ECLI:CZ:NSS:2018:9.AS.138.2017:31
sp. zn. 9 As 138/2017 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary
Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: A. S.,
zast. Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, proti rozhodnutí ministra vnitra ze
dne 26. 3. 2014, č. j. MV 14504-4/VS-2014, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, č. j. 9 A 280/2014 - 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla dle §78
odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“) zamítnuta jeho žaloba proti shora označenému rozhodnutí žalovaného. Tímto
rozhodnutím byl zamítnut rozklad proti rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále také „žalovaný“)
ze dne 5. 12. 2013, č. j. VS-828/835.3/2-2012 (dále jen „rozhodnutí správního orgánu
I. stupně“), jímž nebylo vyhověno žádosti stěžovatele o udělení státního občanství České
republiky.
[2] Stěžovatel nesplnil podmínku §7 odst. 1 písm. c) zákona č. 40/1993 Sb., o nabývání
a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění rozhodném pro projednávanou věc
(dále jen „zákon o státním občanství“), neboť se v posledních 5 letech dopustil na území České
republiky úmyslného trestného činu, za který byl pravomocně odsouzen. Tuto podmínku nelze
prominout.
[3] Vzhledem k tomu, že stěžovatel v prvním žalobním bodě konkrétně nespecifikoval,
jakých nezákonností se správní orgány obou stupňů porušením namítaných ustanovení zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), dopustily,
přezkoumal soud v obecné poloze obě správní rozhodnutí a řízení, které jejich vydání
předcházelo, a dospěl k závěru, že se namítaných porušení nedopustily. Z odůvodnění jejich
rozhodnutí, jakož i písemného vyjádření žalovaného k podané žalobě je totiž zřejmé, že správní
orgány vyšly z dostatečně zjištěného skutkového stavu.
[4] Při posouzení rozkladu postupovaly v souladu se zákonem. Ze správního spisu městský
soud ověřil, že poté, kdy stěžovatel uplatnil rozklad v tzv. blanketní formě, uvedl, že jej odůvodní
do patnácti dnů od jeho podání a prostřednictvím zástupce požádal o nahlédnutí do spisového
materiálu. Vzápětí byl v řádu dnů (dne 3. 1. 2014) žalovaným informován o možnosti nahlédnout
do spisového materiálu, což zástupce učinil dne 8. 1. 2014. Ještě týž den, kdy se zástupce
seznámil s obsahem spisového materiálu, jej pak žalovaný vyzval k doplnění odůvodnění
rozkladu do 15. 1. 2014 a upozornil jej, že pokud tak neučiní, bude rozklad předán rozkladové
komisi žalovaného v předložené podobě. Podáním ze dne 13. 1. 2014, došlým žalovanému dne
16. 1. 2014, však zástupce požádal o opětovné prodloužení lhůty o 30 dnů pro opatřování
si podkladů pro rozklad z domovského státu, aniž by tyto podklady blíže specifikoval. Následně
žalovaný postupoval tak, jak stěžovatele poučil ve výzvě ze dne 8. 1. 2014, a předložil spis
k posouzení rozkladu.
[5] Na prokazatelném nesplnění podmínky stanovené v §7 odst. 1 písm. c) zákona o státním
občanství nemohly žádné doklady opatřené ze státu původu nic změnit. Za tohoto stavu soud
zkrácení stěžovatelových procesních práv neshledal.
[6] Ustanovení §39 odst. 1 správního řádu dopadá na všechny možné typy správních řízení
a využije se zejména ve sporném řízení, neboť lhůta stanovená podle §39 je pro účastníka řízení
závazná, a pokud by v takto závazně stanovené lhůtě nestihl daný úkon učinit, může sice požádat
o prominutí jejího zmeškání (§41 správního řádu), jinak ale marně uplyne. Naproti tomu v řízení
o žádosti (nesporné řízení), v němž lze důvodně předpokládat žadatelův zájem na jejím rychlém
vyřízení, a tedy jeho snahu odstranit vady žádosti co nejdříve, není pochybením správního
orgánu, pokud ve výzvě podle §45 odst. 2 správního řádu nestanoví lhůtu k odstranění vad
usnesením, ale jen neformálně faktickou výzvou, aby ve stanovené lhůtě žadatel jednal, tím spíše,
že mu zákon formu usnesení neukládá (§76 odst. 1 správního řádu).
[7] K obdobnému závěru dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 4. 2016
č. j. 3 Azs 143/2015-37, v němž ke stejné námitce téhož zástupce (byť ve skutkově jiné věci)
přisvědčil rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočce v Pardubicích ze dne
22. 6. 2015, č. j. 52 A 54/2015-45, který konstatoval, že výzva správního orgánu představovala
nadstandardní krok, který nebylo třeba provést usnesením. K tomu NSS doplnil, že „[i] kdyby byla
zmiňovaná výzva chápána v intencích kasační a žalobní argumentace, nemusela by přesto splňovat formální
podobu usnesení. Podle §76 odst. 1 správního řádu, totiž správní orgán rozhoduje usnesením v případech
stanovených zákonem. Ustanovení §45 odst. 2 správního řádu ovšem pro výzvu k odstranění vad žádosti formu
usnesení nepředepisuje, a nemohlo by tudíž zakládat povinnost správního orgánu usnesení vydávat. Nic na tom
nemění ani dikce §39 odst. 1 správního řádu, vztahující se ke lhůtám pro provedení úkonu. Toto ustanovení totiž
nelze vykládat v tom smyslu, že správní orgán musí při stanovení jakékoliv lhůty použít ještě usnesení.“
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[8] Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[9] V prvé řadě namítá, že se městský soud nesprávně vypořádal s žalobní námitkou, jíž
stěžovatel brojil proti nesprávnému postupu žalovaného, spočívajícím v nevyčkání na doplnění
blanketního rozkladu.
[10] Dle §37 odst. 3 správního řádu platí, že nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí
jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit, tj. vyzve k jejich odstranění
a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.
[11] V případě návrhového řízení pak navíc platí, že správní orgán pomůže žadateli nedostatky
odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.
Poučí jej také o následcích neodstranění nedostatků podání v této lhůtě.
[12] Přípis, kterým byl stěžovatel vyzván k doplnění rozkladu, nemá relevantní formu. Lhůta
v tomto přípisu určená byla uložena v rozporu se zákonem. Žádné usnesení dle §39
odst. 1 správního řádu vydáno nebylo, nebyla tedy právoplatně určena ani lhůta k doplnění
podání. Obdobně v přípisu o předložení spisového materiálu nadřízenému správnímu orgánu
nebyl stěžovatel informován o následcích neodstranění vad podaného rozkladu a rovněž
tak nebyl řádně vyzván k doplnění rozkladu. V řízení o rozkladu nebyla dostatečně šetřena
procesní práva stěžovatele.
[13] Správní orgán měl a mohl nesplnění podmínky spočívající v odsouzení pro úmyslný
trestný čin prominout. K možnosti a především správnosti takového přístupu, oproti přístupu,
který sleduje doslovné znění zákona, odkazuje na judikaturu Ústavního soudu. Ten opakovaně
judikoval (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96), že netoleruje obecným soudům formalistický
postup za použití v podstatě sofistikovaného odůvodňování zřejmé nespravedlnosti. Obecný
soud není absolutně vázán doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit,
pokud to vyžaduje účel zákona, historie vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů,
jež má svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Povinnost
soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu,
ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem, tam kde jde o výklad
abstraktních norem a ústavních zásad. Při výkladu aplikace právních předpisů nelze opomíjet
jejich účel a smysl, který není možné hledat ve slovech a větách toho kterého předpisu, ve kterém
jsou přítomny i principy uznávané demokratickými právními státy. Stěžovatel dále cituje
z usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003-56, týkajího se přepjatého
formalismu při posuzování náležitostí žaloby ve správním soudnictví.
[14] Žádost o udělení státního občanství byla posouzena v rozporu s uvedenými principy.
[15] Na základě uvedených důvodů navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému
soudu k dalšímu řízení.
[16] Žalovaný se ve vyjádření v plném rozsahu ztotožnil s napadeným rozsudkem, zejména
pak s tou části, ve které soud aproboval procesní postup při stanovení lhůty pro doplnění
blanketního rozkladu.
[17] K druhé námitce spočívající v porušení zásady materiální pravdy a nedostatečně zjištěném
skutkovém stavu věci ohledně splnění či případného prominutí podmínky zakotvené v §7
odst. 1 písm. c) zákona o státním občanství opakovaně uvádí, že správní orgán stav věci ověřil
z výpisu z Rejstříku trestů. Podle něho byl stěžovatel dne 13. 3. 2013 pravomocně odsouzen pro
spáchání trestného činu vydírání podle §175 odst. 1, 2 písm. b) zákona č. 40/2009, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „trestního zákon“) k trestu odnětí svobody ve výměře 6 měsíců
s podmíněným odkladem na 12 měsíců. Správní orgány nedisponují zákonnou pravomocí tuto
podmínku, resp. její nesplnění při posuzování žádosti o udělení státního občanství, prominout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[18] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná a stěžovatel
je zastoupen advokátem ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Na základě kasační stížnosti přezkoumal
napadený rozsudek městského soudu v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem
a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
[19] Soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku.
Stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost pouze obecně, nepřezkoumatelnost rozhodnutí je však
vadou, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet i bez námitky, tedy z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je možný pouze za předpokladu,
že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí
srozumitelné, které je opřené o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský
soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[20] Soud neshledává rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným. Z jeho odůvodnění
je plně seznatelné, proč považoval žalobní námitky, které všechny vypořádal, za nedůvodné,
obdobně je z jeho odůvodnění zcela zřejmé, jaké právní závěry soud vyvodil ze skutkových
zjištění a jak tato skutková zjištění hodnotil.
[21] Kasační námitka napadající porušení procesních práv (nedostatek formy výzvy k doplnění
rozkladu a v tomto důsledku nezákonně stanovení lhůty) je pouhým zopakováním žalobní
argumentace, aniž by stěžovatel jakýmkoliv způsobem reagoval na posouzení městského soudu.
Podle §106 odst. 1 s. ř. s. platí, že kasační stížnost musí mimo jiné obsahovat vymezení, z jakých
důvodů stěžovatel napadá rozhodnutí krajského (městského) soudu. Mělo by se tedy jednat
o polemiku s konkrétními právními či skutkovými závěry, které soud v napadeném rozhodnutí
učinil. Stěžovatel proti závěrům městského soudu, ze kterých je zřejmé, proč považoval namítaný
nedostatek formy výzvy za nedůvodný, žádným způsobem v kasační stížnosti nebrojí.
[22] Námitky napadající přepjatý formalismus a neprominutí nesplnění podmínky dle §7
odst. 1 písm. c) zákona o státním občanství nejsou důvodné.
[23] Každý žadatel o udělení státního občanství musí splnit všechny podmínky stanovené v §7
odst. 1 zákoně o státním občanství. Pokud je nesplní, může, tam kde to zákon výslovně připouští,
požádat o jejich prominutí, přesto však na udělení státního občanství nemá právní nárok.
[24] Státní občanství je pevný a trvalý svazek, který je určen plnou integrací žadatele
do společnosti charakterizovanou rodinnými, pracovními, sociálními vazbami a taktéž
i dodržováním právního řádu. Každé porušení předpisů jistě nemusí znamenat nesplnění
podmínky podle §7 zákona o státním občanství. Zákonodárce však dal jasně najevo,
že odsouzení cizince za úmyslný trestný čin v posledních pěti letech považuje za překážku,
která brání státní občanství udělit.
[25] Napadené znění zákona je v souladu s účelem zákona, historií jeho vzniku i jeho
systematikou. Prvořadou povinností osoby, která se uchází o státní občanství, je totiž náležitý
respekt k právnímu řádu hostitelského státu a plnění povinností z něho vyplývajících, což se při
spáchání úmyslného trestného činu logicky vylučuje.
[26] Ustanovení §11 zákona o státním občanství nedává správnímu orgánu prostor pro vlastní
úvahu o různých aspektech spáchaného úmyslného trestného činu, např. o jeho povaze
či závažnosti, a s tím související případné možnosti nesplnění této podmínky prominout.
[27] Nejvyšší správní soud již opakovaně judikoval, že smyslem a účelem celého §7 zákona
o státním občanství je vyloučit z možnosti nabytí státního občanství České republiky žadatele,
který po dobu svého dosavadního pobytu na území porušoval právní předpisy, neboť je důvodné
reálné nebezpečí, že by takový cizinec pokračoval v závažném porušování právních povinností
i jako občan České republiky, a je zde tudíž veřejný zájem na tom, aby takový cizinec občanství
České republiky nenabyl.
[28] Pravomocné odsouzení za úmyslný trestný čin zákonodárce shledává jako důležitější
překážku pro udělení státního občanství než plnění povinnosti vyplývající z ustanovení zvláštního
právního předpisu upravujícího pobyt a vstup cizinců na území České republiky, povinnosti
vyplývající ze zvláštních předpisů upravujících veřejné zdravotní pojištění, sociální zabezpečení,
důchodové pojištění, daně, odvody a poplatky, a proto v těchto případech správnímu orgánu
neumožňuje nesplnění této podmínky prominout. Porušení zákonem stanovených povinností
ve vztahu k veřejnému zdravotnímu pojištění bylo s odkazem na §11 odst. 4 zákona o státním
občanství stěžovateli prominuto.
[29] Požadovaný výklad stěžovatele nejen, že nemá žádnou oporu v zákoně, je přímo
v rozporu s §11 zákona o státním občanství, ale dokonce je v rozporu i s jeho smyslem a účelem.
Jakkoliv je při výkladu práva žádoucí hledat smysl a účel práva, nemůže soud jít svým výkladem
tak daleko, že se zcela oprostí od zákonného textu, systematiky právního přepisu a jeho smyslu.
Úkolem soudů není přetvářet právní úpravu a úmysl zákonodárce.
[30] V projednávané věci je zcela nesporné, že stěžovatel nesplnil podmínku stanovenou v §7
odst. 1 písm. c) zákona o státním občanství, neboť byl dne 13. 3. 2013 pravomocně odsouzen
pro spáchání trestného činu vydírání dle §175 odst. 1, 2 písm. b) trestního zákona (viz výpis
z evidence rejstříku trestů fyzických osob založený na l. č. 44 správního spisu), kterou dle §11
zákona o státním občanství prominout nelze. Opatřování blíže nespecifikovaných dokladů v zemi
původu nemohlo nesplnění zákonem stanovené a neprominutelné podmínky žádným způsobem
ovlivnit. Nebyl proto žádný důvod opakované žádosti o prodloužení lhůty pro doplnění rozkladu
vyhovět.
IV. Závěr a náklady řízení
[31] Z výše uvedených důvodů soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou kasační stížnost
zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[32] Stěžovatel, který neměl v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovanému žádné náklady
řízení nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. února 2018
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu