ECLI:CZ:NSS:2019:1.AS.432.2018:97
sp. zn. 1 As 432/2018 - 97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: statutární město Jihlava,
se sídlem Masarykovo náměstí 97/1, Jihlava, zastoupen advokátem JUDr. Radkem Ondrušem,
se sídlem Bubeníčkova 502/42, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem
Nad Štolou 936/3, Praha 7, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 5. 2016, č. j.
MV-56981-6/ODK-2016, za účasti: VODÁRENSKÁ AKCIOVÁ SPOLEČNOST, a. s.,
se sídlem Soběšická 820/156, Brno, zastoupena advokátem Mgr. Markem Vojáčkem, se sídlem
Na Florenci 2116/15, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 1. 11. 2018, č. j. 30 A 118/2016 - 557,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Osoba zúčastněná na řízení a žalovaný n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ve výši 4.114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku
k rukám zástupce žalobce JUDr. Radka Ondruše, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a rozsudek krajského soudu
[1] Návrhem ze dne 6. 5. 2014 se žalobce u Krajského úřadu Kraje Vysočina domáhal
zahájení správního řízení sporného o určení vlastnictví a předání věcí vůči odpůrci Svazu
vodovodů a kanalizací Jihlavsko, svazku obcí. Spor vycházel ze smlouvy o založení svazku obcí
uzavřené dne 2. 7. 1993 podle §20a a násl. tehdy platného zákona č. 367/1990 Sb., o obcích
(obecní zřízení). Krajský úřad usnesením ze dne 7. 3. 2016 návrh odložil podle §43 odst. 1
písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, protože k vyřízení věci není žádný správní
orgán věcně příslušný. Žalobcovo odvolání žalovaný zamítl a rozhodnutí krajského úřadu
potvrdil. Majetkové vztahy mezi obcemi a svazkem obcí jsou vztahy soukromoprávními.
K rozhodování sporů vyplývajících z té části smlouvy, která obsahuje prvky soukromoprávní,
jsou příslušné soudy v občanském soudním řízení, uzavřel žalovaný.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí žalobou. Krajský soud v Brně neshledal správní rozhodnutí
nepřezkoumatelná, za důvodnou neměl ani námitku vady řízení spočívající v nepřerušení řízení.
Ve zbytku žalobních bodů ale dal žalobci za pravdu a obě rozhodnutí správních orgánů zrušil.
S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu a zvláštního senátu ve věcech
kompetenčních sporů zřízeného podle §2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů (dále jen „zvláštní senát“), dospěl k závěru, že rozhodnutí správních
orgánů vycházela z nesprávného předpokladu o soukromoprávní povaze smlouvy o založení
svazku obcí a nároků z ní vyplývajících. Smlouva je smlouvou veřejnoprávní, proto spory
z ní vzniklé, včetně sporů týkajících se majetkového vypořádání při ukončení žalobcova členství
ve svazku obcí, přísluší rozhodovat správním orgánům podle §141 správního řádu.
II. Kasační stížnost a vyjádření účastníků řízení
[3] Osoba zúčastněná na řízení (stěžovatelka) podala proti rozsudku obsáhlou
kasační stížnost. Rozsudek je podle ní nepřezkoumatelný. Stěžovatelka nesouhlasí
ani s posouzením právní povahy smlouvy, tato smlouva prý nezakládá žádná veřejná práva
ani povinnosti. Nesouhlasí ani s „dezinterpretací“ závěrů zvláštního senátu. Konečně
se stěžovatelka obává i neschopnosti správního orgánu věc kvalifikovaně rozhodnout. Navrhuje
řízení přerušit a vyčkat rozhodnutí Ústavního soudu, k němuž podala ústavní stížnost
v souvisejících věcech.
[4] Ke kasační stížnosti se rozsáhle vyjádřil žalobce. S důvody kasační stížnosti nesouhlasí,
navíc zpochybňuje i postavení stěžovatelky v řízení před soudem jako osoby zúčastněné.
[5] Rovněž žalovaný s kasační stížností nesouhlasí. Upozorňuje, že krajský soud potvrdil
původní názor žalovaného, že daná smlouva je smlouvou veřejnoprávní a spory z ní přísluší
rozhodovat správním orgánům ve sporném řízení. Tato praxe byla změněna teprve v důsledku
názoru rozkladové komise v prosinci 2014, judikatura však potvrdila správnost původního
názoru.
III. Posouzení věci
[6] Kasační stížnost má zákonem požadované náležitosti a je projednatelná. K tvrzení
žalobce, že stěžovatelka neměla mít postavení osoby zúčastněné na řízení, a proto by kasační
stížnost měla být odmítnuta, uvádí soud následující. Stěžovatelka byla účastnicí správního řízení
před krajským úřadem a žalovaným. Jak vysvětlil k pojmu osoby zúčastněné na řízení dle §34
s. ř. s. rozšířený senát, základní materiální podmínkou pro tento typ účastenství je přímé dotčení
osoby na veřejných subjektivních právech či povinnostech vydaným rozhodnutím, případně
tím, že by takové rozhodnutí bylo zrušeno, formální podmínkou pak její výslovné prohlášení,
že takovéto právo bude v řízení uplatňovat. Institut osoby zúčastněné na řízení slouží především
k ochraně práv ostatních účastníků předchozího správního řízení, z požadavku přímého dotčení
na veřejných subjektivních právech, jakožto materiální podmínky účastenství na řízení, pak plyne,
že toto právo může v řízení soudním úspěšně uplatnit v zásadě jen takovýto účastník (rozsudek
rozšířeného senátu ze dne 8. 11. 2011, č. j. 1 Afs 81/2010-268, č. 2508/2012 Sb. NSS, Czech Coal,
body 17 a 18). Krajský soud proto se stěžovatelkou správně jednal jako s osobou zúčastněnou
na řízení, která je z tohoto důvodu též osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti.
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] Stěžovatelka ve své kasační stížnosti argumentuje především proti již existující konstantní
judikatuře. V souvisejících věcech, právně i skutkově plně srovnatelných, s týmiž účastníky,
již soud rozhodoval v rozsudcích ze dne 14. 2. 2018, č. j. 10 As 258/2017-176, a ze dne
22. 3. 2018, č. j. 4 As 269/2017 - 97. Ve věci ukončené rozsudkem ze dne 28. 3. 2019, č. j.
10 As 296/2018 - 132, dokonce soud rozhodoval o zcela totožné kasační stížnosti stěžovatelky
(kterou zamítl). Proto není třeba obšírně opakovat argumentaci, kterou již soud srozumitelně
v předchozích rozhodnutích stěžovatelce vysvětlil. Dosavadní judikaturu postačí jen stručně
rekapitulovat a vysvětlit stěžovatelce, v čem se mýlí.
[9] Předně soud zdůrazňuje, že rozsudek krajského soudu není nepřezkoumatelný.
Nepřezkoumatelnost totiž nelze směšovat s tím, že stěžovatelka s určitým právním názorem
nesouhlasí, eventuálně významově posunuje obsah napadeného rozsudku (viz též níže). Není
předně pravda, že by krajský soud nevysvětlil, proč smlouvu o založení svazku považuje
za smlouvu veřejnoprávní (viz k tomu body 42 až 57 napadeného rozsudku). V této obsáhlé
argumentaci krajský soud dílem odkazuje na předcházející judikaturu zvláštního senátu
a Nejvyššího správního soudu. To ale jistě není na závadu a nečiní rozsudek méně
srozumitelným. Právě naopak.
[10] Soud se zcela ztotožňuje s názorem krajského soudu, že dobrovolný svazek obcí
je specifickou právnickou osobou, která je svou povahou veřejnoprávní, tudíž i jeho zakladatelská
smlouva je veřejnoprávní smlouvou. Vztahy mezi členy svazku, ač vztahy ryze majetkové, jsou
proto vztahy veřejnoprávními. Krajský soud v návaznosti na judikaturu vysvětlil, že smlouva
o založení svazku je veřejnoprávní smlouvou koordinační ve smyslu §160 odst. 6 správního řádu
– viz bod 46 rozsudku (stěžovatelka se tedy mýlí, pokud soudu vytýká, že tuto otázku neřešil).
[11] Soud odkazuje stěžovatelku na body 37 až 52 napadeného rozsudku a na dřívější
rozsudky 10 As 258/2017 (body 36 až 43) a 4 As 269/2017 (body 31 až 38) i k její velmi obsáhlé
argumentaci v části V. kasační stížnosti. Dílem jde ostatně spíše o argumentaci právně teoretickou
a akademickou, než argumentaci něco prakticky přinášejícího pro nynější věc (např. rozvláčné
úvahy stěžovatelky o kategorizaci právnických osob jako veřejnoprávních a soukromoprávních).
Ostatně i relevantní právní doktrína dospěla k témuž závěru, jako judikatura (srov. STAŠA, J. in:
HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 244-245).
[12] V každém případě se stěžovatelka mýlí již ve své vstupní úvaze, kde tvrdí, že nebyl-li
v roce 1993 při uzavírání smlouvy legislativně zakotven institut veřejnoprávní smlouvy, nemohla
být ani žádná veřejnoprávní smlouva platně uzavřena. K opačnému závěru, než zastává
stěžovatelka, ostatně jasně míří i samotná slova správního řádu, který v §182 odst. 2 pamatuje
na veřejnoprávní smlouvy uzavřené před účinností správního řádu. Dle §182 odst. 2 správního řádu
[u]stanoveními tohoto zákona se řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona;
vznik těchto smluv, jakož i nároky z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se však posuzují
podle dosavadních právních předpisů (srov. též VEDRAL, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha:
BOVA POLYGON 2012, s. 1241-1242, též s. 1437-1438).
[13] Stěžovatelka požaduje, aby soud zkoumal povahu těch kterých nároků z veřejnoprávní
smlouvy. To je ale v jasném rozporu s rozhodovací praxí zvláštního senátu, dle něhož:
„Soubor“ práv a povinností, jehož centrálním bodem je zákonem předvídaná,
byť ne vždy nezbytně nutně platná či vůbec uzavřená veřejnoprávní smlouva,
má být posuzován komplexně, ve všech svých vzájemných souvislostech,
a pokud možno jedním orgánem, resp. soustavou orgánů. Je tedy zásadně
třeba v pochybnostech vykládat ustanovení o pravomocech rozhodovat
o právech a povinnostech majících určitou povahu a podstatu (veřejnoprávní
či naopak soukromoprávní) tak, že o nich bude rozhodovat pokud možno jeden
orgán.
(usnesení zvláštního senátu ze dne 25. 2. 2016, čj. Konf 10/2015-11,
č. 3481/2016 Sb. NSS, věc ČAS - SERVICE)
[14] Není tedy možné jednotlivé skupiny nároků z jedné veřejnoprávní smlouvy přímo
či nepřímo plynoucí štěpit a dávat kompetenci k řešení těchto nároků tu správnímu orgánu,
tu civilnímu soudu. Právě naopak, „sporem z veřejnoprávní smlouvy“ je „nutno rozumět podstatně
širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze nároků vyplývajících z konkrétního
ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě“ (viz cit. usnesení zvláštního senátu ve věci
ČAS - SERVICE). Krajský soud správně neprovedl důkaz smlouvou o založení svazku, kterou
mělo být prokázáno, že uplatněné nároky ze smlouvy neplynou. Krajský soud má totiž pravdu,
že v nynější fázi se neposuzuje meritum sporu, ale jen otázka kompetence (kdo má spor řešit).
Nadto jako spor z veřejnoprávní smlouvy je nutno posuzovat i takové nároky, které
s veřejnoprávní smlouvou nějak souvisí, byť neplynou přímo z nějakého konkrétního ustanovení
smlouvy. Aby nešlo o spor z veřejnoprávní smlouvy, muselo by jít o takový nárok, který nemá
naprosto žádnou souvislost s právními vztahy v oblasti veřejného práva, které zákon umožňuje
upravit veřejnoprávními smlouvami (ibid., věc ČAS - SERVICE).
[15] I k otázce použití civilní judikatury se krajský soud srozumitelně a detailně vyjádřil. Soud
nechápe, čemu na tomto detailním vyjádření stěžovatelka nerozumí (viz bod 54 napadeného
rozsudku). Jak krajský soud správně vysvětluje, i kdyby zde snad byla rozporná judikatura
civilních soudů, klíčová je rozhodovací praxe zvláštního senátu, která je časově pozdější.
Stěžovatelka má sice pravdu, že rozhodnutí zvláštního senátu se netýkalo stejné věci, právní
závěry tam vyjádřené jsou však obecné. Pokud by snad v této věci vznikly kompetenční spory
mezi správním orgánem a civilními soudy, jistě by byl zvláštní senát povolán takovýto spor
rozhodnout. O žádném takovém sporu však soud neví.
[16] Soud nesouhlasí ani s tím, že by judikatura zvláštního senátu, na kterou odkazoval krajský
soud, nebyla aplikovatelná na nynější věc. Je zbytečné, aby soud vyvracel detailně každý dílčí
argument v části VI. kasační stížnosti. Kasační stížnost totiž pomíjí klíčový judikát zvláštního
senátu ČAS - SERVICE, respektive se mu věnuje jen stručně v bodě 76 (kde ho glosuje jako
podložený jen „teoretickými úvahami“). V každém případě aplikovatelnost tohoto judikátu na věc
již detailně vysvětlily rozsudky 10 As 258/2017 (body 51 a 52) a 4 As 269/2017 (body 46 a 47).
[17] Konečně nelze souhlasit ani s tím, že snad správní orgány s ohledem na nedostatek
odbornosti nejsou s to takovéto spory řešit. Ve světle všeho shora uvedeného jde o úvahy
de lege ferenda, tedy úvahy, které nemohou nynější rozhodnutí soudu nijak ovlivnit.
[18] Soud nevyhověl ani návrhu na přerušení řízení, dokud Ústavní soud nerozhodne
o ústavní stížnosti proti rozsudku 10 As 258/2017. Ústavní soud totiž již ústavní stížnost odmítl
usnesením ze dne 5. 3. 2019, sp. zn. IV. ÚS 1585/18.
[19] Soud shledal nedůvodnými všechny kasační námitky. Z tohoto důvodu dle §110 odst. 1
věty druhé s. ř. s. kasační stížnost zamítl. Současně rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti
podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v řízení úspěch, a právo
na náhradu nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšný nebyl ani žalovaný, jehož rozhodnutí
bylo krajským soudem správně zrušeno.
[20] Žalobci náleží vůči stěžovatelce právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s.). Žalobci vznikly náklady spojené se zastoupením advokátem (§35 odst. 2 s. ř. s.),
spočívající v jednom úkonu právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti). Náklady tedy činí
částka 3.100 Kč [§7 bod 5, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
advokátního tarifu, ve spojení s §35 odst. 2 věta druhá s. ř. s.] a částka 300 Kč jako náhrada
hotových výdajů (§13 odst. 4 advokátního tarifu). Celkem tedy žalobci náleží částka 3.400 Kč.
Jelikož zástupce žalobce je plátcem DPH, jeho odměna se zvyšuje o tuto daň (§57 odst. 2 s. ř. s.)
a celkem činí 4.114 Kč. Soud tedy uložil stěžovatelce zaplatit žalobci tuto částku na náhradě
nákladů řízení v přiměřené lhůtě k rukám žalobcova advokáta.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. dubna 2019
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu