ECLI:CZ:NSS:2018:7.AS.361.2017:37
sp. zn. 7 As 361/2017 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: SYNOT TIP, a. s.,
se sídlem Jaktáře 1475, Mařatice, Uherské Hradiště, zastoupen JUDr. Zlatavou Codrovou
Davidovou, advokátkou se sídlem Přívrat 12, Brno, proti žalovanému: Odvolací finanční
ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 9. 2017, č. j. 30 Af 98/2015 – 58,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 9. 7. 2015, č. j. 21578/15/5000-10610-701638, žalovaný zamítl
odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Specializovaného finančního úřadu (dále jen „finanční
úřad“) ze dne 16. 4. 2015, č. j. 33681/15/4300-00805-800233. Tímto rozhodnutím finanční úřad
podle §48 odst. 1 písm. d) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“), uložil žalobci pokutu ve výši
80 000 Kč za správní delikt, kterého se měl dopustit tím, že provozoval loterie a jiné podobné hry
v rozporu s podmínkami, jež mu byly v povolení uloženy.
II.
[2] Žalobce podal proti výše uvedenému rozhodnutí žalobu ke Krajskému soudu v Brně,
který ji zamítl rozsudkem ze dne 21. 9. 2017, č. j. 30 Af 98/2015 – 58.
[3] Podle krajského soudu je nepochybné, že rozhodnutí Ministerstva financí ze dne
4. 3. 2014, č. j. MF-123328/2013/34, ukládá žalobci povinnost provozovat interaktivní
videoloterní terminály (dále jen „IVT“) umístěné v provozovně na adrese Dlouhá třída 1523/13c,
Havířov, pouze v režimu kasina. Pozbyla-li pak daná provozovna v důsledku zrušení příslušného
povolení Ministerstva financí (dále jen „ministerstvo“) provozní režim kasina (a je přitom
nerozhodné, že tímto povolením disponoval jiný subjekt odlišný od žalobce), nelze než dospět
k závěru, že žalobce nedostál podmínce stanovené mu v doplňujícím povolení ministerstva,
neboť IVT v provozním režimu kasina neprovozoval. Žalobce tedy provozoval loterii nebo jinou
podobnou hru v rozporu s podmínkami, které mu byly uloženy v rozhodnutí ministerstva ze dne
4. 3. 2014, č. j. MF-123328/2013/34, čímž se dopustil správního deliktu podle §48 odst. 1
písm. d) zákona o loteriích. Na těchto závěrech pak nemůže nic změnit, a je tedy nerozhodné,
že kontrola v dané provozovně proběhla cca dva měsíce poté, kdy došlo k ukončení platnosti
povolení, že protiprávní stav trval toliko do 17. 11. 2014, kdy povolení k provozu kasina získala
společnost FORBES Casino, že se žalobce daného pochybení nedopustil vědomě a ve snaze
obcházet zákon či obecně závaznou vyhlášku města Havířova a že není schopen každodenně
procházet seznamy provozoven a kontrolovat, zda ta která provozovna konkrétní režim splňuje,
či povolený status ztratila. Krajský soud k těmto okolnostem ve svém souhrnu uvedl,
že odpovědnost žalobce za daný správní delikt je koncipována jako odpovědnost objektivní,
tj. bez ohledu na zavinění, a proto tyto skutečnosti nemohou na odpovědnosti žalobce ničeho
změnit a odpovědnosti jej zprostit. Napadené rozhodnutí pak pro žalobce nemohlo být ani
překvapivé, neboť povinnost provozovat IVT v předmětné provozovně v režimu kasina byla
v rozhodnutí o jejich umístění stanovena od počátku jeho platnosti. Pokud tedy žalobce sám
nedisponoval povolením podle §2 písm. i) zákona o loteriích a spoléhal v tomto ohledu
na povolení vydané jinému subjektu, bylo především v jeho zájmu, aby si průběžně kontroloval
a ověřoval, zda je takto vydané povolení stále v platnosti, případně aby si oznamovací povinnost
s tímto subjektem vzájemně dojednal. Pokud jde o výši uložené pokuty, krajský soud neshledal,
že by v daném případě došlo k překročení zákonem stanovených mezí správního uvážení,
ani ke zneužití tohoto institutu. Finanční úřad při odůvodňování uložené sankce a její výše velmi
podrobně v rozhodnutí zohlednil všechny nutné skutečnosti. Pokuta ve výši 80 000 Kč byla
uložena při spodní hranici, konkrétně ve výši 8 % horní hranice 1 000 000 Kč, což nelze
v posuzovaném případě hodnotit ani jako nepřiměřenou výši, ani jako excesivní vybočení z mezí
správního uvážení. Z tohoto důvodu krajský soud nevyhověl ani návrhu žalobce na moderaci
uložené sankce.
III.
[4] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[5] Stěžovatel namítal, že požadavek formulovaný krajským soudem, aby sám pravidelně
kontroloval platnost povolení na provoz kasina u jiného subjektu, je nereálný, nepřiměřený
a v rozporu s §47 zákona o loteriích. Toto ustanovení přímo ukládá orgánu, který povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydal, povinnost ji kontrolovat. Orgán pověřený
výkonem kontroly nad provozováním loterií a jiných podobných her by měl být zejména
orgánem, který upozorní na porušování podmínek příslušného povolení. Ministerstvo bylo
orgánem, který zrušil povolení k provozování kasina na dané adrese, takže mu tato skutečnost
byla známa. Stěžovatel byl v dobré víře, že herní středisko má oprávnění k provozování kasina,
a že tedy provozuje IVT řádně a v souladu s podmínkami povolení, neboť nebylo zahájeno
správní řízení o jeho zrušení. Krajský soud tak zcela v rozporu se zákonem vyloučil odpovědnost
orgánu, který povolení vydal, za provádění podmínek povolení a celou odpovědnost přesunul
na soukromoprávní subjekty. K nápravě vadného stavu přitom došlo 17. 11. 2014, tedy cca
za jeden měsíc od okamžiku, kdy stěžovatel zjistil, že dané herní středisko nesplňuje podmínky
povolení. Stěžovatel měl zájem dodržovat podmínky povolení, a pokud se tyto podmínky
změnily a on měl možnost tuto skutečnost zjistit, okamžitě sjednal kroky k nápravě.
[6] Podle stěžovatele je další pochybení správních orgánů a krajského soudu ve zcela
formalistickém výkladu pojmu veřejný zájem. Stěžovatel o tom, že herní středisko nemá
postavení kasina, nevěděl a zcela logicky tedy jednal, jak vyžaduje právní úprava kasina. Fakticky
tak nedošlo k žádnému chování, které by mohlo narušit veřejný zájem, nedošlo k nelegálnímu
provozování ani nedošlo k žádným jevům, které by bylo možno vnímat jako společensky
škodlivé. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že formální nedostatek – tedy
nepovolení herního střediska jako kasina po dobu 3 měsíců je ohrožením veřejného zájmu,
pokud fakticky byl režim kasina v daném herním středisku dodržován. Ani kontrolní orgán
při provádění kontroly nezjistil, že by se v herním středisku nějaké nedostatky vyskytovaly
(s výjimkou existence povolení na kasino). Spekulace správních orgánů i krajského soudu, jaké
následky by mohly nastat, jsou v daném případě zcela neopodstatněné. Správní orgány
při provádění dozoru nad provozováním loterií by měly případná pochybení na straně
provozovatelů loterií a jiných podobných her posuzovat s přihlédnutím k cílům a záměrům
právní úpravy loterií a jiných podobných her, a to ne pouze z formálního hlediska,
ale i z pohledu, zda skutečně došlo k porušení veřejného zájmu.
[7] Stěžovatel má dále za to, že správní orgán a následně i krajský soud nepřihlédly ke všem
okolnostem správního deliktu, nezvážily skutečnosti, které by měly mít vliv na výši udělené
pokuty a odůvodnění se opírají o formální a v části i spekulativní výklad situace bez přihlédnutí
ke všem okolnostem případu. V daném případě se jednalo o porušení povolení, které nemělo
žádný dopad na chráněný veřejný zájem, nedošlo k ohrožení žádných skupin obyvatelstva, nebyl
porušen zákon a byla neprodleně sjednána náprava. Ze všech těchto okolností vyplývá, že výše
pokuty je zcela nepřiměřená. Pokud by měla být udělena pokuta, tak pouze v symbolické výši.
[8] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ministerstvo nemělo povinnost
stěžovatele informovat o průběhu či způsobu ukončení řízení o žádosti jiného subjektu, neboť
stěžovatel nebyl účastníkem tohoto řízení. Jednalo se tak pouze o soukromoprávní povinnost
společnosti LIVE TIP, a. s., aby stěžovatele o ukončení svého povolení informovala. To však nic
nemění na tom, že to byl stěžovatel, kdo nesplnil podmínky dané rozhodnutím ministerstva
vydaným pro jeho provozovnu v Havířově. Dobrou víru stěžovatele, resp. spíše nedbalostní
charakter spáchaného deliktu (přestože se zavinění u objektivní odpovědnosti nezkoumá)
finanční úřad zohlednil právě ve výši uložené sankce, kdy tato byla nejprve snížena o 80%
ve vztahu k horní hranici zákonné sazby, a poté vzhledem k intenzitě následku o dalších 50%.
Dále finanční úřad stanovil sankci s ohledem na dosažený čistý obrat na předmětných IVT
v daném období bez platného povolení, který činil téměř 1 mil. Kč, a stanovil konečnou pokutu
ve výši 80 000 Kč, tedy 8% z horní hranice sankce stanovené za daný správní delikt zákonem
o loteriích. Zákon o loteriích neumožňuje řešit zjištěný správní delikt jiným způsobem
než uložením sankce ve správním řízení. Uložená sankce (pokuta) přitom má plnit jak funkci
represivní (postih za porušení povinností), tak funkci preventivní, směřující k předcházení
porušení zákona. Společenská nebezpečnost předmětného správního deliktu není nulová ani
mizivá, jak se stěžovatel nesprávně domnívá. Stěžovatel navíc ani nepopírá, že věděl o existenci
zvláštní povinnosti provozovat daný typ loterie pouze v kasinu i o existenci obecně závazné
vyhlášky města Havířova. Cílem obecně závazné vyhlášky je právě ochrana veřejného zájmu
spočívající v zajištění veřejného pořádku, ochraně bezpečnosti, zdraví a majetku v zájmu občanů
a města. Pravomoc obcí regulovat hazard na svých územích přitom vyplývá přímo z §10 písm. a)
zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, a není tak vázána na konkrétní
zmocnění v zákoně o loteriích. Provozování loterií a jiných podobných her podléhá zvýšené
kontrole státu, která má sloužit k ochraně osob účastnících se loterií a jiných podobných her
a k omezení společenských rizik této účasti. Proto jsou v zákoně a v rozhodnutích ministerstva,
které povoluje provozování loterií a jiných podobných her, stanoveny zvláštní podmínky
pro jejich provozování. Z obecného zákazu provozování loterií a jiných podobných her je možná
výjimka jen na základě rozhodnutí příslušného orgánu jako výsledku povolovacího řízení.
Z uvedeného tedy vyplývá, že samotné provozování loterií není v souladu s veřejným zájmem,
avšak v individuálních případech lze povolit výjimku právě vydáním rozhodnutí o povolení jejich
provozování za předem daných podmínek. S ohledem na uvedené žalovaný navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
V.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Ze správního spisu vyplývá, že rozhodnutím ministerstva ze dne 31. 12. 2007,
č. j. 34/26454/2007 (dále jen „základní rozhodnutí“) bylo stěžovateli povoleno provozovat
loterii nebo jinou podobnou hru podle §50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím funkčně
nedělitelného technického zařízení Centrálního loterního systému (dále jen „CLS“), tvořeného
centrální řídící jednotkou, místními kontrolními jednotkami a připojenými koncovými
interaktivními videoloterními terminály, byl schválen všeobecný herní plán CLS a stanoveny
podmínky, za nichž je možné loterii nebo podobnou hru provozovat. Na základě žádosti
stěžovatele o změnu povolení ministerstvo doplnilo základní rozhodnutí rozhodnutím ze dne
4. 3. 2014, č. j. MF-123328/2013/34 (dále jen „doplňující rozhodnutí“), jímž schválilo
provozování a umístění nových koncových videoloterních terminálů evidenčních čísel 35084,
35085, 35086 a 50174 (dále jen „IVT I až IV“) v provozovně na adrese Dlouhá třída 1523/13c,
Havířov, a to v režimu kasina. Dne 16. 10. 2014 v čase od 9:27 do 10:10 hodin finanční úřad
provedl kontrolu v uvedené provozovně, jejíž průběh je zachycen v protokolu o kontrole
ze dne 22. 10. 2014, č. j. 230194/14/4000-43202-804194. Při kontrole bylo zjištěno,
že pro předmětnou provozovnu pozbylo platnosti rozhodnutí ministerstva ze dne 21. 2. 2013,
č. j. MF 37674/2013/34 (dále jen „povolení“), kterým bylo jinému z provozovatelů, konkrétně
společnosti LIVE TIP, a. s., povoleno provozovat sázkové hry v režimu kasina podle §2 písm. i)
zákona o loteriích. Dané povolení bylo na žádost tohoto subjektu zrušeno ke dni 19. 8. 2014
pravomocným rozhodnutím ministerstva ze dne 22. 7. 2014, č. j. MF-47263/2014/34-3.
Na základě této skutečnosti proto finanční úřad dospěl k závěru, že stěžovatel svým jednáním
porušil výrok I doplňujícího rozhodnutí, kterým mu byl povolen provoz loterií a jiných
podobných her prostřednictvím IVT I až IV v předmětné provozovně pouze do herního
střediska v provozním režimu kasina.
[13] V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud pokládá ve shodě s krajským
soudem za nesporné, že doplňující rozhodnutí ukládalo stěžovateli povinnost provozovat IVT
I až IV umístěné v provozovně na adrese Dlouhá třída 1523/13c, Havířov, toliko v režimu
kasina. V okamžiku, kdy došlo k zániku příslušného povolení, zanikl i právní podklad
pro provozování IVT I až IV v této provozovně. Ministerstvo, které toto povolení zrušilo,
přitom ze zákona nemělo povinnost o této skutečnosti stěžovatele informovat, neboť nebyl
účastníkem předmětného správního řízení. Tato povinnost ministerstva pak nevyplývá
ani ze stěžovatelem odkazovaného §47 zákona o loteriích. Bylo proto především na stěžovateli,
aby si případnou informační povinnost smluvně upravil s provozovatelem daného herního
střediska, tj. se společností LIVE TIP, a. s. Pokud tedy stěžovatel i po zrušení příslušného
povolení v daném herním středisku provozoval IVT I až IV, činil tak v rozporu s podmínkami,
které mu byly stanoveny v doplňujícím rozhodnutí, čímž se dopustil správního deliktu podle §48
odst. 1 písm. d) zákona o loteriích. S ohledem na skutečnost, že odpovědnost za tento správní
delikt je objektivní, nemůže se stěžovatel vyvinit poukazem na svou dobrou víru, že herní
středisko mělo v rozhodné době oprávnění k provozování kasina.
[14] Stěžovatel obdobně jako v žalobě dále namítal, že pokud v provozovně plnil podmínky,
které musí být dodržovány v kasinu, pak se jednalo o kasino a nemohlo tak dojít k narušení
veřejného zájmu. Nijak však nezpochybnil výklad krajského soudu, že provozovat kasino lze
pouze na základě formálního povolení, které stěžovatel ani jiný subjekt provozující předmětné
herní středisko v rozhodné době neměl. Stěžovatel převrací příčinu a důsledek - v důsledku
vydání povolení k provozu kasina, vzniká provozovna, která má podle zákona režim kasina,
a proto v ní musí být plněny povinnosti stanovené zákonem pro tento režim. Opačně však nelze
dovozovat, že jsou-li fakticky plněny zákonné povinnosti stanovené těm, kteří povolení získali,
vzniká automaticky stejný režim i bez příslušného povolení. Takovým výkladem by byla popřena
jakákoliv regulace činností, které chce stát kontrolovat tím, že tyto činnosti mohou vykonávat
jen subjekty s příslušným povolením (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 11. 2018, č. j. 6 As 62/2018 - 33). Krajský soud rovněž nepochybil, když při výkladu
neurčitého právního pojmu „veřejný zájem“ vyšel z rozsudku zdejšího soudu ze dne 23. 10. 2003,
č. j. 2 As 11/2003 - 164, publ. pod č. 232/2004 Sb. NSS. Veřejný zájmem v daném případě je pak
vyjádřen zejména v §1 odst. 1 zákona o loteriích, podle něhož účelem tohoto zákona je vymezit rámec
pro zákonem povolené podnikání v oblasti loterií a jiných podobných her a pro jejich provozování, přispět
k ochraně osob, které se účastní loterií a jiných podobných her, a k omezení společenských rizik této účasti.
Z citovaného ustanovení vyplývá, že smysl a účel zákona o loteriích spočívá v regulaci
provozování hazardu, tedy ve vymezení podmínek, za nichž vůbec může být tato pro společnost
riziková činnost realizována. Již samo provozování loterií a jiných podobných her v rozporu
s vydaným povolením je proto bezpochyby v rozporu s veřejným zájmem, a to bez ohledu na to,
zda v konkrétním případě dojde ke škodlivému následku. Nejvyšší správní soud se proto
s krajským soudem ztotožňuje a v podrobnostech odkazuje na napadený rozsudek, neboť
smyslem soudního přezkumu není opakovat již jednou vyřčené.
[15] Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s názorem stěžovatele, že výše uložené pokuty je
zcela nepřiměřená, a že mu měla být s ohledem okolnosti jeho případu uložena pokuta pouze
v symbolické výši. Nejvyšší správní soud neshledal uloženou pokutu ve výši 80 000 Kč
z maximálně možných 1 000 000 Kč nepřiměřenou, tím spíše ne zcela zjevně nepřiměřenou.
Správní orgány se pohybovaly v zákonem stanovených mantinelech, přičemž finanční úřad
detailně vyčíslil, proč uložil právě 80 000 Kč a jaké okolnosti zohlednil (ty navíc konkrétně
ocenil). Které okolnosti to speciálně byly, rozebral již krajský soud, proto Nejvyšší správní soud
v podrobnostech odkazuje na napadený rozsudek (str. 13), který poskytuje dostatečnou odpověď
na kasační námitky stěžovatele. Lze tedy uzavřít, že správní orgány nijak nevybočily ze zákonem
stanovených mezí a své úvahy přezkoumatelně zdůvodnily.
[16] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[17] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. prosince 2018
Mgr. David Hipšr
předseda senátu