ECLI:CZ:NSS:2018:5.AZS.306.2017:24
sp. zn. 5 Azs 306/2017 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: T. D. D., zast.
advokátem Markem Sedlákem, se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalovanému: Komise pro
rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 3, Praha 4, proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 19. 10. 2017, č. j. 11 A 87/2016 – 38,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 10. 2017, č. j. 11 A 87/2016 – 38, se ruší
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byla zamítnuta žaloba proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 7. 2016, č. j. MV-82980-4/SO-2016, kterým bylo zamítnuto
odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 4. 5. 2016, kterým byla
podle §75 odst. 1 písm. f) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“),
zamítnuta žádost stěžovatele o povolení k trvalému pobytu s odůvodněním, že pokud studuje
ve Vietnamu, brání tato skutečnost ve sloučení rodiny na území České republiky a je proto
důvodem pro nepovolení k pobytu.
[2] Stěžovatel podal dne 13. 8. 2015 na Velvyslanectví České republiky v Hanoji žádost
o vydání povolení k trvalému pobytu na území České republiky s odkazem na §66 odst. 1
písm. d) zákona o pobytu cizinců (ve znění účinném do 14. 8. 2017). Předložil doklad o studiu
ze dne 22. 10. 2014, vydaný Akademií telekomunikační technologie ve Vietnamské socialistické
republice. Ministerstvo vnitra vycházelo z toho, že stěžovatel na uvedené škole studuje a studium
bude trvat nejméně do roku 2018; dospělo proto k závěru, že v posuzované věci nejsou
potvrzeny důvody uvedené v žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu podle §66 odst. 1
písm. d) zákona o pobytu cizinců, tedy že důvodem žádosti je společné soužití stěžovatele s jeho
matkou na území České republiky. Z tohoto důvodu žádost podle §75 odst. 1 písm. f) zákona
o pobytu cizinců zamítlo.
[3] Stěžovatel podal proti uvedenému rozhodnutí odvolání, v němž namítal překročení
pravomoci ministerstva a porušení ústavních práv; poukázal na to, že studuje - li ve Vietnamské
socialistické republice, je zcela na něm, jak se studiem naloží, neboť v jeho rodné zemi není
docházka na vysokou školu povinná, tudíž toto studium mu nebrání ve sloučení rodiny na území
České republiky. Stejně jako v podané žalobě odkázal na to, že žádost o společné soužití rodiny
je pod ochranou Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/86/ES a na to, že zákon
o pobytu cizinců předpokládá, že držitel povolení k trvalému pobytu může mimo území
Evropské unie pobývat i déle než 12 měsíců, je-li pro takové jednání důvodem jeho studium.
[4] O odvolání rozhodl žalovaný se závěrem, že společné soužití rodiče s dítětem na území
musí být realizovatelné v přiměřené době po vydání povolení k trvalému pobytu, a nikoli
s odstupem několika let, například po dosažení zletilosti dítěte nebo po ukončení studia zletilého
dítěte v zemi jeho původu. Účelem povolení k trvalému pobytu podle uvedeného ustanovení dle
žalovaného totiž není usnadnit dítěti případné návštěvy rodiče o školních prázdninách, případně
poskytnout rodičům výhody s tím spojené; účel společného soužití rodiny u dlouhodobého
pobytu je dán samotnou existencí blízké příbuzenské vazby k cizinci pobývajícímu na území,
může být realizován i krátkodobými cestami na území, zatímco u trvalého pobytu se jednoznačně
předpokládá, že cizinec na území přicestuje z důvodu společného soužití s rodinou nastálo.
Žalovaný konstatoval, že stěžovatel v průběhu řízení nečinil žádné kroky, které by prokazovaly,
že na území České republiky hodlá společně žít s rodiči, nedoložil žádné potvrzení o přihlášení
nebo přijetí na školu na území České republiky, proto byl dán zákonný důvod pro zamítnutí jeho
žádosti podle §75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců.
[5] Městský soud poukázal na to, že ustanovení zákona o pobytu cizinců v této oblasti jsou
projevem implementace směrnice Rady Evropské unie 2003/86/ES ze dne 22. 9. 2013, o právu
na sloučení rodiny. Podle odst. 2 směrnice jde zejména o projev závazku chránit rodinu a respektovat
rodinný život, který je obsažen v mnoha nástrojích mezinárodního práva. Podle odst. 4 je sloučení rodiny
nezbytné k umožnění rodinného života. Z odstavce 14 poté vyplývá, že sloučení rodiny může být zamítnuto
z řádně doložených důvodů. Zejména osoba, která usiluje o to, aby jí bylo povoleno sloučení rodiny, nesmí
představovat hrozbu pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost. Lze proto dovodit, že účelem institutu
trvalého či dlouhodobého pobytu za účelem sloučení rodiny je umožnit blízkým rodinným
příslušníkům rozvíjet rodinný život na území toho státu, kde má některý z nich povolený pobyt.
Z pojmu „společné soužití“ dle městského soudu vyplývá, že jde o situaci, kdy cizinci, žijící
v „různých“ zemích či na jiných místech, mají zájem na tom, aby žili spolu, tedy žili na jednom
místě, v jedné domácnosti. Stěžovatel žádal o společné soužití s rodiči, přičemž však neustále
studuje; bylo proto nutno posoudit, zda jeho studium brání faktickému společnému soužití,
a to zejména vzhledem k tvrzení a důkazům, jež uvedl ve správním řízení, tj. že je studentem
Akademie telekomunikační technologie ve Vietnamu s předpokládaným ukončením studia v roce
2018. Městský soud dále uvedl, že není pochyb o tom, že cílem právní úpravy obsažené v §66
odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců je, aby děti cizinců, kteří již mají povolení k trvalému
pobytu na území České republiky, měly možnost získat stejný pobytový status, jako mají jejich
rodiče, i když v minulosti nepobývaly a ani v současnosti nepobývají na území České republiky.
Jedinou podmínkou je, že účelem pobytu dítěte cizince na území České republiky je společné
soužití s rodiči, přitom společné soužití cizinců (rodičů a dítěte) před případným udělením
povolení k trvalému pobytu pro udělení povolení k trvalému pobytu dle §66 odst. 1 písm. d)
zákona o pobytu cizinců není podmínkou; z žádného ustanovení zákona o pobytu cizinců dále
neplyne, že by společné soužití muselo být realizováno nejpozději v den vydání rozhodnutí.
Městský soud však současně uvedl, že má nicméně za to, že by z obsahu podané žádosti mělo být
zřejmé, že k realizaci společného soužití dojde v přiměřené době po vydání rozhodnutí, tedy
že bude naplněn účel §66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, nikoliv až s odstupem
několika let, například až po ukončení studia stěžovatele v zemi původu, tedy až v době, kdy
by již podmínky stanovené §66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců žadatel nesplňoval.
V daném případě stěžovatel přiložil k žádosti potvrzení o tom, že je studentem vysoké školy
a studium by měl ukončit až v průběhu roku 2018. Jelikož v žádosti nebylo tvrzeno
(a prokazováno), že má např. v úmyslu studium na této škole po udělení povolení k trvalému
pobytu ukončit a ve studiu pokračovat v České republice (a v odvolacím řízení již nebylo možno
tento nedostatek dle soudu napravit - §82 odst. 4 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád), nelze
vytýkat žalovanému, že dospěl k logickému závěru, že nebylo potvrzeno, že by účelem pobytu
stěžovatele na území České republiky bylo společné soužití s rodiči, neboť denní studium
ve Vietnamu, které mělo v době podání žádosti trvat ještě nejméně tři roky, vylučuje společné
soužití s rodiči na území České republiky. Žádost byla dle městského soudu zamítnuta důvodně,
proto soud žalobu zamítl.
[6] V kasační stížnosti stěžovatel namítá, že městský soud založil své rozhodnutí
na skutečnosti, že „…v žádosti nebylo tvrzeno (a prokazováno), že žalobce má např. v úmyslu studium na této
škole po udělení povolení k trvalému pobytu ukončit a ve studiu pokračovat v České republice…, nelze vytýkat
žalovanému, že dospěl k logickému závěru, že nebylo potvrzeno, že by účelem pobytu žalobce na území České
republiky bylo společné soužití s rodiči… neboť denní studium ve Vietnamu, které mělo v době podání žádosti
trvat ještě nejméně tři roky, skutečně vylučuje společné soužití s rodiči na území České republiky…“ K tomu
stěžovatel uvádí, že má za to, že již samotné podání žádosti o povolení k trvalému pobytu
za účelem sloučení rodiny je tvrzením jeho úmyslu pobývat společně se svým rodinným
příslušníkem na území ČR. Tomu svědčí i skutečnost, že zákon o pobytu cizinců nepožaduje, aby
k žádosti byla přiložena nějaká další forma prohlášení o úmyslu pobývat společně s nositelem
oprávnění ke sloučení rodiny na území ČR. Naopak, takové prohlášení a požadavek na jeho
předložení by se jevily nadbytečnými, když žádost o povolení k trvalému pobytu za účelem
sloučení rodiny již sama o sobě implicitně takové prohlášení úmyslu obsahuje. Nadto úmysl
realizovat povolení k pobytu vyplývá např. i z prohlášení ubytovatele pana M. L. předloženého
správnímu orgánu I. stupně dne 31. 3. 2017 (před vydáním rozhodnutí správního orgánu I.
stupně), který se zavázal k poskytnutí ubytování matce stěžovatele (nositelce oprávnění ke
sloučení) a stěžovateli, z čehož plyne, že stěžovatel hodlá pobývat na území, a to ve společné
domácnosti se svou matkou. Dále bylo v řízení před správním orgánem I. stupně předloženo
prohlášení matky o závazku hradit veškeré finanční náklady související s pobytem stěžovatele
na území ČR. Městský soud vychází z nesprávné úvahy, když uzavírá, že v průběhu řízení nebyl
tvrzen úmysl pobývat na území ČR, respektive že nebylo potvrzeno, že by účelem pobytu
stěžovatele na území České republiky bylo společné soužití s rodiči. Tento úmysl byl
stěžovatelem tvrzen již samotným podáním žádosti o povolení k pobytu a dále je zjevný
z náležitostí předložených v průběhu řízení před správními orgány. Stěžovatel má za to,
že v rozporu s úvahami městského soudu je to správní orgán, kdo musí tvrdit a prokázat, a to bez
pochybností, že žadatel nemá v úmyslu povolení k pobytu realizovat. Prokázání této skutečnosti
však neobstojí, bude-li založeno pouze na spekulacích, jako tomu bylo v případě stěžovatele.
[7] Stěžovatel rovněž poukazuje na to, že městský soud dále v napadeném rozsudku uvedl:
„V žádosti nebylo tvrzeno (a prokazováno), že žalobce má např. v úmyslu studium na této škole po udělení
povolení k trvalému pobytu ukončit a ve studiu pokračovat v České republice“, z čehož dovozuje správnost
závěru správních orgánů o absenci úmyslu realizovat povolení k pobytu. Stěžovatel byl ke dni
vydání rozhodnutí žalovaného nezaopatřeným dítětem ve smyslu §178a odst. 2 zákona
č. 326/1999 Sb. ve spojitosti s §11 zákona č. 117/1995 Sb., neboť se soustavně připravoval
na budoucí povolání, a to studiem na škole ve Vietnamu; splňoval ke dni vydání rozhodnutí
žalovaného (i ke dni vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně) veškeré zákonné požadavky
pro udělení povolení k trvalému pobytu cizinci, který je nezaopatřeným dítětem cizince, jenž
na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu, je-li důvodem žádosti společné soužití
těchto cizinců. Žalovaný, správní orgán I. stupně i městský soud založily svá rozhodnutí
na nesprávných důvodech a nesprávném právním posouzení věci, když bez opodstatnění
spekulují o budoucím vývoji skutečností a o budoucím rozhodování stěžovatele a nesprávně
dovozují, že nebude v budoucnosti realizovat pobyt na území, respektive nebude jej realizovat
v přiměřené době. Takové závěry nemají oporu ve spisové dokumentaci, z ničeho nevyplývají
a jsou v rozporu se zásadou materiální pravdy, když správní orgány takové skutečnosti
neprokázaly a nezjistily dostatečně skutečný stav věci. Neopodstatněné spekulativní závěry soudu,
že prezenční studium v zemi původu skutečně vylučuje společné soužití stěžovatele s matkou,
nejsou ničím podloženy a taková skutečnost nevyplývá ze spisové dokumentace. Napadené
rozhodnutí je nepřezkoumatelné; není zjevné, z čeho soud dovozuje, že studium stěžovatele
vylučuje společné soužití s jeho matkou. Ukončení studia ve Vietnamu je otázkou vůle
stěžovatele, ten hodlá toto studium ukončit po vydání povolení k pobytu a hodlá studovat
i na území ČR, tyto jeho záměry do budoucnosti však nejsou podmínkou pro povolení k pobytu.
Stěžovatel v této souvislosti dále namítá, že uvedené spekulace jsou nadbytečné. Žalovaný byl
povinen rozhodovat o žádosti dle skutkového stavu ke dni vydání rozhodnutí a dle stavu k takto
určenému dni měl rozhodnout i správní soud. Otázka dalšího pokračování či ukončení studia
po vydání rozhodnutí nemůže být pro rozhodnutí určující a udělení pobytového oprávnění
nemůže být podmíněno ukončením tohoto studia už jen proto, že v takovém případě
by stěžovatel přestal splňovat podmínku nezaopatřenosti. Ustanovení §66 odst. 1 písm. d)
zákona o pobytu cizinců vyžaduje splnění podmínky nezaopatřenosti v době podání
a rozhodování o žádosti, nikoli do budoucnosti po udělení povolení k pobytu. Městský soud
v Praze i žalovaný se tak dopouštějí nezákonného rozšíření výkladu tohoto ustanovení, když
vyžadují, aby stěžovatel předložil doklady prokazující, že má na území ČR zajištěno studium.
Zákon takovou podmínku pro udělení povolení k pobytu neukládá a její splnění nevyžaduje.
Stěžovatel na území studovat hodlá, avšak před vydáním povolení by pro něj zajištění studia bez
jistoty udělení povolení znamenalo značné obtíže a zejména finanční náklady, které by v případě
zamítnutí žádosti byly vynaloženy zbytečně.
[8] Stěžovatel konstatuje, že prokázal, že je nezaopatřeným dítětem cizince, který na území
pobývá na základě povolení k trvalému pobytu; hodlá po povolení k pobytu realizovat společné
soužití se svou matkou a tuto skutečnost v průběhu řízení uváděl. Ustanovení §66 odst. 1
písm. d) zákona o pobytu cizinců nedává správním orgánům možnost správního uvážení. Tedy
v případě, že žadatel splňuje uvedené podmínky, je správní orgán povinen povolení vydat.
Správní orgány tak překročily svou pravomoc, když extenzivně rozšířily výklad uvedeného
ustanovení na situaci, která by dle nich mohla hypoteticky nastat, respektive požadovaly splnění
dalších podmínek jako zajištění studia na území ČR. Totožného extenzivního rozšíření se pak
dopustil i soud v napadeném rozsudku. Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[10] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu a z důvodů stěžovatelem
v kasační stížnosti uplatněných (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
[11] V projednávané věci bylo postupováno dle zákona o pobytu cizinců ve znění do
14. 8. 2017. Podle §66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců platilo: Povolení k trvalému pobytu
se bez podmínky předchozího nepřetržitého pobytu na území vydá cizinci, který o vydání tohoto povolení žádá jako
nezletilé nebo zletilé nezaopatřené dítě cizince, jenž na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu, je-li
důvodem žádosti společné soužití těchto cizinců. Žalovaný žádost stěžovatele zamítl z důvodu, že nebylo
prokázáno společné soužití žadatele s rodiči, kteří pobývají na území ČR na základě povoleného
trvalého pobytu, neboť stěžovatel byť doložil, že je nezaopatřeným dítětem, v současné době
studuje v zemi původu, čímž není splněna podmínka společného soužití s rodiči na území ČR.
[12] Podmínkou pro vydání povolení k trvalému pobytu podle uvedeného ustanovení není,
aby společné soužití žadatele, tj. nezletilého nebo zletilého nezaopatřeného dítěte a jeho rodiče,
tj. cizince, jenž na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu, probíhalo na území
České republiky již v době rozhodování Ministerstva vnitra o této žádosti. Z uvedeného
ustanovení vyplývá, že se povolení k trvalému pobytu vydá v případě, že jsou kumulativně
splněny tři podmínky: (1.) žadatel je nezletilým nebo zletilým nezaopatřeným dítětem (2.) cizince,
který má na území ČR povolen trvalý pobyt a (3.) důvodem žádosti musí být společné soužití
žadatele s tímto cizincem. V daném případě měly správní orgány první dvě podmínky za splněné.
Stěžejní je proto podmínka třetí, kterou vzal městský soud za nesplněnou.
[13] Žalovaný se v napadeném rozhodnutí zabýval výkladem pojmu „společné soužití“
a konstatoval, že zákon o pobytu cizinců tento pojem nedefinuje, nicméně se musí jednat
o situaci, kdy rodič s dítětem skutečně žije, resp. sdílí s ním společnou domácnost. Potud lze
s žalovaným souhlasit. Nelze však již aprobovat závěr, který aproboval poté městský soud,
že nebyl prokázán důvod žádosti, neboť stěžovatel pobýval a studoval ve Vietnamu, kde dosud
studium nedokončil. Účelem právní úpravy obsažené v §66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu
cizinců je, aby děti cizinců, kteří již mají povolení k trvalému pobytu na území České republiky,
měly možnost získat stejný pobytový status, jako mají jejich rodiče, i když v minulosti nepobývaly
a ani v současnosti nepobývají na území ČR. Budoucí společné soužití žadatele s rodičem (rodiči)
má být pouze důvodem podání žádosti o povolení k trvalému pobytu. Společné soužití však
nemusí nutně probíhat již v době podání žádosti. V této souvislosti lze odkázat na §69 odst. 1
a odst. 4 zákona o pobytu cizinců, podle něhož se žádost o povolení k trvalému pobytu podle
§66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců podává zásadně na zastupitelském úřadu a pouze
pro případ, že žadatel pobývá na území ČR v rámci přechodného pobytu, ji lze též podat
Ministerstvu vnitra. I z těchto ustanovení je patrné, že právní úprava obsažená v zákoně o pobytu
cizinců vychází z předpokladu, že žadatel v době podání žádosti nemusí, a zpravidla ani nebude,
pobývat na území ČR. Žádost o povolení k trvalému pobytu proto nelze zamítnout pouze z toho
důvodu, že společné soužití žadatele a jeho rodiče (rodičů) v době rozhodování správního orgánu
dosud neprobíhá. Pozornost správních orgánů se při posuzování třetí podmínky musí soustředit
na ověření toho, zda důvod podání žádosti, tj. soužití s rodičem (rodiči) na území ČR po udělení
povolení k trvalému pobytu, se shoduje se skutečným záměrem žadatele. Žadatel je povinen
tvrdit, že důvodem žádosti o trvalý pobyt je budoucí společné soužití s jeho rodičem. Pokud tvrdí
tento důvod a v řízení není prokázáno, že jím není, resp. je prokázáno, že je důvodem něco
jiného, žádosti by mělo být podle §66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců vyhověno. Má-li
správní orgán pochybnosti o žadatelem tvrzeném důvodu žádosti o povolení trvalého pobytu,
je důkazní břemeno na jeho straně a musí postupem podle příslušných procesních ustanovení
správního řádu učinit taková skutková zjištění, která vyvrátí žadatelem tvrzený důvod žádosti,
případně bude zjištěn důvod jiný.
[14] Samotná skutečnost, že stěžovatel v době podání žádosti studoval mimo území ČR,
nepředstavuje překážku vylučující jeho budoucí soužití s jeho matkou. Vzhledem k tomu, že §66
odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců požaduje, resp. v rozhodné době požadoval,
nezaopatřenost zletilých žadatelů, která je zásadně podmíněna studiem žadatele na střední nebo
vysoké škole (§178a zákona o pobytu cizinců) a zároveň, jak bylo výše uvedeno, zákon o pobytu
cizinců předpokládá, že žadatel v době podání žádosti ještě nepobývá na území ČR, bude tato
situace v obdobných případech vcelku pravidelně nastávat. Je však zcela běžné, že studium lze
v přiměřené době (obvykle ke konci školního roku) ukončit. Pokud na základě stěžovatelem
předloženého potvrzení o studiu vznikly Ministerstvu vnitra pochybnosti o pravdivosti tvrzení
stěžovatele, bylo jeho povinností nejprve jej upozornit na vzniklé pochybnosti a umožnit mu, aby
je svými tvrzeními a důkazními návrhy objasnil (§4 odst. 4 správního řádu) tak, aby byl zjištěn
skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§3 správního řádu). Ministerstvo vnitra,
potažmo ani žalovaný takto nepostupovali. Jejich nesprávný postup jakož i nesprávnou
interpretaci zákonného ustanovení převzal poté bez dalšího městský soud.
[15] Nejvyšší správní soud shledal kasační námitky stěžovatel důvodné, proto napadený
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení; v něm je městský sodu vázán
právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. V novém rozsudku městský soud rozhodne
rovněž o nákladech řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 1, 3 a 4 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. února 2018
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu