ECLI:CZ:NSS:2018:9.AS.2.2017:32
sp. zn. 9 As 2/2017-32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D.,
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně:
MULTIAGRO v.o.s. Slatina, se sídlem Slatina 116, Vysoké Mýto, zast. JUDr. Denisem
Mitrovićem, advokátem se sídlem Mírové nám. 274, Týniště nad Orlicí, proti žalovanému:
Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 12. 2015, čj. KrÚ-74681/178/2015/OMSŘI/MV-3, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky
v Pardubicích ze dne 2. 11. 2016, čj. 52 A 5/2016-110,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 19. 10. 2015, čj. MUHO/18219/2015 (dále i „rozhodnutí
stavebního úřadu“), nařídil Městský úřad Holice (dále jen „stavební úřad“) žalobkyni
(dále „stěžovatelka“) zjednání nápravy spočívající v povinnosti užívání staveb na pozemcích
par. č. st. X, X, X, X a X v k. ú. S. v souladu s kolaudačním rozhodnutím, případně jinou listinou
prokazující účel užívání těchto staveb. Toto rozhodnutí žalovaný rozhodnutím specifikovaným
v záhlaví potvrdil a odvolání stěžovatelky zamítl. Krajský soud v Hradci Králové – pobočka
v Pardubicích (dále jen „krajský soud“) žalobu proti posledně zmíněnému rozhodnutí dle §78
odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), zamítl. Proti tomuto rozsudku brojí stěžovatelka podanou kasační stížností.
[2] Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že je vázán rozsahem vznesených žalobních
bodů a není oprávněn přezkoumávat napadené rozhodnutí i z jiných důvodů. Za stěžejní otázku
označil, zda byly stavby na výše uvedených pozemcích užívány v rozporu s povoleným účelem
užívání. Dle krajského soudu postupoval stavební úřad v souladu se zákonem, neboť nejprve
vyzval stěžovatelku ke zjednání nápravy ve stanovené lhůtě a následně vydal rozhodnutí, kterým
zjednání nápravy nařídil. Správní orgány vycházely v případě stavby na pozemku par. č. st. X
z kolaudačního rozhodnutí a ze souhlasu se změnou účelu užívání stavby; u stavby na pozemku
par. č. st. X z listiny, na základě které je zapsána v katastru nemovitostí; u stavby na pozemku par.
č. st. X z listiny, kterou byla stavba zapsána do katastru nemovitostí; u stavby na pozemku par. č.
st. X z listiny z roku 1967 a navazujících povolení k užívání; u stavby na pozemku par. č. st. X
z kolaudačního rozhodnutí. U staveb na pozemcích par. č. st. X a st. X se jednoznačně jedná o
listiny, které stanovují účel užívání staveb. U staveb na ostatních parcelách se kolaudační
rozhodnutí nedochovala, avšak stavební úřad shromáždil dostatek dokumentů, ze kterých
vyplývá, že stavby jsou užívány v rozporu s jejich povoleným účelem užívání. Stavební úřad
postupoval dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2008, čj. 3 As 3/2007-52.
[3] Povolený účel užívání staveb nelze stanovit dle zjednodušené dokumentace, jelikož ta účel
nemění. Slouží pouze k ověření technického stavu stavby.
[4] Není relevantní, že mezi faktickým stavebně konstrukčním i technickým charakterem
staveb a jejich aktuálním užíváním není rozpor. Rozhodné je, zda je stavba užívána v souladu
s povoleným užíváním. Stejně tak není relevantní ani odborný názor uvedený ve znaleckém
posudku, který hodnotí stavbu na pozemku par. č. st. X jako technicky způsobilou pro účely
zabezpečení zbraní a střeliva, ani zabezpečení staveb z hlediska požární bezpečnosti a dodržování
předpisů na úseku požární ochrany.
[5] Krajský soud vyhodnotil jako nedůvodnou námitku, že využívání předmětných staveb pro
zemědělské účely by bylo v rozporu s platným územním plánem obce S. Územní plán má význam
pouze ke stavbám nově umisťovaným. Stavební povolení musí být v souladu s územním plánem
v době vydání. Územní plán se může měnit. To však neznamená, že dojde ke zrušení všech
stavebních povolení v lokalitě.
[6] Za nedůvodnou označil i námitku, že žalovaný neuvedl veřejný zájem, s nímž je užívání
staveb v rozporu. Dle soudu oba správní orgány v souladu s §132 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném od 1. 4. 2015 (dále
jen „stavební zákon“), stanovily, že porušení veřejného zájmu spočívá v užívání stavby
k nepovolenému účelu, což vyplývá z §132 odst. 3 písm. b) stavebního zákona.
[7] Napadené rozhodnutí dle krajského soudu není nepřezkoumatelné. Rozhodnutí
stavebního úřadu ve výrokové části obsahuje lhůtu ke zjednání nápravy, a to 20 dnů ode dne
nabytí právních účinků daného rozhodnutí. Institut kontrolní prohlídky a jeho právní nástroje
jsou operativními nástroji. Tato operativnost je podpořena mimo jiné tím, že lhůta k provedení
stanovených úkonů se nevydává samostatným usnesením ve smyslu §39 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „spr. ř.“ nebo „správní řád“). Dle tohoto
ustanovení se navíc stanoví lhůta k provedení úkonu, pokud ji nestanoví zákon a je-li toho
zapotřebí. Dikce §134 odst. 3 stavebního zákona však předpokládá, že stavební úřad vydá
rozhodnutí, kterým zjednání nápravy nařídí; jedná se tedy o rozhodnutí, které stanovuje
povinnost k určitému plnění. V opačném případě, pokud by správní orgán musel vydávat
samostatné usnesení dle §39 spr. ř., docházelo by k nelogickým průtahům správního řízení.
Je přitom irelevantní, že stavební úřad ve Vysokém Mýtě o stanovení či prodloužení lhůty
rozhodoval usnesením a nynější stavební úřad nikoliv. Legitimní očekávání, aby v rámci
rozhodovací činnosti správních orgánů nevznikaly nedůvodné rozdíly při rozhodování shodných
případů, může založit pouze taková správní praxe, která je ustálená, jednotná a dlouhodobá,
a která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Tuto tvrzenou legitimní
praxi stěžovatelka nijak nedoložila. Tato námitka by ani tak nemohla uspět, jelikož postup
stavebního úřadu ve Vysokém Mýtě byl v rozporu se zákonem.
[8] Stavební úřad se dopustil chyby v poučení, když uvedl, že odvolání nezakládá odkladný
účinek, a zároveň, že k exekuci lze přistoupit jen tehdy, nesplní-li vlastník staveb pravomocné
a vykonatelné rozhodnutí stavebního úřadu. Chyba v poučení se v pochybnostech vykládá
ve prospěch účastníka řízení, tedy rozhodnutí bude vykonatelné až po nabytí právní moci. Tato
námitka neměla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.
[9] Stěžovatelka dobrovolně splnila povinnost jí uloženou ohledně stavby na pozemku
par. č. st. X. To nemá vliv na správnost či zákonnost rozhodnutí stavebního úřadu, ani
rozhodnutí žalovaného. Důsledkem je pouze to, že nemůže dojít k nucenému výkonu
rozhodnutí.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[10] Stěžovatelka napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[11] Stěžovatelka namítá, že krajský soud nedůvodně spojil několik odlišných žalobních
námitek do jediné. Žádnou „stěžejní“ námitku v podané žalobě stěžovatelka nenamítala, naopak
náležitě odůvodnila všechny žalobní námitky. Soud se však zaměřil pouze na užívání staveb
v rozporu s povoleným účelem užívání.
[12] Stěžovatelka náležitě odůvodnila, že podle §192 stavebního zákona se na postupy dle
stavebního zákona použijí ustanovení správního řádu, pokud stavební zákon nestanoví jinak.
Rozhodnutí stavebního úřadu je nezákonné, protože §134 odst. 3 stavebního zákona nestanoví
lhůtu pro zjednání nápravy a stavební úřad neaplikoval §39 spr. ř. Krajský soud se nedostatečně
vypořádal s námitkou, že stavební úřad postupoval v rozporu se zásadou legitimního očekávání,
když postupoval jinak než stavební úřad ve Vysokém Mýtu. Stejně tak se soud nezabýval
argumentací, že pokud by byl připuštěn výklad žalovaného, nemusel by §39 odst. 2 spr. ř. vůbec
existovat a stejně tak by byl zbytečný i §192 stavebního zákona.
[13] Krajský soud zastával názor, že z právního hlediska je rozhodné, zda je stavba užívána
v souladu s povoleným užíváním. Stěžovatelka však namítala i další skutečnosti, a to, že stávající
územní plán neumožňuje užívání staveb jako kravína, z věcného hlediska není žádný rozpor mezi
aktuálním způsobem užívání a faktickým stavebně konstrukčním charakterem staveb a to, že pro
část staveb již má povolenou změnu užívání. Zamítnutím žaloby krajský soud pochybil, neboť již
žalovaný měl rozhodnutí stavebního úřadu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
[14] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu.
Připomněl, že již v napadeném rozhodnutí uvedl, že stavební úřad ve výrokové části rozhodnutí
stanovil lhůtu ke splnění uložené povinnosti. Nejedná se o lhůtu procesní, a §39 spr. ř. se proto
na projednávanou věc nepoužije. Toto ustanovení se aplikuje na úkony účastníků dle §36 spr. ř.,
nikoliv na lhůty ke splnění povinnosti.
[15] Žalovaný dále uvedl, že Městský úřad Vysoké Mýto pochybil, pokud stanovil lhůtu
ke splnění povinnosti dle §39 spr. ř., proto takto nemůže postupovat jiný správní orgán.
[16] Dle žalovaného územní plán má význam pouze ke stavbám a činnostem nově
umisťovaným a povolovaným, nebo dále k povolování změn v užívání staveb. Na současný
právní stav nedopadá. Opačný výklad by znamenal nepřípustnou retroaktivitu.
[17] Žalovaný zastává názor, že splnění rozhodnutím uložené povinnosti v průběhu
odvolacího řízení má vliv pouze na to, že nemůže dojít k výkonu rozhodnutí.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[18] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[19] Je nutné poznamenat, že stěžovatelka v kasační stížnosti zaměňovala důvody dle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. (nesprávné právní posouzení) a dle písm. d) stejného ustanovení
(nepřezkoumatelnost), jelikož opakovaně v kasační stížnosti uvedla svoje námitky návětím typu
„nezákonnost spatřuje v nesprávném právním posouzení, když se soud nevypořádal
s argumentací žalobce“ (začátek 3. a 5. odst. na 3. straně kasační stížnosti). Tyto důvody přitom
nelze zaměňovat. Zatímco námitkou nesprávného právního posouzení nesouhlasí stěžovatel
s rozhodovacími důvody krajského soudu, námitkou nepřezkoumatelnosti upozorňuje na vadu,
dle které rozhodovací důvody nelze vůbec seznat, jsou nedostatečně vysvětleny, popřípadě jde
o jinou vadu nepřezkoumatelnosti. Podle jejich obsahu vyhodnotil Nejvyšší správní soud všechny
vznesené námitky, které jsou projednatelné, jako námitky směřující do nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí, jelikož samotný charakter popisované vady lze podřadit pod důvod dle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., nikoliv pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatelka totiž nesporovala správnost
právních závěrů, ke kterým krajský soud dospěl, ale z textu kasační stížnosti lze seznat pouze
poukaz na nedostatečné odůvodnění.
[20] Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou rozhodnutí, ke které jsou správní soudy
povinny přihlížet i bez námitky, tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum
rozhodnutí soudu je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria
přezkoumatelnosti, tedy že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek
relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku
rozhodnutí.
[21] První namítanou nepřezkoumatelnost stěžovatelka spatřovala v tom, že krajský soud
spojil její námitky do jediné údajně stěžejní, a to do námitky užívání staveb v rozporu
s povoleným účelem užívání, přičemž stěžovatelka v žalobě vznesla i jiné námitky. Je pravda,
že krajský soud sice označil tuto námitku jako stěžejní, nicméně vypořádal i všechny další
vznesené námitky. Např. ve druhém odstavci na 11. straně vypořádal námitku zjednodušené
dokumentace; ve třetím odstavci na 11. straně námitku, že není rozpor mezi aktuálním užíváním
staveb a faktickým technickým charakterem; v prvním odstavci na 12. straně rozpor s územním
plánem obce Slatina; dobrovolné splnění povinnosti ve třetím odstavci na 14. straně, atd. Tato
námitka proto není důvodná.
[22] Jako další důvod nepřezkoumatelnosti stěžovatelka označila to, že se krajský soud
nedostatečně vypořádal s námitkou, že stavební úřad vydal rozhodnutí v rozporu se zásadou
legitimního očekávání, když postupoval jinak než stavební úřad ve Vysokém Mýtě. Kasační soud
s tímto nesouhlasí. Krajský soud se v napadeném rozsudku nejprve vypořádal s námitkou,
že se pro stanovení lhůty ke zjednání nápravy neužije §39 spr. ř. Na 12. a 13. straně uvedl,
že institut kontrolní prohlídky a jeho právní nástroje jsou operativními nástroji. Proto se dle
krajského soudu lhůta k provedení stanovených úkonů se nestanovuje samostatným usnesením
ve smyslu §39 spr. ř. Dikce §134 odst. 3 stavebního zákona navíc předpokládá stanovení lhůty.
Výklad stěžovatelky by dle krajského soudu způsobil i nelogické průtahy v řízení. Následně
poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, kdy může vzniknout zavedená správní
praxe, které se pak lze dovolávat v rámci uvedené zásady. Existenci ustálené praxe stěžovatelka
nijak nedoložila. Pokud stavební úřad ve Vysokém Mýtě vydal usnesení dle §39 spr. ř. v obdobné
věci, postupoval v rozporu se zákonem, a takovému postupu nelze přiznat právní ochranu. I tato
námitka nepřezkoumatelnosti je tak nedůvodná.
[23] Dále stěžovatelka namítala, že se krajský soud nezabýval argumentací, že pokud by byl
připuštěn výklad žalovaného, nemusel by §39 odst. 2 spr. ř. vůbec existovat a stejně tak by byl
zbytečný i §192 stavebního zákona. Krajský soud na tuto větu skutečně výslovně nijak
nereagoval. Soudy však nemají povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle
vyvrátit (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, ze dne 30. 5. 2006,
sp. zn. I. ÚS 116/05, či ze dne 22. 9. 2009, sp. zn. III. ÚS 961/09). Jejich úkolem je vypořádat
se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 4. 2014, čj. 7 As 126/2013-19). Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí
vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech
konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 4. 2014, čj. 7 Afs 85/2013-33). To krajský soud učinil, neboť
podrobně vylíčil, proč se podle jeho názoru v dané věci §39 spr. ř. neaplikuje, ale nijak
nevyloučil, že by se u jiných institutů dle stavebního zákona aplikovat mohl. Tím tedy implicitně
vypořádal i uvedenou jedno větou námitku stěžovatelky.
[24] V případě námitek uvedených v bodě [13] není zřejmé, zda je stěžovatelka zamýšlela jako
námitky nepřezkoumatelnosti nebo nesprávného právního posouzení. V případě, že je zamýšlela
jako námitky nepřezkoumatelnosti, jsou nedůvodné, jelikož na ně krajský soud odpověděl
(viz dále). V případě, že je zamýšlela jako námitky nesprávného právního posouzení, nelze
je považovat za řádně formulované námitky. K formulaci žalobních bodů se podrobně vyjádřil
rozšířený senát v rozsudku ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005–58, č. 835/2006 Sb. NSS,
v němž mj. uvedl: „Žalobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů,
úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí
či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat
o nezákonnosti.“ Tyto závěry rozšířeného senátu lze plně vztáhnout i na formulaci důvodů kasační
stížnosti s tím, že důvody musí směřovat proti rozhodnutí krajského soudu, neboť podstatou
řízení o kasační stížnosti je přezkum soudního rozhodnutí (§102 s. ř. s.). Stěžovatelka v kasační
stížnosti pouze obecně tvrdila, že stávající územní plán neumožňuje užívání staveb jako kravína;
z věcného hlediska není žádný rozpor mezi aktuálním způsobem užívání a jejím faktickým
stavebně konstrukčním charakterem a to, že pro část staveb již má povolenou změnu užívání.
Na tyto otázky jí však krajský soud již v napadeném rozsudku odpověděl. Krajský soud uvedl,
že územní plán ovlivňuje pouze stavby nově umísťované; je důležitý povolený účel užívání
stavby, nikoliv to, zda stavba konstrukčně vyhovuje aktuálnímu užívání; z narační části
napadeného rozsudku plyne, že části staveb (par. č. st. X a st. X) jsou užívány v souladu
se změněným účelem užívání, zbylé části však nikoliv. Stěžovatelka tyto závěry krajského soudu
nijak konkrétně nerozporuje. Její povinností v kasační stížnosti však bylo, aby specifikovala
důvody, proč jsou závěry a úvahy krajského soudu nesprávné. Obecné opakování žalobních
námitek bez žádné věcné reakce na argumentaci krajského soudu tyto požadavky nenaplňuje.
[25] Jak již bylo uvedeno, Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stí žnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
S ohledem na její rozsah se proto Nejvyšší správní soud nemohl zabývat správností právních
závěrů, ke kterým krajský soud dospěl.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil, proto kasační stížnost podle
§110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[27] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla, proto dle uvedených ustanovení nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení,
nevznikly v řízení žádné náklady nad rámec jeho úřední povinnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 7. března 2018
JUDr. Petr Mikeš, Ph.D.
předseda senátu