aby „ (…)uvedl dostatek důvodů a shromáždil či navrhl dostatek důkazů, pro které jej správní orgán zahájí
a které bude v tomto novém řízení prověřovat, posuzovat a na jejichž základě pak znovu o věci rozhodovat.“
Nastíněnou povinnost stěžovatel nesplnil, neboť setrval na tvrzení, že důvodnost žádosti
osvědčuje velmi krátká doba nelegálního výkonu práce.
[11] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že nepřesné, resp. toliko obecné, poučení ze strany
prvostupňového orgánu ohledně vady podání nemělo za následek nezákonnost rozhodnutí
ve věci samé. Jak už správně upozornili žalovaný i soud, i za situace, kdy by stěžovatel předložil
kompletní stránku cestovního pasu osvědčující, že skutečně dobrovolně opustil Schengenský
prostor, nemohl by prvostupňový orgán jeho žádosti o vydání rozhodnutí o zrušení platnosti
rozhodnutí o správním vyhoštění vyhovět, neboť, jak bylo uvedeno výše, stěžovatel neprokázal,
že by byla splněna podmínka přiměřenosti zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění
vůči správnímu vyhoštění samému.
[12] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že návratová směrnice se vztahuje na osoby, které
na území České republiky pobývají nelegálně. To však není případ stěžovatele, který na území
České republiky pobýval legálně, ale vykonával zde nelegálně výdělečnou činnost. Proto aplikace
návratové směrnice není v tomto případě namístě. I pokud by však Nejvyšší správní soud
připustil, že má být přihlédnuto ke znění návratové směrnice i v případě stěžovatele, pak nelze
učinit závěr, že by zákonodárce nemohl jako zákonnou podmínku pro zrušení platnosti
rozhodnutí o správním vyhoštění požadovat existenci přiměřených důvodů uložení správního
vyhoštění. Z návratové směrnice plyne České republice povinnost zajistit, aby osoby, které byly
vyhoštěny z důvodu nelegálního pobytu, měly možnost toto rozhodnutí nechat správní orgány
znovu posoudit. Tato možnost je ponechána i osobám, které byly vyhoštěny z důvodu nelegální
práce, a proto, byť je Nejvyšší správní soud sice názoru, že návratová směrnice na případ
stěžovatele nedopadá, nelze hovořit o rozporu s ní.
[13] Nejvyšší správní soud si je vědom, že správní vyhoštění, byť je svou povahou
rozhodnutím preventivním, má pro své adresáty závažné důsledky. Tato skutečnost nicméně
nevede k tomu, že by správní orgány nebyly oprávněny institut správního vyhoštění využívat,
neboť je nepochybné, že má z hlediska řádného fungování státu své legitimní postavení a plní
zákonem určené funkce.
IV. Závěr
[14] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[15] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §120 a §60
odst. 1 věty první s. ř. s., tak, že žádný z účastníků nemá právo na jejich náhradu, neboť
neúspěšnému stěžovateli náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému v souvislosti s řízením
o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. dubna 2018
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu