ECLI:CZ:NSS:2018:9.AS.336.2017:18
sp. zn. 9 As 336/2017 - 18
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: Moravské
srdce, z.s., se sídlem Čtvrtě 1177, Hluk, zast. doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D.,
advokátem se sídlem Optátova 874/46, Brno, proti žalovanému: Zastupitelstvo Kraje
Vysočina, se sídlem Žižkova 1882/57, Jihlava, proti usnesení žalovaného ze dne 12. 9. 2017,
č. j. 0339/05/2017/ZK, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Brně ze dne 30. 10. 2017, č. j. 62 A 243/2017 - 8,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného usnesení Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým krajský soud
odmítl žalobu stěžovatele směřující proti usnesení žalovaného označenému výše. Žalovaný tímto
usnesením rozhodl tak, že nezřizuje výbor Zastupitelstva Kraje Vysočina pro národnostní
menšiny.
[2] Krajský soud dospěl k závěru, že usnesení žalovaného není individuálním správním
aktem, tedy rozhodnutím správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Žalobu proto odmítl
pro nepřípustnost podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
I. Vymezení sporu
[3] Jádrem sporu je právní otázka, zda rozhodnutí zastupitelstva kraje (v tomto případě Kraje
Vysočina) o tom, že nezřídí výbor pro národnostní menšiny, je rozhodnutím ve smyslu
§65 s. ř. s., a zda tedy je proti němu přípustná žaloba podle uvedeného ustanovení.
II. Kasační stížnost
[4] Stěžovatel podal kasační stížnost s důvody, jež lze podřadit pod §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s., tedy pro nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby, a navrhuje zrušení napadeného
usnesení.
[5] Stěžovatel nejprve rekapituluje stěžejní argumenty, které na podporu závěru
o nepřípustnosti žaloby uvedl krajský soud: usnesení žalovaného nebylo vydáno v řízení vedeném
podle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“), či v řízení, na které by se vztahovaly základní zásady činnosti správních orgánů (část první,
hlava II, §2 až §8 správního řádu); a výbor zastupitelstva kraje je pouze poradním orgánem
a jeho nezřízením nebylo dotčeno žádné veřejné subjektivní právo stěžovatele.
[6] Uvádí, že žalovaný je správním orgánem ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Je orgánem
kraje a jeho rozhodnutí o právech a povinnostech osob je soudně přezkoumatelné ve správním
soudnictví. Podmínkou pro založení pravomoci správního soudnictví je činnost v oblasti veřejné
správy. Otázka zřízení výboru zastupitelstva na základě písemné žádosti stěžovatele je věc veřejné
správy a zastupitelstvo kraje je podřaditelné pod pojem „správní úřad“, jak jej užívá s. ř. s. [zjevně
však míněn pojem „správní orgán“ podle 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. – pozn. soudu].
[7] Tvrzení krajského soudu o tom, že výbor zastupitelstva je jen poradním orgánem a jeho
zřízení je interní věcí samosprávy a v případě jeho nezřízení nemůže být dotčeno veřejné
subjektivní právo jiné osoby, je použitelné vůči většině výborů zastupitelstva. Nemůže však být
užito vůči výboru pro národnostní menšiny, jehož zřízení předvídá §78 odst. 2 zákona
č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „krajské zřízení“),
který při splnění daných povinností upravuje zřízení výboru pro národnostní menšiny jako
obligatorní. Žalovaný nemá v daném případě volnost uvážení, ale pokud jsou splněny zákonné
podmínky, má povinnost výbor zřídit. Krajský soud v zásadě zastává názor, že oprávnění
stěžovatele (tj. právo požadovat zřízení výboru pro národnostní menšiny – pozn. soudu)
je vyčerpáno tím, že spolek písemnou žádost podá a žádná další práva mu již nepřísluší.
[8] Smyslem zákonné podmínky písemné žádosti spolku zastupujícího národnostní menšinu
je zajištění povinnosti zřízení tohoto výboru. Aby tento cíl byl splněn, musí být rozhodnutí
zastupitelstva podrobeno soudnímu přezkumu. S ohledem na zakotvení práv příslušníků
národnostních menšin v Listině základních práv a svobod (dále jen „Listina“) má daná věc
ústavní rozměr, neboť nezřízením tohoto výboru zastupitelstvo narušilo právo účasti občanů
tvořících národnostní menšinu na řešení věcí týkajících se národnostních menšin dle
čl. 25 odst. 2 písm. c) Listiny. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny nemohou být z pravomoci soudu
vyloučena rozhodnutí týkající se základních práv a svobod.
[9] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil. Krajský úřad Kraje Vysočina v přípise ze dne
5. 12. 2017 sdělil, že ohledně usnesení žalovaného není veden žádný spis ve smyslu §17
správního řádu a ohledně podkladových materiálů pro přijetí tohoto usnesení odkázal na webové
stránky Kraje Vysočina.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Přezkoumal napadené
usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů a ověřil,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
IIIa. Povaha usnesení ž al o v an é h o
[12] Nejvyšší správní soud přisvědčuje krajskému soudu ohledně hodnocení povahy usnesení
žalovaného, tj. že se nejedná o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
[13] Podle uvedeného ustanovení kdo tvrdí, ž e by l na svých právech zkrácen p ří mo nebo v d ů s l e d ku
porušení svých práv v p ř e d ch á z e j í cí m říze ní ú ko n e m správního orgánu, j í mž se z akl á daj í , mění, ruší nebo z áv az n ě
urč uj í je h o práva nebo povinnosti, (d ál e je n "rozhodnutí"), může se ž al o bo u do máh at zrušení tako v é h o
rozhodnutí, po př í pad ě vy s love n í je h o nicotnosti, nestanoví-li tento nebo z v l áš tn í zákon j i nak.
[14] Pravomoc zastupitelstva kraje zřizovat svoje výbory zakládá §35 krajského zřízení. Podle
odstavce 1 tohoto ustanovení z as tu pi te l s tv o r o z h o du je ve v ě ce c h patř í cí ch do s amo s tatn é pů s o bn o s ti .
Ve v ě ce c h p ř e n e se n é p ů s o bn o s t i z as tu pi te l s tv o r o z h o d u je , je n stanoví-li tak zákon. Podle §35 odst. 2 písm. p)
krajského zřízení je zastupitelstvu vyhrazeno z ř i z o v at a zrušovat výbory, vo lit a od volá va t je j i ch př e ds e d y
a čl e n y. Jednání zastupitelstva kraje (včetně způsobu jeho rozhodování) je upraveno v §39 až §45
krajského zřízení. K platnému usnesení zastupitelstva je třeba souhlasu nadpoloviční většiny
všech členů zastupitelstva (§40 odst. 2 krajského zřízení). O průběhu zasedání zastupitelstva
se pořizuje zápis, který podepisuje hejtman nebo náměstek hejtmana a zvolení ověřovatelé.
Je nutno jej pořídit do 10 dnů po skončení zasedání a musí obsahovat údaj o počtu přítomných
členů zastupitelstva, schválený program jednání, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení
a musí být uložena u krajského úřadu k nahlédnutí (§43 krajského zřízení).
[15] Z citované právní úpravy je zřejmé, že usnesení žalovaného je rozhodnutím kolektivního
orgánu (zastupitelstva kraje), jemuž nepředchází správní řízení, není odůvodněno, ve věci není
veden správní spis a proti rozhodnutí zastupitelstva není stanoven žádný opravný prostředek.
[16] K povaze rozhodnutí se opakovaně vyjádřil Nejvyšší správní soud ve své judikatuře, v níž
se prosadilo materiálně-formální pojetí. Materiální stránka znamená, že rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. musí zakládat, měnit, rušit či závazně určovat práva a povinnosti svému
adresátovi, resp. dotýkat se právní sféry svého adresáta (k tomu viz usnesení rozšířeného senátu
ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42). Jen pomocí materiálního znaku dotčení v právní sféře
nelze rozlišit, zda je zkoumaný úkon správního orgánu rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
či zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. Důvodem je to, že jak rozhodnutí, tak zásah se mají dle svého
zákonného vymezení dotýkat práv a povinností účastníka (jeho právní sféry). Jde o znak
do značné míry společný, pomocí něhož nelze vést rozlišovací pravidlo. Pro rozlišení rozhodnutí
ve smyslu §65 s. ř. s. a zásahu ve smyslu §82 s. ř. s. je proto třeba zohlednit i znak formální,
který spočívá v tom, že u rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. jsou dány požadavky na formu,
které u zásahu nejsou. K tomu rozšířený senát v bodě [19] usnesení ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, konstatoval: „ Ro z dí l me z i ž al o bo u proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou
ž al o bo u proto primár ně s p oč ívá ve for mě a ktů nebo úko nů, proti ni m ž uv ede né ž al o by chrání. Ž al o ba proti
rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktů m maj í cí m o be cn ě povahu in d ivid u á l n íh o správního aktu, j ak
tako v é mu po j mu rozumí h l av ní proud doktríny správního práva (ať j iž v y dáv an é h o po dl e správního řá d u, zákona
o s pr áv ě daní a po pl atků či j a ké h o ko l i j i n é h o z v l áš tn í h o zákona).“
[17] V bodě [17] citovaného usnesení sp. zn. 7 Aps 3/2008 rozšířený senát uvedl,
že „[f]ormální de f i n i čn í znaky (správního) rozhodnutí definice ‚rozhodnutí‘ ve s my s l u §65 odst. 1 s. ř. s. sice
s ama o s o bě n e o bs ah u je , j s o u však přítomny j ako znaky v y me z u j í cí nezb y tné vlastnosti př e z ko u máv an é h o aktu
na tě ch mí s te ch d ílu prvního čás ti druh é s. ř. s., která se tý kaj í nap ř. čas o v ý ch po dmí n e k podání ž al o by (o z n áme n í
rozhodnutí j ako z ás adn ě pí se mn é h o for m a liz ova n é h o aktu) či vla s tn os tí, kte r é nut ně musí mí t, aby o bs tál
v př e z k u mu ( p ř e z ko u m ate l n o s t; n ál e ž i to s ti , mj . for má ln í, kte r é vy lu č u j í, ž e by š l o o akt nicotný).“ V bodě [39]
usnesení ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 – 47, rozšířený senát přiblížil ve věci státních
maturit, o jaké formální znaky má jít, aby šlo o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.: „Je zde
konkrét ní in d i vid u a liz ova n ý adresát tako v é h o v r ch n o s t e n s ké h o aktu […], tento úkon z akl ádá, mě ní , ruší nebo
z áv az n ě u rčuj e je h o k onk rét ní práva, je vydán ve for m a liz ova n é m ří z e ní u p r av e n é m p ráv ní mi p ř e d pi s y […]
s pr áv n í m org á nem v me z í ch je h o z áko n e m s tan o v e n é pr av o mo ci j ako m ate r i al i z o v an ý akt o bs ah u j í cí s tan o v e n é
n ál e ž i to s ti , k omu n ik ova n ý adresátovi.“ Význam rovněž může mít, že právní předpis počítá s tím,
aby úkon správního orgánu byl opatřen alespoň některými náležitostmi obvyklými
pro rozhodnutí, jako je záhlaví, výrok, odůvodnění a poučení o opravném prostředku.
[18] Nejvyšší správní soud konstatuje, že usnesení zastupitelstva kraje podle §35
odst. 2 písm. p) krajského zřízení nesplňuje výše uvedené formální požadavky na rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Usnesení je vydáváno v rámci postupu, který je upraven ve výše
citovaných ustanoveních krajského zřízení. Evidentně jde o proceduru rozhodování
zastupitelského orgánu místní samosprávy v samostatné působnosti, která nemá formální znaky
správního řízení, rozhodnutí není (a podle zákona ani nemusí být) odůvodněno, nejsou
zde účastníci řízení, nevede se správní spis a nejsou splněny další formální znaky, jak je uvedeno
v odstavci [15] výše. Tato procedura se blíží spíše např. rozhodování orgánů moci zákonodárné
a - jak správně uvedl krajský soud – neřídí se ani správním řádem, ani základními zásadami
činnosti správních orgánů. Jde o proceduru sui generis, jejíž právní úprava je diametrálně odlišná
od úpravy správního řízení. Účel této procedury je také odlišný od účelu správního řízení - je jím
úprava autonomního rozhodování ústavou předvídaného orgánu místní samosprávy. Jeho
autonomie je chráněna zejména čl. 101 odst. 2 a 4 Ústavy České republiky, oproti tomu účelem
správního řízení je vydání konstitutivního či deklaratorního rozhodnutí (individuálního správního
aktu) v konkrétním případě a pro jmenovitě určenou osobu (srov. §9 správního řádu).
[19] Nejvyšší správní soud tedy shodně s krajským soudem uzavírá, že usnesení žalovaného
není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., protože nesplňuje formální požadavky, které
se k takovému rozhodnutí váží.
IIIb. Otázka ochrany práva s tě ž o v ate l e po dl e §78 odst. 2 kr aj s ké h o zříze ní
[20] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné vyjádřit se i k otázce ochrany subjektivních
práv stěžovatele podle §78 odst. 2 krajského zřízení. Citované ustanovení stanoví, že k r aj , v je h o ž
územním obvodu ž i je po dl e p o s l e dn í h o s čítán í lid u al e s po ň 5% o bčan ů k raj e h l á s í cí ch se k národnosti j i né n e ž
če s ké , z řizuj e výbor pro národnostní me nšin y , pokud o to pí se mn ě po ž ád á s po l e k z a s tu pu j í cí z áj my národnostní
menšiny.
[21] Obecně je nutno přisvědčit stěžovateli, že spolku zastupujícímu zájmy národnostní
menšiny vskutku svědčí veřejné subjektivní právo na zřízení výboru pro národnostní menšiny,
jsou-li splněny podmínky v zákoně uvedené, čili (a) podání žádosti a (b) to, že se podle
posledního sčítání lidu alespoň 5% občanů kraje hlásí k národnosti jiné než české. Tomuto
subjektivnímu právu samozřejmě koresponduje i povinnost zastupitelstva kraje za splnění
uvedených podmínek výbor pro národnostní menšiny zřídit.
[22] V tomto ohledu je nutné také korigovat odůvodnění napadeného usnesení krajského
soudu. Za splnění výše uvedených podmínek není zřízení výboru pro národnostní menšiny
interní či organizační záležitostí zastupitelstva, o které by zastupitelstvo mohlo rozhodovat
na základě svého uvážení. Právě naopak: jak je uvedeno výše, zastupitelstvo je povinno takový
výbor zřídit, jsou-li pro to splněny zákonné podmínky. Tato povinnost má ústavní rozměr, neboť
mimo jiné právě prostřednictvím výboru zastupitelstva kraje pro národnostní menšiny mohou
příslušníci národnostní menšiny realizovat svá ústavně zaručená práva, zejména právo ú č as ti
na ře šení v ě cí tý kaj í cí ch se národnostních a etnických me nšin podle čl. 25 odst. 2 písm. c) Listiny.
[23] Stěžovatel se mýlí, pokud vychází z předpokladu, že jediným dostupným nástrojem
soudního přezkumu usnesení žalovaného je žaloba proti rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
jak ji koncipoval. Správní soudy zatím neposuzovaly otázku, zda stěžovatel je či není spolkem
hájícím zájmy národnostní menšiny, resp. zda moravská národnost je národnostní menšinou
ve smyslu §2 odst. 1 zákona č. 273/2001 Sb., o právech příslušníků národnostních menšin
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, které se týká zákonná a ústavní
ochrana. Pokud by tomu tak skutečně bylo, mohl by se stěžovatel domáhat ochrany zásahovou
žalobou podle §82 s. ř. s., či podat podnět Ministerstvu vnitra pro výkon dozoru nad vydáváním
a obsahem usnesení zastupitelstva kraje podle §82 krajského zřízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] S ohledem na nedůvodnost stěžovatelových námitek Nejvyšší správní soud kasační
stížnost v souladu s §110 odst. 1, větou druhou, s. ř. s., zamítl.
[25] O náhradě nákladů řízení rozhodl na základě §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Žalovanému v tomto řízení nevznikly žádné náklady převyšující náklady běžné
administrativní činnosti, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. února 2018
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu