ECLI:CZ:NSS:2018:9.AS.364.2017:47
sp. zn. 9 As 364/2017 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně: Pražské
služby, a.s., se sídlem Praha 9, Pod Šancemi 444/1, zastoupený Mgr. Tomášem Rydvanem,
advokátem se sídlem Praha 1, Truhlářská 1104/13, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem Brno, tř. Kpt. Jaroše 1926/7, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 18. 10. 2017, č. j. 30 Af 97/2016 – 84,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 4 114 Kč,
a to do jednoho měsíce od právní moci rozsudku k rukám jejího právního zástupce
Mgr. Tomáše Rydvana.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 16. 3. 2016, č. j. ÚOHS -S0105/2016/VZ-10769/2016/543/MPr,
zastavil řízení o návrhu žalobkyně na přezkoumání úkonů Správy pražských hřbitovů, p. o.,
jako zadavatele veřejné zakázky (dále jen „zadavatel“) „Likvidace hřbitovního odpadu pro Správu
pražských hřbitovů“. Odůvodnil to tím, že k návrhu nebyl připojen doklad o doručení námitek
zadavateli. Účelem předložení tohoto dokladu je, aby byl najisto postaven okamžik doručení
námitek, což má souvislost s určením lhůty dle §111 odst. 5 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných
zakázkách, ve znění rozhodném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“).
Doklady předložené žalobkyní tyto požadavky nesplňují. O rozkladu žalobkyně proti tomuto
rozhodnutí rozhodl předseda žalovaného tak, že jej svým rozhodnutím ze dne 12. 8. 2016,
č. j. ÚOHS-R105/2016/VZ-33007/2016/321/Oho, zamítl a rozhodnutí potvrdil.
[2] Předmětem sporu je otázka, zda žalobkyně v návrhu žalovanému doložila, že doručila
zadavateli námitky (což je povinnou náležitostí jí učiněného návrhu), jestliže k návrhu přiložila
(a) rozhodnutí zadavatele o námitkách výslovně zmiňující datum doručení námitek
(dne 2. 2. 2016), a (b) podací lístek ze dne 1. 2. 2016 (dále společně jen „doklady žalobkyně“).
Podle §114 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách, musí návrh na přezkoumání úkonů zadavatele
obsahovat - kromě obecných náležitostí - i „doklad o doručení námitek zadavateli“. Žalovaný,
respektive jeho předseda, považují doklady žalobkyně za nedostatečné; žalobkyně zastává opačné
stanovisko.
[3] Rozhodnutí předsedy žalovaného napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Brně,
jenž ji shledal důvodnou, obě správní rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Uvedl, že zákon neklade žádné formální požadavky ohledně dokladu o doručení námitek
zadavateli. Účelem této podmínky je prokázat, že navrhovatel (zde žalobkyně) vyčerpal možnost
zjednání nápravy přímo u zadavatele. K tomu slouží institut námitek podle §110 zákona
o veřejných zakázkách. Krajský soud dal do kontrastu názor žalobkyně, že k prokázání doručení
lze použít jakékoli vhodné prostředky, s názorem žalovaného, který uvedl, že průkazné jsou
jen dokumenty spojené s různými formami doručení, konkrétně poštovní dodejka (v případě
doručování prostřednictvím držitele poštovní licence), potvrzení podatelny zadavatele (v případě
osobního doručení) či doklad o doručení do datové schránky. Krajský soud dospěl k závěru,
že vedle uvedených dokladů může navrhovatel doručení prokázat i jiným nezpochybnitelným
způsobem. Tímto dokladem je i rozhodnutí zadavatele o námitkách, v němž je výslovně uvedeno,
kdy byly námitky doručeny zadavateli (dne 2. 2. 2016). Navíc existuje časová návaznost mezi
podacím lístkem ze dne 1. 2. 2016 – tj. dokladem o odeslání písemnosti zadavateli – a datem,
kdy měly být námitky doručeny (dne 2. 2. 2016). Krajský soud uzavřel, že ostatně ani doklady
vyžadované žalovaným, například ve formě poštovní dodejky, nejsou jediným a konečným
potvrzením skutečného doručení. Důležitá je fakticita, nikoli formální doklad.
[4] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž
důvody lze podřadit pod §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Předně namítá nesprávné posouzení sporné otázky – tj. povahy dokladů žalobkyně k prokázání
doručení námitek. Upozorňuje, že rozhodnutí zadavatele o námitkách vůbec nemusí obsahovat
datum doručení námitek, jelikož tato povinnost ze zákona nevyplývá. V kontextu správního
řízení představuje rozhodnutí zadavatele jen výpověď účastníka řízení, který není za nepravdivé
údaje odpovědný. Uvedení data doručení v rozhodnutí zadavatele představuje jen nezávazné
a nepodstatné prohlášení zadavatele, a proto okamžik doručení námitek nemůže být tímto
způsobem nezpochybnitelně prokázán.
[5] Stěžovatel obecně přitakává krajskému soudu, že dokladem doručení nemusí být výlučně
poštovní dodejka, ale i jiné doklady. Nesouhlasí však s názorem, že jako doklad může sloužit vše,
v čem je uvedeno datum doručení. Pak by si doklad o doručení mohl navrhovatel vyhotovit
i sám. Mezi tvrzením žalobkyně a zadavatele o datu doručení nevidí stěžovatel významný rozdíl.
Uvedení data doručení v rozhodnutí o námitkách představuje jen „právní názor zadavatele“,
který je předmětem přezkumu ve správním řízení. Správnost tvrzení zadavatele ověřuje žalovaný
prostřednictvím objektivních dokladů o doručení. Je tedy na žalobkyni, aby si při podávání
námitek takový doklad obstarala. Důkazní význam druhého dokladu žalobkyně – podacího lístku
– stěžovatel zpochybňuje s tím, že osvědčuje toliko odeslání, nikoli doručení námitek.
To, že se datum na podacím lístku a datum doručení, které je uvedeno v rozhodnutí zadavatele,
shodují, nevylučuje, že ke skutečnému doručení došlo jindy.
[6] Jako druhou kasační námitku stěžovatel předkládá tvrzení o nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku. Poukazuje na svoji ustálenou praxi, která je v rozporu s názory
vyjádřenými v rozsudku. Má-li nyní přistoupit ke změně své praxe, potřebuje mít „jednoznačný,
konkrétní a pevný“ podklad pro zavedení nových procesních postupů, aby nahodilými obraty
v aplikační praxi nedocházelo k oslabení práv účastníků. Krajský soud se nezabýval zvláštní
povahou rozhodnutí o námitkách jako právního úkonu, významem zjištění data doručení námitek
pro další průběh správního řízení a nezohlednil význam ustálené správní praxe „v návaznosti
na argumenty“ stěžovatele. Není zřejmé, zda by podle názoru krajského soudu obstálo rozhodnutí
o námitkách jako doklad o doručení samostatně či pouze ve spojení s dalšími okolnostmi
(například spolu s dokladem o odeslání). Stěžovateli není zřejmé, jak v budoucnu postupovat,
pokud by například existovaly rozdíly mezi více předloženými doklady o doručení námitek
či pokud mezi nimi nebude časová návaznost.
[7] Žalobkyně ve svém vyjádření navrhuje zamítnutí kasační stížnosti pro nedůvodnost.
Podle jejího názoru je stěžovatelův výklad příslušných ustanovení zákona o veřejných zakázkách
přepjatě formalistický a vedl by k odepření spravedlnosti. Zákon nepředepisuje konkrétní podobu
dokladu o doručení námitek. Je třeba klást důraz na materiální funkci doručení, nikoli na formální
prostředky, které je mohou prokázat. Žalobkyně předložila doklady, z nichž jasně vyplývá,
že dne 1. 2. 2016 odeslala námitky a ty byly následujícího dne doručeny zadavateli. Zadavatel není
povinen uvádět datum doručení námitek ve svém rozhodnutí, pokud to však učiní, je třeba tuto
skutečnost považovat za potvrzení okamžiku doručení. Není přitom rozhodné, že zadavatel
by v rozhodnutí mohl uvést nesprávné datum. Takovou chybu může obsahovat prakticky jakýkoli
doklad o doručení, včetně doručenky. Ani ta nemá charakter veřejné listiny a její obsah
lze zpochybnit. V projednávaném případě ani není spor o tom, že by k doručení snad mělo dojít
jindy, než plyne z dokladů žalobkyně.
[8] Žalobkyně nesouhlasí též s námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu.
Je zřejmé, na jakém základě soud rozhodl a jakými úvahami se řídil. Odůvodnění rozsudku dalo
stěžovateli návod, jak postupovat v obdobných případech. Vždy bude třeba zkoumat otázku
prokázání doručení do dispoziční sféry adresátů, nikoli existenci jediného formálního dokladu.
Posouzení tak bude záležet na konkrétních okolnostech každého případu.
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační
stížnosti (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Stěžovatel ji spatřuje ve dvou okolnostech. Za prvé tvrdí, že mu rozsudek neposkytuje
dostatečně podrobné vodítko, jak má postupovat v budoucnu a jak by měl posuzovat různé
varianty dokladů o doručení námitek zadavateli, za druhé tvrdí, že krajský soud nevypořádal část
jeho argumentace.
[12] Co se týče první okolnosti, úlohou krajského soudu bylo řádně odůvodnit své rozhodnutí
uvedené ve výroku, nikoli stanovit, jak má stěžovatel v obdobných případech postupovat
v budoucnu. Nejvyšší správní soud si je samozřejmě vědom judikatorního významu rozhodování
správních soudů, které skutečně správní praxi často ovlivňují, není však povinností soudů
odůvodňovat každé rozhodnutí právě tak, aby vytvořilo ucelenou „metodiku“ pro budoucí
činnost správních orgánů. V projednávaném případě se jedná o posouzení dvou konkrétních
dokladů žalobkyně o doručení námitek zadavateli; jakékoli jiné varianty důkazní situace by byly
ryze hypotetické a neměly by význam pro rozhodnutí ve věci. Nelze si ani teoreticky představit,
jak by krajský soud mohl v odůvodnění vybudovat ucelený systém pravidel pro posuzování všech
možných budoucích neznámých eventualit, které mohou při prokazování doručování v řízení
před stěžovatelem nastat. Je zjevné, že to není úlohou krajského soudu. Případné přímé direktivy
soudu správnímu orgánu pro jeho budoucí rozhodování mimo rámec projednávaného případu
by ostatně mohly být i v rozporu s ústavním principem dělby moci.
[13] Stěžovatel také vytýká krajskému soudu, že nepojednal o zvláštní povaze rozhodnutí
o námitkách jako právního úkonu, významu zjištění data doručení námitek pro další průběh
správního řízení a nezohlednil význam ustálené správní praxe v návaznosti na argumentaci
stěžovatele. Ani tato námitka není důvodná. Krajský soud se totiž argumentaci stěžovatele
dostatečně věnoval: korektně ji rekapituloval pod bodem III. odůvodnění a následně
na ni výslovně reagoval. Nejprve konstatoval nespornost skutkového základu sporu, správně
definoval jádro sporu mezi stranami, tedy jakou podobu musí mít doklad o doručení námitek
zadavateli, a poté vyložil svůj názor na relevantní zákonná ustanovení. Reagoval na tvrzení
stěžovatele, že žalobkyně měla nutně předložit dodejku a přesvědčivě tento názor vyvrátil
(viz str. 6 rozsudku), reagoval i na argument o rozdílném účelu různých dokladů o doručení
(str. 7 rozsudku). Je pochopitelné, že krajský soud nereagoval na každé dílčí tvrzení stěžovatele.
Z obsahu vyjádření stěžovatele je patrné, že ačkoli je poměrně rozsáhlé (šest stran), předkládá
jen velmi omezenou argumentaci; podstatné argumenty krajský soud vypořádal. V této souvislosti
lze odkázat například na nález Ústavního soudu ze dne 21. 12. 2004, sp. zn. II. ÚS 67/04,
dostupný na www.usoud.cz, v němž Ústavní soud zdůraznil, že z hlediska splnění náležitostí
rozhodnutí není povinností soudu se vyjadřovat ke všem jednotlivým argumentům účastníka
podporujícím jeho konkrétní a z hlediska sporu pouze dílčí tvrzení, pokud stanovisko
k nim jednoznačně a logicky vyplývá ze soudem učiněných závěrů.
[14] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že napadený rozsudek obsahuje zřetelně vyjádřené
důvody, reaguje na žalobní body i protiargumenty stěžovatele a tedy netrpí nepřezkoumatelností.
[15] Jakkoli je kasační stížnost obsáhlá (deset stran) a z větší části brojí proti posouzení věci
ze strany krajského soudu, nepřináší z hlediska právního posouzení věci oproti dřívějším
argumentům stěžovatele v žalobě prakticky nic nového. Jeho postoj lze stručně shrnout tak,
že se snaží bagatelizovat důkazní význam rozhodnutí zadavatele, v němž bylo datum doručení
námitek žalobkyně uvedeno. Za tímto účelem se snaží rozhodnutí zadavatele připodobnit
k výpovědi účastníka řízení, označuje ho za pouhé „prohlášení“, které je „nepodstatné“ či „nezávazné“,
a staví jej dokonce až na roveň tvrzení navrhovatele. Opačný postoj stěžovatel demonstruje
ve vztahu k poštovní dodejce, kterou považuje takřka za „korunu důkazů“, tj. za veskrze
hodnověrný a objektivní důkaz o doručení.
[16] Tomuto stanovisku nelze přisvědčit. Zákon nestanoví formální hierarchii důkazních
prostředků ve správním řízení. Naopak podle §51 odst. 1 správního řádu k provedení důkazů
lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány
nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Stěžovatel sice existenci této zásady připouští, jinak
jí ovšem ve své argumentaci in concreto neustále popírá, protože různými způsoby snižuje důkazní
hodnotu rozhodnutí zadavatele obecně, tedy bez zřetele ke konkrétním okolnostem
projednávané věci.
[17] Je pravdou, že zadavatel o námitkách nerozhoduje s autoritou správního orgánu. Podle
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2013, č. j. 9 Afs 5/2013 – 32, dostupného
na www.nssoud.cz., rozhodnutí o námitkách nelze považovat za autoritativní akt orgánu veřejné
moci. To však neznamená, že by důkazní hodnota rozhodnutí o námitkách byla bezvýznamná
či automaticky nižší než hodnota důkazů jiných. Hypoteticky by se stěžovatel zřejmě spokojil
s potvrzením podatelny či recepce zadavatele o osobním doručení námitek (byť by se jednalo
v jistém ohledu také jen o „prohlášení zadavatele“), avšak pokud tuto skutečnost zadavatel
uvede přímo v rozhodnutí o námitkách (tedy z pohledu stěžovatele v jiném „prohlášení“),
pro stěžovatele to ztrácí význam. Jeho postoj je tedy vnitřně rozporný a jeho důsledkem
byl vadný postup při hodnocení důkazů v projednávané věci.
[18] Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit ani názoru, že rozhodnutí zadavatele
o námitkách má stejnou hodnotu jako tvrzení samotného navrhovatele (žalobkyně). Předně
navrhovatel a zadavatel jsou odlišné osoby s odlišnými, ba často přímo protikladnými zájmy
(zadavatel si například přeje uzavřít smlouvu s jiným uchazečem o veřejnou zakázku
než je navrhovatel). Rozhodnutí o námitkách není také jen pouhým „prohlášením“ zadavatele.
Je předvídáno zákonem a má pro zadavatele i navrhovatele významné právní důsledky, například
v oblasti kontraktačního procesu (§110 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách). Zadavatel tedy
má přirozenou motivaci kriticky prozkoumat okamžik doručení námitek. Naopak není důvod
se a priori domnívat, že by zadavatelé při rozhodování o námitkách nepostupovali obezřetně
či dokonce uváděli úmyslně nepravdivé skutečnosti o dni doručení námitek. Zadavatel
má zákonnou povinnost ověřit včasnost podání námitek, neboť nerozhoduje o námitkách, které
byly podány opožděně (§111 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách). Údaj o dni doručení námitek
obsažený v rozhodnutí stěžovatele, tedy není „právním názorem“ zadavatele, ale konstatováním
faktu, jenž má právní význam pro jeho rozhodování.
[19] Nejvyšší správní soud závěrem zdůrazňuje, že z obsahu správního spisu ani z tvrzení
účastníků neplyne, že by stěžovatel pojal oprávněné pochybnosti o pravdivosti dokladů
žalobkyně a o datu skutečného doručení námitek zadavateli tak, jak je uvedeno v rozhodnutí
o námitkách. Proto jeho úvahy o možnosti nepravdivých informací v těchto dokladech jsou
jen spekulací. V projednávaném případě krajský soud dospěl ke správnému závěru, že rozhodnutí
zadavatele ve spojení s podacím lístkem a časovou návazností obou dokumentů vytváří ucelený
obraz skutečnosti a doklady hodnověrně prokazují datum doručení námitek zadavateli. Nejvyšší
správní soud také souhlasí s tím, že stěžovatel musí povahu dokladu (či více dokladů) o doručení
námitek vždy posuzovat individuálně vzhledem ke všem okolnostem. Musí přitom šetřit účel
relevantní právní úpravy, jímž je mimo jiné dostupnost přezkumu pro navrhovatele a to,
aby přezkum byl co nejrychlejší a nejúčinnější [viz k tomu čl. 1 směrnice Rady ze dne 21. 12. 1989
o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání
veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (89/665/EHS)].
[20] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou,
za podmínek vyplývajících z §110 odst. 1, in fine s. ř. s. ji zamítl.
[21] O náhradě nákladů tohoto řízení soud rozhodl ve smyslu §60 odst. 1, věty první s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl
ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační
stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení náleží procesně úspěšné
žalobkyni.
[22] Odměnu zástupce žalobkyně v řízení o kasační stížnosti soud stanovil ve výši 3 100 Kč
za jeden úkon právní služby spočívající ve vyjádření ke kasační stížnosti [§7, §9 odst. 4 písm. d)
a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Podle §13 odst. 4 advokátního tarifu náleží
zástupci žalobkyně též náhrada jeho hotových výdajů ve výši 300 Kč. Protože je zástupce
žalobkyně plátcem DPH, zvyšuje se takto vypočtená odměna a náhrada výdajů o částku
odpovídající této dani (sazba daně 21 %) a celkově tak činí 4 114 Kč. Stěžovatel je povinen
uhradit žalobkyni uvedenou částku ve lhůtě 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku,
a to k rukám jejího zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 24. října 2018
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu