ECLI:CZ:NSS:2018:5.AS.125.2016:51
sp. zn. 5 As 125/2016 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Viktora Kučery a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobkyně: Z. Š.,
zastoupená JUDr. Lucií Mališovou, advokátkou se sídlem Jana Trčky 966, Frýdlant nad Ostravicí,
proti žalovaným: 1) Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí, se sídlem Náměstí 3, Frýdlant nad
Ostravicí a 2) Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 5. 2016, č. j.
22 A 45/2016 - 8,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaným se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví
označeného usnesení Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým byla
odmítnuta její žaloba ze dne 28. 4. 2016 na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných
správních orgánů.
[2] Touto žalobou se stěžovatelka domáhala toho, aby krajský soud „určil, že vydání dvou
rozdílných písemností s rozdílnou spisovou značkou žalovanými k jedné žádosti žalobkyně bylo nezákonným
zásahem“; konkrétně, že na:
a) „upozornění na neopodstatněnost a neoprávněnost“ ze dne 2. 6. 2014 reagoval žalovaný 1)
- sdělením č. j. MUFO 15447/2014, sp. zn. MUFO_S 2527/2014, ze dne 27. 6. 2014 a
- usnesením č. j. MUFO 18843/2014, sp. zn. MUFO_S 807/2013 ze dne 29. 7. 2014;
b) „žádost o opravu zřejmých nesprávností“ ze dne 14. 2. 2015 reagoval žalovaný 2)
- opravným usnesením č. j. MSK 32039/2015 ze dne 5. 3. 2015 a
- sdělením č. j. MSK 32019/2015 ze dne 5. 3. 2015.
[3] Z obsahu žaloby bylo zřejmé, že obě shora zmíněné iniciační písemnosti stěžovatelky
ad a) a b) – tedy jak „upozornění na neopodstatněnost a neoprávněnost“ ze dne 2. 6. 2014,
tak „žádost o opravu zřejmých nesprávností“ ze dne 14. 2. 2015 se shodně týkaly různých fází
územního řízení o umístění stavby vedeného žalovaným 1) jako stavebním úřadem
pod sp. zn. MUFO_S 807/2013. K tomu stěžovatelka současně uvedla, že jako účastník
uvedeného územního řízení podala dne 22. 12. 2015 Ministerstvu pro místní rozvoj žádost
o provedení přezkumného řízení podle §94 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů, v níž poukázala mj. na vadu řízení spočívající právě ve vedení řízení
pod více spisovými značkami.
[4] V souvislosti s žádostí o provedení přezkumného řízení stěžovatelka obdržela sdělení
žalovaného 2) ze dne 25. 2. 2016, č. j. MSK 31481/2016, sp. zn. ÚPS/3524/2016/Kol,
v němž však k předmětné vadě řízení nebyla žádná zmínka. K uvedenému sdělení žalovaného
stěžovatelka zaslala své námitky a připomínky ze dne 7. 3. 2016, k nimž se žalovaný 2) vyjádřil
ve svém sdělení ze dne 18. 4. 2016, č. j. MSK 36312/2016, sp. zn. ÚPS/3524/2016/Kol.
Ani v tomto sdělení se dle stěžovatelky žalovaný 2) s vytýkanou vadou nevypořádal.
[5] Následně stěžovatelka dne 29. 4. 2016 podala k poštovní přepravě žalobu s návrhem,
aby krajský soud určil nezákonnost shora vymezeného zásahu žalovaného 1) a žalovaného 2).
[6] Krajský soud žalobu stěžovatelky odmítl jako opožděnou podle §46 odst. 1 písm. b)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[7] Krajský soud vyšel z toho, že o existenci všech čtyř písemností vydaných žalovaným 1),
resp. žalovaným 2) věděla stěžovatelka nejpozději v prosinci 2015, kdy proti nim brojila v žádosti
o provedení přezkumného řízení adresované Ministerstvu pro místní rozvoj. Podle krajského
soudu se „od tohoto momentu“ odvíjela dvouměsíční subjektivní lhůta k podání zásahové žaloby
(§84 odst. 1 s. ř. s.), a proto je žaloba podaná dne 29. 4. 2016 zjevně opožděná. Současně krajský
soud doplnil, že žádost stěžovatelky o provedení přezkumného řízení nelze považovat
za prostředek ochrany nebo nápravy ve smyslu §85 s. ř. s., který by měl mít vliv na běh
subjektivní lhůty pro podání žaloby; srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 4. 2011, č. j. 7 Aps 2/2011 - 53.
[8] V kasační stížnosti stěžovatelka uvedla, že usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby
napadá z důvodu jeho nezákonnosti ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[9] Nezákonnost napadeného usnesení stěžovatelka dovozuje z toho, že krajský soud stanovil
počátek běhu subjektivní lhůty pro podání žaloby nekonkrétně („od tohoto momentu“) a hlavně
nesprávně. Stěžovatelka se domnívá, že žalobu, kterou podala dne 29. 4. 2016, podala poslední
den subjektivní lhůty, tedy včas – a to na základě srovnání své věci s věcí rozhodovanou
Nejvyšším správním soudem pod č. j. 7 Aps 2/2011 - 53, na kterou odkazoval krajský soud.
Počátek běhu subjektivní lhůty totiž stěžovatelka odvíjí ode dne 29. 2. 2016, kdy jí bylo doručeno
sdělení žalovaného 2) ze dne 25. 2. 2016, č. j. MSK 31481/2016, sp. zn. ÚPS/3524/2016/Kol,
nikoli od podání žádosti o provedené přezkumného řízení z prosince 2015.
[10] Na základě toho stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil
a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[11] Žalovaný 1) sdělil, že se plně ztotožňuje s názorem krajského soud vyjádřeným
v jeho usnesení. Žalovaný 2) se k obsahu kasační stížnosti nijak nevyjádřil.
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání
kasační stížnosti přípustné a stěžovatelka je ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. řádně zastoupena.
Poté přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené usnesení netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[13] Jádrem sporu je v podstatě jediná – základní otázka, a sice otázka posouzení zmeškání
lhůty pro podání tzv. zásahové žaloby ze strany stěžovatelky. Dle stěžovatelky lhůta zmeškána
nebyla, zatímco krajský soud je opačného názoru, a proto podanou žalobu odmítl (bez věcného
vyřízení). Vyšel přitom z §84 odst. 1 s. ř. s., dle kterého platí, že: „[ž]aloba musí být podána do dvou
měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let
od okamžiku, kdy k němu došlo“ (pozn. podtržení doplněno Nejvyšším správním soudem).
[14] Citované ustanovení normuje lhůtu dvouletou objektivní a lhůtu dvouměsíční subjektivní.
A právě posléze zmíněná subjektivní lhůta nebyla podle názoru krajského soudu zachována.
S tímto názorem Nejvyšší správní soud souhlasí.
[15] Podstatné pro posouzení, zda lhůta uplynula či nikoli, je stanovení jejího počátku.
Ten krajský soud stanovil k okamžiku, kdy v prosinci 2015 podala stěžovatelka žádost
o provedení přezkumného řízení. Jakkoli byl v tomto směru krajský soud poněkud nekonkrétní
(časově neurčitý), lze z jeho usnesení jasně dovodit, že počátek subjektivní lhůty vztáhl nejpozději
ke dni, kdy stěžovatelka podala žádost o provedení přezkumného řízením tj. ke dni 22. 12. 2015.
Vzhledem k tomu, že v této žádosti stěžovatelka napadla mj. písemnosti, které poté napadla
i v zásahové žalobě, je logické, že se o těchto písemnostech již „dozvěděla“, což je právě
okamžik, od něhož se odvíjí dvouměsíční subjektivní lhůta pro podání zásahové žaloby.
Počítal-li proto krajský soud běh této lhůty od uvedeného dne a žaloba byla podána až dne
29. 4. 2016, byla nepochybně podána opožděně.
[16] Samotná žádost o provedení přezkumného řízení na uvedeném závěru nic nemění,
neboť jí nelze považovat za prostředek ochrany nebo nápravy ve smyslu §85 s. ř. s., jak správně
poznamenal krajský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011,
č. j. 7 Aps 2/2011 - 53; v něm bylo podrobně argumentováno a výslovně uvedeno, že:
„…nelze považovat podnět k zahájení přezkumného řízení podle ust. §94 a násl. správního řádu za prostředek
ochrany nebo nápravy ve smyslu ust. §85 s. ř. s., který by měl vliv na běh subjektivní lhůty pro podání žaloby
dle ust. §84 odst. 1 s. ř. s.“
[17] Od tohoto závěru nemá Nejvyšší správní soud žádný důvod se odchylovat.
S ohledem na argumentaci stěžovatelky v kasační stížnosti k tomu pouze poznamenává
následující. Nemá-li vliv na počátek běhu subjektivní lhůty podnět či žádost o provedení
přezkumného řízení, tím méně mohly mít vliv na počátek této lhůty další písemnosti navazující
na tuto žádost – zejména sdělení žalovaného 2) ze dne 25. 2. 2016, č. j. MSK 31481/2016,
sp. zn. ÚPS/3524/2016/Kol, které bylo stěžovatelce doručeno dne 29. 2. 2016. Od tohoto data
odvíjet počátek běhu subjektivní lhůty pro podání žaloby nelze, neboť je nepochybné,
že stěžovatelka se o všech úkonech, resp. písemnostech žalovaného 1) a žalovaného 2),
v nichž spatřuje nezákonný zásah, dozvěděla dříve. Krajský soud tak neměl pochyb o zmeškání
lhůty, a proto zcela v souladu se zákonem žalobu bez dalšího odmítl, aniž by ke každé jednotlivé
písemnosti podrobně zjišťoval, kdy se o ní stěžovatelka dozvěděla. Souhrnně přitom vyšel
z toho, že nejpozději se o nich musela dozvědět dne 22. 12. 2015, kdy všechny tyto písemnosti
učinila předmětem své žádosti o provedení přezkumného řízení, kterou adresovala Ministerstvu
pro místní rozvoj.
[18] K tomu Nejvyšší správní soud závěrem konstatuje, že se jednalo o písemnosti vydané
v rámci územního řízení vedeného žalovaným 1) jako stavebním úřadem; v případě písemností
vydaných právě žalovaným 1) šlo o reakci na podání stěžovatelky poté, co bylo oznámeno
pokračování v územním řízení, písemnosti vydané žalovaným 2) pak byly reakcí na podání
stěžovatelky upozorňující na zřejmé nesprávnosti v jeho odvolacím rozhodnutí, kterým
bylo rozhodnutí o umístění stavby zrušeno a věc vrácena k novému projednání. Jednalo se tedy
o jednotlivé procesní úkony správních orgánů v rámci řízení, nicméně prima facie nebylo
možno vyloučit, že samy o sobě představují zásah do práv stěžovatelky jako účastníka daného
řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 - 95,
shodně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016,
č. j. 1 As 183/2014 - 55).
[19] Z toho důvodu se krajský soud zabýval přípustností žaloby podle §85 s. ř. s.,
avšak otevřeně neuvedl, zda se jedná o žalobu proti neukončenému trvajícímu zásahu nebo proti
zásahu, který již byl ukončen. V tomto ohledu – zejména s přihlédnutím k poslednímu
judikaturnímu vývoji na poli zásahových žalob (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, a následný nález Ústavního soudu
ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, kterým byl citovaný rozsudek zrušen) – proto považuje
Nejvyšší správní soud za vhodné učinit následující doplnění.
[20] Z objektivních skutečností nastíněných shora je patrné, že předmětem žaloby byl zásah
odvozovaný od konkrétních písemností a tudíž ukončený, a to tím spíše, že ukončeno bylo
již samotné územní řízení, v souvislosti s nímž byly všechny tyto písemnosti vydány. Jak vyplývá
ze sdělení ze dne 25. 2. 2016, č. j. MSK 31481/2016, sp. zn. ÚPS/3524/2016/Kol, žalovaný 2)
tímto stěžovatelku informoval o tom, že Ministerstvo pro místní rozvoj její žádost o provedení
přezkumného řízení obdrželo a vyzvalo ho k předložení správních spisů; současně jí sdělil,
že mu Ministerstvo pro místní rozvoj předalo část této žádosti k přímému vyřízení,
příp. k dalšímu postupu jako nejblíže nadřízenému správnímu orgánu vůči stavebnímu úřadu.
Ve zbytku pak provedl žalovaný 2) stručnou rekapitulaci a analýzu územního řízení,
z níž mj. vyplynulo, že žalovaný 1) územní řízení (z důvodu zpětvzetí žádosti) zastavil usnesením
ze dne 29. 5. 2015, č. j. MUFO 16257/2015, sp. zn. MUFO_S 807/2013. Odvolání stěžovatelky
žalovaný 2) zamítl a citované usnesení o zastavení řízení potvrdil rozhodnutím ze dne 25. 9. 2015,
č. j. MSK 99989/2015, sp. zn. ÚPS/21892/2015/Jur, které nabylo právní moci dne 5. 10. 2015.
[21] Stručně shrnuto – územní řízení, v němž oba žalované správní orgány činily kroky,
v nichž stěžovatelka spatřovala nezákonný zásah, bylo ukončeno. Nemohlo se tak jednat
o tzv. trvající zásah, kdy by byla lhůta pro podání žaloby zachována a kdy by bylo odmítnutí
žaloby pro opožděnost nezákonné.
[22] S ohledem na vše shora uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal napadené
usnesení krajského soudu nezákonným, a proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl
(§110 odst. 1 s. ř. s.).
[23] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti
úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaným správním orgánům,
kterým by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní
soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože jim podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti
žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 31. července 2018
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu