ECLI:CZ:NSS:2018:8.AS.274.2018:23
sp. zn. 8 As 274/2018-23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D.,
a soudců JUDr. Milana Podhrázkého, Ph.D., a JUDr. Miloslava Výborného v právní věci žalobce:
J. F., zastoupený Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4,
proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117,
Ostrava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 12. 2016, čj. MSK 159558/2016, o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 8. 2018, čj. 22 A
27/2017-28,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 8. 2018, čj. 22 A 27/2017-28, se ruší
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Městského úřadu Český Těšín (dále jen „městský úřad“) ze dne 23. 8. 2016,
čj. MUCT/30411/2016, byla žalobci uložena pokuta 1 500 Kč za to, že nezajistil jako
provozovatel osobního vozidla, aby při jeho použití na pozemní komunikaci byly dodržovány
povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích, neboť dne 28. 4. 2016 v době
kolem 12.04 hod. v Českém Těšíně na ul. Polní u domu č. p. 16 nezjištěný řidič parkoval
na jednosměrné pozemní komunikaci v protisměru, čímž porušil §25 odst. 1 písm. a) zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změně některých zákonů (dále jen
„zákon o silničním provozu“). Tím spáchal přestupek podle §125 odst. 1 písm. k) zákona
o silničním provozu. Žalobce tím jako provozovatel vozidla porušil §10 odst. 3 zákona
o silničním provozu a dopustil se správního deliktu provozovatele vozidla dle §125f odst. 1
téhož zákona. Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím změnil na základě odvolání žalobce
rozhodnutí městského úřadu tak, že výrok v textu „… je vinen tím, že…“ změnil na „… se dopustil
správního deliktu tím, že…“. Ve zbytku rozhodnutí městského úřadu potvrdil.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, které Krajský soud v Ostravě (dále jen
„krajský soud“) vyhověl, rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zrušil a věc žalovanému vrátil
k dalšímu řízení. Jako zásadní vyhodnotil námitku, že zákon o silničním provozu v §25 odst. 1
písm. a) umožňuje v případě jednosměrné pozemní komunikace zastavit a stát vlevo i vpravo.
Krajský soud dospěl k závěru, že z dikce zákona nelze dovodit zákaz postavení vozidla jeho
přední částí proti směru jízdy, ať už v obousměrné či jednosměrné komunikaci. Cílem právní
úpravy je zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu tím, že bude zajištěn bezpečný
a plynulý průjezd ostatních vozidel. Je bezpředmětné, zda je vozidlo postaveno svou přední částí
ve směru nebo proti směru jízdy. Shledal dále, že v projednávané věci je nepodstatné, jakým
způsobem se vozidlo do místa svého stání dostalo, neboť tato skutečnost není součástí žalobci
vytýkaného správního deliktu.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační
stížnost. Stěžovatel trvá na tom, že stáním vozidla v protisměru, tj. tak, že vozidlo je orientováno
opačně vůči směru jízdy na jednosměrné pozemní komunikaci, řidič vozidla jednoznačně
porušuje zákon. Podle §11 odst. 1 zákona o silničním provozu se na pozemní komunikaci jezdí
vpravo, a pokud tomu nebrání zvláštní okolnosti, při pravém okraji vozovky, pokud není
stanoveno jinak. Podle §24 odst. 4 písm. g) zákona o silničním provozu se nesmí řidič
otáčet a couvat na pozemní komunikaci s jednosměrným provozem; smí však couvat, jestliže
je to nezbytně nutné, například k zajetí do řady stojících vozidel nebo vyjetí z ní.
[4] Podle stěžovatele je z důvodu bezpečnosti nežádoucí, aby se vozidla nacházela proti
směru jízdy (bez ohledu na to, zda v pohybu nebo v klidu), ať už na jednosměrné komunikaci,
anebo v jízdním pruhu obousměrné komunikace. V opačném případě by to mohlo vést ke vzniku
nebezpečných kolizních situací, přičemž účelem celé právní úpravy je právě takovým
nebezpečným situacím v co nejvyšší míře předcházet. Na jednosměrné komunikaci je obecně
zakázáno otáčení a couvání, jinými slovy jízda v protisměru. Na obousměrné komunikaci
je otáčení i couvání obecně dovoleno, avšak za splnění zákonem stanovených podmínek (§24
odst. 1 až 3 zákona o silničním provozu) a s určitými výjimkami (§24 odst. 4 téhož zákona).
Těmito výjimkami jsou situace ze své povahy k otáčení a couvání nevhodné z důvodu
nebezpečnosti takového manévru, např. právě otáčení a couvání na jednosměrné komunikaci.
Obecné dovolení otáčení na obousměrné komunikaci nijak neodporuje obecnému zákazu jízdy
v protisměru, neboť otáčení je možné pouze z jízdního pruhu, v němž vozidlo jede
v předepsaném směru, do protisměrného pruhu, v němž vozidlo opět pojede v předepsaném
směru. Na jednosměrné komunikaci musí být otáčení zakázáno bez výjimky, protože by vždy
vedlo k tomu, že by se vozidlo ocitlo proti dovolenému směru jízdy. Úmyslem zákonodárce bylo
postihnout nejen samotnou jízdu v rozporu s pravidly, nýbrž i výsledek takovéto jízdy, kdy řidič
vozidlo zaparkuje v protisměru, tedy tak, že jeho přední část směřuje proti směru jízdy. Tento
způsob stání je nebezpečný také z důvodu, že odrazky červené barvy se nacházejí pouze na zadní
části vozidel, tudíž při projíždění kolem řady vozidel není obrys vozidla stojícího přední částí
proti směru jízdy včas a z dostatečné vzdálenosti zřetelně viditelný.
[5] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. jedná osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním. Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Stěžovatel uplatnil důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a vznesl
kasační námitku, která se týká výkladu ustanovení zákona o silničním provozu upravujícím
možnost zastavení a stání na jednosměrné pozemní komunikaci. Konkrétně se jedná o otázku,
zda je při parkování na jednosměrné pozemní komunikaci relevantní také orientace vozidla, tedy
zda stojí přední částí po směru nebo proti směru jízdy.
[9] Podle §25 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu „řidič smí zastavit a stát jen vpravo
ve směru jízdy co nejblíže k okraji pozemní komunikace a na jednosměrné pozemní komunikaci vpravo i vlevo“.
[10] Citované ustanovení tedy samo o sobě výslovnou odpověď na shora vymezenou spornou
otázku nenabízí. Nečiní tak ani důvodová zpráva k tomuto zákonu ani komentářová literatura.
Danou právní otázkou se doposud výslovně nezabývala ani judikatura.
[11] K výkladu výše citovaného ustanovení zákona o silničním provozu považuje Nejvyšší
správní soud za vhodné nejprve poukázat na obecnější závěry Ústavního soudu, dle kterého
je „v právním státě třeba tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout
víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož
i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické povahy sociální reality. Je-li k dispozici více výkladů
veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva
či svobody. Tento princip in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku (…). Jde o strukturální
princip liberálně demokratického státu, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem Pravidlo
in dubio pro libertate je vyjadřováno uplatňováním různých maxim ve všech oblastech veřejného práva.
Má například podobu pravidla in dubio mitius nebo pravidla in dubio pro reo“ (nález ze dne
13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06). Pravidla pro aplikaci zmíněné zásady in dubio pro libertate byla
dále rozvinuta rovněž judikaturou Nejvyššího správního soudu. Například podle rozsudku
zdejšího soudu ze dne 23. 5. 2014, čj. 4 As 28/2014-40, aplikace zásady in dubio mitius,
resp. in dubio pro libertate, předpokládá možnost alespoň dvou veškerými v úvahu připadajícími
výkladovými metodami obhajitelných výkladů právní normy. Výše uvedené obecné úvahy
jsou pro nyní projednávanou věc podstatné tím spíše, že se zde jedná o přezkum rozhodnutí
v oblasti správního trestání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2012,
čj. 3 Ads 144/2011-163).
[12] V nyní projednávané věci krajský soud uzavřel, že z dikce dotčeného ustanovení nelze
v případě obousměrné ani jednosměrné pozemní komunikace dovodit zákaz postavení vozidla
přední částí vozidla proti směru. Je třeba zdůraznit, že nesprávnost tohoto závěru ve vztahu
k obousměrným pozemním komunikacím vyplývá právě již ze samotné dikce zákona, podle
něhož je řidič povinen zastavit a stát „vpravo ve směru jízdy“. Tento závěr pak akceptuje i odborná
literatura. Jak např. plyne z komentáře k danému zákonu: „Jak je zde [pozn. NSS – v §25 odst. 1
písm. a) zákona o silničním provozu] uvedeno, zastavit a stát na pozemní komunikaci smí řidič s vozidlem
vpravo ve směru jízdy. Z toho vyplývá, že řidič, který svoje vozidlo „zaparkuje“ ve směru své jízdy vlevo, dopouští
se přestupku. Jde sice jen o to, že takto „zaparkované“ vozidlo stojí směrově obráceně, ale zákon jednoznačně
uvádí, že vozidlo smí zastavit nebo stát vpravo ve směru jízdy.“ (LEITNER, Milan a VRANÁ, Jana.
Zákon o provozu na pozemních komunikacích a předpisy prováděcí a související s komentářem.
4. vyd. Praha: Linde, 2011. ISBN 978-80-7201-867-3). Ostatně situací „protisměrného“ parkování
na obousměrné komunikaci se zabýval Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 26. 4. 2018,
čj. 7 As 34/2018-32, v rámci něhož protiprávnost takového jednání nijak nezpochybnil.
[13] V případě jednosměrných pozemních komunikací je však třeba vyjasnit otázku, zda
citované ustanovení vykládat (jak učinil krajský soud) tak, že v jednosměrné komunikaci
lze zastavit a stát bez ohledu na orientaci přední části vozidla, nebo zda je třeba toto ustanovení
chápat tak, že úprava zastavení na jednosměrné pozemní komunikaci (tedy že lze zastavit a stát
vlevo i vpravo) nepopírá předchozí pravidlo zmiňované v souvislosti s obousměrnými
pozemními komunikacemi, podle něhož je řidič povinen parkovat vždy po směru jízdy.
[14] Ústavní soud ve své judikatuře již opakovaně připomněl, že „jazykový výklad představuje
pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího
smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione
legis atd.)“ (nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). V návaznosti
na to obdobně rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 26. 10. 2005,
čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb., mimo jiné uvedl, že „[v] prvé řadě je nezbytné zdůraznit
základní interpretační přístup: k výkladu právních předpisů a jejich institutů nelze přistupovat pouze z hlediska
textu zákona, ale především podle jejich smyslu. Jazykový výklad může ve smyslu ustálené judikatury Ústavního
soudu, s níž se v řadě svých rozhodnutí výslovně ztotožnil i Nejvyšší správní soud, představovat pouze prvotní
přiblížení se k obsahu právní normy, jejímž nositelem je interpretovaný právní předpis; k ověření správnosti
či nesprávnosti výkladu, popř. k jeho doplnění či upřesnění, potom slouží ostatní interpretační přístupy, z nichž
je v souzené věci namístě jmenovat především metodu teleologickou a systematickou (samozřejmě podle povahy věci
bude namístě užít i jiných metod, jako např. komparativní, logické či historické). Z teleologického výkladu vyplývá
základní interpretační směrnice, která již byla zmíněna: rozhodující je smysl a účel, a nikoliv dikce zákona.
Systematický výklad využívá systémové povahy právního řádu: právní řád tvoří jednotný celek; má povahu
systému, který je dále diferencován v subsystémy různých úrovní (právo soukromé a veřejné; právní odvětví; právní
instituty), jež v sobě slučují prvky podle různých kritérií. Ze systémové povahy právního řádu vyplývá, že jeho
jednotlivé součásti (subsystému i prvky) vstupují do určitých funkčních vazeb. Z toho se podává přirozený
požadavek, aby interpret určitého ustanovení právního předpisu neomezoval svůj rozhled toliko na jedno či několik
ustanovení, ale aby jej chápal jako část celku (systému), která s ohledem na principy jednotnosti a bezrozpornosti
právního řádu vytváří s jeho ostatními částmi logický, resp. logicky souladný významový celek. Součástí
systémového chápání právního řádu je i respektování toho, že různé právní předpisy upravují instituty, které jsou
společné celému právnímu řádu, či alespoň několika jeho odvětvím, a jež byly doktrínou důkladně teoreticky
propracovány; v takovém případě je nezbytné vycházet při jejich používání z doktrinálních závěrů a z rysů,
které jsou jim společné. Ze systémové povahy právního řádu ovšem vyplývá i jeho hierarchická povaha, a mj. tedy
i princip ústavně konformního výkladu právních předpisů.“
[15] V návaznosti na výše uvedená obecná východiska je třeba pro účely nyní posuzované
sporné právní otázky zdůraznit, že ani v nyní projednávané věci nelze vycházet pouze
z doslovného znění textu zákona s tím, že z dikce citovaného ustanovení nelze zákaz
protisměrného postavení dovodit. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje závěry krajského soudu,
podle něhož je cílem dané úpravy zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu tím,
že bude zajištěn dostatek prostoru pro bezpečný a plynulý průjezd ostatních vozidel. Nelze však
setrvat na to, že se jedná o cíl jediný. Jak v tomto ohledu plyne z výše již citovaného rozsudku
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 34/2018, smyslem zákona o silničním provozu
(jež se projevuje i v daném ustanovení) je zajištění bezpečnosti silničního provozu a všech jeho
účastníků, „přičemž parkování v protisměru takovému smyslu nekoresponduje. Předmětným jednáním by mohlo
dojít k ohrožení řidiče jiného vozidla, cyklisty jedoucího po správné straně silnice (odkud by mohlo vyjíždět vozidlo,
jehož je stěžovatel provozovatelem).“ Přestože citované závěry se týkají komunikace obousměrné,
Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti o tom, že rizika hrozí rovněž v případě protisměrného
parkování na jednosměrné pozemní komunikaci. Lze dokonce vyslovit předpoklad vyšší
rizikovosti takového jednání v případě komunikace jednosměrné, neboť účastníci silničního
provozu zde z povahy věci vůbec nepředpokládají pohyb vozidla v opačném směru.
[16] Nejvyšší správní soud se dále nemohl ztotožnit ani se závěrem krajského soudu, podle
něhož je zcela nepodstatné, jakým způsobem se vozidlo do místa svého stání dostalo, neboť tato
skutečnost není součástí žalobci vytýkaného správního deliktu. Je sice skutečností, že žalobce byl
v dané věci napadeným rozhodnutím správních orgánů sankcionován za porušení pravidel
silničního provozu upravujících zastavení a stání, avšak při výkladu daného ustanovení nelze zcela
odhlížet od okolností, které tomuto nežádoucímu stavu předchází a od důsledků, které tento stav
vyvolá ve chvíli, kdy bude řidič s vozidlem opět vyjíždět. Jinými slovy nelze označit jako zcela
nepodstatné to, že k protisměrnému parkování může dojít v důsledku předchozí jízdy
v protisměru nebo zakázaného otáčení na jednosměrné pozemní komunikaci [§24 odst. 4 písm. g)
věta před středníkem zákona o silničním provozu]. Obdobně je potřeba přihlédnout k tomu,
že řidič vyjíždějící z takového protisměrného stání musí opět porušit zákon jízdou v protisměru
nebo zakázaným otáčením vozidla. Shora citovaný §25 dost. 1 písm. a) zákona o silničním
provozu tak podle Nejvyššího správního soudu nelze vykládat odtrženě od dalších ustanovení
daného zákona a pomíjet, že by v důsledku přijetí určité výkladové varianty docházelo k jejich
porušování.
[17] Pokud je navíc protisměrné zastavení a stání správním deliktem v případě obousměrných
pozemních komunikací (jak bylo vyloženo výše), kde se z takového stání řidič může dostat zcela
v souladu s právními předpisy (na obousměrné komunikaci je možno se otáčet nebo z místa stání
přejet do požadovaného pruhu), tím spíše se musí jednat o správní delikt v případě
jednosměrných komunikací, kde takové legální možnosti neexistují.
[18] Nejvyšší správní soud dále nemohl přisvědčit ani odůvodnění krajského soudu, který
s odkazem na §24 odst. 4 písm. g) věta za středníkem zákona o pozemních komunikacích uvedl,
že se nabízí více legálních možností, jak zaparkovat v protisměru. Podle citovaného ustanovení
se řidič nesmí otáčet a couvat na pozemní komunikaci s jednosměrným provozem; smí však
couvat, jestliže je to nezbytně nutné, například k zajetí do řady stojících vozidel nebo vyjetí
z ní. Manévr navrhovaný krajským soudem nelze ve světle tohoto ustanovení hodnotit jako
souladný s citovanou úpravou. Jednalo by se o situaci, kdy řidič jede po jednosměrné pozemní
komunikaci a rozhodne se zaparkovat na levém kraji pozemní komunikace takovým způsobem,
kdy se při couvání na toto místo současně otočí o 180 stupňů. Kromě toho, že se zde spíše jedná
o zakázané otáčení, nelze takový manévr v žádném případě hodnotit jako „nezbytně nutný“,
jak vyžaduje dané ustanovení. Řidiči vozidla totiž nic nebrání, aby v takové situaci na pozemní
komunikaci s jednosměrným provozem bez komplikací zaparkoval na dané místo tak, že jeho
vozidlo bude orientováno po směru jízdy.
[19] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že za situace, kdy jedna
z výkladových variant vždy povede k porušení zákona, nelze takovou variantu aprobovat
a hodnotit ji jako rovnocennou ve smyslu výše uvedené judikatury a aplikovat na věc výše
zmiňovanou zásadu in dubio pro libertate. Pokud bylo vozidlo žalobce v posuzované věci
zaparkováno na jednosměrné pozemní komunikaci, přičemž bylo orientováno svou přední částí
proti směru jízdy, došlo tím k porušení §25 odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, proto
napadený rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a vrátil mu věc
k dalšímu řízení. Krajský soud v něm bude vázán právním názorem vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[21] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v novém rozhodnutí krajský soud
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 28. listopadu 2018
JUDr. Petr Mikeš, Ph.D.
předseda senátu