ECLI:CZ:NSS:2018:9.AS.335.2018:83
sp. zn. 9 As 335/2018 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: Mgr. S. W.,
zastoupena JUDr. Janem Walterem, advokátem se sídlem Volyňských Čechů 837, Žatec,
proti žalované: Krajská hygienická stanice Ústeckého kraje, se sídlem Moskevská 1531/15,
Ústí nad Labem, v řízení o kasační stížnosti žalované proti usnesení Krajského soudu v Ústí
nad Labem ze dne 21. 8. 2018, č. j. 15 A 81/2018 - 41,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 8. 2018, č. j. 15 A 81/2018 - 41,
se zrušuje ve výroku III a v tomto rozsahu se věc vrací Krajskému
soudu v Ústí nad Labem k dalšímu řízení.
II. Ve zbytku se kasační stížnost zamítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobkyně podala dne 5. 3. 2018 žádost o poskytnutí informací podle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„informační zákon“), v níž žalovanou požádala o poskytnutí záznamů o měření hlučnosti šesti
provozních situací v pilařském závodu Pila Kovářská specifikovaných v žádosti.
II.
[2] Dne 16. 4. 2018 podala žalobkyně ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem (dále jen
„krajský soud“) žalobu na ochranu před nečinností žalované při vyřizování žádosti o poskytnutí
informací. Uvedla, že v zákonem stanovené lhůtě nedošlo k poskytnutí informace ani k vydání
rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Dále nebyla v zákonem stanovené lhůtě vyřízena stížnost
na nečinnost žalované dle §16 odst. 1 písm. c) informačního zákona. Navrhovala, aby krajský
soud žalované uložil vydat do patnácti dnů od právní moci rozsudku rozhodnutí o žádosti
o poskytnutí informací ze dne 5. 3. 2018 a nahradit náklady řízení.
[3] Krajský soud výrokem I. výše označeného usnesení řízení zastavil, výrokem II. vrátil
žalobkyni zaplacený soudní poplatek ve výši 1 000 Kč a výrokem III. uložil žalované zaplatit
žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 11 200 Kč. Uvedl, že žalobkyně podala žalobu poté,
co nebyla úspěšná při uplatnění ochrany před nečinností u nadřízeného orgánu žalované,
Ministerstva zdravotnictví České republiky (dále jen „ministerstvo“) prostřednictvím stížnosti
ze dne 20. 3. 2018 dle §16a odst. 1 písm. b) informačního zákona. Podáním ze dne 30. 5. 2018,
které bylo krajskému soudu doručeno dne 4. 6. 2018, však žalobkyně výslovně vzala žalobu zpět
s odůvodněním, že žalovaná rozhodnutím ze dne 23. 5. 2018, č. j. KHSUL 23714/2018, rozhodla
o předložené žádosti o poskytnutí informací. Krajský soud v důsledku tohoto úkonu žalobkyně
řízení o žalobě podle §47 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) zastavil. Zároveň uložil stěžovatelce uhradit žalobkyni
náklady řízení, neboť dle vyjádření žalobkyně došlo ke zpětvzetí žaloby pro pozdější chování
stěžovatelky.
III.
[4] Proti usnesení krajského soudu podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s.
[5] Uvádí, že žádost žalobkyně o poskytnutí informací vyřídila rozhodnutím o částečném
odmítnutí informace a přípisem, jímž byla informace žalobkyni částečně poskytnuta. Proti
částečnému poskytnutí informace podala žalobkyně stížnost, kterou stěžovatelka postoupila
ministerstvu. To mělo o stížnosti rozhodnout do 11. 4. 2018, avšak rozhodlo až dne 28. 6. 2018,
tj. po podání nečinností žaloby. Nečinným ve věci žalobkyně tedy nebyla stěžovatelka,
ale ministerstvo.
[6] Krajský soud nesprávně uvedl, že stěžovatelka žádost žalobkyně v souladu s informačním
zákonem vyřídila až dne 23. 5. 2018, když vycházel z chybné informace uvedené žalobkyní
ve zpětvzetí. Uvedené rozhodnutí stěžovatelka nevydala v souvislosti s částečným poskytnutím
informace, ale v souvislosti s jejím částečným odmítnutím. K odvolání žalobkyně totiž
ministerstvo rozhodnutí stěžovatelky o částečném odmítnutí informace rozhodnutím ze dne
7. 5. 2018 zrušilo. Stěžovatelka tedy rozhodla o části žádosti žalobkyně znovu právě rozhodnutím
ze dne 23. 5. 2018. Stěžovatelka krajský soud opakovaně upozorňovala, že nemohla být ve věci
nečinná, neboť podání žalobkyně postoupila ministerstvu. Žaloba měla být proto zamítnuta.
Namísto toho krajský soud vedl zmatečné řízení o nečinnosti stěžovatelky, která však nenastala
a vydal napadené usnesení z nesprávného důvodu.
[7] Stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil a řízení
před krajským soudem zastavil.
IV.
[8] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že tvrzená neexistující nečinnost
stěžovatelky nepředstavuje nedostatek podmínek řízení, který by zakládal zmatečnost řízení před
krajským soudem. To, zda nečinnost nastala či nikoliv je totiž samotným předmětem řízení.
Jde tedy o meritorní otázku. Krajský soud jednal zcela v intencích zákona, když řízení zastavil,
neboť žalobkyně vzala žalobu v celém rozsahu zpět. Pokud by naopak krajský soud žalobu věcně
projednal, sám by zatížil řízení zmatečností spočívající v odpadnutí návrhu. Nadto není správné
tvrzení stěžovatelky, že nebyla nečinná. Žalobkyně podala proti postupu stěžovatelky při vyřízení
žádosti o poskytnutí informací stížnost, jelikož předmět žádosti nebyl zcela vyčerpán. Když
stížnost nebyla v zákonné lhůtě vyřízena, podala žalobkyně nečinnostní žalobu. Tu vzala
po obdržení rozhodnutí ze dne 23. 5. 2018 zpět. Uvádí-li stěžovatelka, že se jednalo o rozhodnutí
vydané v souvislosti s částečným odmítnutím žádosti, vykládá nesprávně institut stížnosti
dle §16a odst. 1 písm. c) informačního zákona. Tímto institutem žadatel brojí obecně proti
(neúplnému) vyřízení žádosti, ať již v podobě poskytnutí informace nebo vydání rozhodnutí
o odmítnutí žádosti.
[9] Žalobkyně navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky zamítl.
V.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost je zčásti důvodná.
[12] Stěžovatelka formálně uplatnila důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a c)
s. ř. s. Z obsahu kasační stížnosti je nicméně zřejmé, že stěžovatelka ve vztahu k výroku I.
(a souvisejícího výroku II.) napadeného usnesení označila chybný důvod jejího podání dle §103
odst. 1 s. ř. s. Stěžovatelka tvrdí, že řízení před krajským soudem bylo zmatečné, neboť jí
nemohlo svědčit postavení žalované, tj. pro nedostatek pasivní žalobní legitimace. Dle §103
odst. 1 písm. c) s. ř. s. může zmatečnost řízení spočívat v tom, že chyběly podmínky řízení, ve věci
rozhodoval vyloučený soudce nebo byl soud nesprávně obsazen, popřípadě bylo rozhodnuto v neprospěch účastníka
v důsledku trestného činu soudce. V případě žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je
dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu pasivní žalobní legitimace určena primárně
tvrzením žalobce v žalobě (srov. usnesení ze dne 8. 4. 2003, č. j. Na 249/2003 - 9; usnesení
rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, č. j. Nad 224/2014 - 53; rozsudek ze dne 23. 8. 2017,
č. j. 9 As 109/2017 - 37). Vlastní existencí povinnosti žalovaného vydat rozhodnutí nebo
osvědčení se soud zabývá až při samotném meritorním posuzování žaloby. Nejde proto o otázku
procesní, či splnění podmínek řízení, nýbrž o otázku meritorní, která předurčuje rozhodnutí
ve věci samé. Jelikož stěžovatelka netvrdí žádné skutečnosti, v nichž by bylo možno shledat
zmatečnost řízení, je zřejmé, že své důvody podřadila pod §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. nepřesně.
Svým obsahem totiž kasační stížnost napadá zákonnost rozhodnutí o zastavení řízení,
tj. ve skutečnosti stěžovatelka uplatňuje důvod kasační stížnosti upravený v §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. Nejvyšší správní soud pro úplnost připomíná, že subsumpce stížních důvodů pod zákonná
ustanovení je záležitostí jeho právního hodnocení, a nejde proto o nedostatek návrhu, který by
bránil jeho věcnému projednání (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 8. 1. 2004,
č. j. 2 Afs 7/2003 - 50).
[13] Z obsahu kasační stížnosti lze tedy dovodit, že stěžovatelka fakticky tvrdí kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. u výroku I. (a souvisejícího výroku II.) napadeného usnesení,
jímž bylo řízení před krajským soudem zastaveno (a žalobkyni vrácen zaplacený soudní poplatek)
a kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. u výroku III. napadeného usnesení, jímž byla
stěžovatelce uložena povinnost nahradit žalobkyni náklady řízení.
[14] Stěžejní námitka stěžovatelky spočívá v tom, že žaloba byla zcela nedůvodná, neboť se
vůči žalobkyni žádné nečinnosti nedopustila. Krajský soud měl proto žalobu zamítnout a nikoliv
řízení o ní zastavit poté, co žalobkyně vzala svůj návrh zpět. Nejvyšší správní soud nepovažuje
tuto námitku stěžovatelky za důvodnou.
[15] Dle §37 odst. 4 s. ř. s. [n]avrhovatel může vzít svůj návrh zcela nebo zčásti zpět, dokud o něm soud
nerozhodl.
[16] Dle §47 písm. a) s. ř. s. [s]oud řízení usnesením zastaví, vzal-li navrhovatel svůj návrh zpět; šlo-li
však o společný návrh více osob, vezme předseda senátu toliko zpětvzetí návrhu jedním z navrhovatelů usnesením
na vědomí.
[17] Není pochyb o tom, že žalobkyně vzala svou žalobu zpět dříve, než o ní krajský soud
rozhodl. Byly tedy splněny podmínky §47 písm. a) s. ř. s. pro zastavení řízení. Krajský soud plně
reflektoval §47 písm. a) s. ř. s. a také dispoziční zásadu, která vedle zásady koncentrace řízení
ovládá celé správní soudnictví. Řízení podle soudního řádu správního je řízením návrhovým
a existence návrhu tedy patří mezi základní podmínky řízení. Zpětvzetí návrhu, které je
vyjádřením zmíněné dispoziční zásady, konzumuje podaný návrh jako celek. Jeho doručením
soudu dojde k pominutí existence této základní podmínky řízení a zpětné úvahy o tom,
zda původně podaný návrh byl nepřípustný, opožděný, či nedůvodný ztrácejí smysl, neboť zde
již není žádný návrh, o němž by bylo možno se takto vyslovit a o němž by bylo možno v tomto
smyslu rozhodnout. Vzala-li tedy žalobkyně žalobu zpět, rozhodl soud správně o tom, že řízení
zastavuje (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2007, č. j. 8 As 24/2005 - 69;
ze dne 2. 7. 2008, č. j. 3 Ads 58/2008 - 54; nebo ze dne 16. 5. 2012, č. j. 4 As 24/2012 - 18).
[18] Pro posouzení zákonnosti výroku I. (a souvisejícího výroku II.) napadeného usnesení by
již nebylo nutné vypořádat se s námitkou stěžovatelky, že žaloba byla zcela nedůvodná, neboť se
vůči žalobkyni žádné nečinnosti nedopustila. Tato námitka je nicméně důležitá z hlediska
posouzení zákonnosti výroku III. napadeného usnesení, jímž bylo stěžovatelce uloženo uhradit
žalobkyni vzniklé náklady řízení (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
2. 7. 2008, č. j. 3 Ads 58/2008 - 4).
[19] Podle §60 odst. 3 s. ř. s. [ž]ádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení
zastaveno nebo žaloba odmítnuta. Vzal-li však navrhovatel podaný návrh zpět pro pozdější chování odpůrce nebo
bylo-li řízení zastaveno pro uspokojení navrhovatele, má navrhovatel proti odpůrci právo na náhradu nákladů
řízení.
[20] V daném případě je sporné, zda ke zpětvzetí návrhu došlo skutečně v důsledku
pozdějšího chování stěžovatelky vůči žalobkyni, či nikoliv.
[21] Nejvyšší správní soud z obsahu správního spisu zjistil, že na žádost žalobkyně ze dne
5. 3. 2018 reagovala stěžovatelka přípisem ze dne 16. 3. 2018, jímž poskytla žalobkyni kopie
protokolů o měření hluku v provozu pilařského závodu (spolu s informací, že tyto jí byly zaslány
již k jejím předchozím žádostem) a rozhodnutím č. j. KHSUL 12968/2018, o částečném
odmítnutí žádosti o poskytnutí informace. Přípis a rozhodnutí byly žalobkyni doručeny dne
20. 3. 2018. Proti postupu stěžovatelky při vyřizování žádosti o poskytnutí informací podala
žalobkyně dne 20. 3. 2018 stížnost z důvodu, že předmět její žádosti nebyl vyčerpán. Téhož dne
podala žalobkyně proti rozhodnutí stěžovatelky č. j. KHSUL 12968/2018, o částečném odmítnutí
žádosti odvolání, v němž namítala neurčitost výroku a nesrozumitelnost odůvodnění.
Rozhodnutím ze dne 23. 3. 2018 postoupila stěžovatelka stížnost i odvolání žalobkyně
ministerstvu. K postoupení došlo dne 26. 3. 2018. Ministerstvo rozhodnutím ze dne
7. 5. 2018, č. j. MZDR 18137/2018-4/OVZ, rozhodnutí stěžovatelky ze dne 16. 3. 2018,
č. j. KHSUL 12968/2018, o částečném odmítnutí žádosti zrušilo. Shledalo, že výrok odvoláním
napadeného rozhodnutí byl neurčitý, neboť z rozhodnutí nebylo zřejmé, v jakých částech
konkrétně byla žádost žalobkyně odmítnuta. Stěžovatelka proto dne 23. 5. 2018 vydala nové
rozhodnutí č. j. KHSUL 23714/2018, o částečném odmítnutí žádosti. O stížnosti
žalobkyně ze dne 20. 3. 2018 rozhodlo ministerstvo rozhodnutím ze dne 28. 6. 2018,
č. j. MZDR 18137/2018-6/OVZ.
[22] Z obsahu soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobkyně v žalobě uplatňovala
následující tvrzení. Poukazovala na to, že v souladu s §14 odst. 5 písm. d) informačního zákona
uplynula lhůta pro vyřízení její žádosti dne 20. 3. 2018. Dle žalobkyně v zákonem stanovené lhůtě
nedošlo ani k poskytnutí informace ani k vydání rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Proto podala
dne 20. 3. 2018 na postup stěžovatelky při vyřizování žádosti stížnost dle §16 odst. 1 písm. c)
informačního zákona, o níž měl nadřízený správní orgán rozhodnout do 11. 4. 2018. Žádost ani
stížnost však nebyly ke dni podání žaloby (16. 4. 2018) vyřízeny.
[23] Ze soudního spisu též vyplývá, že žalobkyně vzala žalobu podanou na ochranu proti
nečinnosti stěžovatelky zpět podáním ze dne 30. 5. 2018. Tento krok odůvodnila tak, že obdržela
„od žalované její rozhodnutí ze dne 23. 5. 2018, č. j. KHSUL 23714/2018, sp. zn. S-KHSUL
11068/2018, kterým žalovaná žádost odmítá v rozsahu všech tří okruhů vyžádaných záznamů, tedy prakticky
v celém rozsahu žádosti.“ To znamená, že dle žalobkyně přestala být stěžovatelka ve věci nečinná
tím, že dne 23. 5. 2018 vydala rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti. Původní rozhodnutí
o částečném odmítnutí žádosti vydala stěžovatelka nicméně již dne 16. 3. 2018 a žalobkyni bylo
doručeno dne 20. 3. 2018. O tom ostatně svědčí i skutečnost, že žalobkyně předmětné
rozhodnutí napadla odvoláním, na jehož podkladě ministerstvo rozhodnutí stěžovatelky
pro neurčitost výroku zrušilo. To však nic nemění na skutečnosti, že ke dni podání žaloby bylo
rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti vydáno a bylo předmětem probíhajícího odvolacího
řízení před ministerstvem. Žalobní tvrzení, že ke dni podání žaloby k vydání rozhodnutí
o odmítnutí žádosti nedošlo, je tedy v rozporu s obsahem spisového materiálu. Sama žalobkyně si
musela být této skutečnosti vědoma. Tvrdí-li následně, že ji rozhodnutí stěžovatelky o částečném
odmítnutí žádosti ze dne 23. 5. 2018 vedlo ke zpětvzetí žaloby, popírá tím sama důvodnost své
žaloby, neboť věcně totožné rozhodnutí ze dne 16. 3. 2018 existovalo již ke dni podání žaloby.
Rozhodnutí stěžovatelky ze dne 23. 5. 2018 tedy nelze logicky považovat za procesní aktivitu
stěžovatelky, která by mohla být chápána jako „pozdější chování“ ve smyslu §60 odst. 3, věty
druhé s. ř. s. Jakkoliv k tomuto „pozdějšímu chování“ došlo až po podání žaloby, byla totožná
procesní aktivita ze strany stěžovatelky nepochybně dána již při podání žaloby na ochranu před
nečinností stěžovatelky, a to v podobě rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti ze dne
16. 3. 2018. Stěžovatelka nevydala rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti žalobkyně dne
23. 5. 2018 v souvislosti s podanou žalobou, ale proto, že její předcházející rozhodnutí ze dne
16. 3. 2018 ministerstvo zrušilo. Jelikož tedy žalobkyní označené chování stěžovatelky (vydání
rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti ze dne 23. 5. 2018) zjevně nemělo přímou souvislost
s podáním žaloby na ochranu před nečinností stěžovatelky, neměla být z tohoto důvodu
žalobkyni náhrada nákladů řízení přiznána.
[24] Spatřovala-li žalobkyně nečinnost stěžovatelky rovněž v tom, že ke dni podání žaloby
nebylo rozhodnuto o její stížnosti na postup stěžovatelky při vyřízení žádosti, je třeba uvést,
že stěžovatelka postoupila dne 26. 3. 2018 stížnost žalobkyně ministerstvu. Stížnost byla podaná
dne 20. 3. 2018. To znamená, že stěžovatelka předložila stížnost spolu se spisovým materiálem
nadřízenému orgánu v souladu s §16a odst. 5 informačního zákona do 7 dnů ode dne, kdy jí
stížnost došla. Nebyla-li stížnost ke dni podání žaloby v rozporu s §16 odst. 8 informačního
zákona vyřízena, nemohla to být stěžovatelka, kdo byl nečinný, nýbrž ministerstvo. Na tomto
závěru nemůže nic změnit ani žalobkyní uváděný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 11. 2009, č. j. 4 Ans 15/2009 - 56. Citovaný rozsudek se totiž týkal procesně odlišné situace,
kdy byl žalovaný zcela nečinný jak při vyřizování žádosti o poskytnutí informací, tak při
vyřizování následně podané stížnosti. V posuzované věci nicméně stěžovatelka nečinná nebyla.
Jak již bylo shora uvedeno, na žádost žalobkyně reagovala tak, že jí částečně vyhověla a částečně
odmítla. Následně postoupila ve lhůtě stanovené zákonem obě podání žalobkyně (stížnost
i odvolání) svému nadřízenému orgánu. Případné průtahy při vyřizování stížnosti na postup
stěžovatelky proto nelze přičítat jí. Jakožto nadřízený orgán bylo povinno rozhodnout o stížnosti
do 15 dnů ode dne, kdy mu byla předložena, což neučinilo. Z hlediska posuzování důvodnosti
nečinnostní žaloby ovšem za toto pochybení nelze činit odpovědnou stěžovatelku.
[25] Krajský soud proto pochybil, pokud „pozdější chování odpůrce“ nehodnotil ve vztahu
k předmětu řízení, tj. k nečinnosti stěžovatelky, ačkoliv ta opakovaně upozorňovala na to,
že ve věci nečinná nebyla (a tato skutečnost je zjevná i ze správního spisu).
[26] Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud v napadeném usnesení nesprávně posoudil
otázku úhrady nákladů řízení, a ve vztahu k výroku III. napadeného usnesení je tak naplněn
kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto tento výrok podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a v tomto rozsahu vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení. V něm
je tento soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Z povahy posuzované věci nelze určit míru procesní úspěšnosti
obou účastníků (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2013,
č. j. 2 As 169/2012 - 11, nebo ze dne 30. 4. 2015, č. j. 8 Afs 92/2013 - 47), proto Nejvyšší správní
soud rozhodl tak, že se žádnému z účastníků náhrada nákladů řízení před zdejším soudem
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2018
Mgr. David Hipšr
předseda senátu