ECLI:CZ:NSS:2018:5.AS.54.2017:33
sp. zn. 5 As 54/2017 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce:
VÍTKOVICE STEEL, a.s., se sídlem Českobratrská 3321/46, Moravská Ostrava, zast.
advokátem Mgr. Robertem Pavlů, se sídlem V Celnici 4, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha10, o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 2. 2017, č. j. 6 A 12/2015 – 55,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 2. 2017, č. j. 6 A 12/2015 – 55, se ruší a věc
se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byla zamítnuta žaloba proti
rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 10. 11. 2014, č. j. 5212/M/14,76460/ENV/14,
sp. zn. R/3086, kterým ministr zamítl rozklad a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne
23. 7. 2014, č. j. CZ-0102-13/Aa/2, ve věci přidělení bezplatných emisních povolenek
na jednotlivé roky obchodovacího období od 1. ledna 2013 do 31. prosince 2020 ve výši
konkrétně uvedené v rozhodnutí, a to podle §10 odst. 1 zákona č. 383/2012 Sb., o podmínkách
obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů (dále „zákon o povolenkách“).
[2] Stěžovatel v žalobě namítl, že ministerstvo mu nedalo možnost se před vydáním
rozhodnutí k věci samé a k podkladům pro rozhodnutí vyjádřit; prostudováním spisu zjistil,
že jeden z dokumentů odkazuje na stanovisko advokátní kanceláře Brož, Sedlatý s.r.o. ze dne
23. 9. 2013, které nebylo součástí spisu, jeho existence nebyla stěžovateli známa a nemohl se tak
k němu vyjádřit. Následně ministr uvedl výčet patnácti dokumentů, které tvoří podklady pro
vydání rozhodnutí. Stěžovatel nesouhlasí s hodnocením ministra, že se jednalo o dílčí pochybení
a drobný nedostatek, který nemohl mít vliv na správnost rozhodnutí. Dále uvedl, že ministr
popřel zásadu dvojinstančnosti řízení, když sám vysvětloval obsah jednotlivých dokumentů,
které nebyly součástí spisu, ačkoliv byly v příslušném výčtu podkladů uvedeny. Úvahy o významu
těchto dokumentů měly být uvedeny již v prvostupňovém správním rozhodnutí, nikoliv
až v napadeném rozhodnutí; namítl, že mu není jasné, jakým způsobem se ministr seznámil
s obsahem těchto podkladů, když ty nebyly součástí správního spisu, neboť je nepřípustné,
aby si je správní orgán opatřoval mimoprocesní cestou. Všechny tyto skutečnosti podle názoru
stěžovatele svědčí tomu, že skutkový stav, který vzal ministr za základ svého rozhodnutí, nemá
oporu ve správním spise, a stěžovatel se k takovým podkladům, které ve správním spise nejsou,
nemohl vyjádřit, čímž byla porušena jeho procesní práva. Namítl rovněž, že napadené správní
rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, neboť argumentace je mnohdy vnitřně
rozporná; uvedl, že není patrné, co ministerstvo chápe pod pojmem smysl a účel Směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. 10. 2003 o vytvoření systému pro
obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve společenství a o změně směrnice
Rady 96/62/ES (dále „Směrnice“). Tvrdí, že nebyly řádně přezkoumány všechny jeho námitky,
nesouhlasí se závěrem ministra, že odůvodnění dostatečně popsalo, jaké úvahy k závěru ministra
vedly, resp. ty jsou uvedeny až v napadeném správním rozhodnutí, nikoliv v prvostupňovém
správním rozhodnutí, a nejsou zde uvedeny úvahy týkající se souladu právní úpravy se základními
zásadami primárního práva EU. Dále uvedl, že se žalovaný a ministr vyjádřil pouze k vybraným
podkladům, k jiným bez vysvětlení nikoliv, čím byl porušen §68 odst. 3 správního řádu. V dalším
žalobním bodě namítl, že jak napadené, tak i prvostupňové správní rozhodnutí je nezákonné,
neboť bylo nesprávně aplikováno rozhodnutí Evropské komise 2013/448 ze dne 5. září 2013,
o vnitrostátních prováděcích opatřeních pro přechodné bezplatné přidělování povolenek
na emise skleníkových plynů (dále Rozhodnutí 2013/448); toto rozhodnutí dává stěžovateli
dostatečný právní základ pro přidělení povolenek v souladu s jeho návrhem. Odkazuje na právní
stanovisko advokátní kanceláře Allen & Overy; dále namítl nesprávnou aplikaci Rozhodnutí
2013/448, neboť toto rozhodnutí je opatřením vydaným podle čl. 10a Směrnice, kterým byla
na Komisi přenesena toliko pravomoc změnit jiné než podstatné prvky Směrnice jejím
doplněním. Pokud tato nová alokační pravidla v souladu s výkladem ministerstva stěžovateli zcela
odepírají Směrnicí přiznané právo na bezplatné přidělení emisních povolenek (v tomto případě
z výroby oceli), překročila Komise při jejich přijímání rozsah své pravomoci, neboť změnila
podstatné prvky Směrnice. V souladu se zásadnou loajální spolupráce mělo ministerstvo ve svém
rozhodnutí implementovat Rozhodnutí 2013/448 způsobem, jenž řádně zohledňuje požadavky
Směrnice, nezužuje rozsah její působnosti a sleduje její smysl a účel; podle názoru stěžovatele
cílem Rozhodnutí 2013/448 nebylo nepřidělit stěžovateli ohledně emisí vzniklých při výrobě
oceli povolenky žádné, nýbrž pouze zajistit, aby při přidělování těchto povolenek nedocházelo
ke dvojímu započítání. Skutečnost, že u konvertorů vzniká emisí méně, však neznamená,
že nevznikají žádné, ani to, že by se tento typ emisí nekvalifikoval pro bezplatné přidělení
povolenek; Komise výslovně uvádí, že referenční hodnoty by, ohledně referenční úrovně
„tekutého kovu“, měly pokrýt všechny přímé emise spojené s výrobou. Situace, kdy výrobní
procesy zahrnuté do systémových hranic jedné referenční úrovně probíhají ve dvou různých
zařízeních provozovaných dvěma provozovateli, by měla být řešena analogicky jako v případě
rozdělení zařízení podle §14 zákona č. 383/2012 Sb., tedy rozdělením přidělených povolenek
mezi oba provozovatele.
[3] V žalobě rovněž stěžovatel poukázal na to, že podstata celého problému spočívá v tom,
že v Příloze I. Rozhodnutí Komise 2011/278, kterým se stanoví přechodná pravidla
harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku
10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (dále Rozhodnutí 2011/278)
je produkt „tekutý kov“ definován jako „tekuté železo nasycené uhlíkem za účelem dalšího
zpracování“, takovým produktem je surové tekuté železo produkované v zařízení společnosti
AMO, do systémových hranic referenční úrovně „tekutý kov“ však zároveň spadají i následné
zušlechťovací procesy, při kterých se ze surového železa vyrábí ocel a které probíhají v zařízení
stěžovatele. I při výrobě oceli vznikají emise, jak připouští i Rozhodnutí 2013/448, na které
se vztahuje Směrnice, a proto by měly být i k tomuto procesu přiděleny povolenky. Tyto
povolenky však nebyly přiděleny stěžovateli, který příslušné emise skutečně vytváří,
ale společnosti AMO, která je nevytváří, jelikož vyrábí pouze surové železo. Povolenky tak byly
podle názoru stěžovatele přiděleny společnosti AMO na jeho úkor. Ministerstvo dospělo
k závěru, že jediným způsobem, jak zajistit, aby jeho rozhodnutí bylo v souladu s požadavky
Rozhodnutí 2013/448, je nepřidělit stěžovateli žádné povolenky vztahující se k emisím
vznikajícím při výrobě oceli, jiným možným výkladem se však nezabývalo. Pokud stěžovatel
nemá výrobu oceli, při níž vzniká poměrně málo emisí skleníkových plynů, zastavit, musí
povolenky nakoupit za tržní cenu, společnosti AMO však ty byly bezplatně přiděleny
v nadbytečném množství, čímž je výroba této společnosti zvýhodňována. Pro výrobu oceli
stěžovatele to může mít likvidační důsledky spojené s hromadným propouštěním. Rozhodnutí
žalovaného je tak v rozporu se základními zásadami stanovenými primárním právem EU, jakými
jsou fungování jednotného vnitřního trhu a s tím související ochrana hospodářské soutěže.
I pokud by ministerstvo dospělo k závěru, že výklad, který přijalo, je jediný možný, měla Česká
republika podat žalobu k Soudnímu dvoru Evropské unie, jelikož legislativním aktem Komise
by ministerstvo bylo nuceno vydat protiprávní rozhodnutí. V poslední části žaloby stěžovatel
městskému soudu navrhl, aby případně požádal Soudní dvůr Evropské Unie o odpověď
na otázku, zda je Rozhodnutí 2013/448 platné, či zda je možný jeho výklad způsobem, který
by přidělení emisních povolenek stěžovateli umožňoval.
[4] Městský soud žalobu zamítl.
[5] K návrhu stěžovatele na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru ohledně platnosti
Rozhodnutí 2013/448 a výkladu otázek týkajících se emisních povolenek městský soud
konstatoval, že Soudnímu dvoru bylo již předloženo několik předběžných otázek různými
vnitrostátními soudy; odkázal na jednotlivé rozsudky Soudního dvora (rozsudek ze dne
28. 4. 2016 ve spojených věcech C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14, C-391/14 až C-
393/14), rovněž odkázal na případy již položených předběžných otázek, o nichž již bylo
rozhodnuto; podrobně se v tomto směru zabýval rozsudkem ze dne 8. 9. 2016, ve věci C-180/15,
Borealis AB a další v. Naturvardsverket, z něhož citoval obsáhlá stanoviska k jednotlivým položeným
otázkám; z uvedeného dospěl k závěru, že v době mezi podáním žaloby a rozhodnutím soudu
o této žalobě došlo k vyřešení výkladového problému příslušného unijního právního rámce v jiné
věci (shora uvedené), které je aplikovatelné na tuto žalobu, a soud tak již předběžnou otázku
nepokládal, neboť stěžovatel se domáhal položení otázky, zda je Rozhodnutí 2013/448 platné,
tuto otázku Soudní dvůr v uvedených rozsudcích vyřešil kladně až na zrušení části rozhodnutí,
která se přímo napadeného rozhodnutí a jeho rozhodovacího důvodu netýká. Stejně tak již byla
dle městského soudu vyřešena otázka, zda je možný výklad tohoto rozhodnutí, který
by umožňoval přidělení emisních povolenek stěžovateli; soud konstatoval, že rozhodnutí Komise
je jednoznačné a žádnou výkladovou pochybnost nebudí. Městský soud konstatoval,
že v posuzované věci je nutné vycházet z toho, že Komise v Rozhodnutí 2013/448 v odst. 14
přímo posoudila sporný výklad unijních předpisů a rozhodla v tom smyslu, že činnost, kterou
stěžovatel v příslušném provoze vykonává, nenaplňuje znaky činnosti, která může být předmětem
vydání emisních povolenek [tedy referenční úrovně pro tekutý kov – k tomu srov. výklad tohoto
pojmu např. v Rozhodnutí 2011/278, a to konkrétně článek 10 odst. 2 písm. a)]; vymezení pojmu
tekutý kov je provedeno v tomto rozhodnutí v příloze I, článek 1, kde je jednoznačně určeno,
že tekutým kovem je tekuté železo nasycené uhlíkem za účelem dalšího zpracování. Podle názoru
soudu je tak příslušné rozhodnutí Komise dostatečně jasné a přehledné a je z něj tak patrno,
že žalovaný jako příslušný vnitrostátní úřad nemohl postupovat v rozporu s takovým
rozhodnutím. Městský soud poukázal na to, že pokud by žalovaný postupoval tak, jak navrhoval
stěžovatel, byl by takový postup v rozporu s jasným názorem Komise, v rozporu s unijním
právem a tím i v rozporu s §10 odst. 1 zákona č. 383/2012 Sb. Podle názoru soudu správní
úřady v podstatě neměly žádný možný prostor, aby příslušné emisní povolenky na část procesu
při výrobě oceli přidělily stěžovateli, neboť takový postup byl rozhodnutím Komise přímo
zakázán (z rozhodnutí Komise plyne, že ta považuje celý proces výroby oceli pro potřeby
výpočtu povolenek za ukončený výrobou tekutého kovu, nikoliv již jeho následné další
zušlechtění). Městský soud rovněž poukázal na to, že Soudní dvůr ve svých rozhodnutích
mj. uvedl, že je přípustné a možné, aby určité podniky žádné emisní povolenky pro své provozy
nedostaly, pokud se jedná o dílčí zařízení, které příslušné podmínky nesplňuje – srov. výrok 5 – 6
rozsudku ze dne 8. 9. 2016, ve věci C-180/15.
[6] Městský soud nepřisvědčil stěžovateli ani v námitkách ohledně (ne)úplnosti skutkových
zjištění a procesních pochybení při vydání napadeného rozhodnutí žalovaného. Městský soud
dospěl k závěru, že byly dostatečně shromážděny podklady, z nichž správní úřad vycházel, sporné
podklady, které stěžovatel uvádí v podané žalobě, jsou pouze dílčími podklady, které samy o sobě
podle názoru soudu podstatná skutková zjištění nemohou relativizovat či změnit, neboť se jedná
buď o názory soukromých osob (právní posudky advokátních kanceláří), které nemohou mít vliv
na skutkový stav věci, nebo o podklady, které pouze dokreslují celkový stav věci. Podstatným je,
jak příslušná skutková zjištění správní úřady právně hodnotily, což je jejich povinnost a nemůže
být takové právní hodnocení nahrazováno nebo modifikováno právními názory jiných subjektů.
Nepřisvědčil mu ani v porušení zásady dvojinstančnosti, která měla spočívat v tom, že ministr
popsal v napadeném správním rozhodnutí obsah jednotlivých dokumentů, které však nebyly
uvedeny v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí a nebyly ani součástí spisu. Městský soud
konstatoval, že žalovaný postupoval v souladu se zákonem, pokud zjistil vady řízení, ty však
nemohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí, proto je vyhodnotil zcela případně způsobem podle
§89 odst. 2 správního řádu, zároveň námitky, které stěžovatel vznesl proti prvostupňovému
správnímu rozhodnutí, konkrétně posoudil a rozebral.
[7] Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody dle §103 odst. 1 písm. a) b) a d) s. ř. s.;
tvrdí, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku výkladu a aplikace unijních předpisů,
nevypořádal se s vadami, jimiž bylo zatíženo správní řízení, a které ovlivnily rozhodnutí
ministerstva i rozhodnutí ministra o rozkladu; napadený rozsudek je rovněž nepřezkoumatelný,
neboť soud nesrozumitelně a nedostatečně odůvodnil soulad správních rozhodnutí s unijními
předpisy.
[8] Stěžovatel odkazuje na rozhodné předpisy, podle nichž je při přidělování bezplatných
povolenek postupováno, poukazuje na definici zařízení podle čl. 3 Směrnice a na přílohu
I Směrnice, ve které jsou zahrnuty mezi činnosti prováděné v zařízení rovněž výroba surového
železa nebo oceli (z prvotních nebo druhotných surovin) včetně kontinuálního lití; poukazuje
dále na Rozhodnutí 2011/278, podle kterého se zařízení rozdělují na jedno nebo více dílčích
zařízení pro referenční úroveň produktu; dílčím zařízením pro referenční úroveň produktu
se rozumí vstupy, výstupy a příslušné emise související s výrobou produktu, pro nějž byla
stanovena referenční úroveň v příloze I; v té je mimo jiné stanovena referenční úroveň produktu
tekutý kov – produkty zahrnuté do této referenční úrovně jsou definovány jako tekuté železo
nasycené uhlíkem za účelem dalšího zpracování; zahrnuté procesy a emise referenční úrovně
tekutý kov zahrnují mimo jiné i procesy přímo či nepřímo spojené s výrobními jednotkami
kyslíkový konvertor. Stěžovatel dále odkazuje na čl. 10 Rozhodnutí 2011/278, dle kterého
je rozhodné, že se počítá s dílčím zařízením a dále se vyžaduje, aby nedocházelo ke dvojímu
započítávání.
[9] Stěžovatel konstatuje, že ministerstvo nejprve určilo, že zařízení stěžovatele Ocelárna I
je způsobilé pro přidělení bezplatných povolenek podle čl. 10 Směrnice, protože v něm stěžovatel
v rozhodné době provozoval činnost uvedenou v příloze č. I Směrnice, konkrétně výrobu oceli.
Ministerstvo zároveň stanovilo a předložilo Komisi k posouzení předběžné množství povolenek
k přidělení zařízení Ocelárna I a zařízení společnosti AMO podle čl. 11 Směrnice a čl. 15
Rozhodnutí 2011/278 tak, že povolenky navrhlo rozdělit mezi zařízení Ocelárna I a zařízení
společnosti AMO v poměru, v němž tato zařízení při výrobě surového železa a oceli skutečně
produkují emise. Komise Rozhodnutím 2013/448 v souladu s čl. 11 odst. 3 Směrnice začlenění
zařízení Ocelárna I do seznamu zařízení, na které se vztahuje Směrnice, a předběžné množství
povolenek k přidělení zařízení Ocelárna I zamítla. V bodě 14 odůvodnění rozhodnutí Komise
uvedla, že „příděl pro zařízení uvedené v bodě C s identifikátorem CZ-existing-CZ-52-CZ-0102-05
(tj. zařízení stěžovatele) započítává procesy zahrnuté do systémových hranic referenční úrovně tekutého kovu.
Zařízení však tekutý kov nevyrábí, ale dováží. Vzhledem k tomu, že v zařízení s identifikátorem CZ-existing-
CZ-52-CZ-0102-05 k výrobě tekutého kovu nedochází, a není v něm tedy ani odpovídající dílčí zařízení pro
referenční úroveň, podle kterého by se dal určit příděl povolenek podle čl. 10 rozhodnutí 2011/278/EU,
navržené množství povolenek neodpovídá pravidlům pro přidělování a mohlo by dojít k dvojímu započítání.“
Zároveň Komise v čl. 1 odst. 2 třetí pododstavec rozhodnutí uvedla, že „není námitek proti tomu,
aby členský stát změnil předběžné celkové množství povolenek na emise k bezplatnému přidělení zařízením
na jeho území zařazeným do seznamu podle odst. I a uvedeným v bodě C přílohy I tohoto rozhodnutí (tj. mimo
jiné i zařízení Ocelárna I – pozn. stěžovatele) předtím, než stanoví konečné celkové roční množství pro
každý rok období 2013 – 2020 podle čl. 10 odst. 9 rozhodnutí 2011/278/EU, pokud bude přidělení
povolenek v souladu s čl. 10 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2011/278/EU a vyloučí se jakékoli příděly procesům,
na které se vztahují systémové hranice referenční úrovně produktu pro tekutý kov stanovené v příloze I rozhodnutí
2011/278/EU pro zařízení, která surové tekuté kovy nevyrábějí, ale dováží, které by jinak vedlo k dvojímu
započítávání.“
[10] Stěžovatel konstatuje, že ministerstvo vydalo v návaznosti na uvedené Rozhodnutí
2013/448, rozhodnutí, kterým stěžovateli přidělilo povolenky tak, že při stanovení jejich výše
nepřihlédlo vůbec k emisím vznikajícím při zpracování surového železa dováženého ze zařízení
společnosti AMO na ocel v kyslíkových konvertorech; povolenky na tyto emise přidělilo
společnosti AMO. Rozhodnutí ministerstva potvrdil ministr s tím, že Rozhodnutí 2013/448
je pro členské státy závazné; zároveň však též uvedl, že „z Rozhodnutí 2011/278 jednoznačně
nevyplývá, že se příděly povolenek mají vztahovat na výrobu určitého produktu, kterým je v řešeném případě tekutý
kov, a pokud v zařízení nedochází k výrobě daného produktu, ale probíhají v něm procesy zahrnuté
do systémových hranic referenční úrovně produktu, nelze povolenky přidělit“ a „právní úprava obsažená
v Rozhodnutí 21011/278 zcela nevylučuje ani právní názor, ze kterého vycházela Česká republika v původním
návrhu.“ Z původního návrhu ministerstva jakož i z odůvodnění ministra v rozhodnutí o rozkladu
dle stěžovatele plyne shoda o tom, že zařízení stěžovatele bylo zařízením ve smyslu čl. 3
Směrnice, neboť v něm probíhala činnost dle přílohy I Směrnice, konkr. výroba oceli, a probíhaly
v něm v rámci výroby oceli procesy, které jsou zahrnuty do referenční úrovně systémových
hranic produktu tekutý kov. Rozhodnutím ministerstva resp. ministra však stěžovateli žádné
povolenky přiděleny nebyly, neboť to údajně neumožňuje Rozhodnutí 2013/448, které vychází
z toho, že přestože v zařízení Ocelárna I probíhaly některé procesy zahrnuté do systémových
hranic preferenční úrovně tekutý kov, vlastní výroba tekutého kovu v zařízení neprobíhá.
[11] Stěžovatel poukazuje na to, že v žalobě namítal vedle nepřezkoumatelnosti a procesního
pochybení při vydání rozhodnutí ministerstva, že Rozhodnutí 2013/448 je nutno vyložit tak,
že přidělení povolenek stěžovateli umožňuje; pokud by tomu tak nebylo, je Rozhodnutí
2013/448 nutno považovat za neplatné pro rozpor se Směrnicí a Rozhodnutím 2011/278.
Stěžovatel proto navrhoval, aby městský soud v případě potřeby položil Soudnímu dvoru EU
předběžnou otázku ohledně výkladu a platnosti Rozhodnutí 2013/448. Městský soud
konstatoval, že neshledal důvod pro předložení předběžné otázky, neboť výklad Rozhodnutí
2013/448 je jasný a otázku platnosti Rozhodnutí 2013/448 již Soudní dvůr EU vyřešil
rozsudkem ve věci C – 180/15, ze dne 8. 9. 2016. Městský soud konstatoval, že rozhodnutí
žalovaného je správné, Rozhodnutí 2013/448 je pro Českou republiku závazné a neumožňuje
rozhodnout jinak.
[12] Stěžovatel považuje napadený rozsudek městského soudu za nepřezkoumatelný v části,
v níž městský soud neshledal prostor pro položení předběžné otázky ohledně výkladu a platnosti
Rozhodnutí 2013/448 s odkazem na rozsudek ve věci C-180/15. Městský soud pouze doslovně
cituje uvedený rozsudek SDEU a otázky, které položil švédský senát pro záležitosti nemovitostí
a životního prostředí, poté konstatuje, že „tento rozsudek považuje za aplikovatelný na tuto žalobu“,
resp. že v něm šlo „o skutkově i právně srovnatelnou věc.“ Městský soud však nikde nevysvětluje,
v čem tato aplikovatelnost a srovnatelnost spočívá; nijak srozumitelně ani nevysvětluje, proč
výklad Rozhodnutí 2013/448 považuje za jasný ve smyslu doktríny acte clair (ve smyslu
rozhodnutí SDEU ve věci Da Costa) nebo za objasněný rozsudkem C-180/15 ve smyslu doktríny
acte éclairé viz rozhodnutí SDEU ve věci CILFIT), a z jakých konkrétních důvodů. Názor
městského soudu považuje nadto stěžovatel za nesprávný; jak přitom plyne z odůvodnění
rozsudku, aplikace Rozhodnutí 2013/448 byla pro rozhodnutí městského soudu klíčová.
Stěžovatel poukazuje na konkrétní argumenty, které vznesl v žalobě, že Rozhodnutí 2013/448
lze vyložit i způsobem umožňujícím přidělení povolenek; tedy mimo jiné, že cílem Rozhodnutí
2013/448 nebylo nepřidělit mu povolenky žádné, nýbrž pouze zajistit, aby při přidělování těchto
povolenek nedocházelo k dvojímu započítávání, což vyplývá i z bodu 13 Rozhodnutí 2013/448;
toto rozhodnutí dle stěžovatele pouze reaguje na jeho specifickou situaci, neboť stěžovatel tekutý
kov, či přesněji tekuté surové železo sám nevyráběl, ale dovážel jej jako meziprodukt a dále
ho zpracovával výrobními procesy, které rovněž spadají pod referenční úroveň tekutého kovu.
Stěžovatel poukazoval na to, že podle Komise v takovém případě existuje zvýšené riziko dvojího
započítávání; Rozhodnutí 2013/448 proto ministerstvu ukládá zajistit, aby nemohlo dojít
k dvojímu započtení (viz formulace v čl. 1 odst. 2 třetí pododstavec: „které by jinak vedlo ke dvojímu
započtení“). Řešením dle stěžovatele nemůže být jednoduše nepřidělení povolenek. Stěžovatel
rovněž v žalobě namítal, že přidělení povolenek společnosti AMO vztahující se k výrobním
procesům reálně probíhajícím v zařízení stěžovatele je absurdní i z toho důvodu, že není jasné,
jak může tato společnost monitorovat a vykazovat emise z výrobních procesů, které neprobíhají
u ní, ale v zařízení stěžovatele; takový výsledek nemohl být zcela jistě Rozhodnutím 2013/448
sledován.
[13] Městský soud se argumenty stěžovatele vůbec nezabýval a bez dalšího vycházel pouze
z toho, že výklad Rozhodnutí 2013/448 byl objasněn rozsudkem C-180/15. Městský soud
v bodu 29 odkazuje na to, že SDEU ve svých rozhodnutích mimo jiné uvedl, že je přípustné
a možné, aby určité podniky žádné emisní povolenky pro své provozy nedostaly, pokud se jedná o dílčí zařízení,
které příslušné podmínky nesplňuje – srov. výrok 5 – 6 rozsudku ze dne 8. 9. 2016 sp. zn. C – 180/15“.
Městský soud však zcela přehlédl, že výroky 5 – 6 uváděného rozsudku SDEU řeší výklad
Rozhodnutí 2011/278, pokud jde o vztah a případný překryv mezi dílčími zařízeními pro
referenční úroveň tepla a dílčími zařízeními pro referenční úroveň paliva tak, aby se zabránilo
dvojímu započtení emisí a dvojímu přidělení povolenek. Stěžovatel se však domáhal přidělení
povolenek podle jiných pravidel, konkr. dle pravidel pro přidělování povolenek pro dílčí zařízení
pro referenční úroveň produktu. Rozsudek ve věci C – 180/15 se rovněž nijak nezabýval bodem
14 odůvodnění Rozhodnutí 2013/448, který je pro otázku přidělení povolenek stěžovateli
zásadní. Městský soud tak rozsudek ve věci C -180/15 aplikoval zcela chybně.
[14] Pokud jde o otázku posouzení platnosti Rozhodnutí 2013/448, městský soud vyšel
chybně z toho, že pokud SDEU rozsudkem ve věci C-180/15 prohlásil za neplatnou pouze
určitou část Rozhodnutí 2013/448, potvrdil tím zároveň platnost jeho zbývajících částí; taková
úvaha však není správná. Z textu žaloby je zřejmé, že se stěžovatel domáhal přezkoumání
platnosti Rozhodnutí 2013/448 v rozsahu, v němž Komise zamítla začlenění zařízení Ocelárna I
do seznamu zařízení, na které se vztahuje Směrnice; jinak řečeno, domáhal se přezkoumání
platnosti čl. I Rozhodnutí 2013/448 v rozsahu, ve kterém se zamítá přidělení bezplatných
povolenek ne emise zařízení uvedenému v příloze I bodě C pod identifikátorem CZ-existing-CZ-
52-CZ-0102-05. Z rozsudku C-180/15 však plyne, že SDEU v řízení o předběžné otázce
posuzoval platnost Rozhodnutí 2013/448 pouze v rozsahu čl. 4 přílohy II, jimiž byl stanoven
opravný koeficient jednotný pro všechna odvětví; v žádném případě tak nelze dovozovat, jak
to chybně učinil městský soud, že SDEU výše uvedeným rozsudkem vyřešil otázku platnosti
jiných částí Rozhodnutí 2013/448 včetně části rozhodnutí, jejíhož přezkumu se stěžovatel
domáhá. Naopak lze poukázat např. na rozsudek Tribunálu sp. zn. T-630/13 ze dne 26. září
2014, kterým Tribunál zrušil čl. 1 odst. 1 Rozhodnutí 2013/448 v rozsahu, ve kterém zamítá
přidělení bezplatných povolenek na emise zařízením uvedeným v příloze I bodu D na základě
dílčího zařízení pro emise z procesů výroby zinku ve vysoké peci a souvisejících procesech.
Stěžovatel má za to, že Rozhodnutí 2013/448 je vyložitelné tak, jak uvedl již v žalobě, jinak
by je bylo nutno považovat za rozporné s cíli Směrnice a s Rozhodnutím 2011/278. Pokud
městský soud uvedl, že Komise v rozhodnutí 2013/448 v odst. 14 přímo posoudila sporný výklad
unijních předpisů a rozhodla v tom smyslu, že činnost, kterou stěžovatel v příslušném provoze
vykonává, nenaplňuje znaky činnosti, která může být předmětem vydáním emisních povolenek,
takový závěr z rozhodnutí nevyplývá.
[15] Stěžovatel dále nesouhlasí se závěry městského soudu o tom, že řízení nebylo stiženo
procesními vadami, které mohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí. Stěžovatel zejména nedostal
příležitost seznámit se se všemi podklady, ze kterých ministerstvo zjevně vycházelo. Městský
soud např. konstatuje, že „pokud tedy tento dokument (zde stanovisko advokátní kanceláře Brož,
Sedlatý s.r.o. ze dne 23. 9. 2013 – pozn. stěžovatele)nebyl žalobci jako účastníku řízení zpřístupněn,
k žádnému porušení jeho práva, které by mělo vliv na zákonnost rozhodnutí jako takového, nedošlo, neboť
tento dokument pro posouzení celé věci není významný.“ Podle názoru stěžovatele je zcela nepřípustné,
že rozhodování ministerstva je z hmotněprávního hlediska založeno na interpretaci evropských
předpisů, ale stanovisko externího poradce ministerstva ohledně této interpretace nemá
stěžovatel k dispozici a nemůže se k němu vyjádřit, protože není významné. Totéž platí ohledně
korespondence mezi ministerstvem a Komisí předcházející vydání Rozhodnutí 2013/448,
na jehož platnosti a výkladu jsou rozhodnutí žalovaného a napadený rozsudek založeny.
Např. dopis náměstka ministra životního prostředí Tomáše Podivínského Generálnímu ředitelství
pro otázky klimatu Delbekemu ze dne 27. 5. 2013, který obsahoval předběžnou alokaci
povolenek zařízení Ocelárna I a zařízení společnosti AMO, stěžovatel do dnešního dne neviděl
a nemohl se k němu vyjádřit, přestože Rozhodnutí 2013/448 je vlastně bezprostřední reakcí
na něj. Bez možnosti nahlédnutí do veškerých podkladů, ze kterých ministerstvo a ministr zjevně
vycházeli, není dle stěžovatele možné bez dalšího hodnotit, do jaké míry žalovaný z těchto
podkladů vycházel, a ani není možné, jak činí městský soud, hodnotit, že porušení procesních
zásad nedosahuje takové intenzity, že by to (ne)mohlo mít vliv na zákonnost rozhodnutí.
[16] Stěžovatel shrnuje, že napadený rozsudek městského soudu je ohledně posouzení
a interpretace Rozhodnutí 2013/448 věcně nesprávný a nedostatečně odůvodněný; městský soud
nesprávně vychází z rozsudku C-180/15, který na věc nedopadá; rozsudek městského soudu
je proto nepřezkoumatelný. Městský soud se rovněž nedostatečně vypořádal s namítanými
procesními vadami před správními orgány, které ovlivnily zákonnost vydaného správního
rozhodnutí. Stěžovatel proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[17] Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že městský soud správně
a úplně zjistil skutkový stav věci a správně jej po právní stránce posoudil. Pokud jde o kasační
námitky stěžovatele, má žalovaný za to, že již byly dostatečně posouzeny jak žalovaným, tak
i v napadeném rozsudku městského soudu. Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítl.
[18] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
a z důvodů stěžovatelem uplatněných v kasační stížnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[19] Předmětem správního řízení bylo stanovení přídělu bezplatných povolenek stěžovateli
jakožto provozovateli zařízení Ocelárna I v souladu s §10 odst. 1 zákona č. 383/2012 Sb.
o povolenkách. V uvedeném zařízení stěžovatel mimo jiné v kyslíkových konvertorech
zpracovával na ocel železo dovážené ze zařízení společnosti AMO.
[20] Rozhodnutí stěžovatele bylo vydáno na základě §10 odst. 1 zákona o povolenkách, podle
kterého žalovaný rozhodoval o bezplatném přidělení povolenek postupem a v množství
vypočítaném na základě rozhodnutí Komise 2011/278, kterým se stanoví přechodná pravidla
harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle
článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES; bezprostředním podkladem
pro rozhodnutí žalovaného bylo Rozhodnutí 2013/448, o vnitrostátních prováděcích opatřeních
pro přechodné bezplatné přidělování povolenek na emise skleníkových plynů v souladu s čl. 11
odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES. Rozhodnutí 2013/448 stejně
jako rozhodnutí 2011/278 byla přijata k provedení Směrnice Evropského parlamentu a Rady
2003/87/ES ze dne 13. 10. 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise
skleníkových plynů ve společenství a o změně směrnice Rady 96/62/ES.
[21] Stěžovatel namítá především nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, jakož
i nesprávnost jeho závěrů ohledně interpretace Rozhodnutí 2013/448, zejména jeho bodu 14.
Podle názoru městského soudu v daném případě Komise jednoznačně rozhodla, že stěžovatel
tekutý kov neprodukuje, ale pouze dováží, proto nesplňuje podmínky pro příslušné přidělení
povolenek.
[22] Rozhodnutí 2013/448 stanoví: (14) Pokud jde o používání referenčních úrovní pro tekutý kov
ve vnitrostátních prováděcích opatřeních navržených Českou republikou, Komise zjistila, že příděly povolenek
zařízením s identifikátorem CZ-existing-CZ-73-CZ-0134-11/M uvedeným v bodě C (společnost AMO –
pozn. NSS) neodpovídají hodnotám referenčních úrovní pro tekutý kov vynásobeným příslušnou historickou
úrovní činnosti týkající se produktů, které byly předloženy ve vnitrostátních prováděcích opatřeních, a neodpovídají
proto čl. 10 odst. 2 písm. a) rozhodnutí 2011/278/EU. Komise proto nesouhlasí s přídělem povolenek tomuto
zařízení, dokud nebude chyba odstraněna. Komise navíc zjistila, že příděl pro zařízení uvedené v bodě C
s identifikátorem CZ-existing-CZ-52-CZ-0102-05 (společnost EVRAZ VÍTKOVICE STEEL. a.s –
tj. stěžovatel – pozn. NSS) započítává procesy zahrnuté do systémových hranic referenční úrovně tekutého
kovu. Zařízení však tekutý kov nevyrábí, ale dováží. Vzhledem k tomu, že v zařízení s identifikátorem CZ-
existing-CZ-52-CZ-0102-05 k výrobě tekutého kovu nedochází, a není v něm tedy ani odpovídající dílčí zařízení
pro referenční úroveň, podle kterého by se dal určit příděl povolenek podle článku 10 rozhodnutí 2011/278/EU,
navržené množství povolenek neodpovídá pravidlům pro přidělování a mohlo by dojít k dvojímu započítání.
Komise proto nesouhlasí s příděly zařízením uvedeným v bodě C přílohy I tohoto rozhodnutí.“.
[23] Článek I. odst. 2 třetí pododstavec Rozhodnutí 2013/448: „Není námitek proti tomu,
aby členský stát změnil předběžné celkové roční množství povolenek na emise k bezplatnému přidělení zařízením
na jeho území zařazeným do seznamu podle odstavce 1 a uvedeným v bodě C přílohy I tohoto rozhodnutí předtím,
než stanoví konečné celkové roční množství pro každý rok období 2013 2020 podle čl. 10 odst. 9 rozhodnutí
2011/278/EU, pokud bude přidělení povolenek v souladu s čl. 10 odst. 2 písm. a) rozhodnutí
2011/278/EU a vyloučí se jakékoli příděly procesům, na které se vztahují systémové hranice referenční úrovně
produktu pro tekutý kov stanovené v příloze I rozhodnutí 2011/278/EU pro zařízení, která surové tekuté
kovy nevyrábějí, ale dovážejí, které by jinak vedlo ke dvojímu započítání.“(zvýraznění provedeno NSS)
[24] Podle čl. 10 odst. 1 Rozhodnutí 2011/278 „na základě údajů shromážděných v souladu
s článkem 7 členské státy pro každý rok vypočítají množství povolenek na emise bezplatně přidělených od roku
2013 každému stávajícímu zařízení na jejich území dle odst. 2 až 8.“ Podle odst. 2 písm. a) „pro účely
tohoto výpočtu členské státy nejprve pro každé dílčí zařízení zvlášť stanoví předběžné roční množství bezplatně
přidělených povolenek na emise, a to tímto způsobem: u každého dílčího zařízení pro referenční úroveň produktu
odpovídá předběžné roční množství bezplatně přidělených povolenek na emise za daný rok hodnotě této referenční
úrovně produktu, jak je uvedeno v příloze I, která se vynásobí příslušnou historickou úrovní činnosti týkající
se produktů.“
[25] Podle čl. 2 Směrnice se tato použije na emise z činností uvedených v příloze I
a „na skleníkové plyny uvedené v příloze II, tj. i na výrobu surového železa nebo oceli (z prvotních
nebo druhotných surovin) včetně kontinuálního lití o kapacitě větší než 2,5 t za hodinu.“ (viz bod 6 přílohy I
Směrnice).
[26] Není mezi stěžovatelem a žalovaným sporné, že Směrnice se vztahuje i na výrobu oceli
v zařízení stěžovatele Ocelárna I. Stěžovatel odebírá od společnosti AMO tekuté surové železo
jako meziprodukt pro výrobu oceli v zařízení stěžovatele. Zdrojem emisí, ohledně nichž mají být
přiděleny bezplatné povolenky, je jak výroba tekutého kovu ve vysoké peci, tak i jeho
zušlechťování na ocel v kyslíkových konvertorech. Skutečnost, že v nich vzniklá emisí méně,
neznamená, že nevznikají, ani to, že by tento typ emisí byl vyloučen z přidělování povolenek
dle Směrnice.
[27] V čl. 3 Směrnice je zařízení definováno jako „stacionární technická jednotka, ve které probíhá
jedna či více činností uvedených v příloze I a jakékoliv další s tím přímo spojené činnosti, které po technické stránce
souvisejí s činnostmi probíhajícími v dotyčném místě a mohly by ovlivnit emise a znečištění“; provozovatelem
je „jakákoliv osoba, která zařízení provozuje nebo řídí nebo na kterou byla přenesena rozhodující hospodářská
pravomoc nad technickou funkcí zařízení.“
[28] Podle čl. 6 Směrnice rozdělují členské státy všechna zařízení způsobilá pro bezplatné přidělení
povolenek na emise na jedno nebo více dílčích zařízení: a) dílčí zařízení pro referenční úroveň produktu, b) dílčí
zařízení pro referenční úroveň tepla, c) dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva, d) dílčí zařízení pro emise
z procesů. Dílčí zařízení musí v co největší možné míře odpovídat fyzickým částem zařízení.
[29] Z uvedeného vyplývá, že se předpokládá, že jedno zařízení má jeden provozovatel,
na druhou stranu se umožňují situace, kdy jeden provozovatel má vícero zařízení na tomtéž
místě. Povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů se tedy může vztahovat na jedno či více
zařízení na tomtéž místě, která jsou provozována týmž provozovatelem. Je pravdou, že není
výslovně presumována situace, která nastala v projednávané věci, kdy procesy výroby produktu
probíhají ve dvou zařízeních. Tato specifická skutečnost však ještě nemůže bez dalšího znamenat
odepření práva na přidělení odpovídajícího množství bezplatných povolenek podle zásad
vyjádřených ve Směrnici ohledně procesů v jednotlivých zařízeních probíhajících.
[30] Podle čl. 10 odst. 8 Rozhodnutí 2011/278/EU „při stanovování předběžného celkového ročního
množství povolenek na emise bezúplatně přidělených jednotlivým zařízením členské státy zajistí, aby emise nebyly
započteny dvakrát a aby množství přidělených povolenek nebylo záporné. Emise se nezapočítávají dvakrát
zejména v případě, že zařízení dováží meziprodukt, na nějž se vztahuje referenční úroveň produktu podle definice
příslušných systémových hranic stanovené v příloze I při stanovování celkového předběžného ročního množství
bezplatných povolenek na emise přidělených oběma dotčeným zařízení.“ Rozhodnutí Komise tedy výslovně
počítá se situací, kdy zařízení dováží meziprodukt, na který se vztahuje příslušná referenční
úroveň produktu. Taková situace by však nemohla nastat, pokud by mělo platit, že pro přidělení
povolenek by musely proběhnout všechny procesy zahrnuté pod příslušnou referenční úrovní,
jak tvrdí žalovaný. Meziprodukt totiž z podstaty věci nikdy nemůže zahrnovat všechny takové
procesy, protože je vždy předmětem dalšího zpracování v jiném zařízení.
[31] S přihlédnutím k výše nastoleným závěrům obsaženým v rozhodnutích Komise,
jakož i s přihlédnutím k cílům Směrnice, nelze dle Nejvyššího správního soudu dospět
k jednoznačnému závěru, jak učinil městský soud, totiž, že Rozhodnutím 2013/448 bylo
jednoznačně řečeno, že stěžovateli nepřísluší povolenky žádné z důvodu, že stěžovatel nevyrábí
tekutý kov. Takový závěr z čl. 14 Rozhodnutí 2013/448 nevyplývá. Pokud městský soud uvedl,
že Komise v Rozhodnutí 2013/448 v odst. 14 přímo posoudila sporný výklad unijních předpisů
a rozhodla v tom smyslu, že činnost, kterou stěžovatel v příslušném provoze vykonává,
nenaplňuje znaky činnosti, která může být předmětem vydáním emisních povolenek, nelze
mu dle Nejvyššího správního soudu přisvědčit, neboť takový závěr z rozhodnutí jednoznačně
nelze dovodit. V tomto směru převzal městský soud odůvodnění žalovaného, které se však samo
dostatečně nevypořádalo s námitkami stěžovatele ohledně závěrů rozhodnutí Komise a nikterak
se nezabývalo jeho konkurující interpretací, kterou stěžovatel podložil rovněž odborným
posouzením. Žalovaný odkazem na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí fakticky bez dalšího
upřednostnil stanovisko advokátní kanceláře Brož, Sedlatý, které si nechalo vypracovat
ministerstvo. Nejvyšší správní soud se nemůže ztotožnit se závěrem městského soudu,
že rozhodnutí Komise je jasné a přehledné a že žalovaný nemohl postupovat jinak. Už samotné
názorové střety ohledně výkladu Rozhodnutí 2013/448 svědčí o tom, že za jednoznačné
je považovat nelze, nicméně i tak je nutno k jeho interpretaci přistupovat při respektování cílů
a smyslu Směrnice, jakož i s přihlédnutím k obsahu ostatních ustanovení Směrnice či jednotlivých
rozhodnutí Komise.
[32] Odkazuje-li městský soud v souvislosti s posouzením platnosti Rozhodnutí 2013/448
a žádostí o předběžnou otázku na rozsudek SDEU ve věci C-180/15, činí tak zcela nepřípadně.
Z rozsudku C-180/15 vyplývá, že Soudní dvůr v řízení o předběžné otázce posuzoval platnost
Rozhodnutí 2013/448 pouze v rozsahu čl. 4 přílohy II, jímž byl stanoven opravný koeficient
jednotný pro všechna odvětví; v žádném případě tak nelze dovozovat, jak to chybně učinil
městský soud, že SDEU výše uvedeným rozsudkem vyřešil otázku platnosti jiných částí
Rozhodnutí 2013/448, včetně té části rozhodnutí, jejíhož přezkumu se stěžovatel domáhá.
Ostatní citované rozsudky ve věcech C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14 a C-391/14
až C-393/14, se týkají posouzení platnosti čl. 15 odst. 3 Rozhodnutí 2011/278 - stanovení
opravného koeficientu při výrobě tepla. Závěr městského soudu, že uvedená problematika byla
již dostatečně posouzena SDEU, a byla dostatečně vyřešena v rámci již položených předběžných
otázek, je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[33] K samotnému požadavku stěžovatele na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru
ohledně platnosti a výkladu Rozhodnutí 2013/448 Nejvyšší správní soud uvádí, že dle čl. 267
Smlouvy o fungování Evropské unie platí: „Soudní dvůr Evropské unie má pravomoc rozhodovat
o předběžných otázkách týkajících se: a) výkladu Smluv, b) platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi
nebo jinými subjekty Unie. Vyvstane-li taková otázka před soudem členského státu, může tento soud, považuje-li
rozhodnutí o této otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku, požádat Soudní dvůr Evropské unie
o rozhodnutí o této otázce. Vyvstane-li taková otázka při jednání před soudem členského státu, jehož rozhodnutí
nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit se na Soudní dvůr
Evropské unie. Vyvstane-li taková otázka při jednání před soudem členského státu, které se týká osoby ve vazbě,
rozhodne Soudní dvůr Evropské unie v co nejkratší lhůtě.“
[34] Městský soud představuje soud, o němž pojednává výše citovaný druhý odstavec čl. 267
Smlouvy o fungování Evropské unie, tj. jde o soud, jehož rozhodnutí lze napadnout opravnými
prostředky podle vnitrostátního práva. Předběžná otázka se může týkat jednat výkladu smluv,
které tvoří primární právo Evropské unie, a výkladu aktů Evropské unie, jednak platnosti těchto
aktů (viz výše citovaný čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie). Soud, jehož rozhodnutí
lze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, může požádat o rozhodnutí
o předběžné otázce, jsou-li splněny určité podmínky. Jde tak o možnost danou takovému soudu,
nikoli o jeho bezvýhradnou povinnost. K tomu srov. Bobek, M., Komárek, J., Passer, J., Gillis,
M. Předběžná otázka v komunitárním právu. Praha: Linde Praha, a. s. 2005, kde je na straně 133
uvedeno: „Toto ustanovení se týká všech soudů členských států, jejichž rozhodnutí lze napadnout opravnými
prostředky podle vnitrostátního práva. Z hlediska komunitárního práva jim proto nevzniká povinnost, nýbrž
oprávnění obracet se s předběžnými otázkami na Soudní dvůr.“ Dále lze poukázat na stranu 139 dané
publikace, kde je uvedeno: „Český soud, který není soudem posledního stupně, je však oprávněn řešit
i obtížné otázky výkladu komunitárního práva při neexistenci ustálené judikatury Soudního dvora samostatně.
Jedná se vlastně o jedinou oblast, ve které národním soudům doposud zbylo poměrně široké uvážení.“
[35] Jde-li o výklad smluv či aktů Evropské unie, nemá soud, jehož rozhodnutí lze
napadnout opravnými prostředky dle vnitrostátního práva, bezvýhradnou povinnost obracet
se s předběžnou otázkou na Soudní dvůr Evropské unie. Nejvyšší správní soud poukazuje
na rozsudek Soudního dvora ze dne 22. 10. 1987, Foto-Frost, C-314/85 (zejména jeho body
13 až 15), v němž Soudní dvůr k čl. 177 Smlouvy o Evropském hospodářském společenství
(dnešnímu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie) uvedl: „Článek 177 sice umožňuje
vnitrostátním soudům, jejichž rozhodnutí lze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, aby
pokládaly Soudnímu dvoru předběžné otázky týkající se výkladu nebo posouzení platnosti, neřeší však otázku,
zda tyto soudy mohou samy o sobě prohlásit právní akty orgánů Společenství za neplatné. Tyto soudy mohou
zkoumat platnost právního aktu Společenství, a pokud usoudí, že důvody neplatnosti dovolávané účastníky řízení
nejsou opodstatněné, mohou je odmítnout a učinit závěr, že akt je platný v plném rozsahu. Tímto jednáním
nezpochybňují totiž existenci aktu Společenství. Naopak nemají pravomoc prohlásit akty orgánů Společenství
za neplatné.“
[36] Následně Soudní dvůr v rozsudku ze dne 10. 1. 2006, International Air Transport Association
(IATA), C-344/04, odpovídal na otázku, zda v případě podání žaloby, kde jsou vzneseny otázky
ohledně platnosti ustanovení aktu Evropského společenství, které vnitrostátní soud považuje
za obhajitelné a nikoli neopodstatněné, existují nějaké právní zásady Společenství týkající
se kritéria nebo meze, které musí vnitrostátní soud použít, když rozhoduje o tom, zda položit
předběžnou otázku na platnost aktu Evropské unie. V bodech 28 až 30 tohoto rozsudku Soudní
dvůr Evropské unie uvedl, že „článek 234 ES [dnešní čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie,
pozn. NSS] nepředstavuje procesní prostředek, který mají k dispozici účastníci řízení ve sporu probíhajícím před
vnitrostátním soudem, a nestačí tedy, že účastník tvrdí, že spor nastoluje otázku ohledně platnosti práva
Společenství, aby dotyčný soud musel mít za to, že vyvstala otázka ve smyslu článku 234 ES (viz v tomto smyslu
rozsudek ze dne 6. října 1982, Cilfit a další, 283/81, Recueil, s. 3415, bod 9). Z toho plyne, že existence
zpochybnění platnosti aktu Společenství před vnitrostátním soudem sama o sobě nedostačuje k tomu,
aby předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru bylo odůvodněné. Pokud jde o soudy, jejichž rozhodnutí
lze napadnout opravným prostředkem podle vnitrostátního práva, Soudní dvůr rozhodl, že tyto soudy mohou
zkoumat platnost aktu Společenství, a nepovažují-li důvody neplatnosti, jichž se účastníci řízení před nimi
dovolávají, za opodstatněné, mohou tyto důvody zamítnout s konstatováním, že akt je platný v plném rozsahu.
Tímto jednáním totiž nezpochybňují existenci aktu Společenství (výše uvedený rozsudek Foto-Frost, bod 14).
Pokud se takové soudy naproti tomu domnívají, že jeden nebo více důvodů neplatnosti uvedených účastníky řízení
nebo popřípadě uplatněných bez návrhu (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 16. června 1981, Salonia, 126/80,
Recueil, s. 1563, bod 7) jsou opodstatněné, musejí přerušit řízení a obrátit se na Soudní dvůr v řízení o předběžné
otázce směřujícím k posouzení platnosti.“
[37] Nejvyšší správní soud konstatuje, že soud, proti jehož rozhodnutí lze podat opravné
prostředky podle vnitrostátního práva, má daleko užší prostor pro zvážení, zda podá předběžnou
otázku k neplatnosti aktu Evropské unie, než je tomu u zvážení, zda podá předběžnou
otázku k výkladu primárních smluv či aktů Evropské unie. Postup městského soudu, zda podat
či nepodat předběžnou otázku, se odvíjí od posouzení toho, zda vůbec či do jaké míry považuje
námitky proti platnosti aplikovaného Rozhodnutí 2013/448 za opodstatněné.
[38] Nejvyšší správní soud shledal pochybení městského soudu v tom, že se především vůbec
nezabýval argumentací stěžovatele, že cílem Rozhodnutí 2013/448 nebylo nepřidělit stěžovateli
povolenky žádné, což by bylo v rozporu se Směrnicí, ale pouze zajistit, aby při přidělování
povolenek nedocházelo ke dvojímu započítávání, a bez dalšího vycházel pouze z toho, že výklad
Rozhodnutí 2013/448 byl objasněn rozsudkem C-180/15. Městský soud nikterak nezohlednil
při svých závěrech o smyslu odst. 14 Rozhodnutí 2013/448 článek 290 Smlouvy o fungování
Evropské unie, resp. čl. 10a Směrnice; nepřihlížel ani k ostatním ustanovením posuzovaného
Rozhodnutí 2013/448, v němž např. v bodě 13. se mimo jiné výslovně připouští, že i při
zpracování surového železa na ocel v kyslíkových konvertorech emise vznikají, i když v menším
množství než při výrobě tekutého železa: „v souladu s tím by měla být referenční úroveň mnohem širší,
pokud pokrývá zařízení, která dovážejí a zpracovávají tekutý kov v kyslíkových konvertorech na ocel“. Městský
soud se nevypořádal dostatečně ani s námitkou rozporu napadeného rozhodnutí žalovaného
se Směrnicí i s Rozhodnutím 2011/278. Námitky stěžovatele uplatněné v kasační stížnosti
v tomto směru jsou důvodné. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovatelem v tom,
že Rozhodnutí 2013/448 vyjadřuje právní názor Komise, přitom žalovaný je povinen toto
rozhodnutí vykládat způsobem souladným s právem Evropské unie. Městský soud přistoupil
k výkladu evropských právních norem rovněž bez ohledu na posouzení otázky možného narušení
hospodářské soutěže a zajištění řádného fungování trhu s uhlíkem, jak požaduje mimo jiné
i rozhodnutí Komise.
[39] Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit městskému soudu ani v hodnocení namítaných
procesních vad v řízení a nepřezkoumatelnosti samotného rozhodnutí žalovaného. Z odůvodnění
prvostupňového rozhodnutí, resp. z rozhodnutí ministra je zjevné, že právě z názoru advokátní
kanceláře Brož, Sedlatý žalovaný (často i doslovně) vycházel, včetně převzetí doporučení
o soukromoprávním vypořádání ohledně odkupu povolenek mezi stěžovatelem a společností
AMO. Ve správním spise je rovněž založeno jiné právní posouzení společnosti Deloitte Advisory
s. r. o, které naopak ministerstvu předkládá názor svědčící poměrnému rozdělení povolenek;
stejný názor zastává ve svém stanovisku, které předložil stěžovatel, i advokátní kancelář Allen
& Overy. Pokud městský soud tedy konstatuje, že se jedná o podklad, který podle názoru soudu
pro skutkové ani právní posouzení není podstatný, a pokud tedy tento dokument nebyl
stěžovateli jako účastníku řízení zpřístupněn, k žádnému porušení jeho práva, které by mělo vliv
na zákonnost rozhodnutí jako takového, nedošlo, neboť tento dokument pro posouzení celé věci
není významný, nelze mu, pokud jde o otázku právního posouzení, přisvědčit. Naopak právě
z právního názoru zde vysloveného žalovaný zjevně vycházel, ačkoli měl k dispozici i další právní
rozbory, k nimž nepřihlížel a ani se s nimi nijak nevypořádal.
[40] Nelze souhlasit s městským soudem ani v tom, že procesní pochybení ohledně
neumožnění nahlédnutí do všech podkladů ve spise žalovaný napravil, „neboť v odůvodnění
napadeného rozhodnutí uvedl, proč příslušné podklady nepovažuje při posouzení věci za klíčové a současně uvedl
jejich obsah.“ Vzhledem k tomu, že se jedná mimo jiné např. i o korespondenci ministerstva
s Komisí ohledně přidělení povolenek, na kterou se žalovaný rovněž odvolává, nelze dle
Nejvyššího správního soudu přisvědčit městskému soudu v závěru, že se jedná o skutečnosti,
které pro samotný rozhodovací důvod nejsou podstatné, a proto toto pochybení nemohlo mít
vliv na zákonnost a správnost rozhodnutí. To, že stěžovateli nebylo umožněno seznámit
se s poklady rozhodnutí, nemůže žalovaný napravit pouze tím, že jejich výčet a obsah uvede
až v rozhodnutí o rozkladu.
[41] Co se týče stěžovatelem uplatněných námitek stran interpretace Rozhodnutí 2013/448
a jeho vlivu na výrok přezkoumávaného rozhodnutí, žalovaný pouze odkázal na odůvodnění
prvostupňového rozhodnutí; právě proti tomuto odůvodnění však stěžovatel vznesl námitky
a předložil konkurující argumentaci. S ní se žalovaný vůbec nevypořádal. Žalovaný dále bez
dalšího konstatoval, že rozhodnutí nepovažuje za diskriminační, aniž by uvedl, z čeho tak
usuzuje, a to za situace, kdy zjevně k nastolení nerovného soutěžního prostředí přidělením
povolenek pouze společnosti AMO došlo (nadto za emise, které sama neprodukovala). Žalovaný
se tak dostatečně nevypořádal s námitkami stěžovatele, čímž zatížil své rozhodnutí
nepřezkoumatelností; rovněž pro tuto vadu měl městský soud jeho rozhodnutí zrušit.
[42] Nejvyšší správní soud shledal napadený rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný
v části týkající se výkladu Rozhodnutí 2013/448, resp. posouzení otázky jeho platnosti; městský
soud se nezabýval žalobními námitkami stěžovatele, resp. odůvodnění neobsahuje úvahy soudu,
z nichž by vyplývalo, proč námitky stěžovatele považuje za liché nebo vyvrácené. Dílem městský
soud rovněž založil své úvahy na nepřípadné argumentaci a judikatuře, která na projednávanou
věc nedopadá. Pokud městský soud setrval na hodnocení žalovaného, co se týče namítaných
procesních vad spočívajících v nemožnosti stěžovatele seznámit se s podklady pro rozhodnutí,
je jeho postup v rozporu se zákonem.
[43] Nejvyšší správní soud shledal kasační námitky stěžovatele důvodné, proto rozsudek
městského sodu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm
je městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. V novém rozsudku
rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. února 2018
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu