ECLI:CZ:NSS:2019:10.AFS.196.2018:52
sp. zn. 10 Afs 196/2018 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje
Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: Liberecký kraj, se sídlem
U Jezu 642/2a, Liberec, zast. JUDr. Jakubem Svobodou, Ph.D., advokátem se sídlem
Dušní 8/11, Praha 1, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem
Masarykova 31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2015, čj. 27507/15/5000-10470-
700290, ve znění rozhodnutí o opravě zřejmých nesprávností ze dne 10. 9. 2015,
čj.29896/15/5000-10470-700290, a proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2015,
čj.27508/15/5000-10470-700290, ve znění rozhodnutí o opravě zřejmých nesprávností
ze dne 10. 9. 2015, čj. 29897/15/5000-10470-700290, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 6. 6. 2018,
čj. 59 Af 36/2015-86,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 26. 2. 2009 Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) poskytlo
žalobci dotaci v rámci operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost na projekt
Služby sociální prevence v Libereckém kraji. Realizace projektu probíhala v období od 1. 1. 2009
do 30. 11. 2012.
[2] Dne 21. 9. 2011 zahájil Finanční úřad pro Liberecký kraj daňovou kontrolu,
jelikož na základě podnětu MPSV pojal podezření na porušení rozpočtové kázně při realizaci
projektu. Svá kontrolní zjištění finanční úřad popsal ve zprávě o daňové kontrole. Žalobce podle
finančního úřadu postupoval při zadávání veřejných zakázek financovaných v rámci projektu
v několika ohledech v rozporu se zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách.
Tímto jednáním porušil dotační podmínky stanovené v části II. bodu 8 rozhodnutí o poskytnutí
dotace (oddíl Zakázky).
[3] Finanční úřad konkrétně žalobci vytkl, že při zadávání všech veřejných zakázek v zadávací
dokumentaci připustil splnění profesního kvalifikačního předpokladu – registrace příslušného
druhu sociální služby - až do 30 dnů od podepsání smlouvy s vybraným uchazečem.
Žalobce postupoval v rozporu s §52 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, podle kterého
je v otevřeném řízení dodavatel povinen prokázat splnění kvalifikace ve lhůtě pro podání
nabídek. Uchazeče, kteří nedoložili kvalifikaci nejpozději ve lhůtě pro podání nabídek,
poté žalobce v rozporu s §60 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách nevyloučil z dalšího řízení.
Podle finančního úřadu žalobce porušil také §81 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách,
neboť v případě některých veřejných zakázek neodeslal oznámení o výběru nejvhodnější nabídky
do pěti pracovních dnů po rozhodnutí všem uchazečům. Dále žalobce v rozporu s §82 odst. 2
zákona o veřejných zakázkách u některých veřejných zakázek neuzavřel smlouvy s vybranými
uchazeči do 15 dnů po uplynutí lhůty pro podání námitek. Finanční úřad shledal rovněž porušení
§76 odst. 1 a 6 zákona o veřejných zakázkách, jelikož žalobce u tří veřejných zakázek nevyloučil
nabídky uchazečů, které neodpovídaly rozsahu poskytovaných služeb poptávanému v zadávací
dokumentaci.
[4] Rozhodnutími ze dne 31. 7. 2014 proto finanční úřad vyměřil žalobci odvod za porušení
rozpočtové kázně v celkové výši 103 208 043 Kč.
[5] Žalobce se proti rozhodnutím finančního úřadu odvolal. V rozhodnutích o odvolání
ze dne 31. 8. 2015 žalovaný potvrdil, že žalobce jednal v rozporu se zákonem o veřejných
zakázkách. Výše odvodu za porušení rozpočtové kázně vyměřená finančním úřadem však podle
žalovaného neodpovídala závažnosti žalobcova jednání. Rozhodnutí finančního úřadu proto
v této části změnil a odvod nově stanovil ve výši 25 % původně vyměřené částky. Celková výše
odvodu za porušení rozpočtové kázně ve znění opravných rozhodnutí ze dne 10. 9. 2015 tedy
činila 25 809 317 Kč.
[6] Žalobce se proti rozhodnutím žalovaného bránil žalobou, kterou krajský soud neshledal
důvodnou a rozsudkem ze dne 6. 6. 2018 ji zamítl.
II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti
[7] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu včasnou
kasační stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), d) s. ř. s. V ní namítá, že porušení
rozpočtové kázně nelze dovozovat pouze na základě porušení zákona o veřejných zakázkách.
Je nutné zabývat se také tím, zda takové jednání mohlo ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky,
jaký dopad mělo jednání na realizaci projektu či zda byly veřejné prostředky z dotace účelně
vynaloženy.
[8] Stěžovatel dále nesouhlasí s tím, že pochybil, pokud uchazečům o veřejné zakázky
umožnil, aby si zajistili oprávnění k poskytování sociální služby odpovídající předmětu zakázky
do 30 dnů od podpisu smlouvy. Podle jeho názoru není udržitelná argumentace krajského soudu,
že registrace konkrétní sociální služby je dokladem k prokázání profesní kvalifikace podle §54
písm. d) zákona o veřejných zakázkách.
[9] K údajnému překročení lhůt pro oznámení o výběru nejvhodnější nabídky a uzavření
smluv s vybranými uchazeči stěžovatel uvádí, že bylo přepjatým formalismem považovat
případné několikadenní prodlení za porušení zákona o veřejných zakázkách.
[10] Stěžovatel se neztotožňuje ani s výtkami, že u tří veřejných zakázek nevyloučil nabídky
uchazečů, ve kterých počty podpořených osob neodpovídaly zadávacím podmínkám.
Údaje v návrzích smluv nevylučovaly splnění požadavků zadavatele. Z nabídek pak jednoznačně
vyplývalo, že uchazeči přistupují k zadávacím podmínkám, včetně počtu podpořených osob.
Skutečnost, že se zdá nabídka některého uchazeče nejasná, nemusí být důvodem pro vyřazení
nabídky. Nabídky posuzuje hodnotící komise, ve které jsou odborníci znalí prostředí poskytování
předmětu veřejné zakázky.
[11] Stěžovatel napadá také nepřiměřenost odvodu. Podotýká, že se žádným způsobem
neobohatil a prostředky nepoužil k jinému účelu, než stanovila dotační smlouva.
Žalovaný stanovil výši odvodu na základě správního uvážení, nepřihlédl však k závažnosti
jednotlivých pochybení. Rozhodnutí správních orgánů a rozsudek krajského soudu stěžovatel
považuje v této části za nepřezkoumatelné. Žalovaný arbitrárně stanovil odvod ve výši 25 %
z výdajů vynaložených na veřejné zakázky, při jejichž zadávání stěžovatel porušil rozpočtovou
kázeň. Pochybení však byla v jednotlivých zadávacích řízeních různá. Tomu by mělo odpovídat
odůvodnění rozhodnutí žalovaného a výše uloženého odvodu. Správní uvážení žalovaného
tak není vůbec možné přezkoumat. Ani krajský soud blíže neuvádí, jak správní orgány dospěly
k výši odvodu. Pouze konstatoval, že správní orgány nevybočily z mezí správního uvážení,
nezabýval se však námitkou stěžovatele, že výše odvodu není přezkoumatelná.
[12] V závěru kasační stížnosti stěžovatel namítá, že správce daně není nadán pravomocí
závazně rozhodovat o tom, zda daňový subjekt při zadávání veřejné zakázky porušil ustanovení
zákona o veřejných zakázkách. Správce daně měl v souladu s Metodickým pokynem pro zadávání
veřejných zakázek, který tvořil přílohu č. 7 rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 26. 2. 2009,
předložit celou věc Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Až v návaznosti na jeho posouzení
pak mohl správce daně stěžovateli případně vyměřit odvod za porušení rozpočtové kázně.
III. Vyjádření žalovaného a replika stěžovatele
[13] Žalovaný se ve vyjádření ztotožňuje s rozsudkem krajského soudu a navrhuje kasační
stížnost zamítnout. Předně nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že o porušení rozpočtové kázně
se jedná pouze tehdy, pokud mělo porušení povinností vliv na účel poskytnutých dotačních
prostředků. Poskytnutí dotace je dobrou vůlí státu, která musí být vyvážena přísnými
podmínkami pro jejich příjemce. Příjemce dotace je tedy povinen při nakládání s dotačními
prostředky dodržovat zákon a podmínky stanovené ve smlouvě či v rozhodnutí o poskytnutí
dotace.
[14] Dále uvádí, že rozhodnutí o registraci dle §78 odst. 1 zákona o sociálních službách,
které splňuje náležitosti předepsané v §79 zákona o sociálních službách, je jediným možným
dokladem osvědčujícím odbornou způsobilost uchazeče. Okruh možných uchazečů v zásadě
vymezuje již samotný zákon o sociálních službách, nemůže se proto jednat o požadavek
diskriminační. Proto všechny nabídky, které neobsahovaly kvalifikační předpoklad, tj. registraci
poptávané sociální služby, měl stěžovatel v souladu s §60 zákona o veřejných zakázkách vyřadit.
Nelze přijmout názor stěžovatele, že se jednalo pouze o porušení obchodních podmínek.
[15] Pokud jde o nedodržení lhůt při oznámení o výběru nejvhodnější nabídky a uzavření
smluv s vybranými uchazeči, žalovaný si je vědom toho, že se jednalo o porušení, která neměla
zásadní vliv na užití dotačních prostředků, k čemuž přihlédl při stanovení výše odvodu.
Námitky stěžovatele o přepjatém formalismu proto nejsou důvodné. Žalovaný dále trvá na tom,
že údaje v návrzích smluv a v zadávací dokumentaci byly vnitřně rozporné. Z kasační stížnosti
vyplývá, že si byl této skutečnosti vědom i sám stěžovatel.
[16] Podle žalovaného nejsou důvodné ani námitky stěžovatele o nepřiměřenosti odvodu
a nepřezkoumatelném odůvodnění jeho výše. Žalovaný v rozhodnutí podrobně vysvětlil,
jak k částce dospěl. Přihlédl ke všem skutkovým okolnostem posuzované kauzy a zaujal k nim
jasné stanovisko.
[17] Žalovaný se neztotožňuje ani s polemikou stěžovatele, že si správce daně nemůže učinit
vlastní závěry o porušení zákona o veřejných zakázkách. Správce daně je oprávněn kontrolovat
dodržení povinností stanovených v zákoně o veřejných zakázkách, pokud souvisí s použitím
dotačních výdajů. V praxi jsou běžné situace, ve kterých správce daně konstatuje porušení zákona
o veřejných zakázkách a vyměří odvod za porušení rozpočtové kázně, přestože Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže neshledá důvody pro uložení sankce za spáchání správního deliktu.
[18] Stěžovatel na vyjádření žalovaného reagoval v replice, kde ve stručnosti zopakoval
argumentaci uvedenou již v kasační stížnosti.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[19] NSS při posuzování přípustné kasační stížnosti dospěl k závěru, že kasační stížnost
má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti
posoudil NSS v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal
přitom vady, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu. Soud se nejprve zabýval otázkou pravomoci
správce daně posoudit dodržování povinností v zákoně o veřejných zakázkách [IV.A.],
následně přezkoumal námitky týkající se vlivu závažnosti pochybení při určení,
zda byla porušena rozpočtová kázeň [IV.B.], poté posoudil, zda stěžovatel porušil ustanovení
o prokázání kvalifikace ve lhůtě pro podání nabídek [IV.C.], dále se vypořádal s námitkami
souvisejícími s porušením lhůt pro oznámení o výběru nejvhodnější nabídky a uzavření smluv
s vybranými uchazeči [IV.D.], věnoval se otázce, zda měl stěžovatel vyřadit některé nabídky
pro nesoulad mezi návrhy smluv a zadávací dokumentací [IV.E.], a nakonec posoudil námitku
nepřiměřenosti odvodu a nepřezkoumatelného odůvodnění jeho výše [IV.F.]
[20] Kasační stížnost není důvodná.
IV. A. Pravomoc správce daně posoudit dodržování povinností v zákoně o veřejných zakázkách
[21] NSS se předně zabýval námitkami, kterými stěžovatel zpochybňuje pravomoc správce
daně v řízení o porušení rozpočtové kázně posoudit, zda stěžovatel porušil zákon o veřejných
zakázkách. Stěžovatel namítá, že měl finanční úřad (správce daně) předložit věc Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS), kterému je prý podle §112 zákona o veřejných
zakázkách svěřen výlučný dohledu nad dodržováním tohoto zákona. Dodává, že jiný postup
než předložení věci ÚOHS nepřipouští ani Metodický pokyn pro zadávání veřejných zakázek,
který tvořil přílohu č. 7 rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 26. 2. 2009.
[22] NSS s názorem stěžovatele nesouhlasí.
[23] Jak stěžovateli již podrobně vysvětlil krajský soud v bodech 19. a 20. napadeného
rozsudku, ÚOHS dohlíží na to, zda zadavatel svým postupem při zadávání veřejných zakázek
nenaplnil některou ze skutkových podstat správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách.
Tím však podle §112 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách není dotčena působnost jiných orgánů
vykonávajících takovou kontrolu podle zvláštních právních předpisů. Zákon o veřejných zakázkách tedy
připouští, že postup při zadání veřejné zakázky může být kontrolován více orgány.
Tvrzení stěžovatele o výlučné dohledové pravomoci ÚOHS proto nemůže obstát. Předmětem
řízení v nynější kauze nebylo uložení správního deliktu dle zákona o veřejných zakázkách,
ale vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně dle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech. Příslušnými orgány ke kontrole rozpočtové kázně jsou finanční úřady,
které podle §44a odst. 8 zákona o rozpočtových pravidlech, ve znění do 29. 12. 2011, vykonávají
správu odvodů. Porušením rozpočtové kázně je přitom bezpochyby rovněž porušení povinnosti
stanovené zákonem o veřejných zakázkách, nikoliv pouze porušení povinnosti,
kterou přímo stanoví zákon o rozpočtových pravidlech (srov. rozsudek ze dne 19. 9. 2012,
čj. 1 Afs 59/2012-34, bod 31, Povodí Labe).
[24] NSS ve svých rozhodnutích opakovaně deklaroval, že orgány rozhodující o odvodu
za porušení rozpočtové kázně jsou zcela nezávislé na výsledcích kontrol vedených podle jiných
právních předpisů a jsou oprávněny si samy posoudit otázku dodržování povinností podle
zákona o veřejných zakázkách (viz např. rozsudky ze dne 6. 9. 2017, čj. 6 Afs 281/2016-86,
bod 26, Krajská zdravotní, či ze dne 8. 11. 2017, čj. 10 Afs 86/2017-42, bod 23, město Žatec).
Institut porušení rozpočtové kázně je obsahově širší než institut správního deliktu.
Závěr jednoho orgánu veřejné moci, že nedošlo k naplnění skutkové podstaty správního deliktu
podle zákona o veřejných zakázkách, proto není na překážku závěru jiného orgánu veřejné moci,
že byla porušena rozpočtová kázeň (rozsudek ze dne 15. 12. 2016, čj. 4 Afs 167/2016-47,
Svazek obcí Novoborska).
[25] Tyto judikaturní závěry se stěžovatel snaží popřít odkazem na Metodický pokyn
pro zadávání veřejných zakázek, který tvořil přílohu č. 7 rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne
26. 2. 2009. Metodické pokyny správních úřadů však nejsou závazným pramenem práva a jejich
prostřednictvím nelze popřít pravomoc správních orgánů plynoucí ze zákona (zde ze zákona
o rozpočtových pravidlech).
[26] Námitka stěžovatele tedy není důvodná. Finanční úřad měl pravomoc sám si posoudit,
zda stěžovatel při zadávání veřejných zakázek porušil zákon o veřejných zakázkách.
NSS proto dále přistoupil k přezkumu věcných námitek týkajících se porušení rozpočtové kázně
a přiměřenosti vyměřeného odvodu.
IV. B. Vliv závažnosti pochybení při určení, zda byla porušena rozpočtová kázeň
[27] Stěžovatel je přesvědčen, že ne každé porušení dotačních podmínek představuje porušení
rozpočtové kázně. Podle jeho názoru je třeba zkoumat také závažnost porušení dotačních
podmínek. O porušení rozpočtové kázně se podle stěžovatele bude jednat v případě,
že takové jednání mohlo ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, mělo dopad na realizaci projektu
či účelnost vynaložení veřejných prostředků z dotace.
[28] NSS konstatuje, že předestřený názor odmítl nedávno rozšířený senát v usnesení ze dne
30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017-33, město Krnov. Podle tohoto rozhodnutí každé porušení
dotačních podmínek (které nejsou v rozhodnutí o poskytnutí dotace vymezeny jako méně
závažné) zakládá porušení rozpočtové kázně. O porušení rozpočtové kázně se bude jednat
i tehdy, pokud porušení dotačních podmínek nemělo vliv na účel, který je poskytnutím dotace
sledován. Opačný výklad by závažným způsobem narušil vnitřní uspořádání poměrů dotačního
vztahu. Příjemci dotací by totiž nebyli žádným způsobem motivováni k plnění těch podmínek,
které se nevztahují bezprostředně k účelu poskytnutí dotace, a mohli by na jejich plnění zcela
rezignovat. Rozšířený senát zdůraznil, že poskytnutí dotace představuje dobrodiní ze strany státu,
čemuž odpovídá i oprávnění poskytovatele dotace svázat příjemce dotace přísnými podmínkami.
Závažnost porušení dotačních podmínek se zohlední až při rozhodování o výši odvodu
(srov. k tomuto aspektu bod [54] níže).
[29] Ve světle závěrů rozšířeného senátu tak nelze považovat kasační námitku za důvodnou.
Správní orgány v nynější kauze dospěly k závěru, že stěžovatel jednáním v rozporu se zákonem
o veřejných zakázkách porušil rozpočtovou kázeň podle §44 odst. 1 písm. b) ve spojení
s §3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech, ve znění do 29. 12. 2011. Při vyslovení tohoto
závěru nebyly povinny zabývat se tím, jaký vliv mělo porušení na plnění účelu dotace.
IV. C. Prokázání kvalifikace ve lhůtě pro podání nabídek
[30] Ve stěžejní námitce stěžovatel napadá závěry správních orgánů a krajského soudu,
že při zadávání veřejné zakázky porušil §52 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách,
jelikož nepožadoval prokázání kvalifikace ve lhůtě pro podání nabídek.
[31] Stěžovatel jako veřejný zadavatel byl v souladu s §51 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách povinen požadovat prokázání kvalifikačních kritérií. Jednotlivé kvalifikační
předpoklady zákon o veřejných zakázkách v rozhodné době vymezoval v §53 až §56.
Zákon o veřejných zakázkách v §52 stanovuje přesné lhůty k prokázání plnění kvalifikace.
Tyto lhůty se liší v závislosti na druhu zadávacího řízení. Veřejné zakázky v posuzované kauze
stěžovatel zadával v otevřeném řízení, byl proto povinen postupovat podle §52 odst. 1 zákona
o veřejných zakázkách, podle kterého v otevřeném řízení a ve zjednodušeném podlimitním řízení
byl dodavatel povinen prokázat splnění kvalifikace ve lhůtě pro podání nabídek.
[32] Zadavatel musí mít již ve fázi hodnocení nabídek jistotu, že je uchazeč způsobilý splnit
své závazky a že s ním může uzavřít smlouvu na plnění předmětu veřejné zakázky.
„Smyslem úplného prokazování kvalifikace (byť té, která se projeví až v průběhu realizace veřejné zakázky
po případném úspěchu příslušného uchazeče v zadávacím řízení) již k okamžiku podání nabídek je zajistit,
aby se klíčových fází zadávacího řízení zúčastnili pouze ti dodavatelé (uchazeči), kteří byli schopni k okamžiku
podání nabídky doložit svou kvalifikaci, a tím zadavateli prokázat, že pro případ, že by jejich nabídka byla
vybrána, budou skutečně schopni příslušný předmět zakázky plnit. Tato otázka musí být přitom najisto
postavena už v období, kdy zadavatel přebírá nabídky k jejich posouzení (§59 ZVZ), aby je pak následně mohl
hodnotit (§76 a §79 ZVZ)“ (rozsudek KS v Brně ze dne 1. 7. 2010, čj. 62 Af 28/2010-267,
DELTAX Systems, který NSS citoval v rozsudku ze dne 23. 11. 2017, čj. 9 As 51/2017-41,
bod 57, Mikrobiologický ústav AV ČR).
[33] Správní orgány i krajský soud dospěly k závěru, že stěžovatel postupoval v rozporu s §52
odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, jelikož v části 6.3. zadávací dokumentace umožnil
prokázat splnění profesního kvalifikačního předpokladu – registrace konkrétní poptávané sociální
služby – nikoliv ve lhůtě pro podání nabídek, ale až do 30 dnů od podepsání smlouvy. Stěžovatel
se brání, že potvrzení o registraci konkrétní sociální služby odpovídající předmětu veřejné
zakázky není profesním kvalifikačním předpokladem podle §54 písm. d) zákona o veřejných
zakázkách, ale pouze dodatečnou obchodní podmínkou. Prokázání profesní kvalifikace ve smyslu
§54 písm. d) zákona o veřejných zakázkách má podle stěžovatele zajistit jen odbornou
způsobilost stěžovatele, kterou v posuzované kauze uchazeči bezpečně prokázali předložením
registrace příslušného druhu sociální služby. Požadavek v zadávací dokumentaci na registraci
poptávané sociální služby prý zajišťuje nad rámec zákonem vyžadované profesní kvalifikace
oprávnění k plnění veřejné zakázky. Stěžovatel podotýká, že oprávnění k plnění veřejné zakázky
a odborná způsobilost není totéž.
[34] NSS s argumentací stěžovatele nesouhlasí. Registrace konkrétní sociální služby
odpovídající předmětu veřejné zakázky je nepochybně dokladem nezbytným k prokázání profesní
kvalifikace dle §54 zákona o veřejných zakázkách.
[35] NSS předesílá, že obsah, rozsah i způsob prokázání profesních kvalifikačních
předpokladů je stanoven zákonem o veřejných zakázkách a zadavatel tyto skutečnosti nemůže
svým rozhodnutím modifikovat (srov. Podešva, V. - Olík, M. - Janoušek, M. - Stránský,
J. Zákon o veřejných zakázkách: komentář [online]. Praha: Wolters Kluwer, 2006, komentář k §54
dostupný v ASPI). Podle §54 zákona o veřejných zakázkách splnění profesních kvalifikačních
předpokladů prokáže dodavatel, který předloží
a) výpis z obchodního rejstříku, pokud je v něm zapsán, či výpis z jiné obdobné evidence, pokud je v ní zapsán,
b) doklad o oprávnění k podnikání podle zvláštních právních předpisů v rozsahu odpovídajícím předmětu veřejné
zakázky, zejména doklad prokazující příslušné živnostenské oprávnění či licenci,
c) doklad vydaný profesní samosprávnou komorou či jinou profesní organizací prokazující jeho členství v této
komoře či jiné organizaci, je-li takové členství nezbytné pro plnění veřejné zakázky na služby podle zvláštních
právních předpisů, a
d) doklad osvědčující odbornou způsobilost dodavatele nebo osoby, jejímž prostřednictvím odbornou způsobilost
zabezpečuje, je-li pro plnění veřejné zakázky nezbytná podle zvláštních právních předpisů.
[36] Stěžovatelova argumentace o nutnosti rozlišovat odbornou způsobilost a oprávnění
k plnění veřejné zakázky není opodstatněná. Mezi profesní kvalifikační předpoklady patří kromě
dokladů prokazující odbornou způsobilost [§54 písm. d) zákona o veřejných zakázkách]
též doklady potvrzující veřejnoprávní autorizaci (oprávnění) k výkonu činnosti, která je
předmětem plnění veřejné zakázky [§54 písm. b) zákona o veřejných zakázkách]. Požadované
veřejnoprávní oprávnění v nynější kauze představuje právě potvrzení (rozhodnutí) o registraci
poptávané sociální služby. Sociální služby lze v ČR poskytovat výhradně na základě registrace
podle §78 a násl. zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách. Pokud provozovatel tímto
oprávněním nedisponuje, dopouští se přestupku dle §107 odst. 1 zákona o sociálních službách.
Povinnost registrace podle zákona o sociálních službách nelze nahradit ani živnostenským
oprávněním. Podle §3 odst. 3 písm. af) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání,
totiž poskytování sociálních služeb není živností. Sám stěžovatel v kasační stížnosti připouští,
že oprávnění k plnění veřejné zakázky vzniká až na základě registrace konkrétní sociální služby.
Doložení registrace konkrétní sociální služby je tedy v každém případě nezbytným předpokladem
prokázání profesní kvalifikace dle §54 písm. b) zákona o sociálních službách.
[37] NSS je nadto shodně s krajským soudem přesvědčen, že potvrzení o registraci konkrétní
sociální služby je také nezbytným dokladem osvědčujícím odbornou způsobilost uchazeče
ve smyslu §54 písm. d) zákona o veřejných zakázkách. Smyslem registrace sociální služby není
pouhá evidence žadatele. Požadavek registrace garantuje, že daná sociální služba splňuje
alespoň základní záruky kvalitního poskytování sociálních služeb klientům. Podmínky registrace
v §79 zákona o sociálních službách totiž zahrnují materiální, technické, hygienické, personální
a jiné požadavky, které musí žadatel o registraci splňovat a dokládat. Slovy komentářové literatury
„[r]egistrační podmínky představují tzv. první filtr při vstupu poskytovatelů do oblasti sociálních služeb“
(Janečková, E. - Mach, P. Zákon o sociálních službách. Komentář [online]. Praha: Wolters Kluwer,
2016, komentář k §79 odst. 1 dostupný v ASPI). Ze samotné zadávací dokumentace navíc
vyplývá, že také stěžovatel vnímal potvrzení o registraci konkrétní sociální služby jako kvalifikační
předpoklad prokazující odbornou způsobilost uchazeče. Tento požadavek totiž v zadávací
dokumentaci spojil s odkazem na §54 písm. d) zákona o veřejných zakázkách.
[38] Nelze souhlasit se stěžovatelem, že odbornou způsobilost dle §54 písm. d) zákona
o veřejných zakázkách bylo možné prokázat doložením registrace jakékoliv sociální služby
poskytované na jiném místě a za jiných materiálních a technických podmínek. Zákon o sociálních
službách rozlišuje více než 30 druhů sociálních služeb, které se liší okruhem cílové skupiny,
účelem i formou poskytování. Každá sociální služba, byť stejného druhu, je poskytována
v konkrétním specifickém prostředí, které musí splňovat hygienické, materiální a technické
podmínky. Její činnost zajišťuje jiné personální složení, přičemž všechny fyzické osoby,
které budou přímo poskytovat poptávanou sociální službu (budou v bezprostředním kontaktu
s klienty), musí být odborně způsobilé [srov. §79 odst. 1 písm. b) ve spojení s §110 odst. 4 a 5,
§116 odst. 5 a §117 zákona o sociálních službách]. Je tedy zřejmé, že registrace jiné sociální
služby nezaručuje odbornou způsobilost uchazeče k výkonu poptávané sociální služby.
[39] Stěžovatel namítá, že nemohl po uchazečích vyžadovat, aby si poptávanou sociální službu
zaregistrovali již ve lhůtě pro podání nabídek. Podotýká, že registrace k poskytování sociálních
služeb se uděluje vždy pro konkrétní případ poskytování sociálních služeb, za stanovených
podmínek a na předem zajištěném místě. Podle jeho názoru by bylo v rozporu se zásadou
přiměřenosti nutit uchazeče, aby si před uzavřením smlouvy zajistili prostory pro poskytování
sociálních služeb v místě určeném zadávací dokumentací, technické a personální vybavení,
a de facto tak již před uzavřením smlouvy plnili to, co je jejím předmětem. Je přesvědčen, že takový
požadavek by byl rovněž diskriminační, jelikož by znemožnil účast ve výběrovém řízení všem
poskytovatelům sociálních služeb, kteří na daném území nemají zajištěné žádné prostory.
Písemná žádost o registraci sociální služby navíc podle stěžovatele obsahuje náležitosti,
které uchazeč není objektivně schopen před podpisem smlouvy předvídat. V této souvislosti
zmiňuje například plán finančního zajištění sociálních služeb, jehož sestavení prý zcela záviselo
na uzavření smlouvy se stěžovatelem. Dodává, že příslušný registrační orgán by nevyhověl více
žádostem obsahujícím stejný zdroj finančního zajištění. Podle stěžovatele je tedy objektivně
nemožné, aby si všichni uchazeči zajistili registraci konkrétní sociální služby ve lhůtě pro podání
nabídek.
[40] Vzhledem k tomu, že sociální služby jsou poskytovány velmi zranitelným lidem,
musí uchazeči o veřejnou zakázku splnit náročné registrační podmínky, mezi které patří také
zajištění konkrétních prostor, technického vybavení a dostatečně kvalifikovaného personálního
aparátu. Nejedná se přitom pouze o formální podmínky registrace, ale bez jejich naplnění není
objektivně možné sociální služby poskytovat. NSS připouští, že požadavek na splnění těchto
registračních podmínek v době před podpisem smlouvy, kdy ještě není znám úspěšný uchazeč,
může být pro některé uchazeče nepřiměřenou zátěží a ve svém důsledku vést k omezení
hospodářské soutěže. Tato skutečnost však neopravňuje stěžovatele k popření smyslu lhůt
pro prokázání kvalifikace v zadávacím řízení (srov. bod [32]). Omezení hospodářské soutěže
plyne přímo ze zákona o veřejných zakázkách a zákona o sociálních službách.
S ohledem na specifickou povahu veřejných zakázek na sociální služby se proto nemohlo jednat
o nepřípustnou diskriminaci ve smyslu §6 zákona o veřejných zakázkách.
[41] Postup stěžovatele nelze ospravedlnit ani v případě, že registraci konkrétní sociální služby
nebylo objektivně možné získat před podpisem smlouvy s úspěšným uchazečem.
Bylo na stěžovateli, aby zvolil vhodný druh zadávacího řízení. Sám stěžovatel v kasační stížnosti
uvádí, že se nabízela aplikace §23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Otevřené řízení
prý zvolil proto, že je tento druh zadávacího řízení více transparentní. Zmiňovanou
transparentnost otevřeného řízení však stěžovatel paradoxně popřel tím, že v rozporu
s popsaným účelem §52 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách hodnotil nabídky a následně
uzavřel smlouvy na poskytování sociálních služeb s osobami, u nichž neměl postaveno najisto,
zda jsou způsobilé plnit předmět veřejné zakázky.
[42] NSS se proto ztotožnil s posouzením krajského soudu a uzavírá, že potvrzení
(rozhodnutí) o registraci je dokladem o splnění kvalifikace ve smyslu §54 zákona o veřejných
zakázkách. Stěžovatel byl povinen v souladu s §52 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách
vyžadovat jeho předložení ve lhůtě pro podání nabídek. Uchazeče, kteří nesplnili tento nezbytný
kvalifikační předpoklad, byl povinen v souladu s §60 zákona o veřejných zakázkách vyloučit.
Zákon v tomto ohledu neposkytuje stěžovateli prostor pro jakékoliv úvahy. Obava z omezení
hospodářské soutěže ani případná objektivní nemožnost zaregistrovat si poptávanou službu
před uzavřením smlouvy s vybraným uchazečem nemohla ospravedlnit porušení lhůt pro splnění
kvalifikace.
IV. D. Oznámení o výběru nejvhodnější nabídky a uzavření smluv s vybranými uchazeči
[43] Další kasační námitky se týkají závěru správních orgánů, že stěžovatel v rozporu se §81
odst. 2 zákona o veřejných zakázkách v celkem pěti případech neodeslal oznámení o výběru
nejvhodnější nabídky všem uchazečům do pěti pracovních dnů po rozhodnutí o výběru
nejvhodnější nabídky.
[44] Stěžovatel předně namítá, že pětidenní lhůtu je třeba počítat od schválení rozhodnutí
o výběru nejvhodnější nabídky ze strany příslušných orgánů zadavatele (popř. podpisu osoby
zastupující zadavatele).
[45] Správní orgány ani krajský soud tvrzení stěžovatele nezpochybňují. V napadených
rozhodnutích uvádí, že lhůta pěti pracovních dnů pro odeslání oznámení začala v souladu s §81
odst. 2 zákona o veřejných zakázkách, ve znění do 14. 9. 2010, vskutku plynout až následující den
po učinění rozhodnutí (schválení všemi orgány zadavatele). Stěžovatel však podle jejich názoru
neodeslal oznámení ve lhůtě počítané tímto způsobem. Žalovaný na s. 12 rozhodnutí o odvolání
ze dne 31. 8. 2015 podrobně vysvětlil, že příslušné „usnesení Rady Libereckého kraje je ze dne
8. 9. 2009, tj. úterý […]. Konec stanovené lhůty tak končil dnem 15. 9. 2009, tj. opět v úterý. Správcem daně
bylo prokázáno, že oznámení o výběru nejvhodnějších nabídek byla odeslána dne 16. 9. 2009“. Tato skutková
zjištění stěžovatel nezpochybňuje. Podle NSS je tedy zřejmé, že stěžovatel odeslal oznámení
o výběru nejvhodnější nabídky s jednodenním prodlením.
[46] Stěžovatel v této souvislosti napadá rozhodnutí správních orgánů pro příliš formalistický
přístup. Případné jednodenní prodlení s odesláním oznámení o výběru nejvhodnější nabídky
nemohlo uchazečům způsobit žádnou újmu ani narušit veřejný či jiný chráněný zájem.
Za nepřípustný formalismus stěžovatel považuje také výtky správních orgánů, že se v rozporu
s §82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách dostal do několikadenního prodlení při uzavírání
smluv s vybranými uchazeči.
[47] Podle NSS není pochyb o tom, že stěžovatel lhůty stanovené v §81 odst. 2 a §82 odst. 2
nedodržel. Správní orgány tedy oprávněně stěžovateli toto porušení zákona o veřejných
zakázkách vytkly (srov. výše část IV.B.) Z rozhodnutí žalovaného je však zřejmé,
že tato pochybení neměla zásadní vliv na užití dotačních prostředků a neprojevila se ve výši
odvodu za porušení rozpočtové kázně (srov. část IV.F. níže). NSS proto neshledal,
že by se správní orgány dopustily při hodnocení těchto pochybení přílišného formalismu.
IV. E. Nesoulad mezi návrhy smluv a zadávací dokumentací
[48] Stěžovatel nesouhlasí ani s výtkami, že v rozporu s §76 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách v případě tří veřejných zakázek nevyřadil nabídky, které nesplňovaly požadavky
vymezené v zadávací dokumentaci.
[49] NSS nejprve rekapituluje podstatné skutečnosti pro posouzení této námitky.
Ve všech třech případech se jednalo o nabídky Libereckého romského sdružení.
Z kasační stížnosti i podání učiněných v řízení před správními orgány a krajským soudem
vyplývá, že údaje o počtu podpořených osob v návrzích smluv neodpovídaly počtu podpořených
osob požadovanému v zadávací dokumentaci. V daných smlouvách byl, pokud jde o rozsah
poskytovaných služeb, uveden pouze údaj 160 současně řešených zakázek, resp. v případě jedné
zakázky kapacita 80 s tím, že ji lze navýšit. Stěžovatel se v průběhu správního řízení bránil,
že údaje v návrzích smluv nevylučovaly splnění požadavků zadavatele. Přestože prý návrhy smluv
výslovně neuváděly počty podpořených osob, jiné části nabídky počty podpořených osob
obsahovaly ve shodě se zadávací dokumentací. Podle stěžovatele není možné zužovat nabídku
uchazeče pouze na text smlouvy. V kasační stížnosti stěžovatel dodává, že nabídky uchazečů
posuzuje hodnotící komise jako celek. Podotýká, že hodnotící komise je složena z odborníků
znalých prostředí poskytování předmětu veřejné zakázky. Jestliže komise interpretovala nabídku
uchazeče jako jednoznačnou, nemůže být takový postup v rozporu se zákonem o veřejných
zakázkách. Rozpor mezi návrhem smlouvy některých uchazečů a zadávací dokumentací byl jen
zdánlivý.
[50] Výše popsané skutečnosti již podrobně uvážil krajský soud v bodech 33. až 35.
napadeného rozsudku. Dospěl k závěru, že stěžovatel „nebyl oprávněn považovat podané nabídky
za souladné se zadávací dokumentací, a to ani tehdy, pokud bylo v jiné části nabídky, než je návrh smlouvy,
uvedeno, že počet podpořených osob požadovaný zadávací dokumentací bude dodržen. […] po případném výběru
konkrétního dodavatele a podpisu smlouvy s ním bude právě podepsaná smlouva klíčovým právně závazným
dokumentem, jímž budou stanovena práva a povinnosti stran. Nabízí se tedy, že je to právě návrh smlouvy, který
e nejvýznamnějším dokumentem tvořícím podanou nabídku, a jeho nedostatky lze stěží ignorovat s odkazem na
jiné přiložené listiny“.
[51] S tímto názorem se NSS ztotožňuje. Nejasnosti v návrhu smlouvy nelze napravit
odkazem na jiné dokumenty a znalosti hodnotící komise. Návrh smlouvy vybraného uchazeče
je klíčovým dokumentem, jeho obsah je závazný jak pro zadavatele (viz kontraktační povinnost
zadavatele dle §82 odst. 2 věta druhá zákona o veřejných zakázkách), tak pro uchazeče (viz §43
odst. 1 věta první zákona o veřejných zakázkách). Podle komentářové literatury je „[z]adavatel
povinen uzavřít smlouvu s vybraným uchazečem zcela v souladu návrhem smlouvy vybraného uchazeče.
Tímto zákon eliminuje možnost jednání o změně návrhu smlouvy uvedené v nabídce. Smluvní strany, tj. zadavatel
a vybraný uchazeč, jsou tímto návrhem smlouvy vázány a přípustné jsou pouze změny výhradně formálního
a okrajového charakteru, jako např. doplnění kontraktních údajů, kontaktní osoby, opravy zjevných chyb
a přepisů atd. Zcela nepřípustné jsou např. změny odpovědnosti, povinností smluvních stran apod.“
(viz komentář cit. v bodě [35] shora, komentář k §82 odst. 1 a 2). Právě obsah smlouvy určuje
práva a povinnosti stran ve vztahu k plnění veřejné zakázky. Není možné, aby klíčový požadavek
(počet podpořených osob), byl v návrhu smlouvy vymezen v rozporu se zadávací dokumentací
či nejasným způsobem. Takovou nabídku byl proto stěžovatel povinen podle §76 odst. 1 zákona
o veřejných zakázkách vyřadit ze zadávacího řízení.
IV. F. Namítaná nepřiměřenost odvodu a nepřezkoumatelné odůvodnění jeho výše
[52] Stěžovatel je přesvědčen, že vyměřený odvod za porušení rozpočtové kázně
je nepřiměřený. Podotýká, že splnil účel dotace a žádným způsobem se neobohatil.
Vyměřený odvod prý představuje značný zásah do jeho rozpočtu. Tuto částku bude muset
uhradit z vlastních prostředků, přestože již poskytnuté prostředky investoval v souladu s účelem
vyjádřeným v dotačním titulu. Namítá, že žalovaný stanovil odvod paušálně ve výši 25 % u všech
posuzovaných zakázek bez ohledu na míru závažnosti konkrétního pochybení. Podle stěžovatele
se měl žalovaný zabývat každým jednotlivým pochybením a jeho dopadem na účelnost
vynaložených prostředků. Nesprávný je prý také názor krajského soudu, podle kterého nebylo
nutné zabývat se dopadem jednotlivých pochybení na použití poskytnutých dotačních
prostředků, jelikož porušení rozpočtové kázně spočívá ve stejné prvotní chybě při zadávání
veřejných zakázek. Stěžovatel krajskému soudu rovněž vytýká, že nepřihlédl k závěrům auditního
orgánu, podle kterého nedodržení lhůt pro odeslání oznámení o výběru nejvhodnější nabídky
a pro uzavření smluv s dodavateli jsou pochybeními ryze formálního charakteru a neměly vliv
na výběr nejvhodnější nabídky či dopad na způsobilost výdajů.
[53] NSS na rozdíl od stěžovatele nepovažuje odvod za nepřiměřený.
[54] Právním důsledkem porušení rozpočtové kázně je odvod za porušení rozpočtové kázně,
který činí částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň [viz §44a odst. 4 písm. c), respektive
počínaje 20. 12. 2015 písm. b) rozpočtových pravidel]. Rozšířený senát v bodě 40. výše cit.
usnesení ve věci město Krnov (viz bod [28] shora) uzavřel, že „[p]ři stanovení výše odvodu za porušení
rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení
rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Správce daně musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši
čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu
porušení povinnosti (§44a odst. 4 rozpočtových pravidel, ve znění do 29. 12. 2011) a své rozhodnutí náležitě
odůvodnit“.
[55] NSS je přesvědčen, že žalovaný postupoval při stanovení výše odvodu v souladu s těmito
zásadami. O tom svědčí mimo jiné skutečnost, že žalovaný podstatně změnil původní částku
odvodu, která nakonec činila 25 809 317 Kč (tedy 25 % namísto původně vyměřených 100 %
výdajů vynaložených na všechny kontrolované veřejné zakázky). Na rozdíl od finančního úřadu
přihlédl právě též k tomu, že stěžovatel využil poskytnutou dotaci na stanovený účel
a že poskytnuté peněžní prostředky nezneužil.
[56] Vedle toho se žalovaný zabýval také závažností jednotlivých pochybení. Jak již přitom
stěžovateli vysvětlil krajský soud v bodech 44. a 45. napadeného rozsudku,
z rozhodnutí žalovaného vyplývá, že za významné porušení rozpočtové kázně považoval jednání
stěžovatele v rozporu s §52 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, tedy připuštění doložení
kvalifikačních předpokladů až do třiceti dnů od podepsání smlouvy. Stěžovatel nastavil
nezákonně lhůtu pro splnění kvalifikace u všech kontrolovaných veřejných zakázek.
Na základě této skutečnosti stanovil žalovaný odvod ve výši 25 % z výdajů vynaložených
na všechny kontrolované veřejné zakázky. Fakticky tedy žalovaný vyměřil stěžovateli odvod
pouze za porušení lhůt pro splnění kvalifikace. Na další nedostatky v procesu zadávání veřejných
zakázek, včetně nedodržení lhůt pro odeslání oznámení o výběru nejvhodnější nabídky
a pro uzavření smluv s dodavateli, žalovaný poukázal, v rámci úvahy o stanovení výše odvodu
je však již nezohlednil. Protože žalovaný do výše odvodu jiné vytčené nedostatky nepromítl,
nebyl povinen se při odůvodnění výše odvodu zabývat jejich závažností a dopadem na účelnost
vynaložených prostředků.
[57] Krajský soud rovněž správně uvedl, že procentuální nastavení výše odvodu za samotné
porušení §52 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách bylo předmětem správní úvahy žalovaného.
Připuštění doložení kvalifikačních předpokladů ve všech kontrolovaných výběrových řízeních
až do třiceti dnů od podepsání smlouvy mohlo nepochybně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky.
Jedná se tedy o významné porušení rozpočtové kázně. NSS je proto přesvědčen, že žalovaný
při stanovení odvodu ve výši 25 % výdajů vynaložených na všechny kontrolované veřejné
zakázky nevybočil z mezí správního uvážení.
[58] NSS se neztotožnil ani s námitkami stěžovatele, že rozhodnutí žalovaného a krajského
soudu týkající se výše odvodu jsou nepřezkoumatelná. Žalovaný se této otázce podobně věnoval
na s. 16 – 19 rozhodnutí o odvolání ze dne 31. 8. 2015. Z této části odůvodnění je zřejmé,
jaké skutečnosti vážil při stanovení výše odvodu. Jeho správní uvážení ohledně výše odvodu
tedy není nepřezkoumatelné. Stejně tak krajský soud se výší odvodu podrobně zabýval v bodech
42. – 45. napadeného rozsudku. Tyto závěry ostatně NSS shrnuje výše. Z rozhodnutí krajského
soudu je zřejmé, že rozhodnutí žalovaného považoval za zcela přezkoumatelné. Ani námitku
nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu proto NSS neshledal důvodnou.
V. Závěr a náklady řízení
[59] S ohledem na vše výše uvedené proto NSS zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou
(§110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).
[60] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch; žalovanému náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. února 2019
Zdeněk Kühn
předseda senátu