ECLI:CZ:NSS:2018:7.AS.411.2017:60
sp. zn. 7 As 411/2017 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Pavla Molka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: Ing. B. M., zastoupen
Mgr. Václavem Strouhalem, advokátem se sídlem Přátelství 1960, Písek, proti žalovaným:
1) policejní prezident, se sídlem Strojnická 27, Praha 7, a 2) první náměstek policejního
prezidenta, se sídlem Strojnická 27, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 1. 11. 2017, č. j. 10 A 74/2015 - 98,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 1. 11. 2017, č. j. 10 A 74/2015 - 98, se z r u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Ředitel Pyrotechnické služby Policie ČR rozhodl dne 21. 5. 2014 pod č. j.
PYRO-224 3/ČJ-2014-9400KR o trvalém odebrání znaleckého osvědčení žalobci pro obor
kriminalistika, odvětví pyrotechnika, a to podle čl. 39 odst. 2 písm. b) a c) závazného pokynu
policejního prezidenta č. 145/2010, o odborné způsobilosti k vykonávání znalecké
a kriminalisticko-technické činnosti a o změně závazného pokynu policejního prezidenta
č. 84/2004, kterým se mění některé interní akty řízení (dále jen „závazný pokyn o odborné
způsobilosti“). Ředitel Pyrotechnické služby Policie ČR uvedl, že odebírá žalobci znalecké
osvědčení pro přetrvávající důvody spočívající v zásadním porušování základních povinností
policisty při výkonu znalecké činnosti a plnění služebních úkolů.
[2] Žalobce napadl toto rozhodnutí odvoláním, na něž ředitel Pyrotechnické služby Policie
ČR zareagoval vyjádřením ze dne 30. 7. 2014, č. j. PYRO-224-5/ČJ-2014-9400KR. V něm uvedl,
že trvalé odebrání znaleckého osvědčení bylo žalobci osobně doručeno dne 21. 5. 2014, ale své
odvolání datované dnem 30. 6. 2014 žalobce doručil až dne 7. 7. 2014, takže je pro opožděnost
nepřípustné ve smyslu §190 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“).
[3] Žalobce podal dne 9. 2. 2015 k Ministerstvu vnitra stížnost a opatření proti nečinnosti,
kde brojil proti tomu, že žalovaný 1) jako odvolací orgán v jeho věci dosud nijak nepostupoval.
Žalovaný 1), kterému byla stížnost postoupena, poté vydal dne 17. 6. 2015 přípis č. j. PPR-17274-
1/ČJ-2015-99131. V něm uvedl, že trvalé odebrání znaleckého osvědčení nepovažuje za správní
akt, nýbrž pouze za úkon stvrzující odbornou úroveň konkrétního příslušníka sloužící jako
podklad pro možné využívání jeho držitele k některým činnostem. Nejednalo se tedy
o rozhodování o subjektivních právech a povinnostech žalobce, takže nebylo vydáno rozhodnutí
podle zákona o služebním poměru, které by bylo možno napadnout odvoláním, o němž by měl
žalovaný 1) rozhodovat. Nebylo tak ani vedeno řízení o odvolání a v jeho rámci nemohlo dojít
k nečinnosti.
II.
[4] Žalobce následně podal k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu
na nečinnost směřovanou jednak proti žalovanému 1), kterému byla postoupena stížnost
a opatření proti nečinnosti, jednak proti žalovanému 2) jako služebnímu funkcionáři, který je
nadřízen řediteli Pyrotechnické služby Policie ČR. Žalobou se domáhal toho, aby soud uložil
žalovanému 1) vydat do šedesáti dnů od právní moci rozsudku rozhodnutí o žalobcově odvolání.
[5] Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 1. 11. 2017. Nejprve konstatoval, že žaloba
proti žalovanému 1) není důvodná, neboť i kdyby bylo vedeno řízení o žalobcově odvolání proti
rozhodnutí ředitele Pyrotechnické služby, nebyl by o takovém odvolání povinen rozhodnout
žalovaný 1), nýbrž žalovaný 2). Podle §89 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
i podle §190 odst. 6 zákona o služebním poměru je odvolacím správním orgánem nejblíže
nadřízený správní orgán, kterým je v tomto případě dle čl. 1 odst. 2 písm. c) závazného pokynu
policejního prezidenta č. 137/2009, o organizaci Policie České republiky, právě žalovaný 2).
[6] Ve vztahu k úspěšnosti žaloby proti žalovanému 2) městský soud shledal, že žalobcovo
odvolání nemohlo zahájit odvolací řízení, neboť nesměřovalo proti rozhodnutí ve smyslu §81
odst. 1 správního řádu, respektive §190 odst. 1 zákona o služebním poměru. Městský soud sice
přitakal žalobci, že z hlediska ochrany procesních práv by mohlo být vhodnější, pokud by
i na odvolání proti něčemu, co není rozhodnutím, musel odvolací orgán zareagovat nikoli jen
neformálním sdělením, ale rozhodnutím (podobně jako když správní soud odmítne usnesením
žalobu proti úkonu, který není rozhodnutím), na druhou stranu však označil za samoúčelný
rozšiřující výklad §92 odst. 1 správního řádu, který by jej vztahoval i na odvolání proti úkonu
správního orgánu, který není rozhodnutím. Takový výklad by vedl pouze k požadavku vyšší
formalizace „sdělení“ účastníkovi, že jeho úkon nezahajuje odvolací řízení. Městský soud proto
v souladu s komentářovou literaturou konstatoval, že absence rozhodnutí vylučuje zahájení
odvolacího řízení.
[7] Trvalé odebrání znaleckého osvědčení není podle městského soudu rozhodnutím
v materiálním smyslu, neboť jím nejsou závazně stanovena ani určena práva a povinnosti
žalobce. Předmětem odebrání je totiž výhradně osvědčení vydané podle čl. 3 odst. 1 závazného
pokynu o odborné způsobilosti, které žalobce opravňuje k výkonu znalecké činnosti v rámci
znaleckého pracoviště policie. Samotná skutečnost, že žalobce napříště v rámci svého služebního
zařazení nemůže vykonávat znaleckou činnost, se jeho práv nedotýká. Podle čl. 39 odst. 5 písm.
b) závazného pokynu o odborné způsobilosti může být důvodem trvalého odebrání osvědčení
mimo jiné i převedení znalce na služební místo mimo znalecké pracoviště; další důvody trvalého
odebrání souvisí s odbornou nezpůsobilostí nebo s pochybeními znalce. K odebrání znaleckého
osvědčení tedy může dojít jak z důvodů organizačních, tak pro nezpůsobilost daného příslušníka
znaleckou činnost dále vykonávat. Samotné odebrání osvědčení ovšem nemá automaticky
za následek jakoukoliv změnu služebního poměru dotčeného příslušníka; jeho služební zařazení,
a tedy ani ohodnocení, se žádným způsobem nemění. Žalobce přitom nemá bez dalšího právo,
aby mohl v rámci plnění služebních úkolů vykonávat znaleckou činnost, neboť podle §46 odst. 1
zákona o služebním poměru musí v rámci služební kázně především plnit rozkazy svých
nadřízených. Odvolání žalobce ze služebního místa vrchní komisař skupiny znaleckých činností
odboru nástražných výbušných systémů Pyrotechnické služby bylo samostatným rozhodnutím,
proti němuž žalobce brojil žalobou, kterou Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne
6. 6. 2017, č. j. 6 Ad 3/2015 - 50. Z tohoto rozsudku ovšem vyplývá, že žalobce byl na jiné
služební místo převeden v návaznosti na negativní výsledky služebního hodnocení, nikoli proto,
že mu bylo odebráno znalecké osvědčení.
[8] Žalobce tedy podáním označeným jako odvolání brojil proti úkonu ředitele Pyrotechnické
služby Policie ČR, který není rozhodnutím ve věcech služebního poměru, nýbrž jiným úkonem
služebního orgánu, takže se nejednalo o odvolání v materiálním smyslu. Nemohlo o něm tedy být
vedeno řízení podle zákona o služebním poměru nebo podle správního řádu.
III.
[9] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodů
ve smyslu §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[10] Stěžovatel zdůraznil, že městský soud chybně posoudil právní otázku, zda je rozhodnutí
ze dne 21. 5. 2014, č. j. PYRO-224-3/ČJ-2014-9400KR, o trvalém odebrání znaleckého
osvědčení, možno pokládat za správní rozhodnutí. Stěžovatel zdůraznil, že trvalé osvědčení bylo
podmínkou pro výkon jeho znalecké činnosti v rámci policie a vyplývalo ze služebního zařazení.
Znalecké osvědčení bylo tedy podmínkou pro to, aby mohl vykonávat služební činnosti, a jeho
odebrání bylo rozhodnutím v materiálním smyslu. Dle čl. 2 odst. 3 písm. b) závazného pokynu
o odborné způsobilosti se kriminalistickým znalcem rozumí policista zařazený ve znaleckém
pracovišti, jenž vyhověl podmínkám, které jsou pro výkon znalecké činnosti vykonávané v rámci
policie stanoveny právními předpisy, tímto závazným pokynem nebo jinými interními akty řízení,
získal příslušnou odbornou způsobilost a bylo mu na základě toho vydáno znalecké osvědčení.
Z uvedeného ustanovení jasně plyne, že je znalecké osvědčení vydáno pouze v případě, že daná
osoba vyhoví podmínkám, které jsou stanoveny tímto pokynem a jinými právními předpisy, jako
je zákon č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, vyhláška č. 37/1967 Sb., k provedení zákona
o znalcích a tlumočnících, a zákon o služebním poměru. Na základě tohoto osvědčení je držitel
takového osvědčení oprávněn a povinen vykonávat činnost, která mu vyplývá ze služebního
místa. Skutečnost, že stěžovatelova práva a povinnosti jako znalce dle zákona o znalcích
a tlumočnících nebyla předmětným odebráním znaleckého osvědčení dotčena, nemá na celou věc
jakýkoli vliv.
[11] Dále stěžovatel poukázal na vnitřní rozpornost rozhodnutí ze dne 21. 5. 2014, neboť je
v něm uvedeno, že se znalecké osvědčení stěžovateli trvale odebírá podle čl. 39 odst. 2 písm. b)
a c) závazného pokynu o odborné způsobilosti. Uvedená ustanovení však neupravují trvalé
odebrání znaleckého osvědčení, nýbrž postup vůči kriminalistickému znalci, kterému bylo
dočasně odebráno znalecké osvědčení. Stěžovatel tedy považuje odkaz na příslušné ustanovení
právní normy za nesprávný, což může zapříčinit nepřezkoumatelnost daného rozhodnutí.
Naopak z čl. 39 odst. 4 závazného pokynu o odborné způsobilosti plyne: „Kriminalistickému znalci,
u kterého pominuly důvody pro odebrání znaleckého osvědčení, a nebylo rozhodnuto o trvalém odebrání znaleckého
osvědčení nebo vykonal znaleckou atestační zkoušku podle odstavce 2, se odebrané znalecké osvědčení vrátí
bez zbytečného odkladu.“ Z této citace výslovně vyplývá, že trvalé odebrání znaleckého osvědčení je
činěno rozhodnutím (použití slova „rozhodnuto“). Pokud by byl závazný pokyn o odborné
způsobilosti koncipován tak, že rozhodnutí služebního funkcionáře o vydání znaleckého
osvědčení či rozhodnutí o odebrání znaleckého osvědčení není rozhodnutím, ale jakýmsi jiným
aktem služebního funkcionáře, šlo by o protizákonný postup. Regulaci procesních postupů pouze
vnitřními předpisy ostatně kritizoval i Nejvyšší správní soud, a to v usnesení rozšířeného senátu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 - 132, publ. pod č. 1915/2009 Sb. NSS. Pokud by byla
stěžovateli upřena soudní ochrana, byla by u žalovaného připuštěna nepřípustná libovůle.
Policie ČR a její funkcionáři by se mohli dopouštět libovůle a vytvářet formou „úkonů“
rozhodnutí, proti kterým by se žalobce nemohl bránit a která by tvořila „legální“ podklady
pro další rozhodování.
[12] Stěžovatel dále polemizoval s tvrzením městského soudu, že ne každé opatření učiněné
v souvislosti se službou je věcí služebního poměru, o které je třeba vést řízení. Z §1 odst. 1
a z §4 zákona o služebním poměru oproti tomu stěžovatel dovodil, že i vnitřní směrnice a úprava
znalecké činnosti spadá pod působnost žalovaných, pokud upravuje právní podmínky příslušníků,
takže se na ně použije zákon o služebním poměru. Závazným pokynem o odborné způsobilosti je
upraveno právní postavení příslušníků vykonávajících odborné činnosti, tedy také práva
a povinnosti stěžovatele a odborné předpoklady pro výkon této činnosti. Nelze tudíž tvrdit,
že není rozhodováno o jeho právech a povinnostech. Rozhodnutí o odejmutí znaleckého
oprávnění tedy není úpravou vnitřního chodu útvaru a policie, ale zásahem do stěžovatelova
práva dotýkajícího se služebního poměru. Služební funkcionář o něm má vést řízení, ostatně
§171 zákona o služebním poměru, který taxativně vyjmenovává okruh věcí, o nichž se řízení
nevede, do tohoto výčtu rozhodnutí o odejmutí znaleckého oprávnění nezahrnuje. Jde tedy
o rozhodnutí ve smyslu §181 odst. 1 zákona o služebním poměru.
[13] Nepřezkoumatelnost stěžovatel spatřoval ve vnitřní rozpornosti rozsudku městského
soudu, který na jedné straně konstatoval, že v jeho služebním poměru nedošlo k žádné změně,
zatímco následně uvedl, že došlo k omezení faktické náplně. To, že dochází k omezení faktické
náplně, má za následek změnu služebního poměru, takže stěžovateli byla odňata práva
a povinnosti. Městský soud zde opominul to, že omezením faktické náplně došlo de facto k tomu,
že stěžovateli byla odebrána veškerá práva a povinnosti, které souvisejí se služebním místem,
neboť ačkoliv zůstal na služebním místě, ve skutečnosti nemohl fakticky i právně vykonávat
žádnou činnost, což je samo o sobě výrazným zásahem do jeho práv a povinností v rámci
služebního poměru.
[14] Stěžovatel přitom nesouhlasil se závěrem městského soudu, že nebyl na jiné služební
místo převeden proto, že mu bylo odebráno znalecké osvědčení, ale v návaznosti na negativní
výsledky služebního hodnocení. Městský soud zde pominul, že služební hodnocení bylo vydáno
rovněž na základě tohoto trvalého odebrání znaleckého osvědčení. Také v rozhodnutí prvního
náměstka policejního prezidenta ze dne 11. 12. 2014, č. j. PPR-26986-12/ČJ-2014-990131,
o zamítnutí odvolání proti rozhodnutí o odvolání ze služebního místa vrchního komisaře skupiny
znaleckých činností bylo mezi podklady uvedeno i rozhodnutí o trvalém odebrání znaleckého
osvědčení. I to z něj činí podkladové rozhodnutí, proti němuž mají být připuštěny opravné
prostředky. Navíc údajné důvody pro odebrání znaleckého oprávnění korespondují s údajnými
důvody pro negativní služební hodnocení. Dle vyjádření městského soudu se však tímto
podkladovým rozhodnutím soud nezabýval, čímž došlo k porušení práva na spravedlivý proces.
[15] S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl zrušení rozsudku městského soudu
a vrácení mu věci k dalšímu řízení. Nad rámec se vyjádřil také k tvrzením žalovaného 2) ohledně
vztahu stěžovatele a jeho právního zástupce a trestního stíhání právního zástupce ve věci
obecného ohrožení a nedovoleného ozbrojování, které bylo ukončeno zproštěním obžaloby.
Krom toho stěžovatel setrval na názoru, že žalovaným má být i žalovaný 1), neboť právě on je
podle §190 odst. 6 zákona o služebním poměru nadřízeným ředitele Pyrotechnické služby Policie
ČR.
IV.
[16] Žalovaní ve společném vyjádření ke kasační stížnosti připomněli, že odebrání znaleckého
osvědčení pro stěžovatele de facto znamenalo pouze to, že od 21. 5. 2014 nesměl u Policie ČR
vykonávat znaleckou činnost, a vedoucí odboru mu tak měl přidělovat jiné služební úkoly
odpovídající jeho kvalifikaci. Odebráním znaleckého osvědčení se jen upravil rozsah služebních
úkolů, které mohly být stěžovateli ukládány. Jednalo se o organizační opatření směřující
do personální oblasti a vnitřního chodu bezpečnostního sboru. K tvrzení stěžovatele, že „zůstal
na služebním místě a ve skutečnosti nemohl fakticky i právně vykonávat žádnou činnost“, žalovaní uvedli,
že stěžovateli mohly být ukládány jakékoli služební úkoly plynoucí z jeho služebního zařazení,
s výjimkou znalecké činnosti. To, že toto osvědčení příslušník policie získá, neznamená, že má
nárok na přidělování úkolů souvisejících se znaleckým osvědčením. Předmětné znalecké
osvědčení toliko stvrzuje určitou odbornou úroveň, přičemž podrobnosti jsou upraveny v interní
normativní směrnici Policie ČR. Ze samotného znaleckého osvědčení neplynulo stěžovateli žádné
subjektivní právo ani povinnost. Osvědčení je jen okolností související s výkonem služby, která
říká, k čemu je dotčená osoba kvalifikována v rámci služby u policie. Neplyne z něho žádná
konkrétní povinnost nebo právo něco konat. Žádnému příslušníkovi bezpečnostního sboru
nenáleží subjektivní právo na přidělování jím vybraných služebních úkolů. Žalovaní upozornili
na srovnání s potvrzením o tom, že někteří příslušníci mohou řídit služební motorová vozidla.
Ani toto potvrzení samo o sobě neznamená, že tito příslušníci mají nárok řídit služební motorová
vozidla např. třikrát do týdne; naopak nemusí řídit vůbec. Pokud dotčení příslušníci pozbudou
předpoklady pro nabytí tohoto potvrzení stanovené ve vnitřním předpise, bude jim odebráno,
a to nikoli správním rozhodnutím ve formalizovaném správním řízení.
[17] Žalovaní jsou tedy přesvědčeni, že v tomto případě nebylo rozhodováno
o stěžovatelových subjektivních právech vyplývajících ze zákona o služebním poměru či z jiného
právního předpisu, a nebyly tak naplněny předpoklady pro vedení řízení ve věcech služebního
poměru. Ve výjimkách z vedení řízení podle §171 zákona o služebním poměru se tyto konkrétní
úkony nevyskytují čistě proto, že se nejedná o subjektivní práva a povinnosti plynoucí ze zákona
o služebním poměru. Odebrání znaleckého osvědčení stěžovateli bylo pouze organizačním
opatřením v rámci vnitřního chodu bezpečnostního sboru, proti němuž není přípustné podat
odvolání, nikoli rozhodnutím ve smyslu §181 zákona o služebním poměru. U odebrání
předmětného znaleckého osvědčení není ani předepsána písemná forma, z čehož lze dovodit,
že k odebrání může dojít rovněž pouze ústně. Z pouhé skutečnosti, že stěžovateli bylo osvědčení
odebráno písemným úkonem ředitele znaleckého ústavu, nelze dovozovat, že došlo k vydání
správního rozhodnutí v materiálním smyslu. Nelze přistoupit na výklad, že jakýkoli úkon
služebního funkcionáře ve vztahu k podřízenému příslušníkovi je třeba vnímat jako správní akt,
kterému by mělo předcházet formalizované správní řízení a který by následně podléhal soudnímu
přezkumu.
[18] Žalovaní proto navrhli, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
V.
[19] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[20] Kasační stížnost je důvodná.
[21] Stěžovatel sice svou kasační stížnost podřadil důvodům ve smyslu §103 odst. 1 písm. a),
b) a d) s. ř. s., ovšem důvod podle písm. b) se vztahuje k nedostatkům rozhodnutí ve správním
řízení, takže v řízení o nečinnosti spočívající v nevydání rozhodnutí není tento důvod použitelný.
Důvod ve smyslu písm. d) pak stěžovatel spatřuje pouze v údajné vnitřní rozpornosti jedné části
argumentace v rozsudku městského soudu ve smyslu nekonzistentnosti jeho odpovědi
na klíčovou právní otázku daného řízení. Touto otázkou je, zda se žalovaní dopustili nečinnosti,
když nerozhodli o stěžovatelově odvolání proti rozhodnutí ze dne 21. 5. 2014 o trvalém odebrání
znaleckého osvědčení pro obor kriminalistika, odvětví pyrotechnika.
[22] Závazný pokyn o odborné způsobilosti vymezuje v čl. 3 odst. 1, že „[z]naleckou činnost je
oprávněn vykonávat kriminalistický znalec zařazený ve znaleckém pracovišti policie, který je držitelem znaleckého
osvědčení.“ Podmínky vydání znaleckého osvědčení jsou pak vymezeny v čl. 3 odst. 2 a v čl. 2
písm. b), kde je definováno, že kriminalistickým znalcem se rozumí „policista zařazený ve znaleckém
pracovišti, jenž vyhověl podmínkám, které jsou pro výkon znalecké činnosti vykonávané v rámci policie stanoveny
právními předpisy, tímto závazným pokynem nebo jinými interními akty řízení, získal příslušnou odbornou
způsobilost a bylo mu na základě toho vydáno znalecké osvědčení“.
[23] Odebrání znaleckého osvědčení je pak vymezeno v čl. 39 závazného pokynu o odborné
způsobilosti, jehož odstavec 1 upravuje dočasné odebrání znaleckého osvědčení a odst. 2 mimo
jiné následné trvalé odebrání znaleckého osvědčení.
[24] Důsledkem udělení znaleckého osvědčení je, že kriminalistický znalec může vykonávat
znaleckou činnost v rámci znaleckého pracoviště Policie ČR. Získává tedy v rámci policie určitou
kvalifikaci. Ta sice nemá žádné dopady navenek, má nicméně hmatatelné důsledky spočívající
v tom, že může být kriminalistickému znalci přidělován určitý druh úkolů, který by mu
bez znaleckého osvědčení přidělován být nemohl. Může se také jednat o otázku osobní prestiže
v rámci bezpečnostního sboru.
[25] V nerozhodnutí o svém odvolání proti odebrání znaleckého osvědčení spatřuje stěžovatel
nečinnost. Smysl řízení o žalobě proti nečinnosti je vymezen v §79 odst. 1 s. ř. s., věta první:
„Ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví
k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu
povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.“
[26] Účel tohoto ustanovení vyložil Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne
30. 6. 2009, č. j. 4 Ans 3/2009 - 76: „Citované ustanovení poskytuje ochranu nikoli proti veškeré nečinnosti
správního orgánu (správní orgán je nečinný, nekoná-li, ač mu to zákon ukládá), ale pouze proti formám
nečinnosti, které zejména mají závažný dopad na práva účastníků. Těmito kvalifikovanými typy nečinnosti je
jednak nevydání rozhodnutí ve věci samé, jednak nevydání osvědčení. Žalobou na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu se tak žalobce může domáhat pouze toho, aby soud žalovanému správnímu orgánu uložil
povinnost vydat rozhodnutí (osvědčení) v žalobou vymezené věci. Úspěšně lze tedy nečinnostní žalobu uplatnit
toliko tehdy, nebylo-li rozhodnutí, které žalobce požaduje a k jehož vydání je žalovaný povinen, dosud vydáno.“
[27] Hned v jednom z prvních rozhodnutí ve věci nečinnosti, totiž v rozsudku ze dne
26. 2. 2004, č. j. 1 Ans 1/2003 - 50, pak Nejvyšší správní soud uvedl: „Žalobou na nečinnost se lze
domáhat ochrany u soudu jen tehdy, pokud je správní orgán nečinný při vydání rozhodnutí, jímž má být založeno,
změněno, zrušeno nebo závazně určeno právo nebo povinnost žalobce. Jestliže úkon správního orgánu nemůže
zasáhnout do práv a povinností žalobce (není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky §65 odst. 1 s. ř. s.),
není v pravomoci soudu poskytovat ve správním soudnictví ochranu proti správnímu orgánu, který je s provedením
takového úkonu v prodlení; nemůže proto rozhodnout o povinnosti správního orgánu úkon provést.“
[28] Jak bylo rekapitulováno výše, stěžovatel podal odvolání proti rozhodnutí ze dne
21. 5. 2014 o trvalém odebrání znaleckého osvědčení pro obor kriminalistika, odvětví
pyrotechnika. Pokud je rozhodnutí ze dne 21. 5. 2014 rozhodnutím ve smyslu obecného §81
odst. 1 správního řádu, respektive ve smyslu speciálního §190 odst. 1 zákona o služebním
poměru ve vazbě na jeho §181 odst. 1, pak měl stěžovatel právo, aby o jeho odvolání bylo
rozhodnuto. Nestalo-li se tak v zákonem stanovených lhůtách, šlo by v takovém případě opravdu
o nečinnost ve smyslu §79 s. ř. s. Podstatná je tedy povaha rozhodnutí o trvalém odebrání
znaleckého osvědčení.
[29] Otázka povahy rozhodování a rozhodnutí o odebrání znaleckého osvědčení z hlediska
s. ř. s., respektive z hlediska zákona o služebním poměru a správního řádu, je otázkou hraniční.
Zákon o služebním poměru ji nijak výslovně neřeší, neboť v §170 pouze obecně uvádí: „V řízení
ve věcech služebního poměru se rozhoduje o právech nebo povinnostech účastníků.“ V §171 pak vylučuje
z řízení ve věcech služebního poměru některé taxativně vyjmenované druhy rozhodování.
Z nezahrnutí rozhodování o odebrání znaleckého osvědčení do tohoto výčtu však nevyplývá,
zda není do toho výčtu zahrnuto proto, že je zákonodárce chtěl podřadit režimu řízení ve věcech
služebního poměru; nebo proto, že se zde podle zákonodárce vůbec nerozhoduje o právech nebo
povinnostech příslušníka bezpečnostního sboru, takže nebylo třeba jej ze skupiny rozhodování
podle §170 výslovně vylučovat. Řešení neplyne ani z navazujícího §181 odst. 1 téhož zákona,
který definuje pojem „rozhodnutí“ následovně: „Rozhodnutím je úkon služebního funkcionáře v určité
věci, jímž se zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určeného účastníka nebo jímž
se prohlašuje, že tento účastník má určitá práva a povinnosti.“ I toto ustanovení tedy spojuje pojem
„rozhodnutí“ se založením, změnou či zrušením práv a povinností; neplyne z něj však, zda
takovou povahu má i odebrání znaleckého osvědčení.
[30] Aplikace stejného výkladového postupu na zařazení tohoto rozhodování do systematiky
s. ř. s. naopak k jasnému závěru vede. Podle §65 s. ř. s. může žalobce žalobou napadnout
rozhodnutí „správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti“.
V §70 s. ř. s. jsou pak ze soudního přezkumu výslovně vyloučeny jednak úkony, které nejsou
rozhodnutími [viz typicky §70 písm. a) s. ř. s.], takže do takto stanovené obecné množiny
„rozhodnutí podle §65 s. ř. s.“ vůbec nespadají, a dále některé druhy rozhodnutí, které by podle
zákonodárce do této obecné množiny sice spadaly, z nějakého důvodu však pokládal za vhodné,
aby nepodléhaly přezkumu ve správním soudnictví. Jedna z těchto výluk je vyjádřena v §70
písm. e) s. ř. s. následovně: „Ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu (…) e)
o nepřiznání nebo odnětí odborné způsobilosti fyzickým osobám, pokud sama o sobě neznamenají právní
překážku výkonu povolání nebo zaměstnání nebo jiné činnosti“.
[31] Právě pod tuto výluku stěžovatelův případ zjevně spadá. Znalecké osvědčení totiž
nesporně prokazuje odbornou způsobilost policisty jako fyzické osoby. Jeho odnětí ovšem
neznamená „právní překážku výkonu povolání“, neboť i po odebrání znaleckého osvědčení
zůstává policista příslušníkem Policie ČR. Přitom pokud by pod výluku podle §70 písm. e) s. ř. s.
nespadalo rozhodování o odebrání znaleckého osvědčení policisty, lze si jen stěží představit, jaké
jiné rozhodování by pod ni spadnout mohlo. Lze tak konstatovat, že rozhodnutí o odebrání
znaleckého osvědčení spadá pod obecnou definici rozhodnutí podle §65 s. ř. s., které by obecně
podléhalo soudnímu přezkumu, ovšem zákonodárce cítil potřebu ji ze soudního přezkumu
výslovně vyloučit výlukou obsaženou v §70 písm. e) s. ř. s.
[32] Je-li rozhodnutí o odebrání znaleckého osvědčení nutno vnímat jako rozhodnutí
o veřejných subjektivních právech ve smyslu §65 s. ř. s., lze jen stěží najít přesvědčivý důvod,
proč by nebylo rozhodnutím „o právech nebo povinnostech účastníků“ ve smyslu §170 zákona
o služebním poměru. Pokud je však podřazeno §170 zákona o služebním poměru a v systematice
tohoto zákona, na rozdíl od s. ř. s. naopak není zahrnuto do výluky vyjádřené v jeho §171, je
třeba shledat, že se o něm vede řízení ve věcech služebního poměru ve smyslu §170 a jeho
výsledkem je rozhodnutí podle §181 odst. 1 zákona o služebním poměru, které je možno
napadnout odvoláním podle jeho §190. O tomto odvolání má služební funkcionář povinnost
rozhodnout, přičemž jeho rozhodnutí, jak bylo vyloženo výše, spadá pod obecnou definici
„rozhodnutí podle §65 s. ř. s.“, byť je ze soudního přezkumu vyloučeno výslovnou výlukou
vyjádřenou v §70 písm. e) s. ř. s.
[33] Lze tedy shrnout, že trvalé odebrání znaleckého osvědčení pro obor kriminalistika,
odvětví pyrotechnika, zasahuje do veřejných subjektivních práv stěžovatele. Jde o rozhodnutí
ve smyslu §181 odst. 1 zákona o služebním poměru, proti kterému je přípustné odvolání podle
jeho §190. O takovém odvolání podaném stěžovatelem proto bylo třeba rozhodnout
rozhodnutím. Takové rozhodnutí by sice následně nepodléhalo přezkumu ve správním
soudnictví, neboť z něj je výslovně vyloučeno výlukou vyjádřenou v §70 písm. e) s. ř. s., to však
nic nemění na tom, že jde o „rozhodnutí“ ve smyslu obecné definice §65 s. ř. s. Nevydání
takového rozhodnutí o odvolání proti odebrání znaleckého osvědčení proto může představovat
nečinnost ve smyslu §79 s. ř. s.
[34] Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s názorem stěžovatele, že rozhodnutí ze dne
21. 5. 2014 bylo rozhodnutím, proti němuž lze podat odvolání, takže bylo namístě vést
o stěžovatelově odvolání řízení a rozhodnout o něm rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., jak
pro důvodnost žaloby proti nečinnosti požadoval výše citovaný rozsudek č. j. 1 Ans 1/2003 - 50.
[35] Co se týče otázky, který ze žalovaných je příslušným o tomto odvolání rozhodnout, lze se
ztotožnit s názorem městského soudu, že příslušným k rozhodnutí o odvolání je žalovaný 2).
Podle §190 odst. 6 zákona o služebním poměru je odvolacím orgánem služební funkcionář
nadřízený služebnímu funkcionáři, který napadené rozhodnutí vydal. Obdobně podle §89 odst. 1
správního řádu je odvolacím orgánem správní orgán nejblíže nadřízený správnímu orgánu
I. stupně. K rozhodnutí o odvolání je tedy příslušný služební funkcionář nadřízený řediteli
Pyrotechnické služby. Tím je podle čl. 1 odst. 2 písm. c) závazného pokynu policejního
prezidenta č. 137/2009, o organizaci Policie České republiky, právě žalovaný 2). Stěžovatel proti
tomu v kasační stížnosti setrvával na názoru, že příslušným k rozhodnutí byl žalovaný 1). Tento
názor však opíral pouze o §6 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, kde jsou
vyjmenovány jednotlivé policejní útvary (policejní prezidium, útvary policie s celostátní
působností, krajská ředitelství policie a útvary zřízené v rámci krajského ředitelství) a „§2 odst. 1
zákona o policii“, přičemž ovšem v §2, který není na odstavce vůbec dělen, je pouze obecně
uvedeno poslání Policie ČR. Ustanovení, na něž stěžovatel poukazoval, tedy nijak nevyvracejí
názor městského soudu, že žalovaným měl být pouze žalovaný 2). Na základě výše provedené
argumentace je pak možno uzavřít, že právě on měl povinnost rozhodnout o stěžovatelově
odvolání.
[36] Pokud stěžovatel brojil v kasační stížnosti proti údajné nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
ze dne 21. 5. 2014, Nejvyšší správní soud připomíná, že v řízení proti nečinnosti nebylo vůbec
možno se zabývat námitkami týkajícími se kvality prvostupňového rozhodnutí ve věci.
[37] Nejvyšší správní soud proto rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Městský soud je v dalším řízení vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[38] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. dubna 2018
Mgr. David Hipšr
předseda senátu