ECLI:CZ:NSS:2018:7.AS.99.2018:33
sp. zn. 7 As 99/2018 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: AG KONSTRUKT s.r.o.,
IČ: 450 23 221, se sídlem nám. Švabinského 961/10, České Budějovice, zast. Mgr. Filipem
Toulem, advokátem se sídlem Lannova 16/13, České Budějovice, proti žalovanému: Státní úřad
inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 1. 2018, č. j. 50 A 24/2017 - 48,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 1. 2018, č. j. 50 A 24/2017 - 48,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím Oblastního inspektorátu práce pro Jihočeský kraj a Vysočinu (dále
též „správní orgán I. stupně“) ze dne 8. 6. 2016, č. j. 2249/5.30/16-23, byl žalobce uznán vinným
ze spáchání správního deliktu porušení povinnosti týkající se organizace práce a pracovních
postupů podle §30 odst. 1 písm. s) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o inspekci práce“). K porušení zákona mělo dojít tím, že zaměstnanci
žalobce (V. L. a D. P.) nebyli při výkonu práce ve výškách zajištěni proti pádu z výšky. Za správní
delikt byla žalobci uložena pokuta ve výši 163 000 Kč.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí správního orgánu I. stupně odvoláním. Rozhodnutím
žalovaného ze dne 2. 2. 2017, č. j. 6143/1.30/16-5, bylo odvolání zamítnuto a prvostupňové
rozhodnutí potvrzeno.
II.
[3] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Krajského soudu v Českých Budějovicích
žalobou. Shora označeným rozsudkem krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil
pro nepřezkoumatelnost a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Podle krajského soudu se žalovaný
nevypořádal s námitkou podjatosti kontrolorů správního orgánu I. stupně Mgr. V. K. a Mgr. P.
Š., kterou žalobce vznesl v rámci odvolacího řízení. Protože se žalovaný odmítl námitkou
podjatosti zabývat, je rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Za této
situace nebylo nutno se zabývat dalšími žalobními námitkami.
III.
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Krajský soud dle názoru stěžovatele
nevzal v úvahu veškeré skutečnosti a okolnosti. Z předloženého spisového materiálu je zřejmé,
že žalobce si už od počátku obou předmětných kontrol oblastního inspektorátu práce neustále
stěžuje a namítá tytéž skutečnosti, přičemž námitky podjatosti byly řádně vypořádány. Postup
soudu je přehnaně formalistický. Dle názoru stěžovatele se měl krajský soud vypořádat především
s tím, zda byl správní delikt žalobci ve správním řízení bez důvodných pochybností prokázán
zákonnými důkazy, nikoliv se zabývat pouze podjatostí jednoho z inspektorů, který se podílel
na jedné kontrole. V pravomoci inspektora nadto není rozhodování o uložení sankce
za protiprávní jednání. Skutkový stav věci, tedy prokázání porušení právních povinností
naplňující skutkovou podstatu předmětného správního deliktu, byl ve správním řízení
prokazován především fotodokumentací. Žalobce však v rámci svých opakovaných námitek
ani nenaznačoval, že by inspektoři měli upravovat, zfalšovat atp. předmětné fotografie. Žalobce
ve svých podáních dokládal i různé vytýkací dopisy svým zaměstnancům i jejich čestná
prohlášení, z nichž lze usuzovat, že žalobce si byl vědom nedodržování pravidel bezpečnosti
práce ve výškách svými zaměstnanci, za které však nese objektivní odpovědnost. Stěžovatel uvedl
i další důvody, pro které by nebylo možno shledat podjatost kontrolorů. K tvrzení žalobce,
že podjatost vyvolává příbuzenský vztah inspektora Ing. V. K. k Ing. J. K. ze společnosti CBPS
s.r.o. (na kterou podal žalobce trestní oznámení z důvodu neplacení závazků), stěžovatel uvedl, že
sám jednatel žalobce (J. D.) při ústním jednání na dotaz soudu uvedl, že neví, zda jsou uvedené
osoby v příbuzenském poměru. Ostatně namítat podjatost inspektora pouze na základě shody
jeho jména se jménem jednatele společnosti, vůči níž má žalobce pohledávku a vůči níž inicioval
zahájení trestního řízení, je absurdní. Ostatně takovou námitku, jakož i námitku týkající se
negativního vztahu Ing. V. K. k žalobci (z důvodu dřívějších vztahů – vzniklých před rokem
2010) měl uplatnit dříve, resp. hned, jak se dozvěděl, že tato osoba bude provádět kontrolu, což
však neučinil. Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil
rozsudek krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
IV.
[5] Žalobce podal ke kasační stížnosti vyjádření, ve kterém se ztotožnil s napadeným
rozsudkem. Shrnul argumentaci uvedenou ve svých dřívějších podáních. Setrvává na názoru,
že kontrola byla ovlivněna podjatostí mj. Ing. V. K. Ten je podjatý na základě příbuzenského
vztahu s Ing. J. K. ze společnosti CBPS s.r.o., jakož i na základě dřívějších negativních vztahů s
jednatelem žalobce (mj. poukázal na dřívější nezákonný postup uvedeného kontrolora vůči
žalobci). Podjatost dovozuje i z výše uložené pokuty. Navrhl kasační stížnost zamítnout.
V.
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Předně je třeba krajskému soudu vytknout, že výrokem I. rozsudku zrušil rozhodnutí
žalovaného (stěžovatele), v odůvodnění rozsudku však uvedl, že žaloba není důvodná. Rozsudek
je tedy vnitřně rozporný.
[9] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil krajskému soudu ani v nosném důvodu, pro který
zrušil rozhodnutí stěžovatele (z důvodu nevypořádání námitky podjatosti, kterou žalobce uplatnil
v odvolacím řízení).
[10] Ze správního spisu vyplývá, že dne 2. 6. 2015 byla u žalobce (na pracovišti „Skladový
a provozní areál – České Budějovice – Okružní“ – dále též „stavba I“) zahájena kontrola podle
zákona o inspekci práce zaměřená mj. na dodržování bezpečnosti práce. Kontrolu prováděli
kontroloři Mgr. P. Š. a Mgr. V. B. O kontrole byl vyhotoven protokol ze dne 17. 8. 2015, č. j.
13645/5.42/15-17 (dále též „protokol I“), podle něhož neměl být zaměstnanec žalobce (V. L.,
nar. X) při stavebních pracích ve výšce 7,5 metrů nad zemí zajištěn proti pádu z výšky; součástí
protokolu I je i fotodokumentace z kontroly. Dne 19. 8. 2015 byly kontrolnímu orgánu doručeny
námitky proti protokolu I, které byly zamítnuty rozhodnutím ze dne 4. 9. 2015, č. j.
13645/5.42/15-22.
[11] Dne 9. 11. 2015 pak byla u žalobce (na pracovišti „Změna dokončené stavby – přístavba
skladové haly, U Smaltovny“, dále též „stavba II“) zahájena další kontrola rovněž s cílem prověřit
dodržování bezpečnosti práce. Kontrolu prováděli kontroloři Mgr. P. Š. a Ing. V. K. O průběhu
kontroly byl vyhotoven protokol o kontrole ze dne 30. 11. 2015, č. j. 28168/5.42/15-4 (dále též
„protokol II“), podle něhož neměl být zaměstnanec žalobce (D. P., nar. X) při stavebních pracích
ve výšce 5 m nad zemí zajištěn proti pádu z výšky; součástí protokolu II je rovněž
fotodokumentace z kontroly.
[12] Dne 8. 12. 2015 žalobce doručil správnímu orgánu námitky proti protokolu II,
mj. námitku podjatosti obou zasahujících kontrolorů - Mgr. P. Š. a Ing. V. K. V ní poukazoval na
příbuzenství Ing. V. K. k Ing. J. K. (bývalému jednateli společnosti CBPS s.r.o., vůči které má mít
žalobce pohledávku) a na dřívější kontrolu prováděnou Ing. P. Š.
[13] Usnesením ze dne 4. 1. 2016, č. j. 35/5.10/16, vedoucí inspektor správního orgánu
I. stupně neshledal podjatost kontrolorů. V odůvodnění vedoucí inspektor uvedl, že Ing. V. K.
opakovaně (tato námitka byla vznesena již v roce 2009) uvádí, že si není vědom žádného
příbuzenského vztahu s Ing. J. K. S největší pravděpodobností se tedy jedná spíše o shodu jmen.
Na druhou stranu i v případě, že by byl jistý stupeň příbuzenství shledán, není toto samo o sobě
důvodem ke konstatování podjatosti takovéto úřední osoby. Tento osobní vztah by musel
odůvodňovat konkrétní zájem na výsledku řízení. Takový zájem však nebyl shledán. Vůči Mgr. P.
Š. byla podjatost spatřována na základě průběhu minulé kontroly na Okružní ulici, resp. ve
verbálním střetu s majiteli pozemku, kde probíhala výstavba. Takové důvody nezakládají
podjatost. Podjatost by byla shledána v případě, že by byly naplněny podmínky uvedené v §14
odst. 1 správního řádu. Podjatá by byla taková úřední osoba, u níž by bylo s ohledem na její
poměr k věci, k účastníkům nebo jejich zástupcům shledáno, že má takový zájem na výsledku
řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti. To splněno není.
[14] Žalobce napadl uvedené usnesení odvoláním. Správnímu orgánu vytkl, že se důkladněji
nezabýval otázkou, zda kontroloři mají zájem na výsledku řízení. K tomu poukázal na kontrolu
prováděnou Ing. V. K. v minulosti, resp. na negativní vztah Ing. V. K. a Mgr. P. Š. k jednateli
žalobce. Dále poukázal na to, že žalobce podal trestní oznámení na jednatele společnosti CBPS
s.r.o., Ing. J. K., tedy osobu, která se s Ing. V. K. zná.
[15] Dne 12. 4. 2016 vydal stěžovatel rozhodnutí č. j. 613/1.30/16-3, kterým odvolání proti
usnesení ve věci podjatosti zamítl. V odůvodnění uvedl, že se plně ztotožňuje s napadeným
usnesením. Neshledal žádný konkrétní zájem ani Ing. V. K., ani Mgr. P. Š. na výsledku řízení.
Z toho, že žalobce vede spor s jednatelem společnosti CBPS s.r.o., Ing. J. K. (tedy osobou, která
má stejné příjmení jako kontrolor Ing. V. K.), nelze dovodit žádný konkrétní zájem tohoto
inspektora na výsledku řízení. Pokud pak žalobce poukazoval na kontrolu prováděnou před
několika lety, uvedl stěžovatel, že námitku podjatosti je třeba vznést, jakmile se účastník řízení o
možné podjatosti dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení
prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku podjatosti neuplatnil. Žalobce však
poukazuje na skutečnosti staré několik let. Nadto v případě kontrol, jež byly prováděny též Ing.
V. K. v minulosti, neměl žalobce žádných výhrad ani proti inspektorům, kteří kontrolu prováděli,
ani vůči způsobu, jakým byla kontrola provedena. Ani u Mgr. P. Š. neshledal stěžovatel žádný
konkrétní zájem na výsledku řízení. Nebyly shledány žádné okolnosti, jež by nasvědčovaly tomu,
že by při dané kontrole nepostupoval v souladu s právními předpisy. Podjatá by byla taková
úřední osoba, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci,
účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze
pochybovat o její nepodjatosti.
[16] V návaznosti na uvedená zjištění bylo správním orgánem I. stupně zahájeno vůči žalobci
správní řízení ve věci podezření ze spáchání deliktu ve smyslu §30 odst. 1 písm. s) zákona
o inspekci práce. Ze správního spisu nevyplývá, že by řízení zahájili, či v jeho průběhu prováděli
jakékoliv úkony i shora uvedení kontroloři. Správní řízení vedla oprávněná úřední osoba Mgr. Š.
Š.
[17] Dne 9. 6. 2016 pak vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí (rozhodnutí podepsal
vedoucí inspektor uvedeného orgánu – Ing. J. P.), kterým byl žalobce uznán vinným ze spáchání
správního deliktu podle §30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce. Podle výroku I. došlo
k porušení zákona tím, že zaměstnanec žalobce (V. L.) dne 2. 6. 2015 nebyl zajištěn při práci na
stavbě I (ve výšce cca 7,5 metrů) proti pádu z výšky. Podle výroku II. pak dne 9. 11. 2015 nebyl
zajištěn při práci na stavbě II (ve výšce cca 5 metrů) proti pádu z výšky další zaměstnanec žalobce
(D. P.).
[18] Žalobce napadl rozhodnutí odvoláním (opakovaně doplněným). V doplnění ze dne
23. 7. 2016 namítl podjatost kontrolorů Ing. V. K. a Ing. P. Š. Tu opět dovozoval z
příbuzenského vztahu Ing. V. K. k jednateli společnosti CBPS s.r.o. (Ing. J. K.). Dále ji dovozoval
z toho, že oba kontroloři v protokolech o kontrole uvedli více protiprávních jednání (skutků), než
které jim jsou vytýkány ve správním rozhodnutí (dva skutky). Dovozoval jejich zájem na výsledku
řízení ve smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 520/2016, podle něhož nelze akceptovat
shledání viny obviněného za situace, kdy jediným přímým důkazem proti němu je výpověď
svědka, u nějž a priori nelze vyloučit jakýkoliv zájem na výsledku řízení. V dané věci přitom
spočívá prokázání viny pouze na tvrzení uvedených inspektorů.
[19] O odvolání rozhodl žalovaný (stěžovatel) rozhodnutím ze dne 2. 2. 2017, č. j. 6143/1.30/
16-5, tak, že odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění se ztotožnil
se skutkovými i právními závěry správního orgánu I. stupně. V rozhodnutí shrnul i obsah
námitky podjatosti uplatněné v doplnění odvolání vč. zmiňovaného nálezu Ústavního soudu
a uvedl, že: „S opakovanou námitkou podjatosti inspektora K. se oblastní inspektorát práce zabýval
v samostatném řízení, kde již byla tato definitivně (pravomocně) vyřízena, proto se odvolací orgán k této námitce
nebude vyjadřovat, neboť ani není předmětem tohoto správního řízení a odkazuje pouze na odůvodnění
napadeného rozhodnutí. Skutečnost, že provedenou kontrolou oblastního inspektorátu práce bylo zjištěno více
nedostatků, avšak správní řízení bylo zahájeno pouze pro podezření ze spáchání jednoho správního deliktu, ještě
nijak nenaznačuje podjatost inspektora/ů. (…) Účastník řízení nepoukazuje na citovaný nález Ústavního soudu
přiléhavě, neboť výpověď svědků v daném případě není jediným důkazem, stěžejní důkaz o vině účastníka řízení
tvoří fotodokumentace. Dále je nutno zdůraznit, že oba inspektoři nebyli ve věci zainteresovaní, podjatí, o čemž
bylo pravomocně rozhodnuto, a proto o jejich nestrannosti není pochyb.“
[20] S ohledem na výše uvedené nelze souhlasit s krajským soudem v tom, že by se stěžovatel
nezabýval námitkou podjatosti vznesenou v rámci odvolacího řízení. Odvolací orgán vypořádal
argumentaci obsaženou v námitce podjatosti, kterou žalobce uplatnil v odvolacím řízení (zabýval
se i otázkou, zda by podjatost mohl vyvolávat rozdílný počet skutků v protokolech o zahájení
řízení a v prvostupňovém rozhodnutí, jakož i vypořádal poukaz na nález Ústavního soudu
sp. zn. I. ÚS 520/2016). V dalším poukázal na dřívější řízení, kde se samostatně zabýval
mj. vztahem Ing. V. K. k Ing. J. K. ze společnosti CBPS s.r.o. Nutno zdůraznit, že stěžovatel
v rámci uvedeného doplnění odvolání ze dne 23. 7. 2016 explicitně nepoukazoval na žádný
konkrétné nezákonný postup Ing. V. K. v minulosti, koupi bouracího kladiva od žalobce před
řadou let atp. Žalobce v doplnění odvolání ze dne 23. 7. 2016 uplatnil pouze shora uvedenou
argumentaci, a proto nelze stěžovateli vytýkat, že se omezil pouze na její vypořádání. Je pravdou,
že některá další tvrzení stěžovatel vypořádal i poukazem na dřívější samostatné rozhodnutí o
námitce podjatosti, takový postup byl však podle názoru zdejšího soudu s ohledem na obdobný
obsah námitek možný. Podrobnější vypořádání by bylo třeba očekávat zejména tehdy, pokud by
se námitka vznesená v odvolacím řízení odlišovala od námitky vznesené v rámci řízení o kontrole,
popř. by byla původní tvrzení podrobněji konkretizována, doplněna atp. To se však nestalo. Viz
obsah původní a pozdější námitky podjatosti. Jinými slovy, důvody, které žalobce v odvolací
námitce uplatnil, žalovaný (stěžovatel) vypořádal.
[21] I přesto krajský soud (bez náležitého odůvodnění) uvedl, že: „Protože se žalovaný odmítl
uvedenou námitkou zabývat, je toto rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelné ohledně této námitky pro nedostatek
důvodů.“
[22] Krajský soud se nadto nezabýval ani tím, jak by se případné nesprávné či nedostatečné
vypořádání námitky podjatosti mohlo projevit na předmětných skutkových zjištěních, na základě
kterých správní orgán I. stupně dospěl k závěru o spáchání správního deliktu žalobcem. Nejvyšší
správní soud připomíná, že součástí správního spisu je vedle dalších listin (mj. protokol
o výslechu svědka – V. L.) i obsáhlá fotodokumentace zachycující průběh kontroly
na předmětných stavbách, resp. provádění prací ve výšce bez zajištění. Tyto skutečnosti
však krajský soud zcela pominul a bez náležitého odůvodnění zrušil rozhodnutí stěžovatele pouze
z důvodu údajného nevypořádání uplatněné odvolací námitky, což pravdou není (viz výše).
Ze správního spisu nadto vyplývá, že kontrolu u žalobce neprováděli pouze shora uvedení
kontroloři, ale i např. Mgr. V. B. Viz protokol ze dne 17. 8. 2015, č. j. 13645/5.42/15-17 (který
uvedený kontrolor rovněž podepsal), podle něhož neměl být zaměstnanec žalobce V. L. při
stavebních pracích ve výšce 7,5 metrů nad zemí zajištěn proti pádu z výšky. Kontrolní protokol
tedy vychází i z poznatků kontrolora, jehož podjatost žalobce v odvolání nenamítal. Ani tím se
krajský soud nezabýval. Nutno dodat konečně i to, že ze správního spisu nelze dovodit, že by
některý ze shora uvedených kontrolorů prováděl úkony v předmětném řízení ve věci samotného
deliktu. Úkony činila oprávněná úřední osoba Mgr. Š. Š., resp. vedoucí inspektor oblastního
inspektorátu práce (Ing. J. P.), který podepsal prvostupňové rozhodnutí. Ani tím se krajský soud
nezabýval a bez dalšího zrušil rozhodnutí stěžovatele pro údajné nevypořádání námitky
podjatosti.
[23] Nejvyšší správní soud závěrem dodává, že si plně uvědomuje význam ustanovení §14
správního řádu, resp. imperativu, aby se na výkonu pravomoci správního orgánu nepodílely
podjaté osoby. Předpokladem pro konstatování podjatosti však je, aby se jednalo o osobu,
u níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům
řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat
o její nepodjatosti (§14 odst. 1 správního řádu). Uvedené ustanovení přitom nelze vidět
izolovaně, ale v celkovém kontextu posuzované věci. Dále je třeba trvat na tom, aby námitka
podjatosti byla uplatněna bezprostředně poté, co se účastník řízení o podjatosti úřední osoby
dozví. Jak totiž vyplývá z §14 odst. 2 správního řádu, k námitce se nepřihlédne, pokud účastník
řízení o důvodu vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil.
[24] Z výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, ve kterém je vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[25] Na krajském soudu tedy bude znovu posoudit důvodnost podané žaloby, resp. zákonnost
žalobou napadeného rozhodnutí. Závěry krajského soudu naleznou srozumitelný
a přezkoumatelný odraz v novém rozhodnutí, ve kterém řádně vypořádá všechny žalobní
námitky, přičemž zohlední celkový obsah spisu, popř. jej (pokud to bude třeba) vlastním
dokazováním dále doplní.
[26] Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. července 2018
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu