ECLI:CZ:NSS:2018:KONF.11.2017:31
sp. zn. Konf 11/2017-31
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních
sporů, složený z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců JUDr. Romana Fialy, Mgr. Víta
Bičáka, JUDr. Pavla Simona, Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Marie Žiškové, rozhodl o návrhu
Z. R., zastoupeného Mgr. Václavem Strouhalem, advokátem se sídlem třída Přátelství 1960,
Písek, na rozhodnutí kompetenčního sporu mezi Obvodním soudem pro Prahu 7, Městským
soudem v Praze a Krajským ředitelstvím policie Jihočeského kraje, a dalších účastníků
sporu vedeného u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 10 C 337/2015, o náhradě
nemajetkové újmy ve výši 369 992 Kč s příslušenstvím: žalobce Z. R., zastoupeného
Mgr. Václavem Strouhalem, advokátem se sídlem třída Přátelství 1960, Písek, a žalovaná Česká
republika – Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7,
takto:
Návrh se odmítá .
Odůvodnění:
[1] Podáním doručeným dne 1. 2. 2017 zvláštnímu senátu zřízenému podle
zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon
o některých kompetenčních sporech“), a doplněným dne 15. 8. 2017, Z. R. (dále jen
„navrhovatel“) navrhl tomuto senátu rozhodnout spor o pravomoc podle §1 odst. 1 písm. a)
téhož zákona, který vznikl mezi Obvodním soudem pro Prahu 7 a Krajským ředitelstvím policie
Jihočeského kraje (dále jen „KŘ PČR“), ve věci náhrady škody a nemajetkové újmy ve smyslu
zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady
č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) [dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“].
[2] Z návrhu na zahájení kompetenčního sporu, jeho příloh, předložených spisů a dalších
podkladů vyžádaných zvláštním senátem vyplynuly následující skutečnosti:
[3] Žádostmi ze dne 27. 12. 2010 a ze dne 27. 6. 2013 podanými KŘ PČR se navrhovatel
domáhal doplacení služebního příjmu za službu přesčas, která mu byla v rozporu se zákonem
nařizována do 150 hodin za kalendářní roky 2007 až 2010. Zamítavá rozhodnutí KŘ PČR byla
přezkoumána Krajským soudem v Českých Budějovicích (rozsudky tohoto soudu ze dne
25. 1. 2013, čj. 10 A 14/2012-65, ze dne 15. 4. 2014, čj. 10 A 145/2013-55, a ze dne 11. 6. 2015,
čj. 10 A 142/2014-41), který vždy rozhodnutí KŘ PČR zrušil a věc vrátil KŘ PČR k dalšímu
projednání. Až na základě citovaných rozsudků Krajského soudu v Českých Budějovicích
KŘ PČR revidovalo svá předchozí rozhodnutí a přiznalo navrhovateli jím požadovaný služební
příjem za práci přesčas (s výjimkou příslušenství, což je opět předmětem přezkumu Krajského
soudu v Českých Budějovicích v řízení vedeném tímto soudem pod sp. zn. 10 A 142/2014).
Rozhodnutím ředitele pro řízení lidských zdrojů KŘ PČR ze dne 1. 6. 2010 bylo navrhovateli
přiznáno odchodné ve výši 247 872 Kč, do něhož nebyla zahrnuta náhrada za odslouženou
přesčasovou službu do rozsahu 150 hodin. Navrhovatel proto podal návrh na obnovu řízení,
která však byla zamítnuta pro opožděnost. Z důvodu průtahů v řízení týkajícího se doplacení
příjmu za práci přesčas, tak nemohl být navrhovateli doplacen rozdíl na odchodném,
které mu náleží ve výši 264 864 Kč. Částku ve výši 16 992 Kč, představující nedoplatek
na odchodném, tak považuje navrhovatel za újmu, která mu byla způsobena.
[4] Navrhovatel dne 8. 2. 2015 uplatnil u Ministerstva vnitra ČR nárok na náhradu škody
ve výši 16 992 Kč (nedoplatek na odchodném) a nemajetkové újmy (350 000 Kč), která mu měla
být způsobena vydáním nezákonného rozhodnutí. Celkově tedy vyčíslil navrhovatel svůj nárok
ve výši 369 992 Kč (pozn. zvláštního senátu - správně má být 366 992 Kč). Ministerstvo vnitra
se jeho návrhem odmítlo zabývat s odůvodněním, že o návrhu by měl rozhodnout příslušný
služební funkcionář, kterým je ředitel KŘ PČR, v řízení podle zákona č. 361/2003 Sb.,
o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon č. 361/2003 Sb.“), a proto návrh tomuto služebnímu funkcionáři Ministerstvo vnitra
postoupilo. Ředitel KŘ PČR však s postoupením návrhu nesouhlasil a návrh vrátil k vyřízení
Ministerstvu vnitra, které jej opětovně vrátilo řediteli KŘ PČR, přičemž tento věc znovu
postoupil Ministerstvu vnitra.
[5] Po předběžném uplatnění nároku navrhovatel podal dne 10. 8. 2015 žalobu
k Obvodnímu soudu pro Prahu 7, věcně a místně příslušnému soudu žalované České republiky –
Ministerstva vnitra. Žalobou se navrhovatel, stejně jako při předběžném projednání nároku,
domáhal přiznání zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb.,
která mu měla vzniknout v důsledku nezákonného rozhodnutí. Újma navrhovateli měla
vzniknout zejména v souvislosti s nezákonným a nesprávným úředním postupem KŘ PČR
souvisejícím s řízením o jeho žádosti o doplacení práce přesčas, resp. o doplacení odchodného,
protože je nutné také zohlednit dlouhodobost nezákonného jednání KŘ PČR (arogantní postup
vůči navrhovateli, nerespektování závazného právního názoru soudů, délka řízení apod.)
a Ministerstva vnitra. Navrhovatel se též domáhá náhrady škody a jím vynaložených nákladů
na právní zastoupení.
[6] Obvodní soud pro Prahu 7 usnesením ze dne 4. 1. 2017, čj. 10 C 337/2015-33, řízení
zastavil (výrok I.) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok
II.) s tím, že po právní moci tohoto usnesení bude věc postoupena KŘ PČR (výrok III).
V odůvodnění svého rozhodnutí odkázal na rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 8. 2. 2001,
sp. zn. 21 Cdo 1010/2000, a ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012, a uvedl, že o výkon
státní (veřejné) moci nejde tam, kde stát nevystupuje v tzv. vrchnostenské pozici,
nýbrž kde vstupuje do právních vztahů jako jejich účastník rovný s účastníky ostatními.
U nároků, kde stát vystupuje jako zaměstnavatel, je dána jeho pracovněprávní odpovědnost.
Tomu se blíží i specifické vztahy služební, tedy vztahy svou podstatou zaměstnanecké s určitými
modifikacemi, které zdánlivě mohou evokovat jisté rysy výkonu veřejné moci. Příslušné služební
zákony však obsahují konkrétní právní úpravu odpovědnosti státu za škodu v těchto vztazích.
Požadavek žalobce (navrhovatele) na náhradu újmy se odvíjí od porušení právních povinností
zaměstnanci žalované (České republiky) jednajícími jejím jménem, nejedná se tedy
o odpovědnostní vztah veřejnoprávní povahy, vyplývající z rozhodnutí žalované při výkonu
svrchované veřejné moci, na který by bylo možné vztáhnout působnost zákona č. 82/1998 Sb.
Obvodní soud pro Prahu 7 na základě uvedeného dospěl k závěru, že pravomoc k projednání
a rozhodnutí dané věci, která souvisí se služebním poměrem, není svěřena soudu v rámci
občanského soudního řízení, a proto řízení pro nedostatek pravomoci zastavil a věc postoupil
k dalšímu řízení, podle svého názoru příslušnému orgánu, a to KŘ PČR s tím, že by mělo
proběhnout řízení ve věcech služebního poměru, v němž příslušný služební funkcionář rozhodne
o náhradě škody a nemajetkové újmy žalobce (navrhovatele).
[7] Navrhovatel s uvedeným závěrem Obvodního soudu pro Prahu 7 nesouhlasil a podal
proti usnesení Obvodního soudu pro Prahu 7 dne 4. 1. 2017, čj. 10 C 337/2015-33, dne
27. 1. 2017 odvolání a následně i předmětný návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu.
V návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu poukázal na závěr Nejvyššího správního
soudu uvedený v rozsudku ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003-97, že služební poměr je institut
veřejného práva a odlišuje se od pracovního poměru, který je naopak typickým poměrem
soukromoprávním. To se projevuje v právní úpravě kázně, možnosti ukládat kázeňské odměny
a tresty, omezené možnosti propouštění, úpravě služebního volna, nárocích na dovolenou,
zvláštními nároky při skončení služebního poměru a také zvláštními ustanoveními o řízení před
služebními funkcionáři. Z toho podle navrhovatele vyplývá, že rozhodnutí v jeho věci byla
vydána ve smyslu §2 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb. ve správním řízení a jménem státu. Podle
navrhovatele je zákon o služebním poměru zvláštním zákonem upravujícím správní řízení
ve věcech služebního poměru, v němž se rozhoduje o právech nebo povinnostech účastníků.
Služební funkcionář v tomto řízení vystupuje v pozici správního orgánu, byť odpovědnost
za výkon takového rozhodnutí nese příslušný bezpečnostní sbor (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 11. 2013, čj. 3 Ads 133/2012-19) a je tedy zřejmé, že ředitel KŘ PČR
vystupoval jako správní orgán. Tvrzená újma pak podle navrhovatele nesouvisí se služebním
poměrem, ale s vydáním nezákonných rozhodnutí a nesprávným úředním postupem správního
orgánu – ředitele KŘ PČR. Při posouzení uplatněného nároku na náhradu škody je proto nutné
postupovat podle zákona č. 82/1998 Sb. Obdobnou právní argumentaci uplatnil navrhovatel
i v již zmíněném odvolání projednávaném Městským soudem v Praze, který usnesením ze dne
7. 6. 2017, čj. 51 Co 103/2017-62, napadené usnesení Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne
4. 1. 2017, čj. 10 C 337/2015-33, potvrdil (výrok I.), neboť se ztotožnil se závěrem soudu
prvního stupně, že v přezkoumávané věci není založena pravomoc civilního soudu.
[8] Navrhovatel tak ve svém návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu usuzuje
na vznik negativního kompetenčního sporu, jestliže jeho nárok odmítá projednat jak Obvodní
soud pro Prahu 7, tak i Ministerstvo vnitra a KŘ PČR. Navrhovatel je přesvědčen, že v jeho věci
jde o postup podle zákona č. 82/1998 Sb. a zvláštnímu senátu proto navrhl, aby zrušil usnesení
Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 2. 1. 2017, čj. 15 C 279/2016-45, a usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 7. 6. 2017, čj. 51 Co 103/2017-62, neboť se domnívá, že k projednání
a rozhodnutí této věci je dána pravomoc Obvodního soudu pro Prahu 7 jako obecného soudu
žalované.
[9] Zvláštní senát se nejprve zabýval podmínkami, za nichž může věc projednat a rozhodnout
o ní.
[10] Vznikne-li kladný nebo záporný kompetenční spor o pravomoc nebo věcnou příslušnost
k vydání rozhodnutí, rozhodne zvláštní senát o tom, kdo je příslušný vydat rozhodnutí uvedené
v návrhu na zahájení řízení. Kladným kompetenčním sporem je podle §1 odst. 2 zákona
č. 131/2002 Sb. spor, v němž si jedna strana osobuje pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci
individuálně určených účastníků, o níž bylo druhou stranou vydáno pravomocné rozhodnutí.
Záporný kompetenční spor podle téhož ustanovení nastává tehdy, jestliže v totožné věci
individuálně určených účastníků strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí.
[11] Stranami kompetenčního sporu jsou podle §1 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb. buď soudy
a orgány moci výkonné, územní, zájmové nebo profesní samosprávy, nebo soudy v občanském
soudním řízení a soudy ve správním soudnictví. Existence záporného kompetenčního sporu
či kladného kompetenčního sporu je podmínkou pro to, aby zvláštní senát mohl rozhodnout
o tom, kdo je příslušný vydat rozhodnutí uvedené v návrhu na zahájení řízení.
[12] Protože zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního
stavu existujícího ke dni, kdy o věci rozhoduje (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne
24. 11. 2004, čj. Konf 3/2003-18, publikované pod č. 485/2005 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu), je podstatné nejen to, že kompetenční spor vznikl, ale také to, že trvá ke dni
rozhodnutí o něm zvláštním senátem.
[13] V posuzované věci je zřejmé, že navrhovatel uplatnil u Ministerstva vnitra svůj nárok
na náhradu újmy způsobené mu nezákonným rozhodnutím podáním ze dne 8. 2. 2015. Zvláštní
senát s ohledem na obsah tohoto podání nemá pochybnost o tom, že šlo o předběžné uplatnění
nároku podle §14 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. Tomu ostatně odpovídá i následný postup
navrhovatele, který se poté, co nebyl jeho nárok Ministerstvem vnitra uspokojen, obrátil
se shodným nárokem na civilní soud.
[14] Zvláštní senát se ztotožňuje s judikaturou Nejvyššího soudu ohledně toho, že předběžné
projednání nároku podle uvedeného ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. představuje kvalifikovaný
pokus o smírné vyřešení věci a není návrhem na zahájení správního řízení (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. 30 Cdo 258/2015, uveřejněný pod číslem 89/2017
Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
[15] Formální řízení ohledně nároku žalobce bylo poprvé zahájeno až podáním žaloby
k Obvodnímu soudu pro Prahu 7. Obvodní soud usnesením ze dne 2. 1. 2017,
čj. 15 C 279/2016-45, popřel svoji pravomoc ve věci rozhodnout a postoupil ji k dalšímu řízení
KŘ PČR. Správnost tohoto závěru soudu prvního stupně potvrdil i (jemu nadřízený) soud
odvolací. Tím bylo procesně umožněno příslušnému funkcionáři KŘ PČR (řediteli),
aby v případě svého nesouhlasu se závěrem o pravomoci rozhodnout o návrhu žalobce zahájil
kompetenční spor před zvláštním senátem. To však ředitel KŘ PČR neudělal a zůstal ve věci
nečinný.
[16] V usnesení ze dne 14. 8. 2006, čj. Konf 64/2005-33, zvláštní senát přijal a odůvodnil
závěr, podle kterého: „Jestliže soud pro nedostatek své pravomoci zastavil řízení a věc postoupil správnímu
orgánu, nemá tento správní orgán, domnívá-li se, že věc naopak do pravomoci soudu patří, jinou možnost
než podat návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu (§3 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování
některých kompetenčních sporů).“
[17] Zvláštní senát se v daném rozhodnutí vyjádřil rovněž k oprávnění účastníka původního
řízení zahájit řízení o kompetenčním sporu. Uvedl k němu, že dané oprávnění představuje
možnost „poslední záchrany“, která je k dispozici účastníku původního řízení typicky v situaci,
kdy on je tím jediným, komu je existence kompetenčního sporu známa.
[18] To však nelze říci o právě projednávané věci, kdy KŘ PČR zřetelně prezentovalo svůj
názor, podle kterého nemá pravomoc (není věcně příslušné) o návrhu žalobce rozhodnout;
naposledy tak reagovalo k výzvě zvláštního senátu přípisem ze dne 22. 8. 2017,
čj. KRPC-122028-2/ČJ-2017-0200KR. Nebylo tak ovšem učiněno zákonem předpokládaným
způsobem, tj. podáním návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu, neboť v tomto směru
zůstal příslušný funkcionář (ředitel) KŘ PČR nečinný. To platí i přes to, že se KŘ PČR pokusilo
postoupit návrh žalobce Ministerstvu vnitra, neboť jeho protistranou v případném
kompetenčním sporu není Ministerstvo vnitra, ale civilní soud, který popřel svoji pravomoc
a KŘ PČR věc postoupil. Pouze v rámci tohoto potenciálního kompetenčního sporu se mohl
příslušný funkcionář (ředitel) KŘ PČR procesně řádně pohybovat.
[19] Zvláštní senát přitom již v usnesení ze dne 8. 1. 2007, čj. Konf 13/2006-4, vysvětlil,
že samotný (formálně nevyjádřený) nesouhlas správního orgánu s tím, že mu věc byla postoupena
soudem, ještě nutně nenaplňuje zákonné znaky negativního kompetenčního sporu ve smyslu §1
odst. 2 věty druhé zákona č. 131/2002 Sb., v němž obě strany – slovy zákona – "popírají svou
pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci individuálně určených účastníků“. Ze zákonného
textu plyne, že popírat svou pravomoc musejí obě strany; výkladem pak je nutno dovodit,
že ono popření se u obou stran musí stát formální cestou: není jím tedy jakékoli vyjádření nevůle
rozhodovat. Pro formu popření je určující, ve které fázi právní pře k ní dochází. Předloží-li
účastníci řízení svůj spor vůbec poprvé orgánu veřejné moci, a ten usoudí, že k rozhodování
o věci není příslušný, je jeho povinností rozhodnout o zastavení řízení, odložení věci či odmítnutí
podání – podle pravidel předepsaných příslušnými procesními řády – a zároveň vyslovit,
kterému orgánu se věc postupuje, případně poučit účastníka o tom, u kterého orgánu
má svůj nárok uplatnit. Pokud však i orgán, k němuž se věc dostala jako ke druhému v řadě,
odmítá ve věci rozhodnout, musí svou pravomoc popřít kvalifikovaně. Není na místě,
aby i on s návrhem naložil stejně jako orgán prvý: v takovém případě by totiž účastník,
aby se domohl řešení své věci, musel podat návrh zvláštnímu senátu sám. Takový postup je sice
právně možný, ale slouží jen jako krajní řešení, například tehdy, pokud by druhý orgán neměl
povědomí o vzniklé kompetenční nejasnosti (k tomu srov. rozhodnutí zvláštního senátu ze dne
14. 8. 2006, čj. Konf 64/2005-33, publikované pod č. 967/2006 Sb. NSS). V naprosté většině
případů je však druhý orgán o věci informován; v takovém případě se mu nabízí jediná možnost,
jak účinně a řádnou formou popřít svou pravomoc, a sice podat návrh na řešení kompetenčního
sporu ke zvláštnímu senátu.
[20] Bylo tedy na příslušném funkcionáři KŘ PČR (řediteli), aby kvalifikovaným způsobem
popřel svoji pravomoc ve věci rozhodnout. Jediným způsobem, jakým tak může učinit, je podání
návrhu na zahájení kompetenčního sporu ke zvláštnímu senátu. Do doby, než tak učiní, nelze
uvažovat o tom, že by v této věci vznikl kvalifikovaný kompetenční spor, jak jeho existenci
předpokládá §1 odst. 2 zákona č. 131/2002 Sb.
[21] Pokud příslušný funkcionář KŘ PČR (ředitel) ve věci nijak nekoná, je na navrhovateli,
aby se proti nečinnosti funkcionáře (ředitele) KŘ PČR bránil prostředky, které mu dává právo
k dispozici.
[22] Zvláštní senát považuje za potřebné k tomu dodat, že si je vědom závažnosti situace,
ve které se ocitl navrhovatel a další osoby, které se podobně jako on obrátily na zvláštní senát
s návrhem na rozhodnutí kompetenčního sporu a je připraven o této otázce rozhodnout,
budou-li k tomu splněny zákonné podmínky. I pro zvláštní senát však platí omezení vyjádřené
v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, které mu neumožňuje rozhodovat o věcech, ve kterých
není přítomen kompetenční spor, neboť v takovém případě není založena jeho pravomoc
jakékoli rozhodnutí vydat.
[23] Zvláštní senát proto pro nesplnění podmínek řízení o kompetenčním sporu návrh odmítl,
a to za přiměřeného použití §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s ustanovením §4 zákona
č. 131/2002 Sb.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 24. dubna 2018
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu