ECLI:CZ:NSS:2018:5.AZS.163.2018:26
sp. zn. 5 Azs 163/2018 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: A. U.,
zastoupeného Mgr. Petrem Václavkem, advokátem, se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti
žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3,
Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 21. 3. 2018, č. j. 5 A 192/2014 – 37,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 3. 2018, č. j. 5 A 192/2014 – 37,
se ruší .
II. Rozhodnutí žalované ze dne 9. 10. 2014, č. j. MV-74996-5/SO-2014, se ruší
a věc se jí vrací k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je povinna uhradit žalobci k rukám advokáta Mgr. Petra Václavka
náhradu nákladů řízení ve výši 20 342 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
IV. Žalobci se vrací zaplacený soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného
účinku ve výši 1000 Kč. Tato částka mu bude vyplacena k rukám zástupce žalobce
Mgr. Petra Václavka, advokáta, se sídlem Opletalova 25, Praha 1, z účtu Nejvyššího
správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
[1] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta žaloba
stěžovatele proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 10. 2014, č. j. MV-74996-5/SO-2014. Tímto
rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra,
Odboru azylové a migrační politiky (dále jen „OAMP“), ze dne 20. 3. 2014, č. j. OAM-14459-
24/TP-2013, jímž byla dle §87k odst. 1 písm. f) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců,
v relevantním znění (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítnuta žádost stěžovatele o povolení
k trvalému pobytu.
[2] Stěžovatel podal dne 11. 7. 2013 žádost o povolení k trvalému pobytu. V průběhu
správního řízení byl předvolán k výslechu dle §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, předvolání
mu bylo doručeno dne 25. 11. 2013. Datum konání výslechu bylo stanoveno na 13. 12. 2013.
Stěžovatel se z výslechu omluvil podáním ze dne 11. 12. 2013, přičemž jako důvod uvedl
dovolenou svého právního zástupce, na jehož účasti u úkonu výslechu trval. Současně požádal
o stanovení nového termínu výslechu. OAMP stěžovateli náhradní termín neurčil a po vyjádření
stěžovatele k podkladům rozhodnutí jeho žádost o povolení k trvalému pobytu bez dalšího zamítl
dle §87k odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, tj. na základě toho, že se stěžovatel bez
vážného důvodu nedostavil k výslechu. Dále své rozhodnutí zdůvodnil tím, že právní zástupce
měl v případě své vlastní nepřítomnosti využít k úkonu výslechu substituci a zplnomocnit jiného
advokáta či koncipienta, jak tento právní zástupce dle názoru OAMP činí běžně.
[3] Proti rozhodnutí OAMP o zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu podal
stěžovatel odvolání. V něm namítal upření práva na právní pomoc, které mu svědčí dle §37
odst. 2 zákona č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a §33 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). Stěžovatel trval na účasti svého právního
zástupce u výslechu, což mu nebylo umožněno i přesto, že se z výslechu řádně omluvil
s uvedením vážného objektivního důvodu. Názor OAMP, dle něhož měl právní zástupce
pro úkon výslechu využít substitučního zmocnění, pokládá stěžovatel za absurdní. Právního
zástupce nelze k takovému postupu nutit, je to pouze jeho právo, nikoliv povinnost; navíc
zastoupený ani nemusí svému zástupci udělit souhlas k ustanovování substitučních zmocněnců.
[4] Žalovaný toto odvolání zamítl, přičemž své rozhodnutí odůvodnil obdobnými důvody
jako OAMP, pouze upravil názor OAMP týkající se substituce. Ujasnil, že se skutečně nejedná
o povinnost právního zástupce, a ten tedy měl možnost substituci využít, ale učinit tak nemusel.
Dále žalovaný dodal, že důvod omluvy nebyl dostatečný, protože se týkal právního zástupce
stěžovatele, nikoliv stěžovatele samotného jakožto osoby s povinností osobně se dostavit
k výslechu.
[5] Následně se stěžovatel bránil správní žalobou u městského soudu. V ní odkazoval opět
především na právo na právní pomoc a na charakter institutu substituce v souvislosti s tím,
že trval na účasti svého právního zástupce u výslechu. Pokud se stěžovatel omluvil skrze svého
právního zástupce – advokáta – vázaného stavovskými předpisy, správní orgán mohl vycházet
z uvedených informací a v situaci, kdy by měl o důvodech omluvy pochybnosti, je prověřit.
Absenci výzvy k odstranění nedostatků omluvy stěžovatel hodnotí jako porušení zásady
legitimního očekávání za současného popření základních principů správního řízení. Stěžovatel
upozornil rovněž na chybnou aplikaci §87k odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců. Za účel
tohoto ustanovení považuje naplnění důvodů §169 odst. 2 téhož zákona, tzn. obcházení zákona
(např. zdržováním řízení) či uzavření účelového sňatku účastníkem řízení. Nic takového ze spisu
nevyplývá, naopak stěžovatel již dříve během řízení usiloval o urychlení procesu podáním
opatření proti nečinnosti.
[6] Městský soud neshledal žalobu důvodnou a zamítl ji. V odůvodnění městský soud
konstatoval, že stěžovatel nedoložil vážný důvod omluvy, a to ani v odvolacím řízení, v němž
by se neuplatnila koncentrace řízení (stěžovatel se spolehlivě dozvěděl o tom, že omluva
z výslechu byla vyhodnocena jako nedostatečná, až z rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně). Dále se městský soud neztotožnil s presumpcí správnosti tvrzení advokáta. Ten rovněž
musí dokládat důvod omluvy, jinak by mohlo dojít k obtížně řešitelným situacím v případě
rozdílných tvrzení zástupců obou stran. Městský soud také upozorňuje na to, že omluva
neobsahuje žádné bližší časové údaje o tvrzené dovolené a byla doručena pouhé dva dny před
plánovaným termínem výslechu. Ohledně povinnosti ministerstva vyzvat k odstranění vad
omluvy pak městský soud nenalezl žádné zákonné ustanovení, které by takový úkon ukládalo,
odkazuje přitom i na nezbytnost procesní obezřetnosti právního zástupce. Otázkou substituce
se městský soud pro nadbytečnost nezabýval. Aplikaci §87k odst. 1 písm. f) zákona o pobytu
cizinců pak považuje soud za správnou, neboť není úkolem správního orgánu prokázat
obstrukční chování stěžovatele, ale naopak je na stěžovateli, aby prokázal existenci vážného
důvodu, proč se nemohl výslechu zúčastnit.
[7] V kasační stížnosti stěžovatel napadá oba výroky rozhodnutí městského soudu. Uplatňuje
kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., správní řád soudní (dále jen
„s. ř. s.“). Napadené rozhodnutí považuje stěžovatel za nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů, jelikož se soud dostatečně nevypořádal s námitkami obsaženými v žalobě a z velké části
pouze převzal argumentaci správního orgánu, jehož rozhodnutí stěžovatel rovněž považuje
za nezákonné a nepřezkoumatelné.
[8] Stěžovatel namítá porušení práva na právní pomoc a také porušení §2 odst. 1, 4 a §4
odst. 4 správního řádu. Odmítá postoj soudu k advokátům založený na obecném tvrzení
o nepoctivosti advokátů, kterou městský soud dovozuje z jemu známých případů z kárných
řízení. Podle stěžovatele nelze porušování stavovských předpisů přičítat jeho právnímu zástupci
jen proto, že jiní advokáti nikoliv zřídka nedodržují své povinnosti. Tvrzení advokáta má jistou
váhu, soud měl namísto obecných úvah přihlédnout ke konkrétním okolnostem případu
a v případě pochybností si tvrzení ověřit. Stěžovatel považuje dovolenou svého právního
zástupce za vážný a objektivní důvod k uznání omluvy, a pokud jej správní orgán neshledal
dostatečně prokázaným, měl stěžovatele vyzvat ke konkretizaci důvodů omluvy a jejich doložení.
V této souvislosti odkazuje stěžovatel na předchozí rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 5. 2014,
č. j. MV-56942-4/SO-2014. Neshoduje se pak s názorem městského soudu, podle něhož
v uvedeném příkladu figurují odlišné skutkové okolnosti.
[9] Dále se dle názoru stěžovatele městský soud dostatečně nevypořádal s námitkou
nesprávné aplikace §87k odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, jelikož skutkový důvod
pro zamítnutí žádosti o povolení trvalého pobytu byl v případě stěžovatele v rozporu s účelem
tohoto zákonného ustanovení. Tento účel spatřuje stěžovatel v předcházení obstrukcím ze strany
účastníka, přičemž soud snahu o maření řízení u stěžovatele netvrdil. I přesto však s tímto
argumentem nakládal v rámci odůvodnění svého rozhodnutí, a to zcela bez souvislosti
se skutkovými okolnostmi případu, a tedy v rozporu s §2 odst. 4 správního řádu. Závěrem
stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí také z důvodu, že se městský
soud nezabýval otázkou substituce. K této otázce se stěžovatel opětovně vyjadřuje, dle jeho
názoru nelze právního zástupce k užití substituce nutit, přičemž na tom nic nemění ani fakt,
že tak konkrétní právní zástupce činí běžně v jiných řízeních.
[10] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[11] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
a z důvodů, které stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti; tuto neshledal
důvodnou. Pokud městský soud shledal dostatek důvodů k zamítnutí žaloby (ač některé třeba
nevyhodnotil správně), nebylo jeho povinností zkoumat další námitky, které se nevztahovaly
přímo k rozhodovacím důvodům. Ačkoliv bylo vhodné otázku substituce vypořádat, neboť byla
v této věci otázkou důležitou, městský soud mohl označit námitku za nadbytečnou, protože
nedopadala na podstatné prvky sporu. Ve věci posouzení správnosti aplikace §87k odst. 1 písm.
f) zákona o pobytu cizinců městský soud rovněž nezatížil rozhodnutí nepřezkoumatelností,
přestože odůvodnění zamítavého závěru mělo být odlišné. Nejvyšší správní soud k tomu
podotýká, že dotčené ustanovení nevykládá správně žádný z účastníků. Toto ustanovení totiž
odkazuje na §169 odst. 2 téhož zákona, jenž má dispozitivní charakter, a základním požadavkem
pro nařízení výslechu účastníka stanovuje pouze jeho nezbytnost pro zjištění skutkového stavu.
V důvodu pro zamítnutí žádosti o povolení trvalého pobytu dle §87k odst. 1 písm. f) zákona
o pobytu cizinců v relevantním znění tak nenastupuje povinnost správního orgánu dokazovat
obstrukční snahy účastníka řízení, ale ani účastníka netíží důkazní břemeno ohledně vážného
důvodu omluvy za situace, kdy jej správní orgán nevyzval k doplnění (k povinnosti správního
orgánu vyzvat žadatele k doplnění omluvy dále viz níže).
[14] Nejvyšší správní soud se dále zabýval namítaným porušením práva na právní pomoc
v jednotlivých aspektech. Na prvním místě je třeba podotknout, že zobecňování vzorců chování
jednotlivců v určitém stavu (zde advokátském) nemůže obstát. Nahlížení na konkrétního
právního zástupce jako na nedůvěryhodného bez jakéhokoliv důkazu vztahujícímu se k jeho
osobě nelze označit jinak než za nepřípustný myšlenkový postup, který se vymyká nutnému
objektivnímu posouzení soudu. Nicméně tvrzení právního zástupce samozřejmě zpochybnit lze,
vždy však pouze na základě konkrétního skutkového stavu a nedostatečného doložení podané
informace. V případě pochybností je však nezbytné si v souladu se základními zásadami činnosti
správních orgánů dané tvrzení ověřit nebo vyzvat účastníka k doložení či vysvětlení, nikoliv
informaci automaticky vyloučit a dále se jí nezabývat.
[15] K důvodnosti omluvy z výslechu podané stěžovatelem a souvisejícímu procesnímu
postupu konstatuje Nejvyšší správní soud následující. Zákon nestanoví formální náležitosti
omluvy z předvolání k výslechu, jedná se však o úkon směřující vůči správnímu orgánu,
tj. o podání; musí tedy splňovat náležitosti dle §37 správního řádu. Dále je nutné naplnění
podmínek pro přijetí omluvy dle §59 správního řádu, a to existenci závažného důvodu
k nedostavení se k výslechu, bezodkladné podání omluvy a uvedení důvodů v textu omluvy.
Zákon výslovně ukládá žadateli pouze povinnost uvést důvod, pro něž se z výslechu omlouvá,
nikoli předložit důkaz; takto znělo i poučení stěžovatele v předvolání. Nezbytnost doložení
důvodů omluvy sice judikatura dovozuje, a obecně musí účastníci správního řízení svá tvrzení
doložit, aby s nimi uspěli, není však možné nedostatek důkazů přikládat k tíži stěžovatele, dokud
není o takovém požadavku informován. Pokud měl OAMP pochybnosti o věrohodnosti důvodů
omluvy a zvažoval její nepřijetí, měl stěžovatele vyzvat k doplnění omluvy dle §37 odst. 3
správního řádu. Bez splnění této vyzývací povinnosti OAMP nemohl stěžovatelovu žádost
zamítnout na základě následného nedostavení se k výslechu. V každém případě pak měl správní
orgán stěžovatele informovat o svém stanovisku k omluvě, a to včetně situace, kdy by stěžovatele
k doplnění omluvy vyzval, a i přes její doplnění ji nepřijal.
[16] Navíc, jelikož zákonné znění §87k zákona o pobytu cizinců účinné v době rozhodování
OAMP (dnes již toto ustanovení neplatí) obsahovalo takto přísný postih (zamítnutí žádosti
o povolení trvalého pobytu) za pouhé nedostavení se k procesnímu úkonu výslechu, byl zde
bezpochyby na místě prostředek umožňující obeznámit stěžovatele s nedostatky jeho omluvy
a prostor tyto vady napravit. Správní orgán o přímých důsledcích do sféry stěžovatele věděl,
a přesto stěžovatele o neuznání omluvy neinformoval ani jej nevyzval k doplnění údajů či dokladů
potvrzujících čerpání dovolené právním zástupcem stěžovatele. Na tomto místě lze poukázat
na zcela přiléhavý odkaz stěžovatele na rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 5. 2014, č. j. MV-
56942-4/SO-2014. Z tohoto rozhodnutí je zřejmé, že žalovaný v typově totožném případě
účastníka řízení k doplnění omluvy z výslechu vyzval. Jako průkazné tvrzení pak žalovanému
postačovalo sdělení termínu návratu jeho právního zástupce z dovolené a vyjádření, že účastník
na osobní účasti svého právního zástupce trvá.
[17] Nejvyšší správní soud dále doplňuje, že včasnost podání omluvy se vždy posuzuje
dle konkrétních skutkových okolností. Je nezbytné ji učinit bezodkladně poté, co se stěžovatel
dozví o překážce účasti na úkonu. Tento okamžik může výjimečně nastat dokonce i po datu
úkonu, běžně však lze za včasnou považovat každou omluvu, která je podána dříve než
bezprostředně před konáním úkonu (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 4. 2014, č. j. 8 As 107/2013 – 46). Stěžovatel podal omluvu několik dní před nařízeným
výslechem, požadavek včasnosti tedy splnil. Dle Nejvyššího správního soudu lze dovolenou
právního zástupce stěžovatele považovat za relevantní, dostatečně závažný důvod omluvy. Právní
zástupce se v takové situaci objektivně nemůže zúčastnit úkonu, a jelikož stěžovatel trval
na osobní účasti svého zástupce, nemohl se dostavit bez něj. Výjimkou by byla situace,
v níž by stěžovatel uplatňoval dovolenou právního zástupce jako důvod omluvy opakovaně,
např. vždy, když by byl stěžovatel předvolán k výslechu. Tam by již bylo na místě posouzení,
zda se nejedná o snahu stěžovatele výslechu se vyhýbat (k hodnocení důležitosti důvodu omluvy
srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009, č. j. 7 As 28/2009 – 99).
Stěžovatel však pouze realizoval své právo na právní pomoc garantované Listinou a v daném
řízení se z úkonu omluvil poprvé. Právo stěžovatele na právní pomoc v sobě zahrnuje též volbu
svého právního zástupce.
[18] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto napadený rozsudek
městského soudu zrušil. Vzhledem k tomu, že s ohledem na výše vyslovený právní názor
a povahu pochybení správního orgánu by městský soud nemohl, než rozhodnutí žalovaného
zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení, zrušil Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 2 s. ř. s.
současně i rozhodnutí žalovaného.
[19] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který ve věci rozhoduje, proto je povinen
rozhodnout rovněž o celkových nákladech řízení; o nákladech řízení rozhodl v souladu s §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Úspěšnému stěžovateli Nejvyšší správní soud přiznal v řízení
o žalobě a o kasační stížnosti náhradu nákladů právního zastoupení, jež se skládá z odměny
za 3 úkony právní služby spočívající v sepisu podání ve věci samé [žaloba a kasační stížnost
dle §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu] a dále účast zástupce na jednání před krajským
soudem dne 21. 3. 2018 [§11 odst. 1 písm. i) advokátního tarifu] a paušální náhrady hotových
výdajů podle §13 odst. 3 advokátního tarifu za 3 úkony právní služby; vzhledem k tomu,
že zástupce stěžovatele prokázal, že je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se náhrada
v celkové výši 10 200 Kč o tuto daň ve výši 2142 Kč (§14a advokátního tarifu). Dále přiznal
soud náhradu nákladů za zaplacené soudní poplatky za žalobu a kasační stížnost ve výši 8000 Kč.
Žalovaný je povinen stěžovateli k rukám jeho právního zástupce uhradit částku 20 342 Kč
do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
[20] Společně s kasační stížností podal stěžovatel též žádost na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti. Následně ji dne 22. 5. 2018 vzal zpět v plném rozsahu. O žádosti na přiznání
odkladného účinku tak nebylo rozhodováno, proto Nejvyšší správní soud dle §10 odst. 3 zákona
č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, zaplacený soudní poplatek vrací na účet, který zástupce
stěžovatele uvedl: 2108265237/2700, VS 2011027.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. prosince 2018
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu