ECLI:CZ:NSS:2018:7.AS.119.2017:43
sp. zn. 7 As 119/2017 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
JUDr. Pavla Molka a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci navrhovatelů: a) P. K., b) Ing. A. P.,
oba zastoupeni JUDr. Danou Novákovou, advokátkou se sídlem Nádražní 2229/54,
Žďár nad Sázavou, proti odpůrci: Město Žďár nad Sázavou, se sídlem Žižkova 227/1,
Žďár nad Sázavou, zastoupen Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno,
v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 3. 2017,
č. j. 64 A 6/2016 - 99,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelům na náhradě nákladů řízení částku
6 365 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupkyně
navrhovatelů JUDr. Dany Novákové, advokátky.
Odůvodnění:
I.
[1] Navrhovatelé se u Krajského soudu v Brně domáhali zrušení opatření obecné
povahy - územního plánu města Žďáru nad Sázavou vydaného dne 8. 9. 2016,
pod. č. 16/2016/ORÚP/8 (dále též „územní plán“), a to v části týkající se pozemků p. č. X
v katastrálním území X. Uvedli, že jako spoluvlastníci dotčených pozemků byli vydáním
územního plánu zkráceni na svých právech, neboť předmětné pozemky spadající podle
předchozího územního plánu do ploch „Individuální rekreace – zahrady – I“ a „Veřejná
prostranství a zeleň – Z“ byly územním plánem nově zařazeny do ploch zemědělských „NZ.1 –
orná půda“ a „NZ.2 – trvalé travní porosty“. Došlo tak k jejich mnohonásobnému znehodnocení
a zamezení zamýšlené možnosti jejich využití pro původní záměr – individuální rekreaci, která je
ve fázi zpracování podkladů pro územní rozhodnutí. Změna nadto proběhla za účelem
zvýhodnění jiných pozemků v dané lokalitě, zejména pozemků p. č. X. Navrhovatelé dále uvedli,
že odpůrce vypořádal jejich námitky vznesené v rámci schvalovacího procesu územního plánu
účelově, když uvedl, že rozptýlené plochy individuální rekreace mají lepší dopad na krajinný ráz,
a proto návrh územního plánu nahrazuje plochu individuální rekreace o výměře 10,02 ha ve III.
a IV. třídě ochrany půdy několika menšími zastavitelnými plochami individuální rekreace
tak, aby se tyto neakumulovaly do jedné velké plochy. Pozemky navrhovatelů ovšem splňují
podmínky pro rozvoj rekreace v menších izolovaných lokalitách, aniž by došlo k narušení
vzhledu krajiny a nadto se nachází v obdobné vzdálenosti od ostatních rekreačních lokalit jako
pozemky p. č. X. Pozemky navrhovatelů jsou také lépe dopravně dostupné, protože sousedí
se silnicí – p. č. X a lze je napojit na inženýrské sítě. Změnou územního plánu tudíž došlo
k podstatnému dotčení jejich vlastnických práv, a to nikoliv pouze v míře, kterou lze po každém
vlastníkovi spravedlivě požadovat. Územní plán porušuje principy proporcionality a zásady
minimalizace zásahu do práv vlastníků dotčených pozemků. Schválená změna využití pozemků
nesleduje veřejný zájem deklarovaný v odůvodnění územního plánu, nýbrž se jedná o individuální
uspokojení potřeb jiného vlastníka pozemků v dané lokalitě, a to na úkor navrhovatelů.
II.
[2] Krajský soud rozsudkem uvedeným ve výroku tohoto rozhodnutí územní plán zrušil
v části týkající se pozemku p. č. X. Ve zbytku návrh zamítl.
[3] V odůvodnění rozsudku uvedl, že při přezkumu územního plánu je namístě zdrženlivý
přístup založený na testu proporcionality. V projednávané věci proti sobě stojí veřejný zájem
města na ochraně krajinného rázu a rekreačního potenciálu území a vlastnické právo
navrhovatelů. V případě pozemku p. č. X test proporcionality vyznívá ve prospěch navrhovatelů,
neboť neobstojí kritérium potřebnosti, zásada minimalizace zásahu a subsidiarity. Odpůrce podle
soudu vymezil (dle textu vypořádání námitek navrhovatelů a odůvodnění územního plánu)
postup pro hodnocení vhodných oblastí určených pro rekreaci – při tomto zohledňoval zejména
ochranu krajinného rázu a rekreačního potenciálu území, když akcentoval, že vytváření souvislých
rozsáhlých ploch chatových osad ve volné krajině není žádoucí. Při aplikaci těchto kritérií měl
odpůrce zůstat zcela konzistentní a aplikovat je na všechny pozemky. Takto však nepostupoval.
Soud totiž z obsahu hlavního výkresu napadeného územního plánu zjistil, že odpůrce navzdory
této své argumentaci rozšířil v několika oblastech polohově blízkých pozemku navrhovatelů již
stávající plochy sloužící k individuální rekreaci o návrhové plochy pozemků s funkčním využitím
pro individuální rekreaci, čímž naopak dále fakticky zvětšil již v současnosti velmi rozsáhlou
monofunkční plochu. Jedná se především o návrhové plochy Z73, Z74 a Z75, jež navazují
na rekreační oblast v okolí rybníka Velká Strana, a dále o návrhovou plochu Z70, jež navazuje
na rekreační oblast v okolí Lázničkova rybníka a Velkého krejdského rybníka. Uvedené návrhové
plochy společně se stávajícími plochami sloužícími pro individuální rekreaci vytvářejí nepochybně
souvislé a rozsáhlé plochy chatových osad, jež odporují záměru vymezenému odpůrcem. V tomto
směru považoval soud za nutné zaměřit se především na navrhovateli připomínaný pozemek
p. č. X, který je v návrhové ploše Z72 nově vymezen v rozloze 25 050 m
2
jako zastavitelná plocha
pro rekreaci. Návrhovou plochu o takových rozměrech není dle názoru soudu možné bez dalšího
označit za plochu rekreace vymezenou v co nejšetrnější a nezbytné míře. V případě pozemku
p. č. X ve vlastnictví navrhovatelů by však proklamovaného cíle bylo možno dosáhnout tak, že by
alespoň část pozemku p. č. X splňující rozměry pro podřazení do menších rekreačních ploch byla
územním plánem vymezena jako plocha pro individuální rekreaci s tím, že by se tato část
pozemku nacházela v dostatečném odsazení od návrhové plochy Z70. Takové řešení by podle
názoru krajského soudu tolik nezasahovalo do vlastnických práv navrhovatelů a umožňovalo
by (byť částečnou) realizaci původního stavebního záměru navrhovatelů. Odpůrce tudíž nedostál
svému konkrétně nastavenému postupu pro vymezení ploch pro individuální rekreaci,
resp. dostatečně nezdůvodnil, proč návrhovou plochu individuální rekreace přesunul z pozemků
navrhovatelů na jiné, avšak velmi blízké, místo se srovnatelnými podmínkami v návaznosti na již
fungující rekreační oblasti. Krajský soud dále nesouhlasil s tím, že by bylo možné klást
navrhovatelům k tíži, že do konce účinnosti původního územního plánu nezapočali s realizací
svého investorského záměru. Soud v této souvislosti uvedl, že mezi odpůrcem a navrhovateli
probíhalo jednání stran odkupu předmětných pozemků. Toto jednání založilo legitimní očekávání
navrhovatelů, že dojde k odkupu pozemků, pročež navrhovatelé návazně nezačali realizovat svůj
investiční záměr. Krajský soud nadto dodal, že i v případě, kdy by žádné jednání o prodeji
pozemků mezi stranami neproběhlo a navrhovatelé přesto se svým investorským záměrem
nezapočali, nemohlo by být takové jednání přičítáno k jejich tíži, neboť jim ze zákona žádná
taková povinnost (povinnost začít realizovat investorský záměr) nenáleží.
III.
[4] Proti rekapitulovanému rozsudku podal odpůrce (dále také „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[5] Podle stěžovatele krajský soud zcela přehlédl některé stěžovatelem uváděné důvody
změny územního plánu. V průběhu ústního jednání před krajským soudem zaměstnankyně
stěžovatele uvedla: 1) zvolené řešení je příznivější z hlediska krajinného rázu, neboť pozemek
navrhovatelů se rozprostírá ve volné krajině, zatímco plochy Z72 a Z75 jsou obklopeny lesním
porostem, a nejsou proto tak pohledově exponované; 2) v případě ponechání pozemku
navrhovatelů jako zastavitelného by v jedné části vznikl neobhospodařovatelný pozemek;
3) k redukci zastavitelných ploch na pozemku navrhovatelů přistoupil stěžovatel preventivně
(při místním šetření v roce 2010 nadřízený krajský úřad z důvodu narušení krajinného rázu
nesouhlasil s tím, že by na pozemku navrhovatelů mohly být postaveny chaty). V rámci
vypořádání námitek navrhovatelů a ve vyjádření k návrhu adresovaném krajskému soudu dále
stěžovatel poukázal na nutnost směrové úpravy silnice III/35421 v souvislosti s úpravou
železničního přejezdu, během které nelze vyloučit zásah do pozemků navrhovatelů. Vzhledem
k tomu, že soud tyto (zásadní) argumenty přehlédl, zatížil rozsudek nepřezkoumatelností
pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 s. ř. s. Nepřezkoumatelnost rozsudku pak
způsobuje i fakt, že krajský soud zamítl pro nadbytečnost návrh navrhovatelů na dokazování
týkající se jednání mezi stěžovatelem a navrhovateli ohledně koupě pozemků, ale i přes tento fakt
soud vyvozoval z těchto (neprovedených) důkazů věcné závěry.
[6] Stěžovatel je dále názoru, že splnil podmínky testu proporcionality, když novou koncepci
územního rozvoje zvolil uvážlivě. Naopak krajský soud vykročil z mantinelů zdrženlivého
přezkumu rozhodování územních samosprávných celků o jejich území. Soud se měl omezit
na posouzení, zda stěžovatelem zvolené řešení je vhodné a odpovídá požadavkům zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném pro rozhodné období
(dále jen „stavební zákon“) a jeho prováděcích předpisů. Stěžovatel je přesvědčen, že změnu
funkčního využití pozemků navrhovatelů řádně zdůvodnil. Provedená volba pak nebyla svévolná
ani diskriminační, nýbrž byla podepřena relevantními důvody. Vzhledem k tomu, že se jednalo
o zcela nový územní plán, nebyl stěžovatel povinen podrobně odůvodňovat každou jednotlivou
změnu. Podrobné odůvodnění změny územního plánu byl povinen poskytnout k případné
námitce dotčených osob. V projednávané věci vznesli navrhovatelé dvě námitky, kdy pouze jedna
z nich byla přípustná. V ní uvedli, že se změnou funkčního využití nesouhlasí, neboť povede
ke znehodnocení jejich pozemků, na kterých plánovali stavět, a to na úkor pozemků p. č. X
(plochy Z72 a Z75). Na takto formulovanou námitku stěžovatel reagoval dostatečně.
[7] Zaprvé uvedl, že důvodem změny funkčního využití je ochrana krajinného rázu
a rekreačního potenciálu území, neboť vytváření rozsáhlých ploch chatových osad ve volné
krajině není žádoucí (došlo naopak k vymezení několika menších zastavitelných ploch s možností
umisťování staveb pro rodinnou rekreaci, což je šetrnější přístup k ochraně krajinného rázu
respektující zájem obyvatelstva na rekreaci). Zadruhé pak stěžovatel poukázal na požadavky
nadřazené územně plánovací dokumentace, Zásad územního rozvoje Kraje Vysočina ze dne
16. 9. 2008, které požadovaly ověřit rozsah zastavitelných ploch v sídlech a stanovit směry jejich
využití s ohledem mj. na ochranu krajiny a dále vyloučit při vymezování zastavitelných ploch
možné střety s potřebami ochrany kulturních hodnot, zejména nepříznivých vizuálních kontrastů.
Tento požadavek se v územním plánu promítl mj. ve formě redukce rozsáhlých ploch
pro rekreaci. V rámci vypořádání námitky navrhovatelů dále stěžovatel zdůraznil, že řešení podle
předchozího územního plánu by nesplňovalo podmínky stavebního zákona a jeho prováděcích
předpisů.
[8] V kasační stížnosti pak v této souvislosti dodal, že jelikož doposud nedošlo k zastavění
pozemků, musely by tyto být nově vymezeny jako zastavitelné plochy, na které by bylo nutno
aplikovat pravidla dle §55 odst. 4 stavebního zákona („další zastavitelné plochy lze změnou územního
plánu vymezit pouze na základě prokázání potřeby vymezení nových zastavitelných ploch“) a §5 odst. 1
zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu („aby ochrana zemědělského půdního
fondu byla při územně plánovací činnosti prováděné podle zvláštních předpisů zajištěna, jsou pořizovatelé
a projektanti územně plánovací dokumentace a územně plánovacích podkladů povinni řídit se zásadami této
ochrany (§4), navrhnout a zdůvodnit takové řešení, které je z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu
a ostatních zákonem chráněných obecných zájmů nejvýhodnější. Přitom musí vyhodnotit předpokládané důsledky
navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond, a to zpravidla ve srovnání s jiným možným řešením“). Územní
plán musí nadto obsahovat základní podmínky ochrany krajinného rázu [příloha 7 k vyhlášce
č. 500/2006 Sb., bod I., písm. f)]. Stěžovatel by jen těžko zdůvodnil, proč vymezení zastavitelné
plochy pro rodinnou rekreaci o výměře 10 ha na zemědělských pozemcích odpovídá těmto
požadavkům.
[9] Stěžovatel nesouhlasil ani s argumentací krajského soudu stran nutnosti zrušení územního
plánu z důvodu nekonzistentního postupu stěžovatele založeného vymezením nových ploch
pro rekreaci (Z70, Z72, Z73, Z74, Z75). Stěžovatel v této souvislosti uvedl, že navrhovatelé
v návrhu poukazovali pouze na plochy Z72 a Z75. Zabýval-li se krajský soud i plochami Z70,
Z73 a Z74, překročil §101d odst. 1 s. ř. s. Po stěžovateli nebylo lze požadovat odůvodnění
funkčního využití na daných plochách, pokud na tyto navrhovatelé nepoukazovali. Stěžovatel
nadto poukázal na skutečnost, že plochy Z72 a Z75 nejsou srovnatelné s pozemky navrhovatelů.
Pozemky navrhovatelů vymezené jako plocha pro rekreaci měly podle původního plánu výměru
8,5 ha (původní plocha č. 255, jejíž součástí pozemky byly, měla výměru cca 10 ha). Plocha Z72
má přitom výměru 2,5 ha a plocha Z75 0,6 ha. Co se pak týče návaznosti pozemků
na již existující plochy rekreace, plocha Z72 tuto podmínku splňuje, neboť je od takových ploch
oddělena lesními porosty. Plocha Z75 sice navazuje na existující plochu rekreace, nicméně
se jedná o mnohem menší plochu, než na jakou by navazovaly pozemky navrhovatelů. Plochy
Z72 a Z75 jsou nadto obklopeny lesními pozemky, na kterých se nachází vzrostlá zeleň, proto
by výstavba zde nebyla z hlediska krajinného rázu natolik problematická. Stěžovatel je proto
přesvědčen, že jeho úvaha byla zcela racionální a logická a výsledné řešení plně respektuje
vytyčený legitimní cíl, tj. ochranu krajinného rázu prostřednictvím atomizace ploch rekreace.
Za nesprávná považuje stěžovatel i tvrzení krajského soudu ve vztahu k jednání mezi
stěžovatelem a navrhovateli o odkoupení předmětných pozemků (jednání o koupi pozemků
iniciovali sami navrhovatelé a toto probíhalo pouze po dobu 2 měsíců v roce 2014 atp.). Podle
stěžovatele nelze souhlasit ani s tím, že stěžovatel byl při změně územního plánu motivován
neúspěšným pokusem o koupi předmětných pozemků. Nesprávná jsou pak i tvrzení,
že stěžovatel změnou územního plánu zvýhodnil jednoho konkrétního vlastníka, neboť pozemky
na plochách Z72 a Z75 vlastní jiné osoby.
IV.
[10] Navrhovatelé ve vyjádření ke kasační stížnosti vyslovili souhlas se závěry krajského soudu.
Tvrzení stěžovatele, že ke změně funkčního využití daných ploch došlo s cílem rozptýlení ploch
individuální rekreace, je nepravdivé. Nově navržené plochy individuální rekreace navazují na již
existující rekreační lokality a rozšiřují tak monofunkční lokalitu, což je v přímém rozporu
se záměrem sledovaným novým územním plánem. Tvrzení stěžovatele stran směrové úpravy
silnice III/35421 a nesouhlasu nadřízeného krajského úřadu jsou pouhými spekulacemi.
Navrhovatelé dále dodali, že jejich pozemek p. č. X je stejně jako plochy Z72 a Z75 obklopen
lesními porosty. Podle navrhovatelů provedená změna územního plánu ve vztahu k pozemku
p. č. X nesplňuje kritéria proporcionality a subsidiarity, nýbrž diskriminačně zvýhodňuje vlastníky
jiných pozemků na úkor navrhovatelů. Navrhli kasační stížnost zamítnout.
V.
[11] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami poukazujícími
na nepřezkoumatelnost rozsudku soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Bylo by totiž
předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené rozhodnutí
skutečně nepřezkoumatelné.
[14] Zdejší soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských soudů vychází
z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94,
č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS), podle níž
jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování,
je povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle §54 odst. 2
s. ř. s.). To potvrzuje i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí
soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval
při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění
a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to,
aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, vyslovil, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu není
zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru
o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč
subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“.
Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval
např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento
pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl
rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady
skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.“
[15] Kasační soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a dospěl k názoru, že není
nepřezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu soud vyšel,
jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Nelze
přisvědčit tvrzení stěžovatele, že rozsudek je stižen nepřezkoumatelností způsobenou
nedostatkem důvodů rozhodnutí. Z rozsudku krajského soudu jednoznačně vyplývají důvody,
které krajský soud vedly k částečnému vyhovění návrhu. Krajský soud v napadeném rozsudku
prezentoval ucelený argumentační systém, jehož závěry jsou zcela dostatečné (rozsudek má 28
stran) a přezkoumatelné, přičemž nebylo jeho povinností vyvrátit všechna jednotlivá tvrzení
stěžovatele [nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52)].
[16] Pokud pak stěžovatel vytýkal krajskému soudu, že se řádně nezabýval i argumentací, která
byla uplatněna nově až v průběhu soudního řízení (tj. nebyla obsažena v samotném napadeném
územním plánu), konstatuje zdejší soud, že podle konstantní judikatury správních soudů není
správní orgán oprávněn doplňovat argumentaci neuvedenou v přezkoumávaném aktu až
v soudním řízení (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008,
č. j. 8 Afs 66/2008 - 71, ze dne 29. 6. 2016, č. j. 2 As 58/2016 - 25, či rozsudek Městského soudu
v Praze ze dne 30. 12. 2005, č. j. 11 Ca 207/2005 - 23). Krajský soud postupoval správně,
zabýval-li se primárně argumenty uvedenými v odůvodnění napadeného územního plánu
(zejména v jeho části týkající se vypořádání námitek navrhovatelů proti změně funkčního využití
jejich pozemků). Jak vyplývá z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např.
rozsudek ze dne 12. 11. 2009, č. j. 1 As 64/2009 - 153): „Je to žalobce, kdo určuje rozsah a meze
přezkumu napadeného rozhodnutí v podobě žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.), a proto nevypořádá-li se soud
s argumentací žalovaného, pak tím může ovlivnit kvalitu a sílu svého právního názoru, nikoli však zatížit své
rozhodnutí vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti.“
[17] Nelze nadto přehlédnout, že některé z údajně opomenutých zásadních argumentů, které
stěžovatel v řízení uplatnil, měly marginální, popř. hypotetickou a spekulativní povahu. Uvedené
se týká naprosto obecného a ničím nerozvedeného tvrzení, že v případě ponechání pozemku
navrhovatelů jako zastavitelného, by v jedné části vznikl neobhospodařovatelný pozemek. Není
totiž vysvětleno, z jakého důvodu by se tak stalo (a nadto proč je tato skutečnost tak zásadní,
aby odůvodňovala zásah do vlastnického práva navrhovatelů). To stejné platí i pro argument
stěžovatele stran směrové úpravy silnice III/35421, která by mohla zasáhnout pozemek
navrhovatelů (není jisté, zda se tak stane a jakým způsobem by se tak mělo stát) a stran místního
šetření provedeného v roce 2010 (toto se nevztahovalo a priori k procesu pořizování územního
plánu a není o něm ve spisovém materiálu založen jakýkoli podklad). Obdobně lze nahlížet
i na obecné tvrzení zaměstnankyně stěžovatele uvedené u ústního jednání, že ponechání
pozemku navrhovatelů v plochách pro rekreaci by (na rozdíl od pozemků nově určených
k individuální rekreaci) odporovalo nutnosti ochrany krajinného rázu z důvodu pohledové
exponovanosti pozemku navrhovatelů.
[18] Stejně tak nelze přijmout tvrzení stěžovatele, že krajský soud zatížil svoje rozhodnutí
vadou dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., pokud vyvozoval závěry z neprovedených důkazních
prostředků týkajících se jednání mezi stěžovatelem a navrhovateli ohledně koupě pozemků.
Z rozsudku krajského soudu totiž vyplývá, že na soudním jednání krajský soud provedl důkazy
týkající se právě předmětné koupě pozemků. Ostatně na tomto krajský soud primárně nepostavil
zrušení územního plánu.
[19] Nejvyšší správní soud neshledal ani žádnou další vadu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s., pro kterou by bylo nutno přistoupit ke zrušení rozsudku krajského soudu.
[20] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval jádrem dané věci, tj., otázkou, zda krajský soud
pochybil, pokud zrušil územní plán v části týkající se pozemku p. č. X.
[21] Postup při soudním přezkumu územních plánů byl zdejším soudem opakovaně řešen.
Z judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS, a na něj navazující rozsudky) vyplývá
tzv. algoritmus přezkumu opatření obecné povahy. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích,
a to zkoumání, zda za prvé, je dána pravomoc správního orgánu vydat opatření obecné povahy;
za druhé, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem
vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, zda opatření obecné povahy bylo vydáno
zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, zda je opatření obecné povahy co do obsahu
v rozporu se zákonem (materiální kritérium); a za páté v přezkumu obsahu vydaného opatření
obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti regulace). Použitelnost
tohoto algoritmu jako celku je dnes zčásti omezena v důsledku novely soudního řádu správního,
která stanovila vázanost soudu rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy
(zákon č. 303/2011 Sb., k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013,
č. j. 2 Aos 1/2013 - 138), z hlediska systematiky přezkumu opatření obecné povahy zůstává
nicméně nadále aplikovatelný (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2017,
č. j. 2 As 251/2017 - 33).
[22] V nyní projednávané věci krajský soud postupoval zcela v souladu s citovanou
judikaturou a provedl pětistupňový test přezkumu územního plánu. Sporným se pak mezi
stranami stalo splnění pátého kroku daného algoritmu. Krajský soud dospěl k závěru, že územní
plán požadavek proporcionality nesplňuje, stěžovatel s tímto názorem nesouhlasí. Dále je názoru,
že soud nepostupoval při posouzení proporcionality územního plánu zdrženlivě, jak mu to ukládá
judikatura.
[23] Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že správní soudy jsou při pátém kroku uvedeného
algoritmu, tj. při posuzování proporcionality územního plánu, povinny postupovat spíše
zdrženlivě. V rozsudku ze dne 28. 3. 2013, č. j. 1 Aos 3/2012 - 59, například zdejší soud uvedl,
že: „Nejvyšší správní soud při přezkumu různých forem územně plánovací dokumentace (zejména územních
plánů) akcentoval také nutnost přistupovat k hodnocení přiměřenosti v nich obsažené regulace s nejvyšší opatrností
a zdrženlivostí. Je totiž třeba ji posuzovat v kontextu práva obce (či kraje) na samosprávu, které inherentně
zahrnuje i právo uspořádat své územní poměry podle vlastních představ (rozsudky NSS ze dne 5. 2. 2009,
č. j. 2 Ao 4/2008 – 88, a ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 - 42, bod [32]). V případě územního
plánování jde totiž vždy o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je
v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nespočetně podob a ve své
podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické
procedury v podobě schvalování územního plánu. Správní soud tedy není oprávněn posuzovat vhodnost funkčního
využití té které lokality (rozsudek ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 3/2007 - 73).“
[24] V citovaném rozsudku ovšem zdejší soud dále uvedl, že oprávnění obce uspořádat si své
územní poměry není bezbřehé, ale je limitováno zákonem stanovenými podmínkami
a omezeními a v obecné rovině též omezeními plynoucími ze samotného ústavního pořádku
(požadavek rovného zacházení, předvídatelnosti právní regulace, minimalizace zásahů
do individuálních práv fyzických a právnických osob, atd.) – viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 - 88. Územní plán může představovat zásadní omezení
ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (čl. 11 Listiny), které je přípustné pouze při splnění
podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového
zásahu (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, body [47] až [52]). V rozsudku ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 - 88,
pak zdejší soud konstatoval, že jakkoli nejsou správní soudy vedeny zdrženlivým přezkumem
územních plánů oprávněny posuzovat vhodnost funkčního využití té které lokality,
nic jim nebrání posoudit „zda (i při formálním splnění všech podmínek hmotného práva) nejde o řešení
ve vztahu ke konkrétní osobě (navrhovateli) zjevně nepřiměřené, nezdůvodnitelné či diskriminační, nejde-li
o zjevný exces, šikanu apod. (krok 5 algoritmu přezkumu).“
[25] Krajský soud výše uvedeným judikaturním východiskům plně vyhověl a nevystoupil
z mantinelů přezkumu proporcionality územních plánů, když v rámci pátého kroku výše
uvedeného algoritmu (test proporcionality) zkoumal, zda územní plán ve vztahu k pozemku
p. č. X splňuje kritéria minimalizace a subsidiarity zásahu. Plně respektoval povinnost
zdrženlivého přístupu k přezkumu územního plánu a nepostupoval nepřípustně extenzivně;
neposuzoval vhodnost využití konkrétních lokalit atp., nýbrž hodnotil, zda územním plánem
proklamovaná východiska byla aplikována nediskriminačně a způsobem, který je ve vztahu
k omezení vlastnického práva navrhovatelů proporcionální. Pokud pak krajský soud v rámci
své argumentace operoval s možností rozdělení pozemku p. č. X na plochy s různým funkčním
využitím, činil tak zcela adekvátně za účelem demonstrace nepřiměřenosti zásahu do vlastnických
práv navrhovatelů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2016,
č. j. 5 As 175/2014 - 29).
[26] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda jsou závěry krajského soudu stran
neproporcionality územního plánu (ve vztahu k pozemku p. č. X) věcně správné.
[27] Krajský soud shledal, že ve vztahu k uvedenému pozemku nebyla dodržena kritéria
minimalizace a subsidiarity zásahu do vlastnických práv navrhovatelů. Dále krajský soud
stěžovateli vytkl, že jím zvolená kritéria proklamovaná v rámci vypořádání námitek navrhovatelů
uplatňoval nejednotně. Nejvyšší správní soud se s těmito závěry ztotožnil.
[28] Podle výše odkazovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikovaného pod č. 1910/2009 Sb. NSS, soud
v rámci testu proporcionality při přezkumu opatření obecné povahy „především zkoumá, zda dotyčný
zásah do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen v nezbytně
nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem
a s vyloučením libovůle“ (bod 52). Z citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu tedy vyplývá,
že v případě, kdy je územním plánem zasaženo do vlastnického práva osoby, musí soud
k návrhové námitce zkoumat, zda byly odpůrcem v daném případě dodrženy zásady subsidiarity
a minimalizace zásahu. Ty budou dodrženy v případě kumulativního splnění následujících
předpokladů: a) zásah má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, b) zásah je činěn
v nezbytně nutné míře, c) zásah je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně
k zamýšlenému cíli, d) zásah je činěn nediskriminačním způsobem a e) zásah je činěn
s vyloučením libovůle (viz i rozsudek zdejšího soudu ze dne 16. 2. 2016, č. j. 3 As 195/2015 - 55).
[29] Je jednoznačné, že územní plán zasáhl do vlastnického práva navrhovatelů. Jejich
pozemek p. č. X o výměře 57 436 m
2
byl podle předchozího územního plánu zařazen do ploch
„individuální rekreace – I – zahrady; Iz – zahrádkářské osady“. Podle nového územního plánu
pak předmětný pozemek spadá de facto v celé své ploše do ploch „N.Z1 – plochy zemědělské –
orná půda“ s hlavním využitím „orná půda se zemědělným využitím“. Na pozemcích s tímto
funkčním využitím jsou přípustné pouze „opatření zajišťující plnění produkčních a mimoprodukčních
funkcí zemědělské krajiny, podzemní stavby a zařízení technické infrastruktury, protierozní, protipovodňová
a ekostabilizační opatření, stezky pro pěší a cyklisty a jejich vybavenost“. Podmíněně přípustné pak jsou
„jiné stavby a zařízení dopravní a technické infrastruktury, pokud jde o stavby či zařízení ve veřejném zájmu,
které nelze v rámci systému dopravní a technické infrastruktury umístit jinde, stavby a zařízení sloužící
ke zlepšení podmínek využití území pro účely rekreace a cestovního ruchu, jednotlivé zemědělské hospodářské
stavby bez oplocení – ve všech případech pokud nedojde k podstatnému narušení či omezení hlavního využití“.
[30] Je tedy zřejmé (jak ostatně správně uzavřel krajský soud), že došlo k zásahu
do vlastnických práv navrhovatelů, neboť funkční využití jejich pozemku bylo zásadním
způsobem změněno a tato změna vylučuje realizaci záměru navrhovatelů využít pozemek
pro jeho původní účel, tj. individuální rekreaci (viz investiční záměr, který byl přiložen k návrhu).
Tento závěr konvenuje konstantní judikatuře zdejšího soudu, např. rozsudku ze dne 30. 8. 2017,
č. j. 6 As 67/2017 - 38: „Pokud je novým územním plánem změněno funkční využití pozemků (a zde je
lhostejno, zda se jedná o změnu územního plánu nebo nový územní plán), jedná se o zásah do vlastnického práva
vlastníka dotčených pozemků, jelikož je jím vlastník autoritativně omezen v právu užívat předmět vlastnictví dle
dosavadního způsobu využití pozemků.“, či rozsudku ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 - 42: „Změna
funkčního využití pozemku, které se navrhovatelka aktivně bránila, nepochybně takovým zásahem je, protože
pozemek v zastavěné části obce je nově rozdělen do dvou funkčních zón, z nichž jedna se stává sídelní zelení.
Ostatně podobný případ změny funkčního využití pozemku novým územním plánem se objevil již v rozhodnutí
Evropské komise pro lidská práva z roku 1994 Berger a Huttaler proti Rakousku (…), kdy předchůdce
Evropského soudu výslovně řekl, že změna funkčního využití pozemku je zásahem do vlastnických práv ve smyslu
Článku 1 Protokolu 1 Evropské úmluvy (…) a je třeba se vypořádat s otázkou, zda je zásah proporcionální.“;
shodně viz např. rozsudky zdejšího soudu ze dne 11. 8. 2016, č. j. 5 As 175/2014 - 29,
a ze dne 5. 8. 2015, č. j. 2 As 195/2014 - 47.
[31] Stran vlastnického práva nelze přehlédnout ani fakt, že uvedená změna územního plánu
vedla k výraznému znehodnocení pozemku navrhovatelů. Krajským soudem byl v rámci ústního
jednání proveden jako důkaz znalecký posudek č. 145-1/2017 ze dne 27. 2. 2017, ze kterého
vyplývá, že na základě územního plánu došlo k výraznému snížení odhadní ceny předmětného
pozemku. Např. cena pozemku dle původního územního plánu (ohodnocená dle vyhlášky
č. 441/2013 Sb.) činila 10 346 060 Kč; dle současného územního plánu pak pouze částku
351 860 Kč. Při posouzení dle ceny v místě a čase obvyklé pak dokonce činila cena (dle
původního územního plánu) částku 17 230 800 Kč, dle současného pak 1 148 720 Kč. Popsané
snížení ceny pozemku ostatně stěžovatel ani nerozporuje. Uvádí však, že namítané znehodnocení
pozemku nemá bez dalšího vliv na zákonnost územního plánu. S tímto názorem by bylo možno
souhlasit za situace, kdy by zásah do vlastnického práva navrhovatelů byl proporcionální. Pak
by bylo lze navrhovatele odkázat na případnou náhradu (srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120). Tak tomu ovšem
v projednávané věci není (viz dále).
[32] Pro posouzení proporcionality územního plánu je dle výše citované judikatury zdejšího
soudu nutno se zaměřit na důvody a cíle tohoto zásahu a tyto posoudit právě ve vztahu
k proběhnuvšímu omezení vlastnického práva provedenému územním plánem.
[33] Mezi stranami není sporné, že stěžovatel obdržel dne 8. 10. 2014 námitku navrhovatelů
(č. 224, č. e. 56579/2014/MUZR, č. j. RUP/264/11/DF), ve které poukazovali na to, že změnou
funkčního využití předmětných pozemků dojde k jejich znehodnocení a tyto nebudou moct být
využity pro původní záměr – individuální rekreaci. Dále poukázali na fakt, že změna funkčního
využití proběhala ve prospěch jiných pozemků v dané oblasti.
[34] Stěžovatel námitce nevyhověl s následujícím odůvodněním: „Požadavek byl prověřen a bylo
vyhodnoceno, že z hlediska hodnot území nebude uzemním plánem vymezena na časti pozemku p. č. X
v k.ú. X na pozemku p. č. X v k. ú. X zastavitelná plocha rekreace – rodinná rekreace. Návrh územního plánu
nahrazuje plochu individuální rekreace o výměře 10,02 ha ve III. a IV. třídě ochrany půdy, která byla vymezena
původním územním plánem města, několika menšími zastavitelnými plochami individuální rekreace tak, aby se
neakumulovaly do jediné velké plochy. Návrh vymezuje rozptýlené plochy RI - rekreace rodinné v krajině, neboť to
má lepši dopad na krajinný ráz. […] Nelze se odvolávat na původní podobu územního plánu města z roku
2003, územní plán města svým řešením zcela nezavazuje, neboť tím by byla popřena sama podstata územního
plánování. Koncepce územního plánu Žďár nad Sázavou chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života
obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to zajišťuje ochranu nezastavěného území. Koncepce územního
plánu je stanovena s ohledem na veškeré požadavky na ochranu stávajících hodnot území, maximální možné
vyloučení střetů s limity využití území. Návrh územního plánu Žďár nad Sázavou je zpracován s ohledem na cíle
a úkoly územního plánovaní deklarované v §18 a §19 stavebního zákona.“
[35] Dne 17. 2. 2016 pak stěžovatel obdržel další námitku navrhovatelů
(č. 6, č. e. 9750/2016/MUZR, č. j. RUP/264/11/DF). V ní navrhovatelé zopakovali argumentaci
uplatněnou v rámci námitky č. 224 a dále uvedli, že tvrzení stěžovatele o nutnosti vytvoření
menších lokalit rekreace je účelové, neboť pozemky navrhovatelů rovněž splňují podmínku
rekreace v menších izolovaných lokalitách bez narušení vzhledu krajiny. Pozemky navrhovatelů
se nacházejí ve stejné vzdálenosti od stávajících chatových ploch jako pozemky nově územním
plánem označené za plochy rekreace. Pozemky navrhovatelů jsou navíc lépe dopravě dostupné
a lze je lépe napojit na inženýrské sítě. Nově navrhované plochy rekreace tyto atributy nesplňují
a jejich napojení na inženýrské sítě a zajištění jejich dopravní obslužnosti bude představovat velký
zásah do vzhledu krajiny. Změna je dle názoru navrhovatelů neproporcionální a nesleduje
proklamovaný cíl. K takto naformulované námitce stěžovatel uvedl následující:
„Důvodem zrušení části rozsáhlé plochy rekreace, vymezené platným územním plánem města byla zejména
ochrana krajinného rázu a také rekreačního potenciálu území, neboť vytváření souvislých rozsáhlých ploch
chatových osad ve volné krajině není žádoucí. Návrh územního plánu koncepčně vychází z dosud platného
územního plánu města, nicméně v detailu se lišit může a v mnoha ohledech liší zcela v souladu se schváleným
zadáním územního plánu Žďár nad Sázavou. V zadání územního plánu je uvedeno zvážení redukce
zastavitelných ploch, pro jejichž vyřazení jsou důvody.
Zastavitelná plocha individuální rekreace o rozloze 10,02 ha mimo zastavěné území na půdách ve III. a IV.
třídě ochrany půdy, nebyla zrušena úplně. V návrhu územního plánu by musela být vymezena tato plocha
o rozloze 10,02 ha jako plocha, ve které je rozhodování o změnách v území podmíněno zpracováním územní
studie, neboť v souladu s ustanovením §7 vyhlášky č. 501/2006 Sb., musí být k ploše rekreace vymezena
související plocha veřejného prostranství o rozloze min. 5000 m
2
. Vymezení zastavitelné plochy rekreace je
v návrhu územního plánu co nejšetrnější, jen v nezbytně nutné míře. Návrh územního plánu navrhuje
zastavitelnou plochu rekreace individuální (s možnosti výstavby chat). V dosud platném uzemním plánu města je
plocha vedena jako (Iz), tedy rekreace individuální – zahrádkářské osady, bez výstavby nadzemních objektů.
Rozvíjet cestovní ruch ve formách příznivých pro udržitelný rozvoj, nepřipouštět rozšiřovaní a intenzifikaci
chatových lokalit je prioritou územního plánovaní. Veřejný zájem ochrany krajinného rázu a rekreačních hodnot
pro uživatele stávajících chat proto převážil nad soukromými zájmy vlastníků pozemků. […]
Namítáno je, že „tato změna na úkor našich pozemků proběhla ve prospěch pozemků č. X v k.ú. X“. V návrhu
územního plánu se nejednalo o žádnou výměnu, náhradu, neboť namítaná lokalita byla vyhodnocena jako
naddimenzovaná a z pohledu udržitelného rozvoje území nežádoucí. V jiných částech území však byly vytipovány
plochy, které jsou z pohledu území jako celku vhodnější – nejednalo se pouze o zmíněné parcely, vždy však šlo o
plochy, které nevytváří tak rozsáhlé monofunkční lokality, které by narušovaly měřítko krajiny.
Namítáno je, že „s tímto využitím jsme již dlouhou dobu počítali“. Návrh územního plánu pro společné jednání
byl poprvé zveřejněn v lednu 2013 a omezení této rozvojové plochy je v návrhu ÚP od samého začátku.
V průběhu projednání byla námitka podána a nebylo ji vyhověno, proto není relevantní se jí znovu zabývat, neboť
nebyly předloženy nové skutečnosti. V této zastavitelné ploše dosud nedošlo od roku 2003 k předpokládanému
rozvoji, proto může Město Žďár nad Sázavou předmětnou plochu vyjmout ze zastavitelných ploch, aby pro daný
účel mohlo vymezit plochy jiné, aniž by vlastníkům nemovitostí, kteří neprojevili vůli své záměry realizovat, platilo
náhrady.
Pro omezení této plochy rekreace byla důvodem také nutnost směrové úpravy silnice III/35421 v souvislosti s
nezbytnou úpravou železničního přejezdu. Toto řešení je návrhem ÚP sice do jisté míry předznamenáno, nicméně
nelze vyloučit, že by reálné řešení nemohlo tyto pozemky více zasáhnout. Z důvodu této úpravy není ani vhodné
vytvářet zde další vjezd do lokality, pokud by vlastníci chtěli záměr realizovat „z druhé strany“ (tedy bez přímé
vazby a dopravního napojení na stávající lokalitu).
Prioritou územního plánovaní je hospodárně využívat zastavěné území a zajistit ochranu nezastavěného území
(zemědělské půdy), rozvojové záměry vymezit ve vazbě na zastavěné území, z důvodu minimalizace ekonomické
náročnosti záměrů.
Návrh územního plánu Žďár nad Sázavou byl zpracován s ohledem na cíle a úkoly územního plánovaní
deklarované v §18 a §19 stavebního zákona. Návrhem územního plánu Žďár nad Sázavou jsou vytvořeny
podmínky pro vyvážený vztah životni prostředí - hospodářský rozvoj - soudržnost společenství obyvatel území.
Návrh ÚP Žďár nad Sázavou je zaměřen na ochranu krajiny jako podstatné složky prostředí života obyvatel
a základ jejich totožnosti.“
[36] Stěžovatel tedy změnu funkčního využití odůvodnil zejména nutností ochrany krajinného
rázu a rekreačního potenciálu území, které chtěl dosáhnout zamezením vytváření souvislých
rozsáhlých ploch chatových osad ve volné krajině. Takové cíle a s nimi související kritéria lze
zcela jistě považovat za legitimní. Nicméně i zde je nutné, aby tato byla aplikována
nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Krajský soud v této souvislosti správně
upozornil na fakt, že stěžovatel navzdory argumentaci uvedené ve vypořádání námitek
navrhovatelů rozšířil v několika oblastech polohově blízkých pozemku navrhovatelů již stávající
plochy sloužící k individuální rekreaci o návrhové plochy pozemků s funkčním využitím
pro individuální rekreaci, čímž naopak dále fakticky zvětšil již v současnosti velmi rozsáhlou
plochu sloužící k rekreaci. Jedná se přitom především o návrhové plochy Z73, Z74 a Z75,
jež navazují na rekreační oblast v okolí rybníka Velká Strana, a dále o návrhovou plochu Z70,
jež navazuje na rekreační oblast v okolí Lázničkova rybníka a Velkého krejdského rybníka.
Uvedené návrhové plochy společně se stávajícími plochami sloužícími pro individuální rekreaci
vytvářejí nepochybně souvislé a rozsáhlé plochy chatových osad, jež odporují záměru
vymezenému stěžovatelem. Dále krajský soud adekvátně odkázal na navrhovateli připomínaný
pozemek p. č. X, který je v návrhové ploše Z72 nově vymezen v rozsahu 25 050 m
2
jako
zastavitelná plocha pro rekreaci. Návrhovou plochu o takových rozměrech není ani podle názoru
zdejšího soudu při absenci jakéhokoli bližšího odůvodnění, či určení rozhodných kritérií ze strany
stěžovatele (viz dále) možné (ani bez navázání na stávající chatové oblasti) označit za plochu
rekreace vymezenou v co nejšetrnější a nezbytné míře a respektující tak základní východiska
při stanovování ploch rekreace vytyčená samotným stěžovatelem. Naopak jde zcela v rozporu
s cíli deklarovanými stěžovatelem o rozsáhlou monofunkční plochu rekreace.
[37] V případě pozemku navrhovatelů by přitom stěžovatelem sledované cíle (atomizace ploch
rekreace a nevytváření rozsáhlých monofunkčních ploch) bylo možno naplnit. Jak správně uvedl
krajský soud, alespoň část pozemku p. č. X splňující rozměry pro podřazení do menších
rekreačních ploch bylo možno vymezit jako plochu pro individuální rekreaci s tím, že by se tato
část pozemku nacházela v dostatečném odsazení od návrhové plochy Z70 a od existujících
rekreačních oblastí. Takové řešení by pak na rozdíl od řešení zvoleného stěžovatelem
respektovalo kritérium proporcionality, neboť by šlo o řešení provedené v nezbytně nutné míře,
které by nejšetrnějším způsobem vedlo rozumně k zamýšlenému cíli. Přehlédnout pak nelze
ani fakt, že samotný pozemek p. č. X přímo nenavazuje na existující plochu rekreace (jeho přímé
napojení na existující plochu rekreace vytvořil sám stěžovatel, a to vymezením plochy Z70).
[38] Celkovou správnost závěrů krajského soudu stran nerespektování kritérií nastavených
stěžovatelem pak nemohou vyvrátit ani kasační tvrzení stěžovatele o tom, že pozemek
navrhovatelů a pozemky připomínané krajským soudem nejsou zcela totožné (mají jiné výměry
atp.). Zdejší soud nepopírá, že předmětné pozemky se od pozemku navrhovatelů v určitých
aspektech liší (příkladmo právě v jejich výměře), co se týče zásadních okolností (nacházejí se
ve stejné oblasti, mají jisté vazby na stávající plochy rekreace) jsou však srovnatelné.
[39] Podle Nejvyššího správního soudu nelze souhlasit ani s tím, že krajský soud překročil
§101d odst. 1 s. ř. s., zabýval-li se nad rámec návrhu i jinými plochami, než plochami Z72 a Z75.
Navrhovatelé v návrhu obecně uvedli, že změna proběhla ve prospěch jiných pozemků v dané
lokalitě, ačkoliv tyto nesplňují požadavky deklarované stěžovatelem v odůvodnění vypořádání
jejich námitek. Plochy Z72 a Z75 označili pouze jako příklady takových pozemků. Krajský soud
proto postupoval zcela v rámci návrhových bodů, když zkoumal, zda skutečně u jiných pozemků
nacházejících se v dané lokalitě nedošlo k porušení stěžovatelem uvedených důvodů vyloučení
pozemku navrhovatelů z ploch individuální rekreace. Shodně (tedy s uvedením, že došlo
ke zvýhodnění jiných pozemků v lokalitě, zejména pozemků p. č. X) pak byla formulována
i první námitka navrhovatelů vznesená v rámci tvorby územního plánu. Proto nelze přisvědčit ani
tvrzení, že po stěžovateli nebylo lze požadovat odůvodnění funkčního využití na daných
plochách (pokud na tyto navrhovatelé nepoukazovali).
[40] Nejvyšší správní soud považuje (podobně jako krajský soud) dále za zásadní,
že z odůvodnění územního plánu jednoznačně nevyplývá, z jakého konkrétního důvodu byly
plochy individuální rekreace přesunuty na jiné pozemky, resp. z jakého důvodu je nebylo možno
ponechat na pozemku navrhovatelů (ač třeba ne v celé jeho výměře, avšak v míře umožňující
realizaci podnikatelského záměru navrhovatelů). Jinými slovy, stěžovatel rezignoval na povinnost
vypořádání se s tím, zda by ve vztahu k navrhovatelům nebylo lze požadovaného účelu
dosáhnout jiným, šetrnějším způsobem. To je přitom zásadní s ohledem na cíle územního
plánování (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 - 31).
Z výše citovaného vypořádání námitek navrhovatelů totiž plyne, že stěžovatel v zásadě uvedl
jediný důvod vyloučení pozemku navrhovatelů z ploch individuální rekreace, a to ochranu
krajinného rázu, kteréžto chtěl dosáhnout rozmělněním ploch rekreace do menších ploch.
Neuvedl však, proč lze podle jeho názoru tohoto cíle dosáhnout pouze a jedině přenesením ploch
rekreace na zcela jiné pozemky. Přehlédnout pak nelze ani fakt, že stěžovatel se v rámci výše
citovaného vypořádání se s námitkami navrhovatelů omezil v zásadě pouze na obecné formulace
o nutnosti atomizace ploch rekreace, o nutnosti ochrany krajinného rázu, udržitelného rozvoje,
hodnot území atp. (blíž viz výše citované části odůvodnění územního plánu). Tak zásadní zásah
jako je ten v nyní projednávané věci však nelze odůvodnit pouhými obecnými floskulemi.
Připustil-li by Nejvyšší správní soud takový postup, zhotovitelé územních plánů by mohli
s odvoláním například právě pouze na „nutnost ochrany krajinného rázu“ provést prakticky
jakoukoliv změnu v území. Správní soudy ovšem musí bránit „jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé
politické společenství) před excesy v územním plánování“ (rozsudek ze dne 24. 10. 2007,
č. j. 2 Ao 2/2007 - 73).
[41] Je proto nutné přitakat krajskému soudu v tom, že postup stěžovatele v projednávané
věci neodpovídá zásadě minimalizace zásahu a subsidiarity (zásah nebyl učiněn v nezbytné nutné
míře ani nejšetrnějším způsobem vedoucím ještě rozumně k zamýšlenému cíli). Postup
provedený stěžovatelem nadto vykazuje znaky svévolnosti a libovůle. Plochu pro individuální
rekreaci bylo totiž možné za určitých podmínek umístit na pozemek navrhovatelů a nikoliv
tuto přesunout oproti původnímu územnímu plánu na jiné (velmi) blízké, místo se srovnatelnými
podmínkami v návaznosti na již fungující rekreační oblasti, a to především bez dostatečného
a podloženého zdůvodnění tohoto postupu.
[42] Stěžovatel dále namítal, že provedenou změnu odůvodňoval i: nutností směrové úpravy
silnice III/35421; požadavky vyplývajícími ze Zásad územního rozvoje Kraje Vysočina ze dne
16. 9. 2008; a tím, že řešení podle předchozího územního plánu by nesplňovalo podmínky
nového stavebního zákona a jeho prováděcích předpisů. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí,
že stěžovatelem zmiňovaná směrová úprava silnice III/35421 je (co se týče pozemku
navrhovatelů) čistě hypotetickým a ničím nepodloženým argumentem. Zmiňované zásady
územního rozvoje pak byly ve vztahu k pozemku navrhovatelů stěžovatelem v územním plánu
uvedeny pouze v té podobě, že ukládají obcím zvážit redukci zastavitelných ploch, pro jejichž
vyřazení jsou důvody. Jedná se tedy opět pouze o obecná východiska územního plánování, která
žádným konkrétním způsobem neodůvodňují zásah do vlastnického práva navrhovatelů.
Stěžovatelem připomínaný nesoulad se stavebním zákonem a jeho prováděcími předpisy pak
stěžovatel v rámci územního plánu omezil na nesoulad s ustanovením §7 vyhlášky
č. 501/2006 Sb. Tento argument však krajský soud v rozsudku vyvrátil (str. 24 a 25 rozsudku)
a stěžovatel jeho závěry relevantně nerozporuje.
[43] Pokud se stěžovatel provedenou změnu územního plánu částečně pokusil „doodůvodnit“
až v soudním řízení, nemůže zdejší soud takový postup aprobovat (viz výše). Navíc tyto důvody
[místní šetření provedené v roce 2010, pohledová exponovanost, nesoulad s §5 odst. 1 zákona
č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, nesoulad s §55 odst. 4 stavebního
zákona atp.] byly uváděny pouze v obecné, příp. zcela hypotetické rovině a nemají tak potenciál
ospravedlnit tak zásadní zásah do práv navrhovatelů. Zdejší soud v této souvislosti připomíná,
že stěžovatel při jejich formulaci také zcela přehlíží fakt, že bylo lze plochu pro individuální
rekreaci vymezit pouze na části pozemku navrhovatelů (nikoliv však na zcela zanedbatelné části,
jak učinil stěžovatel).
[44] Stěžovatel dále v kasační stížnosti poukazoval na okolnosti týkající se jednání mezi jím
a navrhovateli ohledně odkupu předmětných pozemků. Podle zdejšího soudu nejsou okolnosti
prodeje pozemků pro danou věc relevantní. Jak správně uvedl krajský soud: „i v případě,
kdy by žádné jednání o prodeji pozemků mezi stranami neproběhlo a navrhovatelé přesto se svým investorským
záměrem nikterak nezapočali, nemohlo by být takové jednání přičítáno k jejich tíži, neboť jim ze zákona žádná
taková povinnost nenáleží. Vlastnické právo k pozemkům je absolutní povahy a je čistě na vlastnících jako
takových, zda a kdy se rozhodnou své záměry realizovat, neboť tento krok je spojen s mnoha proměnnými, které
musí vždy vlastník pozemku zvažovat.“
[45] Z důvodu, že se krajský soud explicitně nevyjádřil v tom smyslu, že by změna funkčního
využití pozemků byla motivována neúspěšným jednáním ohledně jejich odkupu a že by
se stěžovatel svým postupem snažil zvýhodnit jednoho konkrétního vlastníka pozemků nově
navržených jako plochy pro individuální rekreaci, je pak nadbytečné zabývat se i tvrzeními
stěžovatele v tomto smyslu.
[46] Lze tak uzavřít, že krajský soud nepochybil, pokud územní plán v předmětné části zrušil.
Zdejší soud se s rozsudkem krajského soudu v tomto ohledu ztotožňuje, přičemž stěžovatel
v kasační stížnosti nepřednesl žádný argument, který by vyvolával nutnost zrušení rozsudku
krajského soudu.
[47] Z uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost neshledal důvodnou,
a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.
[48] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s., podle kterého podle kterého, nestanoví-li tento zákon
jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel nebyl v řízení
o kasační stížnosti úspěšný, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení. Navrhovatelé měli
ve věci úspěch, náleží jim proto náhrada důvodně vynaložených nákladů řízení proti stěžovateli,
který úspěch neměl (srov. §60 odst. 1 s. ř. s.). Mezi náklady řízení (srov. §57 odst. 1 s. ř. s.) patří
odměna zástupce a náhrada jeho hotových výdajů stanovená podle vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif).
[49] Odměna zástupkyně navrhovatelů za jeden úkon právní služby [společné vyjádření
ke kasační stížnosti – §11 odst. 1 písm. d) tarifu] činí podle §7 bodu 5 advokátního tarifu,
užitého na základě §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, 3 100 Kč. Tato odměna byla v souladu
s ust. §12 odst. 4 citované vyhlášky snížena o 20 % a násobena počtem zastupovaných osob,
celkem tedy odměna činí 4 960 Kč. Podle §13 odst. 3 advokátního tarifu je třeba přičíst 300 Kč
jako úhradu hotových výdajů, tj. celkem jde o částku 5 260 Kč. Protože je zástupkyně
navrhovatelů plátcem DPH, zvyšuje se její odměna o částku odpovídající této dani, kterou je
povinna odvést tj. po zaokrouhlení o 1 105 Kč (sazba daně 21 %). Celková částka náhrady
nákladů řízení proto činí 6 365 Kč. Stěžovatel je povinen uhradit navrhovatelům uvedenou částku
ve lhůtě 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku, a to k rukám jejich zástupkyně.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. března 2018
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu